АКАДЕМИЯ   УПРАВЛЕНИЯ   МВД РОССИИ

ЯЛУНИН    ВЛАДИМИР    УВЕНАЛИЕВИЧ

РЕФОРМА УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ СОВРЕ­МЕННОЙ РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ, ТЕНДЕНЦИИ, ПЕРСПЕКТИВЫ

Специальность: 12.00.11 -Судебная власть; прокурорский надзор; организация правоохранительной деятельности; адвокатура

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель:

Доктор юридических наук, профессор Анисимков Владимир Михайлович    /

Москва - 2004

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение.................................................................................3

Глава I. Реформа уголовно-исполнительной системы - составляющая часть преобразований российского общества..........................................19

§ 1. Уголовно-исполнительная система как социальный институт и ее роль в обществе...............................................................................19

§ 2. Исходные положения формирования Концепции реформы уголовно-исполнительной системы..................................................................37

§ 3. Механизм реализации реформы уголовно-исполнительной систе­мы................................................................................................58

Глава II. Опыт реформирования уголовно-исполнительной системы и перспективы ее развития...................................................................74

§ 1. Реформа уголовно-исполнительной системы как процесс и ее основ­ные этапы......................................................................................74

§ 2. Тенденции реформирования и перспективы развития организации ис­полнения наказания в виде лишения свободы.......................................1 Об

§ 3. Организация исполнения наказаний без изоляции от общества - при­оритетное направление реформирования уголовно-исполнительной систе­мы...............................................................................................138

§ 4. Кадровая политика, проводимая в период реформирования уголовно-исполнительной системы..................................................................154

Заключение............................................................................171

Список использованной литературы...........................................176

Приложения...........................................................................201

3 ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы диссертационного исследования. За последние го­ды в России радикально изменились система политической власти, экономиче­ские отношения и духовная сфера. Проводимые в стране преобразования, кос­нувшиеся практически всех сторон жизни общества и государства, столкнулись со многими серьезными социальными проблемами. К одной из них относится значительный рост преступности, ее качественное изменение. Преступность становится более организованной, проникает в экономику и политику, обладает значительными финансовыми ресурсами, превращается в реальную угрозу на­циональной безопасности России. Это объективно обуславливает поиск новых подходов в организации деятельности правоохранительных органов страны.

Особое место в системе правоохранительных органов занимает уголовно-исполнительная система (УИС), которая, наряду с правоохранительными функ­циями, реализует задачи воспитания осужденных, производственно-хозяйственную деятельность, материально-бытовое и медицинское обеспече­ние. За годы советской власти в организации исполнения наказаний накопилось немало проблем: приоритет производственных задач, идеологизированно-принудительный подход к воспитанию осужденных, существенные ограниче­ния их правового статуса и многие другие. В комплексе они существенным об­разом повлияли на характер и темпы проводимых преобразований УИС.

В последние десять лет преобразования осуществляются на качественно иных принципах: демократизма, гуманизма, реального расширения прав осуж­денных, учета международно-правовых актов по вопросам исполнения наказа­ний, участия общественных и правозащитных организаций в выработке и реа­лизации мероприятий по реформированию УИС.

Существенные недостатки в деятельности УИС и проблемы, которые на­капливались десятилетиями, а также радикализм проводимых преобразований, объективно показали, что быстро осуществить реформы в УИС нельзя. Для это­го требуется время, значительные ресурсы, фундаментальные научные иссле­дования, а также масштабные организационно-правовые усилия.

Реформа УИС в современной России фактически берет свое начало с конца 80-х гг. XX в. В 1996 г. Президентом Российской Федерации была ут­верждена Концепция реорганизации уголовно-исполнительной (пенитенциар­ной) системы МВД России (на период до 2005 года), направленная на обеспе­чение функционирования и развития УИС в соответствии с общепринятыми международными стандартами в области исполнения наказаний. Особое значе­ние при этом имеет принятый новый Уголовно-исполнительный кодекс Рос­сийской Федерации(УИК), вступивший в действие с 1 июля 1997 г., создавший прочную правовую базу для развития УИС в современных условиях. Важным решением в деле демократизации УИС явилось принятие 8 октября 1997 г. ука­за Президента РФ № 1100 «О реформировании уголовно-исполнительной сис­темы МВД РФ», предусматривающего ее передачу в ведение Министерства юс-

тиции Российской Федерации. С этого периода начался новый этап преобразо­ваний УИС.

В целом, более чем десятилетний опыт преобразований в УИС принес положительные результаты. Последовательно снижается численность осужден­ных в местах лишения свободы, формируются новые отношения между персо­налом и осужденными, основанные на взаимоуважении и доверии, фактически сняты все излишние ограничения в порядке исполнения наказаний, решена проблема обеспечения осужденных продуктами питания. В результате, в местах лишения свободы не допущено массовых беспорядков, количество правонару­шений и преступлений среди осужденных сокращается.

Сказанное не означает, что реформа УИС уже полностью реализована и в ней нет существенных проблем. До сих пор актуальными остаются вопросы ор­ганизации деятельности исправительных учреждений, дальнейшего совершен­ствования правовой базы исполнения наказаний, системы управления УИС. В этой связи теоретическую и практическую значимость приобретает анализ и обобщение накопленного опыта реформирования УИС, выявление имеющихся здесь тенденций и закономерностей. Принимая во внимание масштабность про­водимых преобразований, их позитивную оценку со стороны большинства за­рубежных стран, можно констатировать, что данный опыт имеет не только рос­сийское, но и международное значение.

Степень разработанности темы исследования. Любая реформа, в том числе и в такой специфической сфере, как исполнение наказаний, предполагает

внедрение в практику соответствующих новаций. Поэтому проблемы исполне­ния наказаний за последние годы исследуются достаточно интенсивно с учетом новых условий функционирования УИС. Этому в немалой степени способству­ет и то обстоятельство, что разработка проблем исполнения наказаний осуще­ствляется на основе объективных, лишенных каких-либо идеологических уста­новок и требований. От ученых ожидается объективная и всесторонняя оценка современных проблем исполнения наказаний.

Анализ проводимых в этом направлении исследований показывает, что основной акцент делается на исследование правовых основ реформы УИС. Этому в немалой степени способствовало наличие традиционно сильных науч­ных школ в области уголовно-исполнительного права. Значительный вклад в разработку нового законодательства, определяющего правовой фундамент ре­формы УИС, внесли такие ученые, как В.П. Артамонов, М.Г. Детков, М.П. Журавлев, А.И. Зубков, М.П. Мелентьев, А.С. Михлин, СИ. Кузьмин, П.Г. Пономарев, А.Е. Наташев, А.Ф. Сизый, Н.А. Стручков, В.И. Селиверстов, А.А. Рябинин, И.В. Шмаров и другие.

Весьма положительной и новационной особенностью функционирования УИС в современных условиях является ее открытость для общества. Поэтому в разработке проблем реформирования активное участие принимают правоза­щитные организации.

Социологическим проблемам реформы УИС посвящены работы В.Ф. Аб-рамкина, Н.Л. Андреева, М.Г. Деткова, В.И., Зубкова, О.Г. Перминова, О.В. Филимонова, Г.В. Хохрякова и других.

За последние годы проведен ряд исследований по управленческим про­блемам реформирования УИС. Среди них следует назвать работы В.М. Ани-симкова, М.Г. Деткова, А.И. Зубкова, Ю.И. Калинина, СМ. Петрова, ГЛ. Ту­манова и др.

Вместе с тем, следует констатировать, что до настоящего времени специ­альных монографических работ, фундаментальных исследований, посвященных проблемам реформирования УИС в современной России, с учетом накопленно­го здесь опыта, не проводилось. Частично исследовались, как правило, отдель­ные этапы реформы УИС, а также некоторые аспекты: правовые, организаци­онные, психолого-педагогические, кадровые, международные. Поэтому нако­пленный опыт, а также результаты отдельных научных исследований но ука­занным направлениям, обуславливают необходимость и целесообразность ком­плексного исследования данной проблемы с учетом определения возможных перспектив дальнейшего развития УИС. Указанные обстоятельства предопре­делили выбор темы настоящего исследования, его содержание и направлен­ность.

Объектом исследования являются организационно-правовые отноше­ния, связанные с реформированием уголовно-исполнительной системы в со­временных условиях.

Предметом исследования выступают проблемы раскрытия сущности реформы УИС, принципов ее проведения и реализации, а также выработки кон­кретных предложений по совершенствованию деятельности исправительных учреждений, организации исполнения некоторых видов наказаний, кадрового обеспечения реформы УИС.

Основная цель диссертационной работы заключается в комплексном исследовании теоретических, организационных и правовых проблем реформи­рования уголовно-исполнительной системы России на современном этапе, уточнении ряда концептуальных положений реформы УИС, обосновании ос­новных этапов ее проведения, разработке на этой основе конкретных предло­жений но совершенствованию организации отдельных видов наказаний.

Задачи исследования:

- уточнить понятие УИС как определенного социального института, ока­зывающего влияние на многие отношения в обществе (правопорядок, экономи­ку, здравоохранение и др.);

- раскрыть сущность реформы УИС как процесса перехода от одной мо­дели исполнения наказаний к другой, определить ее цели и задачи;

- обосновать принципы разработки и реализации реформы УИС;

- выявить и раскрыть содержание основных этапов проведения реформы УИС;

-  определить основные пути реформирования организации исполнения наказаний в виде лишения свободы и показать возможные перспективы разви­тия исправительных учреждений;

-  обосновать комплекс мер по развитию органов и учреждений, испол­няющих наказания без изоляции от общества;

-    раскрыть содержание кадровой политики в условиях реформирования УИС, а также механизм ее реализации.

Методология и методика исследования. Диссертация подготовлена с использованием методов комплексного и системного подходов, конкретных методов исследования. Правовую основу работы составляют Конституция РФ, законодательные и ведомственные нормативные акты, регламентирующие по­рядок исполнения наказаний. В диссертации широко использован междисцип­линарный метод исследования, научные труды различных отраслей знаний: права, управления, экономики, социологии, психологии, теории организации. В работе был применен историко-сравнительный метод познания, а также неко­торые работы по истории исполнения наказаний. В процессе подготовки дис­сертации использовались международные стандарты в области исполнения на­казаний, а также опыт проведения пенитенциарных реформ в зарубежных стра­нах.

В процессе исследования применялись конкретно-социологические мето­ды исследования, включая специальное анкетирование, контент-анализ доку­ментов, интервьюирование и статистический анализ.

10

Научная новизна работы заключается в том, что в ней впервые на осно­ве системного, комплексного подходов осуществлено исследование теоретиче­ских, организационных и правовых аспектов реформы уголовно-исполнительной системы России. Это способствовало выявлению сущности, целей, задач, принципов и способов реализации реформы УИС. Ранее в такой постановке указанные вопросы в научной литературе не рассматривались. В процессе реализации основной цели и связанных с ней исследовательских за­дач, в диссертации были получены следующие, имеющие научную новизну, ре­зультаты:

-  выделены основные периоды проведения реформы УИС современной России, раскрыты их взаимосвязи и особенности принимаемых управленческих решений;

- определены направления реформирования организации исполнения на­казаний в виде лишения свободы и показаны возможные перспективы развития исправительных учреждений на федеральном, региональном и местном уров­нях;

- раскрыта значимость и перспективность приоритетного развития орга­нов и учреждений, исполняющих наказания без изоляции от общества;

-  представлен механизм реализации указанной идеи, включая правовые, организационные и исправительные аспекты;

-       обоснованы особенности формирования кадровой политики в усло­виях реформы УИС, ее цели, принципы и направления.

11

Положения, выносимые на защиту.

1.  Реформа УИС, учитывая ее значимость и масштабность, должна осно­вываться на понимании ее сущности, которую следует рассматривать как пере­ход от одной модели исполнения наказаний, действовавшей в рамках исправи­тельно-трудовой системы советского государства, к другой, новой модели уго­ловно-исполнительной системы Российской Федерации. При этом речь должна идти не о замене терминов, а об изменении самого содержания организации ис­полнения наказаний в соответствии с новой уголовно-исполнительной полити­кой современной демократической России. Важным условием успешного про­ведения реформы УИС является разработка ее концепции, которая должна ос­новываться на принципах учета социальных факторов, соответствия уголовной и уголовно-исполнительной политике, международному опыту. Это требует выработки новых подходов к механизму ее реализации, основывающемуся на принципах государственной и социальной поддержки проводимой реформы УИС, ее ресурсном и организационно-правовом обеспечении.

2.  Реформа УИС как преобразование от одной модели исполнения нака­заний к другой предстает в виде процесса, в котором можно выделить три пе­риода.

Первый из них связан с преобразованием исправительно-трудовой сис­темы в уголовно-исполнительную систему в период 80-х - начала 90-х гг. в ус­ловиях советского государства.

12

Второй протекал в условиях становления демократической России (пе­риод с 1991 г. до передачи УИС из МВД в Минюст России). Для данного пе­риода характерно: формирование новой уголовно-исполнительной политики, принятие Уголовно-исполнительного кодекса РФ и других законодательных актов в сфере исполнения наказаний.

Третий связан с передачей УИС в 1998 г. в Минюст России. Особенно­стью данного периода явилось создание новой системы управления УИС, обеспечение комплексного подхода к реформированию всех ее важнейших со­ставляющих: исправительных колоний, следственных изоляторов, учреждений, исполняющих наказания без изоляции от общества, форм и методов работы с осужденными, кадрового, правового и научного обеспечения.

3. Ведущее место в реформе УИС отводится преобразованиям учрежде­ний, исполняющих наказания в виде лишения свободы. За время проведения реформы можно выделить следующие положительные результаты:

-    построение новой системы исправительных колоний;

-    гуманизация исполнения наказаний и расширение прав осужденных;

-    качественное изменение средств и методов исправительного воздействия на осужденных;

-    приведение условий содержания осужденных к требованиям и нормам международных стандартов;

13

-    формирование    новых    подходов    к    организации    производственно-хозяйственной деятельности исправительных учреждений и трудового воспитания осужденных;

-    последовательное сокращение лиц, осужденных к лишению свободы;

-    реализация территориального принципа отбывания наказания по месту жительства.

Дальнейшие перспективы развития исправительных учреждений УИС свя­заны с приведением организации исполнения наказаний в соответствии с тре­бованиями международных европейских стандартов, включая улучшение мате­риально-технического обеспечения осужденных, оптимизацию лимитов напол­нения, внедрение современных форм и методов исправления осужденных.

4. Приоритетным направлением реформирования УИС в настоящее время является ускоренное развитие органов и учреждений, исполняющих наказания без изоляции от общества (альтернативные виды наказаний). Для реализации данной стратегии необходим комплексный подход, учитывающий особенности судебно-правовой реформы в целом, а также правовые, организационные, ре­сурсные и исправительные аспекты создания и развития конкретных видов уч­реждений, исполняющих наказания без изоляции от общества; формирование кадровой политики, направленной на отбор и подготовку специалистов новой формации их социальной и правовой защиты, внедрение новых кадровых тех­нологий, совершенствование системы управления кадровой службой.

14

5. Мерами, призванными обеспечить успешное завершение реформиро­вания УИС, являются:

-    предложения по совершенствованию законодательства, регламентирую­щего порядок исполнения наказаний УИС, порядка прохождения службы в ор­ганах и учреждениях УИС,   социальной помощи осужденным, отбывающим наказания;

-    предложения по совершенствованию системы управления УИС в части уточнения компетенции территориальных округов, аппаратов управления, уч­реждений, исполняющих наказания без изоляции от общества.

Теоретическая значимость исследования. За последние годы накоплен значительный опыт реформирования УИС, а в научной литературе высказано немало предложений на этот счет. Однако до настоящего времени не разрабо­таны теоретические основы реформы УИС современной России. Это в значи­тельной мере затрудняет обоснование конкретных и стабильных приоритетов развития УИС, ведет к частым изменениям в ее организационном построении и правовом обеспечении. Разработка такой теории позволила бы устранить ука­занные недостатки. В научной литературе основной акцент делается на ком­ментирование тех или иных решений, связанных с реформой УИС; обобщаю­щих исследований в данной сфере не проводилось. Выявление данных направ­лений позволит не только показать эффективность проводимых преобразований УИС, но и более обоснованно определить возможные перспективы ее развития. Уголовно-исполнительная система представляет собой совокупность взаимо-

15

связанных элементов, поэтому изменение одного из них (исправительные уч­реждения, учреждения, исполняющие наказания без изоляции от общества, кадры и т.п.), предполагает соответствующие новые подходы к организации функционирования других ее составляющих элементов (аппараты управления, ресурсное и правовое обеспечение). Научное обоснование комплексного под­хода к проведению реформы УИС позволит повысить ее практическую отдачу и эффективность конечного результата.

При разработке практических предложений по реформированию УИС преобладают мероприятия, связанные с совершенствованием внутреннего по­строения данной системы: структура управления, кадры, порядок исполнения наказаний и т.п. Это правильно, но недостаточно. Поскольку реформа УИС в своей основе взаимосвязана с происходящими в обществе изменениями, то при ее разработке и реализации важно учитывать внешние факторы, воздействую­щие на преобразования судебно-правовой системы в целом.

Одним из важных итогов проведенного исследования является то, что в нем обобщены и сформулированы исходные теоретические положения, свя­занные с проведением реформы УИС: определены сущность реформы, ее цели

и задачи, обобщен имеющийся опыт реформирования и разработан ком­плекс мер, направленный на ее дальнейшее осуществление и завершение.

Теоретическое значение проведенного исследования заключается также и в том, что проблема реформы УИС показана не только с позиции ведомства, но и в контексте проводимой судебно-правовой реформы в целом, учета внешних

16

и внутренних факторов, ее определяющих. В работе уточнены и предложены некоторые варианты понятий, связанных с реформой УИС (сущность реформы, принципы ее проведения, механизм реализации), которые имеют значение для формирования знаний, связанных с реформой правоохранительных органов страны в целом.

Практическая значимость диссертационного исследования. Полу­ченные знания можно использовать (а в ряде случаев они уже реализованы при разработке решений но реформированию УИС на общенациональном уровне) при подготовке концепций, программ развития системы.

В работе обоснован ряд предложений, направленных на изменение кара­тельной политики государства в направлении ее либерализации, совершенство­вание организации исполнения наказаний в виде лишения свободы. Сформули­рован комплекс организационно-правовых мероприятий, направленных на раз­витие учреждений, исполняющих наказания без изоляции от общества. Практи­ческая значимость исследования проявляется также и в предложенных автором основных направлениях совершенствования кадровой политики в условиях ре­формирования УИС: отбор, подготовка и повышение квалификации кадров, со­циальная защита, правовой статус.

Обоснованность и достоверность результатов исследования определя­ется принятой методологией и методикой исследования, всесторонним анали­зом результатов функционирования УИС в условиях ее реформирования. В це­лом исследование основывается на трудах ученых в области права, управления,

17

социологии, психологии и экономики, что определило его комплексный харак­тер. В процессе диссертационного исследования опрошено более 450 сотрудни­ков УИС но специально разработанной анкете с учетом репрезентативной вы­борки (их отношению к проводимой реформе), изучены основные показатели, характеризующие кадровый потенциал системы. Сформулированные выводы и предложения основываются на всестороннем анализе правовых актов, регла­ментирующих деятельность УИС, международно-правовых стандартов, исто­рическом опыте реформирования пенитенциарной системы. При подготовке работы использован и личный профессиональный опыт автора, длительное время проходившего службу в территориальных учреждениях и органах испол­нения наказаний, а последние пять лет в качестве руководителя Главного управления исполнения наказаний Минюста России.

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные резуль­таты исследования были использованы и внедрены при подготовке Концепции реформирования УИС на период до 2005 года, Постановления Правительства Российской Федерации от 29.08.2001 за № 636 «О Федеральной целевой про­грамме реформирования уголовно — исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации на 2002-2006 годы». Отдельные положения диссертации использовались при подготовке концепций и программ реформи­рования конкретных направлений деятельности УИС (воспитательной работы с осужденными, правового обеспечения, организации работы с кадрами, развития предприятий исправительных учреждений, образовательной и научной дея-

18

тельности УИС). Многие идеи автора реализованы при подготовке законода­тельных и нормативно-правовых актов, направленных на совершенствование порядка и условий применения мер уголовно-процессуального пресечения в виде заключения под стражу, гуманизацию порядка и условий отбывания нака­заний в виде лишения свободы, введение в действие новых видов наказаний.

Одной из форм апробации и внедрения результатов проведенного иссле­дования явились выступления автора на между народ! плх и российских научных и научно-практических конференциях, а также публикации по теме исследова­ния. Материалы диссертации используются в учебном процессе в образова­тельных учреждениях УИС Минюста России, Академии управления МВД Рос­сии при подготовке руководящих кадров но курсу «Теоретические основы управления в правоохранительной сфере» и учебным дисциплинам: «Организа­ция управления в УИС», «Оперативно-розыскная деятельность».

Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

19

Глава I. РЕФОРМА УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ - СОСТАВЛЯЮЩАЯ ЧАСТЬ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ РОССИЙСКОГО ОБЩЕСТВА

§ 1. Уголовно-исполнительная система как социальный институт и ее роль в обществе

Функция исполнения наказаний является объективно необходимой для любого государства. Пока существует преступность, государство вынуждено обращаться к наказанию лиц, его совершивших. Столь же объективно сущест­вование органов и учреждений его исполняющих, которые в совокупности представляют определенную систему. В зависимости от особенностей полити­ки государства в сфере исполнения наказаний, сложившихся традиций в раз­личных странах данную систему определяют как тюремную, пенитенциарную. В советский период для характеристики органов и учреждений, исполняющих наказания, использовался термин «исправительно-трудовая система» \ Пере­мены в российском обществе конца XX века предопределили изменения поли­тики государства в сфере исполнения наказаний. Данная политика стала назы­ваться уголовно-исполнительной, а система, ее реализующая, соответственно, уголовно-исполнительной системой. На законодательном уровне данный тер­мин нашел свое отражение в ст. 5 Закона Российской Федерации «Об учрежде­ниях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы».

1 Наташев А.Е. Исправительно-трудовая система советского государства.// Организация исправления и пере­воспитания осужденных. Методические материалы. - М., 1989. С.97; Стручков Н.А. Основные черты советской исправительно-трудовой системы. -М, 1980. С.18-19.

20

В связи с введением данного термина в научный и ирактический оборот, в литературе уделяется значительное внимание его толкованию. Так, ряд авто­ров связывают данный термин лишь с системой исправительных учреждений. Такой подход является недостаточным, поскольку существуют и иные, помимо лишения свободы, наказания, для реализации которых создаются соответст­вующие виды учреждений: уголовно-исполнительные инспекции, исправитель­ные центры и т.п.1 Поэтому в литературе существует и более широкое толкова­ние уголовно-исполнительной системы (УИС). По мнению О.Г.Перминова по­нятие УИС должно отражать все органы и учреждения, в той или иной мере связанные с исполнением наказаний: суды, министерство обороны (в части ис­полнения наказания в виде направления в дисциплинарную воинскую часть), департамент судебных приставов Минюста России, а также «предприятия и ор­ганизации, которые сами непосредственно в исполнении наказаний не участ­вуют, но, выполняя свои задачи, функции и полномочия, способствуют повы­шению эффективности реализации уголовного закона, деятельности централь­ного элемента данной системы - учреждений и органов, исполняющих наказа­ния» 2. В литературе выделяют и более узкое понимание УИС, которое связы­вают с деятельностью специализированного органа государства — Главного управления исполнения наказания (ГУИН) Минюста России, который возглав-

1 Игнатьев Л.А. Уголовно-исполнительное право: Учебник. - М., 1997. С. 148.

2 Псрминов О.Г. Реализация уголови мы: Монография. - М., 2002. С. ПО.

2 Псрминов О.Г. Реализация уголовного наказания: правовые, организационные и криминологические пробле-

21

ляет уголовно-исполнительную систему Российской Федерации '. Не вдаваясь подробно в научную дискуссию по данному вопросу, отметим, что расшири­тельное толкование УИС имеет существенные недостатки. Дело в том, что су­ды, воинские части, которые исполняют отдельные виды наказаний, по своему статусу исполняют другие, более важные функции и поэтому входят в другую систему классификации органов государства. С учетом этого мы разделяем мнение Ю.М.Ткачевского, который полагает, что включение в уголовно-исполнительную систему органов, непосредственно наказания не исполняю­щих, нарушает признаки системы 2. Связано это с тем, что систему образуют лишь те её элементы, которые взаимосвязаны между собой и объединены об­щими целями.

Предметом настоящего исследования является УИС Минюста России, ко­торая включает в себя органы и учреждения, исполняющие наказания, а также осуществляющие содержание под стражей подозреваемых и обвиняемых в со­вершении преступлений. Данная система является многофункциональной и по­этому изучается в различных аспектах: правовом, управленческом, психолого-иедагогическом, экономическом. За последние годы определенное внимание уделяется анализу УИС в качестве социального института. Такой подход дает возможность комплексного анализа УИС, включая ее взаимосвязи с обществом.

1  Уголовно-исполнительное право России: Учебник / Под ред. Засл. деятеля науки РСФСР проф. А.И. Зубкова. -М.,2ОО2.С.1О6.

2  Ткачевский Ю.М. Новое в уголовно-исполнительном праве (Закон «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» от 21 июля 1993 г.) // Вестник Моск. Гос. Ун-та: Сер. 11. Право. -1995. №4. С. 19.

22

Одна из основных идей настоящей работы заключается в том, что реформа УИС не должна ограничиваться только решением ведомственных, сугубо про­фессиональных задач, а должна проводиться в контекхте социальных измене­ний, преобразований правоохранительной системы в целом.

Реализация данной идеи во многом зависит от того, какой смысл и со­держание вкладывается в понимание уголовно-исполнительной системы как определенного института. Как было сказано выше, данному вопросу в научной литературе уделяется серьезное внимание. При этом ряд авторов анализируют УИС с учетом ее целей и составляющих органов и учреждений, исполняющих наказания, другие - как совокупность различных форм организации \ Такой подход имеет значение, прежде всего, для исследования проблем управления УИС - ее реформы. При решении данного вопроса необходимо относиться к УИС как к определенному социальному институту и основываться на общем его понимании и важнейших признаках. С учетом этого, для раскрытия УИС как социального института, следует проанализировать следующие ее характе­ристики: социальное назначение, функционально-структурное построение, нормативное регулирование, ресурсное обеспечение.

Любой социальный институт, в том числе и УИС, создается для удовле­творения определенных социальных потребностей, которые характеризуют роль института в обществе. В литературе, как правило, такой анализ связывают

1 Андреев Н.А. Социология исполнения уголовных наказаний. - М., 2001. С. 42; Глазунов Н.С. Уголовно-исполнительная система: функциональная и организационная структура // Уголовно-исполнительная система: экономика и управление в XXI веке: Материалы всероссийской научно-практической конференции, 17-18 ок­тября 2002 года. - Рязань, 2002. С. 80.

23

с целями и задачами УИС, что важно для формирования ее структурных под­разделений, функциональных обязанностей сотрудников. Общество же заинте­ресовано в УИС, прежде всего, в качестве института, обеспечивающего защиту от преступности. В связи с этим нельзя не согласиться с В.И.Селиверстовым, который полагает, что уголовно-исполнительная система XXI века должна стать системой, свободной от узковедомственных интересов, ориентированной на конечную цель функционирования - защиту общества от преступных посяга­тельств \

Выделение такой характеристики, как социальное назначение УИС, имеет не только теоретическое, но и важное практическое значение. Дело в том, что цели и задачи данной системы должны соответствовать ее социальному значе­нию: защите общества от преступности. Наделение УИС несвойственными этому социальному назначению задачам (как, например, в недалеком прошлом, возложение на систему решения народно-хозяйственных планов) может обу­словить существенные недостатки в ее деятельности и, в конечном счете, несо­ответствии потребностям развития общества в целом. В принципе такая ситуа­ция и случилась с исправительно-трудовой системой советского государства, которая вопреки ее социальному назначению играла важную роль в экономике страны. Поэтому еще раз подчеркнем, что выделение понятия «социальное на­значение УИС» является далеко не теоретическим вопросом, от его правильно-

' Селиверстов В.И. Проблемы развития уголовно-исполнительного законодательства и уголовно-исполнительной системы России // Развитие теории наказания в уголовном и уголовно-исполнительном праве. М., 2000. С. 19.

24

го решения во многом зависит конечная направленность деятельности системы и ее социальная эффективность. В связи с этим вряд ли является оправданным возложение на УИС такой задачи, как охрана психиатрических больниц специ­ального типа Минздрава РФ. Выполнение данной задачи является несвойствен­ной для УИС, тем более что она не определена и в законе. Это влечет правовую незащищенность сотрудников, реализующих данную задачу, в вопросах личной безопасности, вопросах применения специальных средств. В этой связи пред­ставляется целесообразным исключить данную функцию из компетенции УИС.

Более сложным является вопрос о соответствии социальному назначению системы участия оперативной группировки УИС в действиях на Северном Кав­казе. В своей основе данная группировка обеспечивает деятельность СИЗО в п.Чернокозово, а также охрану правительственных зданий. Что касается прове­дения специальных операций, в которых также участвуют силы оперативной группировки УИС, то данную ситуацию следует рассматривать как исключи­тельную, которая связана с обеспечением внутренней безопасности государст­ва \

Важным признаком УИС как социального института является ее функ­ционально-структурное построение. Анализируемая система носит четко выра­женный характер: она решает правоохранительные задачи (охрану осужденных, конвоирование, организует оперативно-розыскную деятельность, обеспечивает розыск бежавших осужденных), организует воспитательную работу с осужден-

1 Казак Б.Б. Уголовно-исполнительная система в механизме обеспечения внутренней безопасности. - Рязань, 2001. С.55.

25

ными, производственно-хозяйственную деятельность, медицинское и матери­ально-бытовое обеспечение. Уголовно-исполнительная система является мно­гоуровневой системой, что во многом определяется национально-государственным устройством страны. В соответствии с Законом «Об учрежде­ниях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», а также другими правовыми актами, подготовленными в развитие данного За­кона, действующая уголовно-исполнительная система представлена следую­щими взаимосвязанными уровнями: центральный орган управления УИС -ГУИП Минюста России; управления УИС по федеральным округам; террито­риальные органы управления УИС субъектов Российской Федерации; учрежде­ния, непосредственно исполняющие наказания.

Одной из особенностей УИС является её многокомпонентность. Наряду со структурами, которые связаны непосредственно с организацией исполнения наказания, в ее составе имеется немало подразделений, которые в той или иной мере обеспечивают нормальное функционирование УИС, среди них: медицин­ские учреждения, коммунально-бытовые службы, высшие и средние специаль­ные образовательные учреждения, занятые подготовкой кадров для УИС, учре­ждения связи, транспорта и т.п. Для такого расширительного толкования УИС имеется и определенная правовая база. Указанный выше Закон (ст. 5) предоста­вил право Президенту Российской Федерации определять и утверждать пере­чень видов предприятий, учреждений и организаций, которые могут входить в анализируемую систему. Примерами таких решений можно назвать постанов-

26

ление Правительства РФ от 9 июля 1994 года № 814 «Об утверждении Перечня предприятий, учреждений и организаций Министерства внутренних дел Рос­сийской Федерации, входящих в уголовно-исполнительную систему» и от 1 февраля 2000 года № 89 «Об утверждении перечня видов предприятий, учреж­дений и организаций, входящих в уголовно-исполнительную систему».

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что УИС можно рассматри­вать как в узком, так и в широком смысле слова. В первом случае речь идет об органах и учреждениях, которые непосредственно связаны с исполнением нака­зания: исправительные учреждения, уголовно-исполнительные инспекции, аи-параты управления. Во втором, широком значении понятия УИС, в нее вклю­чаются также и структуры, в той или иной мере обеспечивающие нормальное функционирование УИС.

В любой социальной системе, в том числе и в УИС, важно выделить ее основные, базисные элементы (подсистемы), которые предопределяют ее суще­ствование '. Применительно к УИС в качестве таковых выступают три основ­ные подсистемы: это исправительные учреждения, учреждения, исполняющие наказания без изоляции от общества, а также следственные изоляторы (СИЗО). Наиболее разветвленной и широкой из них являются исправительные учрежде­ния (ИУ), где отбывают наказание (по состоянию на 1 января 2004 года) около 680 тысяч осужденных. Исправительные учреждения состоят из конкретных видов колоний и тюрем, а именно: исправительных колоний общего режима -

1 Организация управления в уголовно-исполнительной системе: Учебник в 3 т. / Под общ. ред. Ю.Я. Чайки. -Рязань, 2002. С.25-28.

27

227; исправительных колоний строгого режима - 222.; исправительных коло­ний особого режима - 43; колоний-поселений - 155 (в том числе, 42 — сельско­хозяйственной направленности); воспитательных колоний - 64; тюрем - 13.

Следует отметить, что в рамках указанных видов ИУ отдельно содержат­ся осужденные, больные туберкулезом (для этого создаются лечебные исправи­тельные учреждения); осужденные - бывшие сотрудники правоохранительных органов; осужденные - наркоманы; осуждённые к пожизненному лишению свободы; осужденные женщины и несовершеннолетние. Создание такой раз­ветвленной сети ИУ связано с необходимостью обеспечения безопасности, дифференциации исполнения наказаний, особенностями состояния здоровья осужденных.

Учреждения, исполняющие наказания без изоляции от общества, менее многочисленны и в настоящее время представлены уголовно-исполнительными инспекциями. На 1 января 2004 года их насчитывалось 1958, в которых состоя­ло на учете около 630 тысяч человек, осужденных к наказаниям, не связанным с лишением свободы. Однако, в связи с введением таких новых видов наказа­ния, как обязательные работы, ограничение свободы, предполагается создание учреждений, призванных исполнять данные виды наказаний. Прежде всего, это исправительные центры, предназначенные для отбывания ограничения свобо­ды. Подробно о возникающих проблемах будет сказано во второй главе работы.

Особое место в УИС занимают следственные изоляторы (СИЗО). Фор­мально юридически данные учреждения не являются подразделениями, испол-

28

няющими наказания, (за исключением так называемой хозяйственной обслуги СИЗО, которая формируется из числа осужденных за незначительные преступ­ления). Однако они входят организованно в систему управления УИС, тесно взаимодействуют с исправительными учреждениями, и по своим внешним при­знакам (камерное содержание, охрана, надзор) являются учреждениями тюрем­ного типа. К сказанному следует добавить, что ряд тюрем одновременно вы­полняют и функции СИЗО. Всего на 1 января 2004 года насчитывалось 192 следственных изолятора, а также 136 помещений, функционирующих в режиме следственных изоляторов, в которых содержалось около 137 тысяч подозревае­мых и обвиняемых в совершении преступлений.

Таким образом, в УИС на анализируемый период содержалось более по­лутора миллионов осуждённых, включая исправительные учреждения, следст­венные изоляторы, уголовно-исполнительные инспекции. Указанная числен­ность осужденных, подозреваемых и обвиняемых свидетельствует о том, что УИС как социальный институт оказывает значительное влияние на один из важнейших компонентов общества: человеческие ресурсы и связанные с этим отношения, включая демографические и экономические.

Функционирование любого социального института регулируется опреде­ленными нормами: правовыми, моральными, а также уже сформированными традициями и т.п. В силу особенностей порядка исполнения наказания, которое всегда связано с ограничениями, данный признак УИС как социального инсти­тута приобретает особое значение. Выражается это в том, что данная сфера per-

29

ламентируется различными правовыми актами, которые с точки зрения юриди­ческой силы можно представить следующими уровнями:

- Конституция Российской Федерации;

-  международные договоры Российской Федерации, относящиеся к ис­полнению наказаний и обращению с осужденными и лицами, содержащимися под стражей;

-  уголовно-исполнительное законодательство и иные законодательные акты Российской Федерации;

- указы и распоряжения Президента Российской Федерации;

- постановления и распоряжения Правительств Российской Федерации;

-  нормативные правовые акты Министерства юстиции Российской Феде­рации;

- нормативные правовые акты центрального органа УИС \

Поскольку деятельность УИС осуществляется на основе и в рамках права, то при ее реформировании существенно меняется и ее правовое обеспечение по всем указанным выше направлениям.. Конкретные пути совершенствования правового обеспечения реформы УИС зависят от этапов ее проведения, возни­кающих при этом проблем. Нас же в данном случае интересовала характери­стика правового обеспечения как важнейшего условиях нормального функцио­нирования УИС.

1 Концепция правового обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации, утвержденная приказом ГУИН Минюста России от 25.06.2001 г. № 113 (см. Приложе­ние № 4).

30

Следует также подчеркнуть, что деятельность УИС как социального ин­ститута регулируется не только юридическими нормами, но и нормами морали, а также подвержена влиянию субкультуры, которая складывается в среде осуж­денных. За последние годы данной проблеме уделено значительное внимание в исследованиях не только юристов, но и социологов . В контексте анализа УИС как социального института следует отметить, что неофициальные нормы пове­дения осужденных носят во многом объективный характер: они не только регу­лируют поведение среди осужденных, но и оказывают значительное влияние на взаимоотношения персонала с осужденными. Исследования подтверждают, что недостатки в организации исполнения наказания во многом обуславливают не­гативное проявление субкультуры среди осужденных. Неслучайно, данные яв­ления приобрели массовый характер в исправительно-трудовых лагерях, когда и появились так называемые «воры в законе». Нельзя недооценивать данное яв­ление и в современных условиях реформирования УИС, когда значительно ухудшается состав осужденных, растет организованная преступность на свобо­де. Опыт проведения тюремных реформ также показывает, что в условиях гу­манизации исполнения наказания, расширения прав осужденных повышается риск возрождения, усиления влияния различного рода воровских группировок. Причины здесь различны, включая недостатки в организации самого управле­ния в УИС, быстроты проводимых преобразований, к которым оказываются не готовы сотрудники исправительных учреждений.

Лнисимков В.М. Тюрьма и ее законы. - Саратов, 1998; Александров Ю.К. Очерки криминальной субкульту­ры. - Москва, 2002; К)рганов СИ., Кравенко Л.И. Социология для юристов. - М, 1999 и др.

31

Одним из важных признаков УИС, как социального института, является наличие у системы определенных ресурсов. В общем виде под ресурсами по­нимают имеющиеся у системы пенитенциарные возможности, средства для достижения поставленных перед нею целей. К ним относятся: материальные, финансовые, кадровые ресурсы. Основу ресурсов УИС составляет ее матери­ально-техническое устройство (помещения для проживания осужденных, ох­ранные сооружения, административные здания). Данные характеристики во многом определяют и порядок исполнения наказания. Так, тюремное содержа­ние осужденных формирует один из подходов к исполнению наказания, кото­рый предполагает камерное содержание, особый порядок надзора; колонийская же система ориентирована на более свободное содержание осужденных, осо­бый характер средств исправительного воздействия. Поэтому материально-техническое устройство исправительных учреждений имеет принципиальное значение для выбора направлений реформирования УИС.

Важным видом ресурсов УИС являются также и ее финансовое обеспече­ние. Затраты государства на содержание исправительных учреждений зависят от общего состояния экономики страны. В целом же государство вынуждено тратить значительные средства на содержание пенитенциарных систем, по­скольку это связано с необходимостью обеспечения жизнедеятельности осуж­денных, содержания персонала. Специалистами подсчитано, что стоимость од­ного места заключенного в исправительном учреждении, полностью соответст­вует международным стандартам, составляет в год 20 тыс. долларов США. Не-

32

многие страны мира могут создать такие условия отбывания наказания. Приме­нительно к исправительным учреждениям России данная проблема является одной из острых, от ее успешного решения во многом зависит проведение ре­формы УИС. Несмотря на имеющиеся трудности в этом вопросе, наблюдается устойчивая тенденция увеличения расходов государства на УИС. Так, если в 2002 году федеральные бюджетные расходы на содержание УИС составляли 32,7 млрд. руб., то в 2004 году - уже 45 млрд. руб. Более подробно о данной проблеме будет идти речь при характеристике механизма реализации реформы УИС.

Рассмотренные отличительные признаки УИС как социального института (социальное назначение, функционально-структурное построение, нормативное регулирование, включая неформальные нормы проведения, ресурсное обеспе­чение) позволяют дать следующее определение анализируемого понятия:

Уголовно-исполнительная система как социальный институт - это со­вокупность органов и учреждений, деятельность которых направлена на дости­жение целей наказания в рамках правовых предписаний и определенной среды функционирования, которая обладает для этого соответствующими материаль­ными, финансовыми и кадровыми ресурсами.

Предложенное определение УИС существенно отличается от широко распространенного рассмотрения данной системы с позиции только правового или управленческого аспектов, когда акцентируется внимание на порядке ис­полнения наказания, либо деятельности персонала. Важное значение имеет та-

33

кое понимание УИС и для исследования проблем её реформирования, посколь­ку оно ориентировано на комплексный анализ данной системы.

Следующий важный вопрос, который возникает при исследовании УИС как социального института, это влияние данной системы на отношения в обще­стве. Как правило, такой анализ связывают с проблемой взаимодействия УИС с другими правоохранительными органами, государственными и общественными структурами. Однако реально УИС как социальный институт оказывает влия­ние на многие отношения, которые целесообразно анализировать на следую­щих трех взаимосвязанных уровнях: общесоциальном, правоохранительном и организационном.

Уголовно-исполнительная система является частью общества, которая, как это было показано выше, обладает значительными ресурсами и обеспечива­ет изоляцию, контроль за поведением осужденных, подозреваемых и обвиняе­мых в совершении преступлений. Поэтому значимость общесоциалыюго уров­ня анализа взаимодействия УИС с внешней средой определяется прежде всего тем, что ее влияние на общество многогранно и проявляется в различных фор­мах. Прежде всего, это экономические отношения. На разных этапах развития страны влияние УИС (в советский период - исправительно-трудовой системы) на отношения в экономике существенно отличалось. В советский период дан­ная система была частью народно-хозяйственного комплекса, игравшей в нем значительную роль. В условиях рыночных отношений предприятия УИС при­обретают иной статус, меняются формы управления, методы стимулирования

34

труда осужденных. Важным является и то, что в современных условиях нет не­обходимости в массовых «перебросках» осужденных в те или иные регионы страны для решения экономических задач.

Конечно, проблема влияния УИС на отношения в экономике не исчерпы­вается тем, какие производственные задачи и в каких организационных формах она должна решать, хотя само по себе это имеет важное значение для обеспече­ния нормального функционирования системы. Более значимыми здесь являют­ся вопросы расчета: какие затраты государство несет в связи с тем, что значи­тельные трудовые ресурсы, включая персонал, фактически выбывают из сферы нормальной свободной экономики, как влияет жесткая карательная политика, неизбежно связанная с увеличением осужденных к лишению свободы, на эко­номику страны. Указанные вопросы имеют важное значение для выбора страте­гии борьбы с преступностью в целом.

Уголовно-исполнительная система оказывает существенное влияние и на духовную сферу общества. Связано это, прежде всего, с тем, что в местах ли­шения свободы, как было сказано выше, существует особая асоциальная суб­культура. Ее воздействие проявляется и вовне, поскольку носители после отбы­тия наказания оказываются в обществе. Распространение субкультуры мест лишения свободы в общественном сознании объясняется тем, что за три поко­ления людей число осужденных к лишению свободы в мире составило свыше 720 млн.чел.1 Отсюда распространение тюремного жаргона в обществе, культи-

1 Лунеев В.В. Преступность XX века. Мировой криминологический анализ. -М., 1997. С.317.

35

вирование норм и традиций преступного мира, формирование различного рода группировок, включая организованную преступность.

Заключительное влияние оказывает УИС и на отношения, связанные в сфере охраны здоровья населения. Прежде всего, это так называемый «тюрем­ный туберкулез». В местах лишения свободы значительная часть осужденных (около 73 тыс. на 1 января 2004 года) в той или иной форме имели данное забо­левание. После освобождения они оказываются в обществе, выступая носите­лями инфекции, если не принимать необходимых мер, потенциальными разнос­чиками болезни. В исправительных учреждениях также содержатся 96 тысяч наркоманов, около 60 тысяч больных хроническим алкоголизмом, 120,5 тысяч имеют психические расстройства. В общей сложности в учреждениях системы содержатся 277 тысяч человек, страдающих различными психическими забо­леваниями, разновидностью которых являются алкоголизм и наркомания. В ре­зультате уголовно-исполнительная система вынуждена все больше и больше функционировать как медицинская структура, тесно взаимодействуя при этом с органами здравоохранения.

Достаточно сильное влияние оказывает УИС на отношения в обществе на правоохранительном уровне. Как правило, такой анализ связывают с тем, что данная система является составной частью правоохранительной системы в целом. При таком подходе основной акцент делается на исследовании рецидив­ной и пенитенциарной преступности, проблемах взаимодействия. В меньшей степени при этом исследуется вопрос о том, какова роль УИС в целом в борьбе

36

с преступностью, ее влияние на состояние правопорядка. Важно учитывать, что УИС находится на завершающей стадии борьбы с преступностью, на стадии исполнения наказания. В этом смысле УИС отражает (прежде всего, по количе­ству осужденных, отбывающих наказания) результаты работы всех важнейших элементов правоохранительной системы: органов внутренних дел, судов, про­куратуры. Данное положение УИС в правоохранительной системе предопреде­ляет не только необходимость взаимодействия с иными правоохранительными органами, но и ориентирует на то, чтобы реформы УИС осуществлялись с уче­том проводимой судебно-правовой реформы в целом.

Свои особенности имеет анализ отношений внутри самой УИС, на так на­зываемом организационном уровне. Данные отношения носят многообразный характер и существенно отличаются от уровня управления УИС. Если на уров­не исправительных учреждений данные отношения связаны с осужденными и в большей степени урегулированы уголовно-исполнительным законодательст­вом, то на уровне организации работы аппаратов управления они во многом предопределяются особенностями построения системы государственного управления в целом. Например, образование федеральных округов повлекло существенное изменение в вертикали управления УИС: были созданы управле­ния по федеральным округам.

Проведенный анализ особенностей влияния УИС как социального инсти­тута на отношения в обществе на трех взаимосвязанных уровнях (общесоци­альном, правоохранительном и организационном) позволяет сделать следую-

37

щие выводы, имеющие важное значение для выработки концепции реформы УИС и механизма ее реализации:

Во-первых, такой подход показывает, что реформа УИС не должна огра­ничиваться решением внутренних профессиональных задач, а должна прово­диться с учетом особенностей развития общества, ее правоохранительной сис­темы в целом.

Во-вторых, возможности реформы УИС во многом предопределяются общим состоянием общества, данная система должна соответствовать тем от­ношениям, которые складываются в обществе. Поэтому реформу УИС следует проводить постепенно и поэтапно с учетом изменений среды ее функциониро­вания.

§ 2. Исходные положения формирования Концепции реформы уго­ловно-исполнительной системы

Уголовно-исполнительная система как всякий институт общества под­вержена изменениям. Данные изменения по своей значимости носят различный характер и во многом, как было показано в предыдущем параграфе, обусловле­ны происходящими изменениями в самом обществе. При этом пенитенциарные системы во всем мире во многом являются своеобразным индикатором полити­ческого режима, состояния экономики страны, они отражают, причем в акцен­тированном виде, многие проблемы и недостатки общества.   Неслучайно по-

38

этому Ф.М. Достоевский писал о том, что «об уровне цивилизации народа можно судить, когда открываешь ворота его тюрьмы».

Происходящие перемены в российском обществе обусловили необходи­мость реформирования и такой его специальной сферы как исполнение наказа­ний. Реформа УИС в силу ее важности и сложности должна основываться на определенной концепции. Ее разработка предполагает, прежде всего, уточнение того какой смысл и содержание вкладывается в сами термины «реформа» и «концепция». Несмотря на кажущуюся очевидность указанных терминов, в ли­тературе применительно к УИС они фактически не анализируются.

В общем виде термин «реформа» обозначает внесение в систему тех или иных изменений, которые меняют ее в лучшую сторону, у системы появляются новые свойства и характеристики. Поэтому вносимые изменения должны быть направлены на те элементы системы, которые являются для нее основопола­гающими, а именно: виды исправительных учреждений, кадры, правовое регу­лирование, ресурсы. Этим отличается реформа от других инновационных про­цессов рационализирующего свойства: изменение функций, структуры, регла­мента работы и т.п., которые не затрагивают ее сущностных характеристик.

Реформа УИС отличается от мероприятий рационализирующего характе­ра и способами ее проведения. Она проводится не только силами ведомства, но и при поддержке органов государственной власти, с привлечением дополни­тельных ресурсов. Отсюда важность разработки механизмов ее реализации.

39

Для настоящего исследования важное значение имеет также уточнение термина «концепция». В общем виде концепция означает систему определен­ных знаний, научную трактовку того или иного явления. Данные значения должны быть определенным образом систематизированы, содержать элементы новизны. В качестве такого систематизирующего фактора выступают цели про­веденных преобразований. К сожалению, анализ проектов концепций реформи­рования УИС, разработанных за последние годел, показывает, что в данных концепциях вопрос о целях реформы УИС фактически отсутствует и последний нередко понимается как обоснование внесения тех или иных изменений в уго­ловно-исполнительную систему. Однако значение концепции реформы УИС заключается, прежде всего, в том, что она (концепция) должна содержать новые теоретические знания но вопросам организации исполнения наказаний. Кон­цепция имеет и прикладное значение: на ее основе разрабатываются програм­мы, правовые акты, конкретные мероприятия, связанные с проведением рефор­мы УИС.

Таким образом, концепция реформы уголовно-исполнительной сис­темы -это совокупность новых взглядов и предложений, объединенных общим замыслом (целью), направленных на качественное изыскание организации ис­полнения наказаний с учетом новых требований, предъявляемых и ее функцио­нированию.

Подчеркивая элемент новизны, который должна содержать концепция реформы УИС, важно отметить и необходимость сохранения при проведении

40

реформы преемственности с тем положительным опытом, который был в той или иной мере накоплен ранее по вопросам исполнения наказаний, включая ин­дивидуализацию наказаний, организацию общеобразовательной и профессио­нальной подготовки осужденных, обеспечение надзора, профилактики право­нарушений и др. Конечно, накопленный положительный опыт в условиях ре­формы УИС должен наполняться новым содержанием, с учетом новых требо­ваний, предъявляемых к системе. Словом, реформы УИС не должны понимать­ся упрощенно как противопоставление или отрицание всего прошлого опыта организации исполнения наказаний и проводится по схеме «не столько лучше, сколько иначе».

Реформа УИС предполагает, прежде всего, поиск новых подходов к орга­низации исполнения наказаний с учетом изменений, происходящих в обществе. Все это стимулировало исследования, обоснование различных взглядов о путях развития УИС современной России1. На официальном уровне идеи реформиро­вания УИС нашли свое отражение в концепции реорганизации уголовно-исполнительной системы МВД России (на период до 2005 года), одобренной Президентом Российской Федерации 13 января 1996 г. Конкретные направле­ния преобразования важнейших элементов УИС закреплены в Федеральной це­левой программе «Реформирование уголовно-исполнительной системы Мини-

1 См.: Лнисимков В.М. Реформа системы управления органами, исполняющими наказания в виде лишения сво­боды: Монография. — М., 1995; Зубков Л.М. Концепция перестройки исправительно-трудовой деятельности в СССР на современном этапе. - Рязань, 1989; О концепции Уфимской высшей школы МВД СССР по перестрой­ке деятельности органов, исполняющих наказания в виде лишения свободы. - Уфа, 1990; Петров СМ. Государ­ственное управление уголовно-исполнительной системой и пути ее реформирования: Монография. - Домодедо­во, 1995; Петров СМ. Стратегия и пути реформирования уголовно-исполнительной системы: Учеб. Пособие. -Саратов, 1998; Тюремная реформа в странах бывшего тоталитаризма. - М., 1993 и др.

41

стерства юстиции Российской Федерации на 2002-2006 годы» и других доку­ментах. Констатируя значительную работу по разработке концепций реформи­рования УИС, их практическую значимость (подробно о содержании данных концепций будет сказано во второй главе работы), следует отметить, что в ли­тературе фактически не рассматриваются теоретические основы разработки са­мой Концепции реформы УИС. Вместе с тем, данный вопрос имеет важное зна­чение как для уточнения действующих концепций реформирования УИС, так и для разработки подобного рода документов в будущем, включая конкретные направления деятельности УИС.

Накопленный опыт разработки концепций реформирования УИС, прове­денные в начале параграфа терминологические уточнения данного понятия, по­зволяют седлать вывод о том, что в ряду теоретических вопросов, связанных с разработкой концеиции реформы УИС, наибольшую актуальность представляет определение сущности и целей реформы, ее объектов, а также принципов обос­нования конкретных направлений преобразования УИС.

1. Вопрос о сущности, т.е. основном смысле и направленности реформы УИС, является одним из ключевых при разработке ее концепции. При рассмот­рении данного вопроса следует учитывать, что основной смысл и направлен­ность реформы УИС предопределяется теми радикальными изменениями, ко­торые произошли в российском обществе в конце XX века. Данные изменения обусловили внесение в систему исполнения наказания не просто частных меро­приятий, а пересмотр всех ее основных составляющих элементов: исправитель-

42

пых учреждений, форм и методов работы с осужденными, правового обеспече­ния и других. Поэтому сущность реформы УИС можно определить как переход от одной модели исполнения наказаний к другой: модели советского периода в рамках исправительно-трудовой системы к новой модели, основанной на иных принципах исполнения наказаний, которую законодатель определил как уго­ловно-исполнительную систему. Следует подчеркнуть, что речь в данном слу­чае идет не о замене одних терминов на другие, а о сущностном изменении по­рядка исполнения наказания, которое строится на принципах демократизма, от­крытости системы для общества, гуманизма и расширения прав осужденных, демилитаризации и демократизации системы управления УИС.

Характеризуя сущность реформы УИС, следует также констатировать, что переход от одной модели исполнения наказаний к другой не может осуще­ствляться сразу и быстро, он предстает как сложный и противоречивый про­цесс, на протяжении которого сама новая модель исполнения наказания коррек­тировалась и видоизменялась. Связано это с тем, что в начале реформы весьма сложно определить во всех отношениях новую модель исполнения наказаний. Ее апробирование, уточнение происходит в процессе самой реформы УИС.

Предложенный подход к пониманию сущности реформы УИС как пере­хода от одной модели исполнения наказаний к другой, который предстает как определенный процесс, в том числе и связанный с уточнением самой концеп­ции реформы УИС, отличается от широко распространенного понимания ре­формы как простого внесения тех или иных новаций в систему исполнения на-

43

казания. Он показывает не только сложность и продолжительность проведения реформы УИС во времени, но и необходимость формирования надежного ме­ханизма ее реализации.

2. Реформа УИС, как переход от одной модели исполнения наказаний к другой, важна не сама по себе, а должна быть направлена на достижение опре­деленных целей. Исходя из рассмотренного выше понимания сущности рефор­мы УИС, ее цель можно определить как качественное изменение организации исполнения наказаний, формирование новой системы исправительного воздей­ствия на осужденных. Реализация данной цели предполагает решение многих задач, связанных с гуманизацией условий отбывания наказания, расширением правового статуса осужденных и гарантий его обеспечения, широким привле­чением к реформированию УИС правозащитных организаций, средств массо­вой информации и общественности. Важна также подготовка персонала новой формации, способного активно проводить идеи реформирования УИС, вне­дрять международные стандарты обращения с осужденными.

В конечном итоге реализация данных задач должна быть направлена на то, чтобы «в тюрьме было как можно меньше тюрьмы», чтобы «реабилитация осужденного начиналась с того самого момента, когда он оказался в местах лишения свободы». Поэтому пенитенциарные учреждения должны рассматри­ваться как центры социальной реабилитации осужденных, в которых в тесном сотрудничестве трудятся представители служб социальной защиты, здраво-

44

охранения, образования и других ведомств. Все это должно привести к форми­рованию новой пенитенциарной культуры в УИС 1.

3. При разработке концепции реформы УИС важно также правильно оп­ределить сами объекты реформы, или то, на что она должна быть направлена. При решении данного вопроса следует учитывать, что при проведении пени­тенциарных реформ в этом отношении наблюдается ряд общих закономерно­стей. Так, еще в начале XX века один из видных пенитенциаристов того време­ни С.В.Позднышев писал, что «весь ход истории показывает, что для радикаль­ной тюремной реформы необходимо: а) постройка учреждений нового типа, при которых было бы возможным осуществление исправительных, пенитенци­арных целей; б) разработка рациональной пенитенциарной системы и не толь­ко изложение ее в пенитенциарном кодексе, но и начертание продуманного конкретного плана ее практического осуществления; в) создание учреждений, которые бы выпускали подготовленных пенитенциарных деятелей, вооружен­ных всеми даваемыми пенитенциарной наукой знаниями и достаточными на­выками в проведении их в жизнь»2.

Указанные положения об объектах пенитенциарных реформ не потеряли своей актуальности и применительно к современной реформе УИС. И здесь при ее проведении на первое место выдвигаются проблемы построения рациональ­ной   системы   исправительных   учреждений,   улучшения   их   материально-

1   Калинин Ю.И. Уголовно-исполнительная система России: стратегия реформы // Ведомости уголовно-исполнительной' системы. -2003. Кй 1. С. 7.

2 Познышев СВ. Основы пенитенциарной науки. М., 1923. С.218.

45

технического устройства. Столь же важны вопросы определения новых средств, форм и методов исправительного воздействия на осужденных. Нако­нец важна и подготовка специалистов, способных реализовать новые идеи ор­ганизации исполнения наказаний.

При характеристике УИС как определенного социального института, проведенной в предыдущем параграфе, отмечалось, что данная система, поми­мо исправительных учреждений, исполняющих наказания в виде лишения сво­боды, включает учреждения, исполняющие наказания без изоляции от общест­ва, которые также нуждаются в реформировании. Нельзя не отметить, что ранее при проведении нреобразований в сфере исполнения наказания советского пе­риода основной акцент делался на развитие учреждений, исполняющих наказа­ния в виде лишения свободы. В современных условиях, в силу изменившихся внешних социальных факторов, новых приоритетов в карательной политике го­сударства, когда признается необходимость более широкого применения аль­тернативных видов наказания, важное значение в реформе УИС приобретает создание соответствующих учреждений, которые призваны исполнять данные виды наказания.

Уголовный кодекс Российской Федерации предусматривает ряд новых наказаний, альтернативных лишению свободы, таких как обязательные работы, ограничение свободы. Введение новых наказаний, не связанных с изоляцией от общества, имеет важное значение, поскольку это позволит существенно уменьшить социальные издержки применения лишения свободы, которое все

46

еще занимает ведущее место в системе наказаний. В порядке реализации дан­ной идеи, с сентября 2000 года Минюст России принимает участие в проекте «Альтернативы тюремному заключению в Российской Федерации», в котором задействованы 9 территориальных органов УИС, высшие учебные заведения, неправительственные организации, международные эксперты и представители правительственных организаций.

Эксперимент показал перспективность введения наказания в виде обяза­тельных работ. Реальные возможности для его применения включают комплекс правовых, организационных вопросов, включая укрепление уголовно-исполнительных инспекций, на которые возложено исполнение обязательных работ.

Основной альтернативой лишению свободы является наказание в виде ограничения свободы. В соответствии с Уголовно-исполнительным кодексом Российской Федерации лица, осужденные к ограничению свободы, должны от­бывать наказание в исправительных центрах, как правило, в пределах террито­рии субъекта РФ, в которых они проживали или были осуждены. Введение в действие данного наказания потребует повсеместного создания соответствую­щих учреждений.

Важным и сложным объектом реформирования УИС являются следст­венные изоляторы (СИЗО). С целью соблюдения конституционных прав аре­стованных, прежде всего на обеспечение жизненно необходимых условий их содержания и охрану здоровья, в августе 2002 года Правительством Российской

47

Федерации утверждена федеральная целевая программа «Реформирование уго­ловно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации на 2002-2006 годы». В соответствии с ней предусмотрено введение в ближай­шие 5 лет дополнительно 46 тыс. мест для содержания обвиняемых и подозре­ваемых, 215 тыс. кв. метров жилья для сотрудников СИЗО и тюрем, обеспече­ние работой 40 тыс. осужденных.

В соответствии со ст. 50 Федерального закона «О содержании иод стра­жей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» начальник следственного изолятора обязан незамедлительно освобождать из СИЗО граж­дан в связи с истечением установленного законом срока содержания под стра­жей. На основании постановлений начальников СИЗО только в 2001 году было освобождено 397 человек.

В марте 2002 года Конституционный суд Российской Федерации устано­вил, что с 1 июля 2002 года, то есть с момента введения в действие нового Уго­ловно-процессуального кодекса, заключение под стражу и содержание под стражей допускается только в судебном порядке. Неукоснительное выполнение решения Конституционного суда, безусловно, содействует устранению переко­сов в практике избрания меры пресечения.

Объектом реформирования уголовно-исполнительной системы является также подготовка персонала новой формации, профессионально подготовлен­ного и способного должным образом воспринимать требования международ­ных стандартов в сфере обращения с заключенными. Это исключительно важ-

48

пая задача, потому что именно новое поколение персонала УИС призвано обес­печить не просто устойчивое функционирование системы, а будет выполнять свои функции с учетом международных норм в этой сфере.

За короткий промежуток времени в Министерстве юстиции создана соб­ственная учебная и научно-исследовательская база. В структуре УИС Минюста России действуют 5 высших учебных заведений с 6 филиалами, средняя специ­альная школа, два юридических колледжа, более 80 учебных центров, Научно-исследовательский институт, Институт повышения квалификации. В 2001 году создана Академия права и управления Минюста России. Расширено заочное обучение юристов и психологов. В программы обучения всех учебных заведе­ний включены курсы по соблюдению прав человека в местах лишения свобо­ды.

Минюстом России создана кадетская школа-интернат (Московский ка­детский корпус юстиции), в которой обучаются, прежде всего, дети сотрудни­ков уголовно-исполнительной системы, погибших или ставших инвалидами при исполнении служебного долга. После окончания кадетской школы-интерната они смогут продолжить обучение в высших учебных заведениях Минюста России и в дальнейшем работать в уголовно-исполнительной системе, что позволит сохранить преемственность поколений.

Проведенный анализ объектов реформы УИС позволяет сделать обоб­щающий вывод о том, что данная реформа должна носить комплексный и кон­кретный характер, включая все ее важнейшие подсистемы: исправительные уч-

49

реждения, учреждения, исполняющие наказания без изоляции от общества, следственные изоляторы, а также систему подготовки кадров для У ИС.

4. Признание необходимости комплексного подхода к реформе УИС не означает, что при этом должны быть предусмотрены все без исключения во­просы, связанные с исполнением наказания. Во всякой реформе важно опреде­лить главные, определяющие направления, которые позволяют качественно улучшить функционирование системы. От того, насколько правильно будут оп­ределены данные направления, во многом зависят и сами итоги проводимых преобразований. Решение данной проблемы во многом зависит от тех принци­пов, в соответствии с которыми определяются конкретные направления рефор­мы УИС. Дело в том, что, выступая руководящим началом в любой деятельно­сти, в том числе и при проведении реформы, принципы определяют исходные положения, которыми следует руководствоваться при разработке конкретных направлений реформирования системы. Неразработанность данных принципов влечет субъективизм при проведении реформы, снижает качество научных ис­следований, когда под видом реформы предлагаются во многом традиционные проблемы исполнения наказания.

Учитывая масштабность проводимой реформы УИС, ее обусловленность реалиями развития российского общества в качестве основных принципов раз­работки данной реформы можно назвать следующие: проведение реформы УИС с учетом изменений, происходящих в обществе; взаимосвязи реформы УИС с изменениями в уголовной и уголовно-исполнительной политике; учет

50

при ее проведении международного опыта реформирования пенитенциарных систем.

Принцип учета при проведении реформы УИС изменений, происхо­дящих в обществе. Уголовно-исполнительная система, несмотря на ее внеш­нюю изолированность от общества, тесно взаимосвязана со многими его инсти­тутами: экономикой, идеологией, правовой системой и т.п. По мере изменения данных институтов к УИС предъявляются новые требования, что отражается в изменениях качественного состава осужденных, построения системы исправи­тельных учреждений, организации управления ими, правового обеспечения по­рядка исполнения наказания, работы с кадрами и другими составляющими эле­ментами системы. Поэтому радикальные изменения в обществе, как правило, ведут к реформам порядка исполнения наказаний. Так было в 30-е годы, когда формировалась система ГУЛАГа, а также в 60-е, связанные с созданием собст­венного производства в исправительно-трудовых колониях. Естественно, что изменения российского общества в конце XX века во многом предопределили поиск новых подходов к организации исполнения наказаний. Поэтому, как справедливо отмечает Ю.И.Калинин, «уголовно-исполнительная система не может изменяться сама по себе, в отрыве от общества в целом. Ее реформиро­вание возможно лишь в русле общих мер по созданию демократического госу­дарства, осуществлению правовой и судебной реформы» 1.

1 Калинин Ю.И. Российская пенитенциарная система: прошлое, настоящее, будущее // Преступление и наказа­ние. - 2003, № 1. С.27.

51

Такой подход к реформе УИС (ее проведение в контексте социально зна­чимых факторов) позволяет учитывать потребности общественного развития, требования общества, которые оно предъявляет к исправительной системе. Ос­новная направленность преобразований современной судебно-правовой рефор­мы заключается в создании реальных гарантий обеспечения и защиты прав граждан. Поэтому реформа УИС должна выступать в качестве важной и со­ставной части решения данной проблемы в такой специфической сфере как го­сударственное принуждение в его наиболее острой форме.

Говоря о необходимости учета при реформировании УИС внешних соци­альных факторов, нельзя не отметить, что они накладывают и определенные ограничения на ее проведение. Связано это с тем, что УИС не может быть луч­ше системы отношений, которые складываются в обществе. Ресурсные воз­можности общества предопределяют не только состояние материально-технического устройства исправительных учреждений, но и выделение средств на проведение реформы УИС.

Принцип учета при проведении реформы УИС изменений уголовной и уголовно-исполнительной политики.

Уголовно-исполнительная система формируется во многом под влиянием уголовной и уголовно-исполнительной политики, которая определяет основные цели, принципы назначения и исполнения наказания, а также формы их реали­зации '. Поэтому важным принципом разработки реформы УИС является учет

1 Босхолов С.С. Основы уголовной политики. - М., 1999; Сухарев А.Я., Алексеев Л.И., Журавлев М.П. Основы государственной политики борьбы с преступностью. М, 2001.

52

изменений уголовной и уголовно-исполнительной политики. Выражается это в различных формах. Прежде всего, уголовная политика на уровне закона закре­пляет цели наказания, их виды, а также саму систему исправительных учреж­дений.

Тесно взаимосвязана реформа УИС и с уголовно-исполнительной поли­тикой. По существу уголовно-исполнительная политика определяет теоретиче­ские основы реформы УИС. Это выражается, прежде всего, в принципах ис­полнения наказания, которые во многом определяют основные параметры и на­правленность деятельности УИС и в других институтах уголовно-исполнительного законодательства, которое призвано нормативно закрепить концепцию реформы УИС. Вступивший в силу с 1 июля 1997 года УИК РФ «оформил реформирование уголовно-исполнительной системы суверенной России и дал определенные ориентиры ее функционирования не только на ближайшее будущее, но и на перспективу»1.

Уголовно-исполнительный кодекс впервые закрепил (ст. 8) демократиче­ские принципы исполнения наказания: гуманизм, равенство осужденных перед законом, соединение наказания с мерами исправительного воздействия, закон­ности, рационального применения мер принуждения, средств исправления осу­жденных и стимулирования их правомерного поведения. Данные принципы существенно отличаются от ранее действующих принципов исправительно-трудовой политики и отражают новые реалии в организации исполнения нака-

1 Уголовно-исполнительное право России: теория, законодательство, международные стандарты, отечественная практика конца XIX —начата XXI века: Учебник для вузов. - М., 2002. С. 584.

53

заний '. Поэтому реформа УИС должна не только учитывать данные принципы, но и способствовать их претворению в жизнь. В этом проявляется единство и взаимосвязь уголовно-исполнительного права и реформы УИС.

Принцип учета при проведении реформы УИС международного опы­та реформирования пенитенциарных систем.

Исполнение наказаний является объективно необходимой функцией лю­бого государства. Международным сообществом накоплен и обобщен значи­тельный положительный опыт организации исполнения наказаний, который нашел свое закрепление в различного рода международно-правовых актах. По­этому один из важнейших принципов разработки современной реформы УИС является учет при ее проведении международного опыта организации исполне­ния наказаний.

Речь, прежде всего, идет об учете международно-правовых актов. С юри­дической точки зрения возможны два пути их реализации. Первый - их прямое действие наряду с нормами национального законодательства; второй - приве­дение в соответствие с ними внутригосударственных актов. Оба эти направле­ния учитываются в современном законодательстве 2.

В отличие от ранее действовавшего законодательства, большинство норм Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации учитывают поло-

1  Селиверстов В.И. Пришиты уголовно-исполнительного законодательства и права. В кн.: Проблемы теории наказания и его исполнения в новом Уголовном и Уголовно-исполнительном кодексах России (к 75-летию Н.А.Стручкова). Материалы научно-практической конференции (февраль 1997).-М., 1997.

2 Уткин В.Л. Международные стандарты обращения с осужденными и проблемы их реализации. -Томск, 1998.

54

жения следующих международно-правовых актов по вопросам исполнения на­казания:

Минимальные стандартные правила обращения с заключенными (1955);

Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или уни­жающих достоинство видов обращения и наказания (1984);

Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (1979);

Меры, гарантирующие защиту прав тех, кто приговорен к смертной казни (1984);

Стандартные минимальные правила ООП, касающиеся отправления пра­восудия в отношении несовершеннолетних (Пекинские правила) (1985);

Свод принципов защиты всех лиц, подверженных задержанию или за­ключению в какой бы то ни было форме (1989);

Стандартные минимальные правила ООН в отношении мер, не связанных с тюремным заключением (Токийские правила) (1990);

Правила ООН, касающиеся защиты несовершеннолетних, лишенных сво­боды (1990).

В результате закрепления основных положений указанных международ­но-правовых стандартов в уголовно-исполнительном законодательстве наказа­ние «было существенно гуманизировано, избавлено от элементов, унижающих человеческое достоинство и причиняющих физические страдания. Изменились условия труда осужденных, благодаря чему они избавились от черт принуди-

55

тельного труда, запрещенного международным сообществом. Были регламен­тированы дополнительные средства общения осужденных с семьей, например выезды за пределы исправительных учреждений. Нормами УИК РФ был суще­ственно изменен правовой статус осужденных женщин, особенно беременных или имеющих малолетних детей, смягчены условия отбывания наказания в виде лишения сво6одел для осужденных несовершеннолетних, инвалидов, больных и престарелых. В соответствии с международными нормами осужденным были гарантированы право на личную безопасность и свобода вероисповедания, пре­дусмотрен государственный и общественный контроль за деятельностью орга­нов и учреждений, исполняющих наказания»1.

При проведении реформы УИС важное значение имеет также изучение самого международного опыта организации исполнения наказаний, внедрение его с учетом российской специфики. Данная работа также проводится по мно­гим направлениям, включая реализацию целевых программ, направленных на реформирование УИС. Среди них российско-английский проект «Альтернати­вы тюремному заключению в Российской Федерации»; российско-швейцарский проект «Совершенствование системы подготовки и практической деятельности специалистов в области социальной работы УИС России»; российско-финский проект сотрудничества с Центром подготовки тюремного персонала Минюста Финляндии; российско-монгольский проект сотрудничества в области подго­товки кадров для УИС; программа сотрудничества Совета Европы и ГУИН

1 Комментарий к Уголовно-исполнительному кодексу Российской Федерации / Под общ. ред. Ю.И. Калинина. — М., 2003. С. 7-8.

56

Минюста России в области профессиональной подготовки и повышения квали­фикации сотрудников УИС Северо-Кавказского региона Российской Федера­ции; российско-польская программа сотрудничества ГУИН Минюста России и Главного тюремного управления Минюста Полыни и другие. Расширению ме­ждународного сотрудничества УИС России во многом способствовало вступ­ление России в Совет Европы и необходимость соблюдения взятых в связи с этим обязательств по реформированию УИС в соответствии с международными нормами и стандартами. Взаимодействие с данной организацией является при­оритетным направлением участия УИС в международном сотрудничестве. В связи с этим проводится большая работа но реализации в уголовно-исполнительной системе проектов Совета Европы «Тюрьмы-побратимы», кото­рый направлен на установление прямых связей между конкретными пенитен­циарными учреждениями России и европейских стран. С 2000 года реализуются также проекты «СТЛЛРТ» и «КиК», направленные на решение проблем адап­тации и ресоциализации подростков, находящихся в местах лишения свободы.

Международные связи оказывают положительное влияние на решение вопросов по соблюдению прав лиц, лишенных свободы. Представители Рос­сийской стороны принимают активное участие в работе Руководящей группы экспертов Совета Европы и России по реформированию УИС. В течение четы­рех лет реализуется проект Совета Европы «Тюрьмы-побратимы». В соответст­вии с ним установлены прямые контакты сотрудников УИС ряда регионов Рос­сии с коллегами из европейских стран. В рамках проекта осуществляются вза-

57

имные визиты, обмен опытом работы, изучается практика реализации европей­ских норм и стандартов обращения с заключенными, оказывается гуманитарная и иная помощь.

Укрепились деловые контакты с Европейским комитетом по предупреж­дению пыток, Европейским судом по правам человека, представителями Меж­дународного Комитета Красного Креста, различных неправительственных и правозащитных организаций. Отдавая должное накопленному опыту но соблю­дению прав человека в пенитенциарных системах развитых стран, данный опыт в максимальном объеме используется в процессе реформирования УИС.

За время реформирования УИС создан достаточно надежный механизм сотрудничества с различными международными организациями, в том числе -неправительственными. Среди них: «Международная тюремная реформа», «Международный Центр Тюремных исследований», «Международная ассоциа­ция тюремного служения». В целом данная работа осуществляется планомерно в соответствии с ведомственными нормативными актами '.

Таковы основные принципы разработки конкретных направлений кон­цепции реформы УИС. Они представляют как бы идеальную систему коорди­нат, позволяющих более обоснованно решать эту сложную проблему. С учетом данных принципов, а также рассмотренных выше сущности, целей, объектов реформы УИС нами уточнена Концепция реформы УИС, на основе которой .' .     •■■•..'■ принята Федеральная целевая программа «Реформирование

1 Приказ Минюста России от 4 мая 2001 года № 134 «Об организации международного сотрудничества в систе­ме Министерства юстиции Российской Федерации и мерах по ее совершенствованию».

58

уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Феде­рации на 2002-2006 годы» (Приложение № 1).

§ 3. Механизм реализации реформы уголовно-исполнительной сис­темы

После того, как разработана Концепция реформы УИС, наступает этап ее практической реализации. Данный этап является исключительно важным, по­скольку от него во многом зависит реальное изменение порядка исполнения на­казаний. По своему содержанию порядок (или механизм) реализации реформы УИС во многом зависит от целей, задач реформы, а также организации управ­ления УИС в целом. Как уже говорилось в предыдущих разделах работы, ре­формы в сфере исполнения наказаний периодически проводились и в советское время.

Достаточно отработанным был и механизм их проведения: издавалось постановление ЦК КПСС, на его основе принимались решения Правительства; затем соответствующие решения на уровне соответствующего ведомства разра­батывались планы, устанавливался жесткий контроль за их исполнением. Дан­ный механизм соответствовал сложившейся в то время административно-командной системе управления и в целом для того времени был оправдан и достаточно надежен.

В новых условиях реформирования УИС, когда речь идет не просто об изменении отдельных ее элементов в переходе от одной модели исполнения на-

59

казаний к другой, а также в условиях формирования демократической системы управления государством, потребовалась разработка во многом нового меха­низма реализации реформы УИС. Речь идет, прежде всего, о том, какие субъек­ты (структуры) должны обеспечивать проведение реформы.

Проведение современной реформы УИС, в отличие от советского перио­да, когда преобразования в сфере исполнения наказаний носили закрытый для общества характер, осуществляется в условиях широкой гласности. Поэтому существенное влияние на необходимость, а в определенной мере и направлен­ность реформы УИС, оказывают средства массовой информации. При этом на первых этапах ее проведения преобладали преимущественно материалы крити­ческого характера. В среднем, как показывают исследования, в начале 90-х го­дов только в центральной прессе ежегодно материалов о деятельности исправи­тельных учреждений публиковалось более 2-х процентов от всей правоохрани­тельной тематики '. Все это потребовало не только новых форм сотрудничества со СМИ, но и стимулировало принятие решений о реформировании системы исполнения наказаний. Нельзя не учитывать и социально-политическое значе­ние расширения гласности о деятельности мест лишения свободы, включая формирование определенного общественного мнения, активизацию междуна­родного сотрудничества по вопросам исполнения наказаний. Поэтому СМИ следует рассматривать в качестве важного фактора реформирования пенитен­циарных реформ. За последние годы позиция СМИ в отношении освещения

1 Супоиев СП. Организация взаимодействия исправительных учреждений со средствами массовой информа­ции. - Лвтореф. дне.... канд. юрид. наук. - М., 2000.

60

деятельности УИС меняется. Большая часть материалов СМИ объективно рас­сказывает о работе подразделений УИС, положительном опыте реализации ре­формы уголовно-исполнительной системы . Ежегодно публикуется более 2 ты­сяч материалов, в том числе проблемных, о деятельности пенитенциарных уч­реждений. Одновременно в несколько раз сократилось количество так называе­мых «заказных» материалов, искажающих положение дел в учреждениях, но­сящих провокационный характер.

Открытость реформы УИС для общества повлияло и на то, что данная реформа проводится при широкой поддержке заинтересованных федеральных органов власти, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Такой подход позволяет развивать пенитенциарную систему не только с учетом ведомственных интересов, но и потребностей развития обще­ства, обеспечения социального контроля за деятельностью УИС. Особо следует отметить поддержку проведения реформы со стороны Президента государства В.В.Путина, которая выражается в различных формах: организации президент­ского контроля, финансировании программ развития исправительных учрежде­ний, личном его участии в принятии принципиальных решений, связанных с реформой УИС 2.

1 Кол) белов И. Расширять сотрудничество со средствами массовой информации // Преступление и наказание. — 2001, № 12.

2 Так, в 2002 году из Резервного фонда Президента Российской Федерации выделены финансовые средства в размере 6,2 млн. рублей, которые были направлены на укрепление материально-технической базы воспитатель­ных колоний.

61

Если обратиться к зарубежному опыту проведения реформ пенитенциар­ных систем в странах традиционной демократии, то для координации данной работы, обеспечения се государственной поддержки при высших органах госу­дарственной власти создаются специальные органы, в состав которых входят специалисты, государственные и общественные деятели. Все это позволяет не только обеспечивать контроль за ходом пенитенциарных реформ, но и избегать узковедомственного подхода к их проведению. Представляется, что такой под­ход заслуживает внимания и для отечественной практики реформирования УИС.

Особенностью проводимой реформы УИС является также и то, что в ней активно участвуют правозащитные организации, включая международные. На­пример, «Международная тюремная реформа», «Общественный центр содейст­вия реформе уголовного правосудия» и др. Конкретные направления и формы такого участия нами были рассмотрены в предыдущем параграфе.

Несмотря на всю важность и необходимость участия в реформе УИС ука­занных государственных и общественных организаций, основная тяжесть и от­ветственность за ее проведение ложится на сами аппараты управления УИС, прежде всего на центральный аппарат в лице Главного управления исполнения наказаний (ГУИН) Минюста России. Организующая роль Главка в вопросах реформирования УИС проявляется как в традиционных формах управленче­ской деятельности (коллегии, совещания, контроль, оказание помощи и т.п.), так и в тех из них, которые непосредственно связаны с реформой УИС. Это,

62

прежде всего, создание в Главке групп по реформированию УИС, разработке специальных планов, направленных на реализацию мероприятий, связанных с выполнением решений но реформированию, координации научных исследова­ний в данной сфере, организации международного сотрудничества по пробле­мам реформирования УИС. Важная роль в управлении реформой УИС отводит­ся созданному при Главке Координационно-методическому совету, в состав ко­торого входят ученые, представители общественных организаций, а также ру­ководители крупных территориальных органов УИС. На заседаниях данного совета регулярно обсуждаются проблемы реформирования УИС.

Проведенный анализ субъектов, реализующих реформу УИС, показывает, что она проводится на основе широкой государственно-общественной под­держке. Наряду со специализированными структурами в лице системы ГУИН Минюста России, в ней принимают участие в различных формах органы госу­дарственной власти, правозащитные и общественные организации, средства массовой информации. Это обеспечивает не только открытость реформы УИС для общества, но и качественно меняет и саму направленность реформы. Дан­ная реформа реализуется не только с позиции интересов ведомства, но и в кон­тексте широких преобразований в обществе, обеспечения прав граждан, разви­тия УИС с учетом ее социального назначения.

Успешное проведение реформы УИС во многом зависит также от того, какие организационные формы управления применяются для реализации при­нятой концепции. Практика показывает, что основной   организационной  фор-

63

мой решения данной проблемы в современных условиях являются целевые комплексные программы \ За время реформирования УИС разработано немало таких программ как на федеральном, так и на местном уровнях. Основное вни­мание при этом уделяется разработке программ под конкретные проблемы: трудовая занятость осужденных, реконструкция следственных изоляторов и тюрем, строительство жилья для сотрудников и т.п. Вместе с тем до настоящего времени не разработано общегосударственной, национальной программы ре­формирования УИС. Дело ограничилось здесь лишь принятием Концепции ре­организации уголовно-исполнительной системы до 2005 года и Федеральной целевой программы на период 2002-2006 годы. Полагаем, что накопленный опыт реформирования УИС, имеющиеся здесь нерешенные проблемы, предпо­лагают разработку и общегосударственной, перспективной программы рефор­мирования УИС. Это позволит более целенаправленно осуществлять развитие УИС, опираясь на поддержку государства, обеспечит необходимую концентра­цию сил и средств для решения этой сложной проблемы.

Реформа пенитенциарных систем всегда предполагает значительные за­траты на ее проведение. Связано это с необходимостью улучшения условий со­держания осужденных, реконструкции исправительных учреждений и т.п. По­этому при разработке механизма реализации реформы УИС проблема ее ре­сурсной обеспеченности выступает на первый план. Ее решение во многом за-

В специальной литературе достаточно полно раскрыта технология составления таких программ, а также их структура. Накоплен определенный опыт составления подобного рода программ и применительно к УИС. Структурно данные программы состоят из следующих разделов; концептуального, в котором излагаются во­просы, связанные с концепцией программы, ее целями и задачами; программного, содержащего конкретные

64

висит от общего состояния экономики страны: более успешно тюремные ре­формы проводятся в экономически развитых странах. В условиях переходного этапа развития экономики России, дефицита бюджетных средств, многие начи­нания в области реформирования УИС на ее начальной стадии оказались не реализованы. Например, Федеральная программа строительства и реконструк­ции следственных изоляторов и тюрем, а также жилья для персонала указанных учреждений на период до 2005 года была профинансирована лишь в пределах 1,5 процента. Это обусловило корректировку основных мероприятий по рефор­мированию УИС по срокам исполнения с учетом реальных возможностей госу­дарственного бюджета.

За последние годы в силу определенной стабилизации российской эконо­мики финансирование УИС из федерального бюджета имеет устойчивую тен-

денцию к увеличению:

Таблица № 1

Объем средств, выделенных из Федерального бюджета (млрд. руб.) по годам

2001 г.

2002 г.

2003 г.

 

24,1

32,7

45,7

меры по достижению целей и задач; ресурсного, где указываются источники финансирования программы, а также их распределения; организационного, связанного с характеристикой системы управления программой.

65

Это позволило увеличить не только финансирование Федеральных целе­вых программ реформирования УИС, но и изыскать дополнительные средства на коммунально-бытовое и медицинское обеспечение осужденных.

При проведении реформы УИС важен также поиск дополнительных, по­мимо федерального бюджета, источников финансирования. В качестве таковых можно назвать следующие:

-    бюджеты субъектов Российской Федерации;

-    собственные средства предприятий УИС;

-    инвестиции коммерческих и благотворительных организаций;

-    средства международных организаций;

-    самообеспечение исправительных учреждений продуктами питания;

-    привлечение осужденных к строительству и реконструкции матери­ально-технической базы исправительных учреждений.

Для эффективного использования всех средств, поступающих на нужды реформирования УИС полагаем целесообразным создание на уровне централь­ного аппарата УИС специального фонда. Это позволит не только аккумулиро­вать средства, но и более рационально их распределять под конкретные меро­приятия реформы УИС.

Развитие уголовно-исполнительной системы не может осуществляться посредством проведения постоянных реформ. Всякая реформа в итоге должна быть завершена и проведена оценка ее эффективности. Поэтому одним из важ­ных вопросов механизма реализации реформы УИС является оценка ее эффек-

66

тивности. В общем виде реформу можно считать завершенной и эффективной, если достигнуты ее цели и задачи, а в самой УИС произошли качественные из­менения. Известно, что всякая оценка производится по определенным показа­телям. Применительно к оценке эффективности реформы УИС возможно выде­лить две группы показателей. Первая из них отражает итоговые результаты функционирования системы: состояние правонарушений, трудовая занятость осужденных, работа с кадрами, законность и т.п. Вторую группу показателей образуют те из них, которые непосредственно связаны с целями и задачами ре­формы УИС, выполнением конкретных программ, направленных на ее преобра­зование.

Важно также учитывать, что современная реформа УИС реализуется в контексте учета социальных факторов, проводимой судебно-правовой реформы в целом. Поэтому при оценке ее эффективности следует учитывать и социаль­ные последствия реформы УИС. Такой подход является новым для современ­ной реформы УИС, поскольку ранее успешность реформ организации исполне­ния наказаний советского периода оценивались преимущественно показателя­ми ведомственного характера, выполнением исправительными учреждениями производственно-хозяйственных показателей. При оценке социальной эффек­тивности реформы УИС важно, прежде всего, правильно определить направле­ние такой оценки. Учитывая социальную роль УИС, которая рассматривалась нами при анализе как социального института, в качестве таковых направлений целесообразно определить следующие: состояние здоровья осужденных; опти-

67

мизация численности осужденных к лишению свободы; развитие наказаний, не связанных с лишением свободы. Подробно данные вопросы будут рассмотрены во второй главе работы, посвященной практическим аспектам и результатам реформы УИС.

При оценке социальной эффективности реформы УИС важно также учи­тывать общественное мнение населения, сотрудников. За годы, связанные с де­мократическими преобразованиями в России результаты изучения обществен­ного мнения достаточно активно используются в управленческой практике пра­воохранительных органов, признаются в качестве одного из важнейших крите­риев оценки эффективности их деятельности. Применительно к УИС система­тического изучения общественного мнения о её деятельности в силу различных причин не проводится. Имеются лишь отдельные исследования по данной про­блеме. Представляется, что в условиях проводимой реформы УИС институт общественного мнения должен стать важным инструментом в управлении дан­ной системой. Для решения данной проблемы исходным является разработка соответствующей Инструкции по организации изучения общественного мнения о деятельности УИС.

Сложность и продолжительность по времени реформы УИС потребовали наряду с концепциями и целевыми программами создания на уровне Главка до­полнительных, во многом уникальных организационных механизмов управле­ния процессом реформирования УИС. Их сущность состоит в том, что наряду с долгосрочными, стратегическими решениями по реформированию УИС, при-

68

нятыми на государственном уровне в виде указанных концепций и программ, в процессе реформы постоянно шел поиск дополнительных решений, которые носят поддерживающий характер для стратегических решений. В результате в Минюсте России сформировался оригинальный инновационный программно-целевой механизм управления процессом реформы УИС. Состоит он в сле­дующем.

Па том или ином этапе реформы УИС важно было определить приорите­ты, слабые звенья системы, которые требовали концентрации сил для их каче­ственного улучшения. На первых этапах реформы УИС в качестве таких при­оритетов была определена материально-техническая база исправительных уч­реждений, включая порядок коммунально-бытового обеспечения осужденных. Значимость данной проблемы заключается в том, что от ее решения во многом зависит порядок организации исполнения наказаний, надзор, безопасность, взаимоотношения персонала и осужденных. Неслучайно поэтому все пенитен­циарные реформы в первую очередь сталкиваются именно с проблемой порядка размещения и проживания осужденных, материально-технического устройства пенитенциарных учреждений в целом. За годы советской власти данному во­просу не уделялось должного внимания, за основу был взят казарменный, вое­низированный тип размещения осужденных.

В сложившейся ситуации возможно было принятие различных решений: переход к тюремному типу содержания (по данному пути пошли некоторые республики бывшего Советского Союза) либо искать другие решения. Было

69

принято решение не отказываться от колонийской системы размещения осуж­денных (в специально оборудованных общежитиях), тем не менее радикально изменить сам порядок проживания осужденных, максимально приблизив усло­вия проживания к условиям свободного общежития. В этих целях были уста­новлены также дифференцированные нормы жилой площади в расчёт на одного осуждённого с учетом пола, возраста, состояния здоровья и условий отбывания наказания (ст. 99 УИК РФ). Данные нормы колеблются от двух до пяти квад­ратных метров. Конечно, эти нормы нельзя признать достаточными, но они оп­ределены с учетом реальных возможностей уголовно-исполнительной системы и жилой площади колоний и тюрем !.

В дальнейшем практика подтвердила правильность выбора данного при­оритетного направления реформы УИС. Его решение позволило существенно оздоровить обстановку в местах лишения свободы, изменить в лучшую сторону взаимоотношения персонала и осужденных.

Следующим важным приоритетным направлением инновационного про­граммно-целевого механизма управления процессом реформы УИС с первых шагов ее проведения также было избрано совершенствование правового обес­печения организации исполнения наказания. Связано это было не только с не­обходимостью отмены устаревших правовых актов, но и с тем, что исполнение наказаний как наиболее суровая мера государственного принуждения должна осуществляться в рамках права и на его основе, с учетом новых требований к

1 Комментарий к уголовно-исполнительному кодексу Российской Федерации / Под общ. ред. Ю.И. Калинина. -М., 2003. С. 253.

70

порядку его исполнения. Учитывая значительный объем работы в данном на­правлении, в ГУИН Минюста России было создано правовое управление, а также соответствующие отделы, группы в территориальных аппаратах УИС. Указанные меры способствовали своевременному обновлению правовой базы функционирования УИС, обеспечивали прочную правовую основу реформы.

Всякая реформа УИС предполагает внедрение научных знаний в практи­ку исполнения наказаний. Поэтому составным элементом механизма ее реали­зации следует рассматривать научное обеспечение. Научный потенциал уго­ловно-исполнительной системы достаточно велсок. Прежде всего, это пять высших учебных заведений, Научно-исследовательский институт УИС и Ин­ститут повышения квалификации, в которых трудятся свыше 300 докторов и кандидатов наук. Ученые УИС внесли значительный вклад в разработку нового уголовно-исполнительного законодательства, концепций реформирования УИС, а также конкретных направлений совершенствования УИС '. В сентябре 2001 года по инициативе ГУИН Минюста России состоялась учредительная конференция Межрегиональной общественной организации «Российское науч­ное пенитенциарное общество»2.

Вместе с тем современный этап реформирования УИС предполагает по­иск новых подходов к ее научному обеспечению. Прежде всего, важное значе­ние приобретает исследование вопросов социальных последствий реформы

1  Приказ Минюста России от 2 октября 2000 г. № 286 «О совершенствовании научно-исследовательской и опытно-конструкторской деятельности в УИС Минюста России».

2 Материалы учредительной конференции Межрегиональной общественной организации «Российское научное пенитенциарное общество» // Ведомости уголовно-исполнительной системы. — 2001. № 6.

71

УИС, социологических проблем в процессе самого исполнения наказаний (пе­нитенциарной преступности, субкультуры осужденных), кадрового обеспече­ния, системы управления УИС, прогнозирования численности осужденных, проблем развития учреждений, исполняющих наказания без изоляции от обще­ства. С учетом этого в июле 2003 года существенным образом был реорганизо­ван Научно-исследовательский институт УИС Минюста России. Основной смысл такой реорганизации состоял в том, чтобы вместо громоздкого институ­та с шестью филиалами преимущественно производственной направленности создать институт, который исследовал бы собственно пенитенциарные пробле­мы. В соответствии с этим была сформирована и новая структура института (Приложение № 6), которая максимально ориентирована на актуальные про­блемы уголовно-исполнительной системы.

В современных условиях важна интеграция исследований актуальных проблем реформирования УИС с привлечением ученых не только ведомствен­ной науки, но и специалистов •- других научных учреждений, включая зарубеж­ную пенитенциарную науку. Организационной формой интеграции исследова­ний могла бы стать международная комплексная целевая программа (програм­мы) научного обеспечения реформы УИС.

Слабым звеном в научных исследованиях является внедрение их резуль­татов в практическую деятельность. Для решения данной проблемы представ­ляется важным определение базовых исправительных учреждений, в которых должна проводиться апробация результатов исследований, построение модели

72

исправительного учреждения, которое соответствовало бы всем передовым стандартам.

Учитывая важность научного обеспечения реформы УИС, актуальным является вопрос о систематизации указанных выше предложений в виде соот­ветствующей концепции. С участием автора вариант такой концепции под­готовлен, утвержден руководством Минюста России и приводится в Приложе­нии № 2.

По мере проведения реформы УИС, стабилизация обстановки в исправи­тельных учреждениях, в качестве важнейшего элемента механизма ее реализа­ции стал рассматриваться передовой опыт организации исполнения наказаний '. В этих целях созданы библиотека и видиотека передового опыта в УИС, регу­лярно издаются сборники материалов передового и положительного опыта. На уровне Главка ежегодно составляются межрегиональные планы изучения, рас­пространения и внедрения передового опыта УИС. В целом данная работа ох­ватывает фактически все важнейшие направления деятельности УИС. Вместе с тем, в условиях реформы УИС наибольший интерес представляет опыт органи­зации управления исправительными учреждениями в новых условиях их дея­тельности.

В настоящее время ведется поиск новых подходов к организации этой сферы деятельности, ее систематизация, комплексность, направленная на выра­ботку и принятие новых эффективных управленческих решений. Такой подход

1 Приказ Минюста России от 28 сентября 2000 г. № 282 «Об активизации работы по выявлению, изучению и распространению передового опыта в уголовно-исполнительной системе».

73

является оправданным, так как система функционирует в стабильном режиме и находится в развитии. В условиях реформы УИС представляется важным, что­бы на базе исправительных учреждений, добившихся положительных результа­тов, проходило обучение других сотрудников, чтобы руководители передовых территориальных аппаратов УИС выезжали в другие регионы и личным приме­ром также обучали сотрудников новым формам и методам работы.

Таковы основные элементы инновационного программно-целевого меха­низма управления процессом реформы УИС. Данный механизм соответствует особенностям современной концепции реформы УИС, ее открытому характеру, масштабности и в целом подтвердил свою эффективность в процессе ее прак­тической реализации.

74

Глава II. ОПЫТ РЕФОРМИРОВАНИЯ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ ЕЕ РАЗВИТИЯ

§ 1. Реформа уголовно-исполнительной системы как процесс и её ос­новные этапы

При рассмотрении теоретических основ реформы УИС ее сущность была нами определена так: это переход от исполнения наказания в рамках исправи­тельно-трудовой системы к новой модели, которая должна быть построена в соответствии с общепринятыми международными стандартами в области ис­полнения наказаний, гуманизации условий отбывания наказания, обеспечения прав и законных интересов осужденных и других принципов современной уго­ловно-исполнительной политики. Для того чтобы понять, насколько сложными и масштабными являются задачи построения такой новой модели исполнения наказания, важно показать основные характеристики исправительно-трудовой системы, которую предстояло не только качественно изменить, но и демонти­ровать ее фундаментальные основы.

Важнейший признак исправительно-трудовой системы (ИТС) заключался в ее направленности на получение экономической выгоды для государства за счет труда осужденных. Как отмечает А.И.Зубков, «с конца 20-х годов испра­вительная система стала входить составной частью в единый хозяйственно-экономический комплекс страны, являясь его существенной частью. Достаточ­но сказать, что все крупные стройки практически всех пятилетних планов (осо­бенно первых двух) выполнялись если не главным образом, то преимуществен-

75

но руками заключенных. В 70-80 годы Главное управление исполнения наказа­ний МВД СССР входило в число крупнейших производителей валового нацио­нального продукта, занимая среди промышленных министерств пятое - седь­мое место» '.

Все это во многом стимулировало карательную политику государства в направлении увеличения числа граждан, осуждаемых к лишению свободы. Так, только в период первой пятилетки (1927-1932 годы) численность осужденных в местах лишения свободы выросла более чем в десять раз и составила 1,6 млн. человек. В результате за годы советской власти через места лишения свободы прошло более 60 млн. человек. Л если учесть, что у каждого осужденного име­лась семья, родственники, то в орбиту функционирования ИТС вовлекалась в той или иной форме значительная часть населения страны. Пожалуй, в этом са­мый главный порок и наследие советской системы исполнения наказаний, ко­торая строилась во многом не в интересах обеспечения правопорядка, а для ре­шения экономических задач. Широкое применение наказания в виде лишения свободы негативно влияло и на состояние правопорядка. Криминологические исследования показывают, что лица, отбывшие наказания в виде лишения сво­боды, в семь раз больше совершают преступления вновь, по сравнению с теми, которые не отбывали наказание в виде лишения свободы. Получался замкнутый круг: увеличивая процент осуждаемых к лишению свободы (в среднем в совет-

' Зубков Л.И. Карательная политика России на рубеже веков. - М., 2000. С. 24.

76

ский период он составлял 60-70 % в общей системе видов наказания), государ­ство в определенной мере стимулировало рост преступности.

Нельзя не указать и на такую особенность ИТС, как ее военизация. Про­являлось это не только во внешних атрибутах (форма одежды, дисциплина), но и в самой системе управления: охрану осужденных осуществляли внутренние войска; методах воздействия на осужденных; строгой регламентации порядка отбывания наказания.

Исправительное воздействие на осужденных того периода отличалось тем, что оно носило ярко выраженный идеологизированный характер, а сами средства исправления осужденных были ограничены и сводились к режиму, труду, политико-воспитательной работе и обучению. Данная концепция воз­действия на осужденных сложилась еще в 20-е годы и, несмотря на все измене­ния, ее суть составляло «исправительно-трудовое воздействие» '.

Конечно, было бы неправильным оценивать ИТС Советского государства только в негативном плане. За время своего развития она также претерпевала изменения, порой достаточно существенные. Особенно это относится к слому лагерной системы в 50-60 годы. Определенные положительные результаты бы­ли достигнуты в 70-е годы, когда формировалась отрядная система, широко развивалось общеобразовательное и профессионально-техническое обучение, самоуправление осужденных. Однако, при всем этом, проводимые преобразо-

1 На втором съезде пенитенциарных работников РСФСР, который состоялся в 1924 году, отмечалось, что суть реформы в сфере исполнения наказания состоит в «проведении исправительно-трудового воздействия». В рам­ках данной концепции развивалась исправительно-трудовая наука, соответствующая отрасль права.

77

вания не затрагивали сущностных основ исправительно-трудовой системы !. Являясь продуктом сложившихся в обществе отношений, ее совершенствова­ние происходило в соответствии с политической системой государства, догма-тико-партийными идеологическими воззрениями, ограниченными экономиче­скими возможностями. Недооценивалось значение международного опыта ис­полнения наказаний, права осужденных неоправданно ограничивались2.

Переход от одной модели исполнения наказания, в силу масштабности перемен, не может произойти быстро, а предстает как определенный процесс. Рассмотрение реформы УИС как процесса имеет важное теоретическое и прак­тическое значение. Это позволяет выявить причины принятия тех или иных решений по реформированию УИС, их результативность, определить взаимо­связи периодов проведения реформы. В силу различных причин вопрос о дина­мике реформы УИС в литературе освещается недостаточно полно, он, как пра­вило, связан с комментированием законодательных актов, принимаемых в раз­личные периоды времени.

Определение временных периодов проведения реформы УИС представ­ляет известную сложность, которая связана с тем, что само российское общест­во конца XX - начала XXI веков находится в состоянии перманентных измене­ний, которые отличаются радикализмом и масштабностью. Поэтому реформа УИС не может произойти быстро и однозначно, а «формируется постепенно в

1 Кузьмин СИ. Деятельность исправительно-трудовых учреждений (1936-1960 годы). — М., 1989.

2  Детков М.Г. Организационно-правовые проблемы развития системы исполнения уголовного наказания в виде

лишения свободы в 60-80 годы. - М., 1993.

78

процессе преобразований в государственном строительстве, экономике и обще­ственной жизни. От успеха этих преобразований зависит возможность ускоре­ния реформирования уголовно-исполнительной системы»1.

Обусловленность процесса реформирования УИС уровнем и состоянием развития общества приводит в ряде случаев к мнению о том, что отдача от ре­формы УИС произойдет лить тогда, когда в самом обществе произойдут пози­тивные изменения2. Доля истины в таких рассуждениях есть: успех реформы УИС во многом предопределяется отношениями, складывающимися в общест­ве. Однако столь же очевидно, что нельзя ожидать проведения реформы УИС до тех пор, пока в обществе произойдут позитивные изменения, когда появятся все необходимые для этого ресурсы. Реформа УИС должна проводиться дина­мично и поэтапно с учетом преобразований, происходящих в самом обществе.

Выделение периодов проведения реформы УИС предопределяется тем, какие исходные классификационные основания при этом используются. Так, в официальной Концепции реорганизации УИС до 2005 года данные периоды сформулированы с учетом времени, необходимого для реализации намеченных в Концепции мероприятий. Первый период связан с реализацией первоочеред­ных мероприятий, направленных на стабилизацию оперативной обстановки; второй — на реконструкцию основных составляющих системы: исправительных учреждений и следственных изоляторов; третий этап предполагает обеспечение

1 Уголовно-исполнительное право России: Учебник.-М., 1997. С.324.

2  Шмаров И.В. Готово ли общество к реформе пенитенциарной системы? В кн.: Лишение свободы: виды, со­держание, исполнение. - Рязань, 1991. С. 23.

79

стабильного функционирования УИС с учетом проведенных в ней преобразо­ваний. Выделение данных периодов имеет важное значение для управления процессом реформы, контроля исполнения разработанных мероприятий. Вме­сте с тем, такой подход имеет и определенные недостатки, поскольку не учиты­ваются возможные изменения социальных факторов, а сама реализация указан­ных периодов ориентирована на деятельность аппаратов управления. В резуль­тате реформа УИС воспринимается как ведомственная, узкопрофессиональная. Об этом свидетельствует и план реализации реформы, где в качестве исполни­телей вЕлступают аппараты управления УИС. Представляется, что при опреде­лении периодов проведения реформы необходимо использовать критерии, ори­ентированные на изменения, которые происходят в обществе. Такой подход яв­ляется обоснованным, поскольку, как уже отмечалось, реформа УИС предопре­деляется внешними социальными факторами.

Определенная попытка анализа периодов реформирования УИС с учетом изменений, происходящих в обществе, предпринята О.В.Филимоновым, кото­рый выделяет при этом пять реформ, проводившихся с начала XIX века в Рос­сии '. Две из данных реформ падают на советский период. Первая из них связа­на со сталинским периодом правления и созданием лагерной системы исполне­ния наказаний; вторая (по мнению О.В.Филимонова она охватывает период с 1954 по начало 70-х годов) связана с развитием исправительно-трудовых коло­ний и принятием Исправительно-трудового кодекса РСФСР в декабре 1970 го-

1 Филимонов О.В. Актуальные вопросы реформирования уголовно-исполнительной системы // Ведомости уго­ловно-исполнительной системы. — 2000, № 3. С. 2-9.

80

да. Что же касается реформы УИС современной России, то автор связывает ее с 1991 годом, когда Россия обрела самостоятельность. В принципе такой подход к выделению периодов реформирования пенитенциарной системы России с точки зрения истории развития государства имеет под собой основания. Однако следует иметь в виду, что в развитии современной России также можно выде­лить достаточно значимые периоды, которые существенным образом влияли на ход реформы УИС. При этом и в условиях советского периода «перестройки» конца 80-х годов предпринималось немало усилий для реорганизации УИС России. С учетом сказанного представляется целесообразным выделить сле­дующие три периода реформы уголовно-исполнительной системы современной России.

Первый период связан с преобразованием исправительно-трудовой сис­темы в уголовно-исполнительную в рамках бывшего Советского Союза. Он ох­ватывает период с конца 80-х до 1991 г.

Второй период характеризует реорганизацию УИС в условиях становле­ния демократической России. В данный период формируется новая уголовно-исполнительная политика и соответствующая система органов и учреждений, исполняющих наказания. По времени - это период от обретения Россией само­стоятельности (1991 г.) до передачи УИС в ведение Минюста России (1998 г.).

Третий период начинается с 1998 года и связан с развитием УИС в непо­средственном ведении Минюста России. Для него характерно не только форми-

81

рование новой системы управления УИС, но и нового уголовно-исполнительного законодательства.

С учетом указанных периодов рассмотрим подробно содержание прово­димых преобразований УИС. При этом важное значение имеет не столько ком­ментирование правовых актов, связанных с реформой УИС (все это в настоя­щее время достаточно подробно изложено в учебной литературе), сколько вы­явление причинно-следственных связей, обусловливающих принятие тех или иных решений по реорганизации УИС, их содержание и направленность.

1. Изменения в социально-политическом развитии российского общества, начавшиеся в конце 80-х годов, не могли не отразиться на деятельности орга­нов и учреждений, исполняющих уголовные наказания. Реформы политических и экономических институтов, формирование новых органов государственной власти объективно обусловили поиск новых подходов к организации исполне­ния наказаний. Современная УИС формировалась не на голом месте, её истоки, как было сказано в начале параграфа, связаны с исправительно-трудовой сис­темой советского государства. Поэтому важное значение имеет анализ именно первых шагов реорганизации данной системы, выявление имевшихся здесь трудностей и проблем. Основными директивными документами, в которых оп­ределялись традиционно в советский период пути развития исправительно-трудовых учреждений, явились Постановление ЦК КПСС «О перестройке сис­темы и организации деятельности исправительно-трудовых учреждений» и По­становление Совета Министров СССР «О первоочередных мерах по совершен-

82

ствованию работы исправительно-трудовых учреждений». В указанных доку­ментах рассматривались требования по радикальному улучшению работы ИТУ, предлагались меры по дифференциации исполнения наказания, совершенство­ванию работы с кадрами и др. Однако в целом, как и в прошлом, в подобного рода документах основное внимание было обращено на совершенствование производственно-хозяйственной деятельности мест лишения свободы, а также на обеспечение полной трудовой занятости осужденных производительными видами труда, включая массовые переброски осужденных в регионы Сибири и Дальнего Востока. Однако данные постановления фактически оказались не реа­лизованными, в силу кризисного состояния общества, в котором оно оказалось в конце 80-х годов. Учеными и практиками все отчетливее осознавалось, что в новых условиях необходимо было менять принципы исполнения наказаний, от­казываться от ряда устоявшихся взглядов, положений и доктрин, составляющих фундамент исправительно-трудовой политики, научных основ исправительно-трудового дела и практики их реализации \

Существенное влияние на необходимость преобразований системы ис­полнения наказаний в тот период оказали и средства массовой информации. Впервые за всю советскую историю деятельность органов УИС в местах лише­ния свободы открыто критиковалось публично, что стимулировало принятие государственных решений, направленных на совершенствование ИТС.

1 Зубков Л.И. Концепция перестройки исправительно-трудовой деятельности в СССР па современном этапе. -Рязань, 1989. С. 3.

83

Проведение реформы обусловливалось не только внешними факторами, но и существенными недостатками внутри самой исправительно-трудовой сис­темы. В принципе они были традиционными для пенитенциарных систем, в плане индикаторов ее неблагополучного состояния и необходимости преобра­зований: это перенаполняемость мест лишения свободы, недостатки медицин­ского и материально-бытового обеспечения осужденных, ставка на принуди­тельные методы воздействия на осужденных, несовершенство систем управле­ния и др. Особенность данного этапа реформирования ИТС заключалась также и в том, что ставка на административные методы воздействия на осужденных уже не приносила желаемого успеха.

Несмотря на то, что в этот период каждый третий осужденный имел дис­циплинарные взыскания, обстановка в местах лишения свободы становилась взрывоопасной. Участились случаи массовых неповиновений, захватов залож­ников, групповых отказов от приема пищи и других эксцессов. Официально признавалось, что ситуация в местах лишения свободы является критической '. В результате проведенных амнистий существенно осложнился состав осужден­ных: большая часть (60 %) из них составляли неоднократно судимые, 17 % -наркоманов и больные алкоголизмом. В связи с этим нельзя не отметить, что и в последующие периоды реформирования УИС наблюдается существенное ухудшение состава осужденных. В этом заключается одна из закономерностей проводимых реформ пенитенциарных систем современности, когда они прово-

1 Когда бастуют ... колонии // Правда от 15 августа 1990 г.

84

дятся в контексте судебно-правовой реформы, ориентированных на проведение более гуманной карательной политики государства, что в конечном итоге объ­ективно ведет к усложнению состава осужденных к лишению свободы.

Поводом для возникновения массовых эксцессов, как правило, служили существенные ограничения в правах осужденных, которые были закреплены в исправительно-трудовом кодексе РСФСР. В сложившейся ситуации было при­нято беспрецедентное решение снять данные ограничения и расширить права осужденных на уровне ведомственных нормативных актов. В Правила внут­реннего распорядка ИТУ, другие нормативные акты были внесены изменения, связанные с отменой пониженных норм питания, строгой регламентации рас­порядка дня, осужденным разрешалось пользоваться холодильниками, носить спортивные костюмы и др.

Анализируя особенности данного периода реформирования порядка ис­полнения наказания, важно также указать на то, что в нем возросла противо­правная организованность осужденных, в местах лишения свободы возрожда­лись так называемые «воровские законы», что нередко приводило к установле­нию «двойного» управления ИТУ: со стороны персонала и организованных противоправных группировок осужденных. Не ставя своей задачей анализа данного явления в полной мере (это предмет самостоятельного исследования), в контексте исследования особенностей реформы организации исполнения нака­зания следует отметить следующее. При расширении прав осужденных были утеряны традиционные формы административного воздействия на осужденных

85

со стороны администрации ИТУ. Она оказалась не готовой работать в новых условиях. Этим воспользовались лидеры преступного мира, отбывающие нака­зания в местах лишения свободы, которые в своих корыстных целях, используя так называемые «законы зоны» и тюремные традиции, оказывали негативное воздействие на осужденных. Сложилась парадоксальная ситуация: в условиях гуманизации исполнения наказания, значительная часть осужденных, с точки зрения их личной безопасности, оказалась менее защищенной по сравнению с более жесткими условиями наказания, когда администрация имела значитель­ные права в отношении осужденных. В результате в местах лишения свободы резко возросло число убийств, нанесения тяжких телесных повреждений. По­этому нередко для нормализации обстановки при проведении тюремных ре­форм, как показывает обобщение отечественного и зарубежного опыта, прини­маются решения, направленные на ужесточение условий отбывания наказания в целях обеспечения безопасности большей части осужденных, восстановления управляемости пенитенциарными учреждениями. Отсюда, при проведении тю­ремных реформ, наблюдается определенная цикличность: за периодом гумани­зации наступают противоположные тенденции, связанные с ужесточением по­рядка исполнения наказания. Для того чтобы исключить подобного рода ситуа­ции важное значение имеет профессиональная подготовка персонала, посте­пенность проведения реформы, создание для ее проведения не только право­вых, но и материальных условий, поиск новых форм и методов управления ис­правительными учреждениями.

86

Анализируемый период характеризовался значительной активизацией на­учных исследований о путях развития пенитенциарной системы России, вне­дрением определенных новых методов воспитания осужденных, шла работа но подготовке нового уголовно-исполнительного законодательства. Итогом этой работы стало принятие МВД СССР Концепции реформы уголовно-исполнительной системы1. В данной Концепции определялись основные на­правления реорганизации порядка исполнения наказаний в виде лишения сво­боды, включая систему исправительных учреждений, организацию конкретных направлений деятельности мест лишения свободы, а также системы управле­ния, работы с кадрами. Определенное внимание уделялось в данной концепции и проблемам совершенствования порядка исполнения наказаний без изоляции от общества. Такой комплексный подход к реформе сохранился в принципе и в последующих концепциях реорганизации УИС. При всем этом данная концеп­ция имела существенный недостаток: она носила ведомственный характер, раз­рабатывалась в недрах аппарата управления пенитенциарной системой и ут­верждалась, соответственно, самим министерством. Следует отметить, что в данной концепции произошел, пусть формально юридически, организационно, отказ от термина «исправительно-трудовая система», наметились определенные содержательные изменения порядка исполнения наказания в направлении его гуманизации. Полагаем, что основным итогом первого периода реформирова­ния организации исполнения наказания современной России следует признать

1 Решение коллегии МВД СССР от 16 июня 1990 г. «О концепции реформирования уголовно-исполнительной системы».

87

преобразование исправительно-трудовой системы в уголовно-исполнительную. Данное преобразование, как было сказано выше, носило во многом организаци­онный, формальный характер. Однако это не умоляет значимости принципи­ального выбора о необходимости радикального изменения порядка организации исполнения наказания в рамках УИС. Указанная концепция не была реализова­на в силу обстоятельств внешнего порядка, которые были связаны с августов­скими событиями 1991 года, повлекших распад Советского Союза.

2. Обретение Россией самостоятельности предопределили необходимость изменения и формирования самостоятельной политики в такой специфической сфере как организация исполнения наказаний. Наряду с организационными из­менениями, созданием новой системы управления органами и учреждениями, исполняющими наказания, в лице Главного управления исполнения наказаний и соответствующими структурами на местах, на законодательном уровне при­нимаются решения, которые существенным образом меняют порядок исполне­ния наказания. Так, Законом Российской Федерации от 12 июня 1992 года «О внесении изменений и дополнений в Исправительно-трудовой кодекс РСФСР, Уголовный кодекс РСФСР и Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР» закре­пляется право осужденных на свободу совести и вероисповедания, право на от­пуск, на зачет времени работы в местах лишения свободы в общий трудовой стаж, право на личную безопасность, на телефонные разговоры и иные права. Всего было изменено более 50 статей кодекса, что позволило демократизиро­вать отношения в сфере исполнения наказания. В этой связи вряд ли можно со-

гласиться с утверждением ряда авторов о том, что данный закон «в целом оста­вил на прежнем месте срочно нуждающуюся в реформе пенитенциарную сис­тему. Он не обеспечивает главного — фундаментальных изменений в системе уголовного наказания. Неприкосновенными остаются и принудительный труд заключенных, и монополизм МВД в управлении и контроле - главный бич рос­сийской пенитенциарной системы»1. Нельзя согласиться с данными утвержде­ниями потому, что содержание, порядок исполнения наказаний определяется не ведомственной принадлежностью, а тем, какова в государстве политика в от­ношении порядка исполнения наказаний. Как было показано выше, в принятом законе (а законы являются основной формой выражения политики) основной акцент был сделан на расширение прав осужденных, приведение их в соответ­ствие с общепринятыми мировыми стандартами порядка исполнения наказа­ний.

Другим важным законодательным актом, направленным на реформу поряд­ка исполнения наказания явился Закон Российской Федерации от 6 июля 1993 го­да «О внесении изменений в Уголовный кодекс и Исправительно-трудовой ко­декс РСФСР». Основная направленность данного закона заключалась в измене­нии системы самих исправительных учреждений, порядка направления в них осу­жденных. Этим законом были ликвидированы исправительно-трудовые коло­нии усиленного режима, были созданы исправительно-трудовые колонии особого режима для содержания осужденных, которым смертная казнь в порядке помило-

1 Лбрамкин В. Шаг вперед на месте // Российская газета от 21 июня 1992 г.

89

вания или амнистии заменялась лишением свободы; изменялась также система распределения осужденных но видам режима. В своей основе закрепленная в данном законе система исправительных учреждений сохранилась и до настоящего времени.

Таким образом, указанные законы на уровне права изменили два основных элемента пенитенциарной системы: исправительные учреждения и правовой ста­тус осужденных, преобразования которых явились важным шагом в реформиро­вании анализируемой системы.

Проведение любой пенитенциарной реформы предполагает также и поиск новых подходов в работе с персоналом, который претворят в жизнь идеи рефор­мы. Справедливости ради следует сказать, что и ранее данному вопросу уделя­лось значительное внимание. Однако в условиях, когда система исполнения наказаний все больше и больше становилась открытой для общества, к персо­налу исправительных учреждений предъявлялись новые требования. Важное значение приобретало принятие мер, направленных на закрепление их правового статуса. Данные идеи нашли свое отражение в Законе Российской Федерации от 21 июля 1993 года «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы». Подобного рода закон, ориентированный на регулирова­ние порядка управления УИС, закрепление правового статуса персонала, был при­нят впервые за всю историю развития пенитенциарной системы России. Тем са­мым подчеркивалось и внимание государства и общества к вопросам рацио­нальной организации исполнения наказания. Следует также отметить, что Закон

90

закрепил не только термин «уголовно-исполнительная система», но и раскрыл ее составные элементы (ст.5 Закона).

Узловым моментом анализируемого периода реформирования порядка ис­полнения наказаний явилась Концепция реорганизации уголовно-исполнительной (пенитенциарной) системы МВД России до 2005 года, которая была одобрена Президентом Российской Федерации 13 января 1996 года. Данная Концепция - до­кумент, «вышедший за рамки интересов МВД. Он построен с учетом изменения законодательной и иной нормативной базы, на основе исследований и обобщения передового опыта работы всей пенитенциарной системы с учетом заинтересо­ванных организаций, а также на основе международных и межрегиональных про­грамм и договоров. В ней разграничены полномочия между центральными, тер­риториальными органами и учреждениями, исполняющими наказания, включая материальное, организационно-штатное, кадровое обеспечение, и научно обосно­ванные этапы и механизмы ее реализации»1. В целом Концепция не только вобрала в себя опыт реформирования УИС, но и содержит перспективы ее развития по всем важнейшим направлениям организации исполнения наказа­ний.

Вместе с тем, в Концепции не нашли отражение цели и задачи реформы, ее сущность, что имеет, как было сказано в первой главе работы, исключительно важное значение для управления процессом реформирования системы. В Кон­цепции также значительное внимание уделено вопросам технологии организа-

1 Рябинин Л.Л. Проблемы наказания на новом этапе совершенствования уголовного и уголовно-исполнительного за­конодательства.- Домодедово, 2000,

91

ции режима, воспитательной работы и другим направлениям деятельности испра­вительных учреждений. В то же время недостаточно полно раскрыты вопросы раз­вития учреждений, исполняющих наказания без изоляции от общества. Концепция, безусловно, сыграла большое значение для разработки конкретных программ, правовых и иных нормативных актов, направленных на реформирование УИС. Так в период с 1991 но 1998 годы (до передачи УИС в ведение Минюста России) было принято более 20 законов, Указов Президента Российской Федерации, обеспечивающих поддержку и развитие системы исполнения уголовных наказа­ний.

После долгой разработки Государственной Думой Российской Федерации 18 декабря 1996 года был принят Уголовно-исполнительный кодекс РФ. Восьмого января 1997 года он был подписан Президентом Российской Федерации и был введен в действие с 1 июля 1997 года. Мет необходимости подробно гово­рить о значимости и содержании данного законодательного акта; все это доста­точно подробно изложено во многих учебниках по современному уголовно-исполнительному праву. Данный Кодекс не только подвел итоги почти десяти­летнего опыта реформы УИС, но и во многом предопределил перспективы ее развития, особенно в части наказаний, не связанных с изоляцией от общества. Анализ конкретных статей Кодекса показывает, что в целом он вполне соответст­вует международно-правовым актам в области исполнения наказания \ Кодекс

1 Ковалев Р.Н. Европейские стандарты по содержанию лиц, лишенных свободы, и практика в Российской Феде­рации сегодня //: Уголовно-исполнительная система сегодня: взаимодействие науки и практики: Сборник мате­риалов научно-практической конференции. — Новокузнецк, 2002. с.23.

92

достаточно подробно регламентирует права осужденных, правовые гарантии их реализации. Все это позволило подвести прочный правовой фундамент под ре­форму УИС в направлении гуманизации условий отбывания наказания, закрепить стимулирующие меры воздействия на поведение осужденных, обеспечить боль­шую открытость УИС для общества, законодательно закрепить (ст. 8 Кодекса) новые принципы исполнения наказаний.

Однако в полной мере реализовать Концепцию реорганизации УИС и при­нятые законы на данном этапе реформирования системы не удалось. Основные причины заключались в недостаточном бюджетном финансировании УИС, слож­ности поставленных задач, для решения которых необходимо было формировать новые подходы в работе с кадрами, совершенствовать систему управления, ре­конструировать материально-техническое устройство исправительных уч­реждений.

Рассмотренные выше решения по реформированию УИС позволяют сде­лать обобщающий вывод о том, что на данном этапе реформирования УИС форми­руется новая политика государства в сфере исполнения наказаний, которая получи­ла наименование уголовно-исполнительной политикой. Ее новизна заключается, прежде всего, в законодательных формах ее выражения и принятой Концепции реорганизации уголовно-исполнительной системы. При этом важно подчеркнуть, что был преодолен и традиционный недостаток при проведении пенитенциарных реформ, когда основное внимание уделялось вопросам совершенствования работы с осужденными и организации исполнения наказаний.

93

3. Со времени начала реформы УИС еще советского периода неоднократно поднимался вопрос о целесообразности передачи данной системы из МВД в Минюст. Аргументировалось это тем, что МВД является силовым ведомством, что сказывалось на формах и методах обращения с осужденными. Немаловажным ар­гументом было и то, что передача УИС в Минюст позволяло более успешно ре­шить проблемы вступления России в Совет Европы. Справедливости ради следу­ет отметить, что это было не категорическим требованием, а выступало в виде ре­комендаций Совета Европы. Однако основная причина целесообразности переда­чи УИС в Минюст состояла в том, что по мере реформирования УИС «все отчет­ливей проявлялись негативные стороны нахождения уголовно-исполнительной системы в составе МВД России. Исполнение наказаний никогда не являлось пер­востепенной задачей для органов внутренних дел, а в период осложнения общей криминогенной ситуации в стране, возникновения региональных очагов воо­руженных конфликтов и т.п., она и вовсе отошла на задний план. В этот нелег­кий период средства, выделяемые государством на содержание уголовно-исполнительной системы расходовались МВД на другие цели. В 1996-1998 годах из бюджета ГУИ11 таким образом было отвлечено около 2 млрд. рублей» !.

Вопрос о ведомственной принадлежности УИС за новейшую историю ре­шался также неоднозначно. Неоднократно делались попытки передать управление системой в Минюст (в 1919 г., в 1953 г.). Однако ввиду отсутствия у Минюста опы­та и организационных возможностей для руководства такой мощной системой, ка-

1 Филимонов О.В. Актуальные вопросы реформирования уголовно-исполнительной системы // Ведомости уго­ловно-исполнительной системы. - 2000, № 3. С. 5.

94

ковой являлась система исполнения наказаний советского государства, после не­продолжительного времени нахождения в Минюсте, данная система вновь возвра­щалась в МВД.

В современных условиях обосновывалась также идея формирования само­стоятельной системы управления УИС. Для этого предлагалось преобразовать уголовно-исполнительную систему в Федеральную службу исполнения уголов­ных наказаний.

Если обратиться к международному опыту, то практика организации управ­ления пенитенциарными учреждениями неодинакова: в США, например, эти уч­реждения находятся в ведении Министерства юстиции, а в Англии - в МВД. Главным в организации исполнения наказаний является не ведомственная принад­лежность пенитенциарных учреждений, а реальная политика государства в от­ношении порядка исполнения наказаний. Поскольку данная политика непосредст­венно связана с правами осужденных, то Министерство юстиции, как ведомство справедливости, действительно стоит ближе к деятельности пенитенциарных уч­реждений. Немаловажное значение имеет и то, что функции Минюста всегда вос­принимаются как функции правозащитные. Этим во многом объясняется нахож­дение управления исправительными учреждениями во многих странах в Мини­стерстве юстиции.

Решение о передаче УИС в ведение Минюста России содержалось в указе Президента Российской Федерации от 8 октября 1997 г. № 1100 «О реформирова­нии уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел России-

95

ской Федерации». В развитии данного указа было принято ряд правовых актов, которые создали новую концептуальную правовую базу для развития УИС России '. Окончательно передача УИС в Минюст России была оформлена поста­новлением Правительства России от 30 октября 1998 г. № 1254 «Вопросы уголов­но-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации».

Изменение ведомственной принадлежности потребовало новых подходов к организации деятельности УИС. Дело в том, что «рассчитывать на получение бла­гоприятных результатов благодаря только факту нахождения УИС в ведении Ми­нистерства юстиции было бы просто наивно. Здесь необходимо принять ряд кар­динальных и разноплановых решений правового и организационно-распорядительного характера (включая ресурсное обеспечение)» 2. Среди таких решений первостепенное значение имели формирование новой системы управле­ния УИС; упорядочение правовой базы функционирования УИС; разработка программ реформирования УИС в условиях ее нового статуса в Минюсте России.

Передача уголовно-исполнительной системы в Минюст России потребова­ла формирование во многом новой системы управления данной системой. Связа­но это было с тем, что УИС вынуждена была взять на себя более десяти функций, которые ранее ею не исполнялись вообще, либо исполнялись частично. Все это

1  См.: Федеральный закон от 21 июля 1998 г. № 117-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в законодатель­ные акты Российской Федерации в связи с реформированием уголовно-исполнительной системы»; Указ Прези­дента Российской Федерации от 28 июля 1998 г. № 904 «О передаче уголовно-исполнительной системы Мини­стерства внутренних дел Российской Федерации в ведение Министерства юстиции Российской Федерации»; Указ Президента Российской Федерации от 2 августа 1999 г. № 954 «Вопросы Министерства юстиции Россий­ской Федерации».

2 Зубков Л.И., Калинин Ю.И., Сысоев В.Д. Пенитенциарные учреждения в системе Министерства юстиции Рос­сии. История и современность. — М., 1998. С.98.

96

потребовало утверждение новых структур и штатов. Создавались такие новые службы как медико-профилактическая, подготовки кадров для УИС, психологи­ческая, конвоирования и спецперевозок, служба инженерно-технического обес­печения, связи и вооружения, оперативно-розыскное бюро и ряд других. Это по­зволило создать комплексную систему управления УИС, которая обеспечивает ее функционирование по всем направлениями деятельности.

Изменилась система управления и по вертикали. Прежде всего, на уровне субъектов Российской Федерации «территориальные управления приобрели со­вершенно иное качество. Они стали равноправными участниками отношений в ре­гионах наряду с УВД, прокуратурой, ФСБ и другими правоохранительными структурами. Напрямую решают вопросы с президентами, губернаторами, глава­ми администраций на местах, что тоже очень важно, потому что это не только ма­териальная поддержка, но и имидж системы, признание ее роли в обществе, пони­мание решаемых ее задач»1.

В литературе встречается определенная критика укрепления централизо­ванных начал в управлении УИС. По мнению В.И.Селиверстова, такой подход приводит к сужению прав субъектов Российской Федерации, не способствует он и, но его мнению, совершенствованию процесса исполнения наказания, включая обеспечение прав и законных интересов осужденных2. Данное утверждение явля-

1  Калинин Ю.И. «Мы хотим, чтобы наши сотрудники имели достойный социальный статус» // Преступление и наказание. - 2002, JS'» 6. С.2.

2    Селиверстов    В.И.    Проблемы    развития    уголовно-исполнительного    законодательства    и    уголовно-исполнительной системы России // Развитие теории наказания в уголовно-исполнительном праве. - М., 2000. С. 18-19.

97

ется достаточно спорным по ряду обстоятельств. Прежде всего, прямой выход тер­риториальных органов управления УИС на первых руководителей субъектов Рос­сийской Федерации никоим образом не сужает их полномочия по руководству УИС регионов. Напротив, появляется возможность более оперативного и кон­кретного решения возникающих вопросов по управлению УИС со стороны орга­нов власти. Такой подход способствует и укреплению статуса региональных систем управления УИС, повышает их ответственность за весь процесс ресоциали-зации осужденных, включая социальную помощь после освобождения.

Правильность подхода к построению системы управления УИС в условиях ее передачи в Минюст России поддерживают и практические работники. Так, большинство опрошенных (75 %) считают оправданным сочетание централизо­ванной системы управления органами и учреждениями, исполняющими наказа­ния, с рациональным разграничением компетенции между центральными и тер­риториальными органами управления системой. Вместе с тем, респонденты ука­зывают и на определенные недостатки сложившейся системы управления УИС, а именно: «раздутость» штатов аппаратов управлений, назначение на должности в аппаратах управления неподготовленных сотрудников, несовершенство критериев оценки результатов работы. Многие из опрошенных указывали на не совсем по­нятную роль аппаратов управления УИС по федеральным округам. В связи с этим представляется целесообразным более подробно остановиться на данном вопро­се.

98

Управления уголовно-исполнительной системой по федеральным округам действуют в соответствии с Положением о данных структурах с 2001 года \ Их создание связано с образованием в России семи федеральных округов. Идея соз­дания данных федеральных округов в общей системе государственного управления обусловлена необходимостью укрепления вертикали власти в условиях переход­ного этапа развития российского общества. Поэтому управления УИС по феде­ральным округам являются структурными подразделениями центрального ап­парата ГУИН Минюста России. Данное положение является исходным для опре­деления их компетенции. В целом на них возложены общеуправленческие функ­ции координации деятельности территориальных аппаратов УИС субъектов Рос­сийской Федерации. Одна из главных задач данных структур в современных ус­ловиях - это претворение в жизнь основных положений Концепции и программ реформирования УИС, обеспечение контроля за работой органов и учреждений, исполняющих наказания на территории федерального округа. Конечно, в дея­тельности данных субъектов управления УИС имеется немало недостатков, ос­новной из которых заключается в том, что в целом недостаточно четко определен предмет их деятельности, общее место в системе управления УИС. В результате в их работе наблюдается дублирование полномочий территориальных аппаратов управления УИС, нередко они выступают в роли простого передаточного звена решений, которые принимаются в центре. Поэтому совершенствование работы Окружных управлений УИС видится в четком закреплении тех полномочий, кото-

1 Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 9 июня 2001 г. № 175 «Об утверждении Положения об управлении уголовно-исполнительной системой по федеральному округу».

99

рые объективно необходимы на данном уровне для успешного управления УИС. Прежде всего, это аналитическая работа, прогнозирование развития органов и уч­реждений, исполняющих наказания федерального округа, организация их взаи­модействия, оказание практической помощи. Однако в целом следует констатиро­вать, что дальнейшее развитие Окружных управлений УИС во многом будет за­висеть от определения места и роли федеральных округов в предполагаемой об­щей административной реформе государственного управления.

Передача УИС в ведение Минюста России потребовала существенного пе­ресмотра правовой базы ее функционирования, совершенствование которой, без­условно, является одним из основных направлений реформирования УИС '. Преж­де всего это коснулось ведомственных нормативных правовых актов, которые должны были закрепить новые организационно-правовые отношения, связанные с передачей УИС в Минюст. Наряду с данной, во многом технической, работой продолжалась разработка новых законодательных актов. За время функциони­рования УИС в составе Минюста России принято 6 федеральных законов, 15 постановлений правительства, направленных на государственную поддержку и реформирование уголовно-исполнительной системы, укрепление гарантий прав граждан, совершивших преступления и временно изолированных от общества. Наиболее значимый из них является федеральный закон Российской Федерации от 9 марта 2001 г. «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федера-

1 Филимонов О.В. Разработка новых нормативных актов - необходимое условие реформирования УИС // Ведо­мости уголовно-исполнительной системы. - 2000, № 2. С.9.

100

ции, Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации и другие законо­дательные акты Российской Федерации». Данным законом внесено около шес­тидесяти поправок в указанные правовые акты, которые существенным образом изменили порядок применения института условно-досрочного освобождения, отсрочки исполнения наказания в отношении осужденных женщин.

Основные идеи, заложенные в данном Федеральном законе получили своё дальнейшее развитие в новом Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации, вступившем в силу 1 июля 2002 года, а также в Федеральном законе от 8 декабря 2003 года № 162-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Уго­ловный кодекс Российской Федерации» и в Федеральном законе от 8 декабря 2003 года№ 161-ФЗ «О приведении Уголовно-процессуального кодекса Россий­ской Федерации и других законодательных актов в соответствие с Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации»1.

Дальнейшее совершенствование правовой базы реформирования УИС ви­дится в принятии следующих законов, регламентирующих: вопросы прохожде­ния государственной службы в органах и учреждениях УИС; осуществления общественного (гражданского) контроля за деятельностью УИС; социальной реабилитации лиц, освобождаемых из мест лишения свободы.

1 Российская газета от 16 декабря 2003 г.

101

Принятие указанных законов позволит повысить статус персонала УИС, обеспечит более эффективное участие общественных организаций в работе но контролю за соблюдением прав осужденных.

Важным этапом правового обеспечения явилось, как отмечалось ранее, уточнение самой Концепции реформирования УИС. В частности, был разрабо­тан новый ее проект. Данная концепция была рассмотрена и одобрена на заседании коллегии Минюста России, а также на Всероссийском совещании руководителей территориальных органов УИС в марте 1999 года \ Концепция была разработана с учетом проводимой судебно-правовой реформы, поэтому она предусматривала меры по сокращению численности осужденных и лиц, содержащихся под стражей. Основной акцент в развитии материальной базы УИС делала на изыскание вне­бюджетных источников финансирования. Данные идеи Концепции были учтены при разработке Федеральной целевой программы «Реформирование уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации на 2002-2006 годы» (Приложение № 1).

Важной особенностью анализируемого этапа реформы УИС явилось то, что она стала носить комплексный характер, охватывая все важнейшие составляющие УИС: исправительные учреждения, следственные изоляторы и учреждения, ис­полняющие наказания без изоляции от общества. Во многом это было связано с введением с 1 июля 2002 года в действие Уголовно-процессуального кодекса Рос­сийской Федерации. Законом предусмотрено существенное сужение практики

' Концепция реформирования уголовно-исполнительной системы (на период до 2005 года). Проект // Ведомо­сти уголовно-исполнительной системы. Специальный выпуск. - 1999.

102

применения в стране в качестве меры пресечения содержания под стражей. Теперь под стражу заключаются главным образом лица, совершившие тяжкие и особо тяжкие преступления. Важной гарантией соблюдения прав подозреваемых в со­вершении преступлений является то, что теперь только суд вправе принимать ре­шения об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, а также про­дления срока содержания под стражей.

Несмотря на то, что СИЗО не являются собственно исправительными учре­ждениями, они организационно входят в УИС и проблема совершенствования их деятельности в современных условиях реформы УИС выдвигается на одно из первых мест. Связано это, прежде всего с тем, что «именно в следственном изо­ляторе воля впервые встречается с неволей. Образно говоря, СИЗО - это ворота всей уголовно-исполнительной системы. По состоянию дел в следственных изоляторах люди судят о положении дел в УИС в целом. Для европейского сооб­щества обстановка в наших СИЗО во многом служит критерием соблюдения прав человека в России, выполнения нашим государством взятых на себя обяза­тельств в этой области» .

Учитывая значимость данной проблемы, Правительством Российской Федерации утверждена специальная Федеральная целевая программа «Рефор­мирование уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Россий­ской Федерации на 2002-2006 годы», о которой говорилось выше. Данная про­грамма состоит из двух подпрограмм: «Строительство и реконструкция следст-

1 Семенюк В.И. СИЗО -ворота уголовно-исполнительной системы // Казенный дом. - 2003, № 1(12).

103

венных изоляторов и тюрем Министерства юстиции Российской Федерации, а также строительство жилья для персонала указанных учреждений на 2002-2006 годы» и «Реформирование промышленного сектора уголовно-исполнительной системы и содействие трудовой занятости осужденных на 2002-2006 годы».

В рамках указанной Федеральной целевой программы реформирования УИС на реконструкцию СИЗО только в 2002 году израсходовано 306 млн. руб­лей. Гуманизация судебной и правоприменительной практики, более широкое применение мер пресечения, не связанных с заключением под стражу, позволило сократить численность лиц, содержащихся в следственных изоляторах, за послед­ние два года в целом по УИС страны в два раза и довести ее в среднем до уста­новленных лимитов наполнения. Так, если в 2000 году в СИЗО и тюрьмах содержалось 281 696 заключенных и осужденных, то на 1 января 2004 года эта численность сократилась до 149 173 человек. Такое снижение численности спо­собствовало улучшению материально-бытовых условий в учреждениях УИС, обеспечению более полной реализации прав подозреваемых, обвиняемых и осуж­денных.

Одной из важных особенностей анализируемого этапа реформирования УИС явилось также и то, что здесь значительное внимание уделялось разработке и реализации концепций и программ по конкретным направлениям деятельно­сти системы. К их числу следует отнести Концепцию правового обеспечения деятельности УИС; Концепцию воспитательной работы с осужденными в усло­виях реформирования УИС; Концепцию развития психологической службы

104

УИС; Концепцию совершенствования работы с кадрами в условиях реформиро­вания УИС, Концепцию совершенствования образовательной политики УИС Минюста России на 2004-2006 годы, Концепцию научного обеспечения рефор­мирования УИС Минюста России на 2004-2006 годы (Приложения № 2, 3, 4). Реализация данных концепций позволила существенно улучшить работу кон­кретных структурных подразделений УИС '.

Проведенный анализ основных периодов и этапов реформирования УИС современной России показывает, что каждый из них имел свои особенности. Если на первом из них, в рамках так называемой «перестройки», основное внимание было сосредоточено на проблемах снятия различного рода ограничений в пра­вах осужденных, обеспечения открытости УИС для общества, перехода от ис­правительно-трудовой (пускай во многом формально юридически) к уголов­но-исполнительной системе, то на втором - в условиях становления демократи­ческой России стали формироваться новая уголовно-исполнительная политика, за­конодательная база, регламентирующая порядок организации исполнения нака­зания. Исключительно важное значение имеет третий период реформирования УИС в условиях ее передачи в Минюст России. Для него характерен комплекс­ный подход к реформе УИС, конкретность и преемственность с предыдущими периодами, «государственная поддержка со стороны Президента, Админи­страции Президента, Федерального собрания, Правительства, Генеральной прокуратуры, а также глав администраций субъектов Российской Федерации.

1 Основные показатели деятельности уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации в 2002 году. Ежегодный статистический сборник. - М., 2003.

105

Она выражалась в принятии жизненно важных законодательных, других норма­тивных актах, оказании материальной и финансовой помощи, сохранении систе­мы льгот на федеральном уровне» '.

Итоги более чем десятилетнего опыта реформирования УИС позволили стабилизировать обстановку, уменьшить традиционную конфронтацию меж­ду персоналом уголовно-исполнительной системы и осужденными, что, в конеч­ном счете, направлено на достижение конечной цели реформы УИС, о которой говорилось в первой главе работы, - это формирование новой пенитенциарной культуры, ориентированной на сотрудничество и уважение основных субъектов отношений в сфере исполнения наказания: осужденных и персонала.

О том, что обстановка в УИС контролируемая и управляемая, свидетельст­вует снижение из года в год тяжких преступлений, побегов осужденных, наруше­ний режима содержания. В этой связи представляет интерес оценка происходя­щих преобразований в УИС самими сотрудниками. На вопрос о том, в какой мере Вы удовлетворены ходом реформы в УИС, большинство опрошенных (75 %) положительно ответили на данный вопрос. Нельзя также не отметить, что дос­тигнутые в России результаты проводимой уголовно-исполнительной поли­тики получают одобрение и на международном уровне. Итоги реформы УИС России обсуждались в 2002 году на 13-й Конференции руководителей пенитен­циарных администраций стран членов Совета Европы, заседании Руководящей группы Совета Европы по реформированию УИС, совещании ОБСЕ по рас-

1 Калинин Ю.И. Сохраняя преемственность, реализовывать новые возможности // Ведомости уголовно-исполнительной системы. Специальный выпуск. — 1999. С. 3-4.

106

смотрению проблем и перспектив реформирования пенитенциарных систем Евро­пы. В целом европейским сообществом достигнутые результаты в реформирова­нии УИС рассматриваются как значительное продвижение вперед и изучаются как положительный опыт для использования в реформировании пенитенциарных сис­тем своих стран.

Конечно, было бы неправильно рассуждать, что в деятельности УИС уже нет нерешенных проблем, а ее реформа завершилась. В такой сложной и много­функциональной социальной системе как УИС таких недостатков остается нема­ло, ряд из них во многом носит традиционный для пенитенциарных систем харак­тер: слабая материальная база, неполный охват осужденных общественно-полезным трудом, недостаточный профессионализм кадров и т.п. Вместе с тем, имеется и немало проблем, которые обусловлены особенностями и определенной  незавершенностью проводимых преобразований УИС. Пути их решения, а также возможные перспективы развития УИС рассматриваются в последующих разде­лах работы.

§ 2. Тенденции реформирования и перспективы развития организа­ции исполнения наказания в виде лишения свободы

На уголовно-исполнительную систему возложена реализация многих видов  наказания, предусмотренных уголовным законодательством: лишение свободы, ис­правительные работы, ограничение свободы и т.п. Ведущее место здесь, безуслов­но, занимает лишение свободы. По числу осужденных к лишению свободы на 100

107

тысяч населения Россия занимает одно из первых мест в мире '. Исполнение нака­зания в виде лишения свободы для государства является обременительным в эко­номическом плане, что связано с большими затратами на строительство и содер-жание зданий и сооружение тюремного типа, жизнеобеспечение осужденных. Нельзя также не учитывать и значительные затраты, связанные с организацией службы самого персонала уголовно-исполнительной системы, общая численность которого на 1 января 2004 года составила 347 тысяч человек.

Если брать социальный аспект эффективности деятельности исправительных учреждений в плане достижения цели исправления осужденных, то в силу ряда объективных факторов (изоляция, тюремная атрибутика, субкультура, разрыв со­циально-полезных связей и др.) многие освобожденные из мест лишения свободы вновь совершают преступления. По данным криминологов и статистики рецидив  преступлений со стороны лиц, отбывших наказание в виде лишения свободы, составляет около 30 %. Учитывая данные обстоятельства, в ряде случаев выска­зывается мнение о том, что «о воспитательной роли колоний вообще говорить не приходится» 2.

Действительно, места лишения свободы вряд ли можно рассматривать в качестве хорошего и надежного средства воспитания. Однако акцент в деятельно­сти пенитенциарных учреждений (как показывает отечественный и зарубежный  опыт) на достижение цели исправления осужденных ориентирует на улучшение

1  Стерн В. Грех против будущего. Тюремное заключение в мире. Международная тюремная реформа. — М. С. 35-36; Зубков Л.И. Карательная политика России на рубеже тысячелетий. - М., 2000. С. 23.

2  Реент Ю.Л. История правоохранительных органов: полицейские и тюремные структуры России. - Рязань, 2002. С. 168; Хохряков Г.Ф. Парадоксы тюрьмы. -М., 1991.

108

условий отбывания наказания, обеспечение прав осужденных и гуманное обра­щение с ними, создает предпосылки для ресоциализации последних в обществе по­сле отбытия ими наказания. Данные основополагающие идеи организации испол­нения наказания находят свое закрепление в международно-правовых актах по во­просам исполнения наказания. Поэтому современные пенитенциарные реформы ориентированы на то, чтобы места лишения свободы способствовали исправле­нию осужденных. С учетом этой стратегической цели разрабатывались и осущест­влялись мероприятия по совершенствованию деятельности исправительных уч­реждений в процессе реформы УИС. Анализ и обобщение данных мероприятий позволяет говорить об определенных тенденциях реформирования организации исполнения наказания в виде лишения свободы. К их числу можно отнести сле­дующие: обеспечение отбывания наказания осужденными по месту их жительства до ареста или осуждения (так называемый территориальный принцип отбывания наказания); построение рациональной системы исправительных учреждений с учетом изменений состава осужденных; совершенствование организации испра­вительного воздействия на осужденных; создание механизма обеспечения прав и законных интересов осужденных; качественное изменение организации производ­ственно-хозяйственной деятельности исправительных учреждений и организации трудового воспитания осужденных; формирование системы гражданского контро­ля за деятельностью исправительных учреждений. Рассмотрим содержание ука­занных тенденций.

109

1. Одна из важных задач, которая решалась в процессе реформы УИС -это обеспечение отбывания наказания лицами, совершившими преступления по месту их прежнего жительства или осуждения. Данное положение является одним из основополагающих требований международных стандартов, поскольку обеспе­чение отбывания наказания на минимальном удалении от места жительства явля­ется важным условием соблюдения прав не только осужденных, но их родственни­ков. В частности, тем самым создаются условия для поддержания его связей с семьей, для последующей социальной адаптации освобожденных. При этом также сокращаются расходы на перевозку осужденных, обмен криминальным опытом во время таких массовых этапов. Такой подход создает условия для повышения роли территориальных органов власти в обеспечении контроля за деятельностью ис­правительных учреждений, оказания различного рода помощи, в том числе и для

•               персонала. Реализация данной задачи осложнялось тем, что в период функ­ционирования исправительно-трудовой системы советского государства места лишения свободы создавались преимущественно для решения экономических за­дач, что сказывалось и на их территориальном расположении и, как следствие это­го, массовых перебросках осужденных. В результате, как показывают материалы переписи осужденных 1989 года, более 50 % осужденных отбывали наказание не по месту той территории, где они проживали до ареста. По отдельным видам ИТУ

•               данный показатель составлял еще большую цифру: на особом режима - 60 %; в тюрьмах - 72 %; ВТК - 42 %; в женских ИТК строгого режима - 90 %; в ИТК-поселениях — 72 %. Это также приводило к тому, что в ряде областей (Архан-

по

гельской, Кировской, Кемеровской, Пермской, Свердловской) число осужден­ных в расчете на 100 тысяч населения, превышало общие показатели по стране в 5-6 раз.

Решение данной проблемы (реализации территориального принципа отбы­вания наказания) осуществлялось по нескольким направлениям. Прежде всего, это максимальное сокращение перевозок осужденных по стране. Данная пробле­ма лежала в плоскости административных мер, основанных на законе: ст.73 Уго­ловно-исполнительного кодекса РФ (места отбывания наказания) достаточно четко определяла, что «осужденные к лишению свободы отбывают наказание в испра­вительных учреждениях в пределах территории субъекта Российской Федера­ции». Здесь же оговаривались и определенные исключения, касающиеся отдель­ных категорий осужденных, которые должны были отбывать наказание не по территориальному принципу, а по месту нахождения соответствующего исправи­тельного учреждения. К таким категориям относятся: осужденные при особо опасном рецидиве, к пожизненному лишению свободы, осужденные женщины, несовершеннолетние осужденные, а также осужденные - иностранные граждане и лица без гражданства.

Па практике проблема обеспечения отбывания наказания в исправительных учреждениях в пределах территории субъекта Федерации столкнулась со значи­тельными трудностями, которые были связаны с тем, что в ряде субъектов Феде­рации отсутствовал полный набор всех видов исправительных учреждений, пре­дусмотренных законодательством. Одним из выходов сложившейся ситуации

Ill

можно считать создание на базе ИУ участков с различным видами режима, с уче­том обеспечения изоляции их функционирования. Важное значение имеет закре­пление в законе (УИК РФ) правового статуса таких специализированных уча­стков. Можно предложить и более радикальный способ решения данной пробле­мы - это изменение самого подхода к классификации видов исправительных учре­ждений. В настоящее время в качестве токового критерия выступает режим отбы­вания наказания. За рубежом исправительные учреждения подразделяются на ви­ды по другому критерию, а именно - степени изоляции от внешнего мира. При этом выделяют, как правило, исправительные учреждения низкой, средней и высокой степени изоляции. Такой подход позволяет сократить виды исправительных учре­ждений, а значит и более успешно решить проблему распределения осужденных с учетом территориального принципа отбывания наказания. Реализация такого подхода возможна и потому, что условия отбывания наказания на различных ви­дах режима исправительных учреждений по действующему уголовно-исполнительному законодательству, за исключением колоний особого режима, мало чем отличаются друг от друга.

Отдельного рассмотрения требует вопрос о месте отбывания наказания не­совершеннолетними осужденным. Как было сказано выше, закон в отношении этой категории лиц делает исключение и они направляются для отбывания наказа­ния не с учетом их места проживания, а по месту нахождения воспитательных ко­лоний. Все это негативно сказывается на организации воспитательной работы с несовершеннолетними осужденными, затрудняет их адаптацию и порождает массу

112

других проблем 1. Для их решения предлагается создание исправительных цен­тров для несовершеннолетних правонарушителей. Организационно подобного рода центры могли бы включать следующие структуры: помещения, работающие в режиме следственных изоляторов; собственно воспитательную колонию, уча­сток, работающий в режиме исправительной колонии (либо колонии-поселения). Тем самым обеспечивается отдельное содержание несовершеннолетних, подозре­ваемых или обвиняемых в совершении преступлений, а также преемственность в воспитании несовершеннолетних осужденных, которая прерывается, когда по дос­тижению восемнадцатилетнего возраста они переводятся в исправительные коло­нии для взрослых. Данная идея в порядке эксперимента отрабатывается в настоя­щее время в УИН по республике Удмуртия. После его осуществления и заверше­ния возможно принятие решения о более широком распространении данного опыта.

2. Одним из главных вопросов любой пенитенциарной реформы являет­ся реконструкция самой системы исправительных учреждений. В первой главе при рассмотрении сущности и целей реформы УИС отмечалось, что здесь в принципе возможно две альтернативы: либо создание тюремной системы, либо радикальное совершенствование действующей системы исправительных колоний. Законодатель и практика пошла по второму пути, что нашло свое отражение в Концепции реор­ганизации уголовно-исполнительной системы до 2005 года. В этих целях сущест-

1 Актуальные вопросы преступности несовершеннолетних. Сборник материалов научно-практической конфе­ренции. — Вологда, 2001; Поздняков В.И. Воспитательно-трудовые колонии: возможности радикальных преоб­разований // Совершенствование деятельности воспитательно-трудовых колоний и профилактика молодежной

113

венным образом были улучшены условия проживания осужденных и материалыю-техническое устройство колоний. Основная цель данных преобразований заключа­лась в уменьшении тюремной атрибутики, увеличении жилой площади на одного осужденного (в исправительных колониях она не может быть меньше двух кв. метров, а в лечебно-профилактических учреждениях - пяти кв. метров), а также переходе к проживанию осужденных по типу общежития. Все это позволило су­щественно гуманизировать условия отбывания наказания. Известно, что построе­ние системы исправительных учреждений во многом предопределяется составом осужденных. За время проведения реформы произошло не только сокращение численности, но и качественное изменение состава осужденных. Выражается это, прежде всего, в повышенной криминогенности осужденных. Практически каж­дый четвертый осужден за умышленное убийство или умышленное причинение тяжкого вреда здоровью, каждый пятый - за разбойное нападение, грабеж, изна­силование. Около 60 % судимы неоднократно. Увеличивается число лиц, осуж­денных за бандитизм и участие в других организованных формированиях пре­ступного мира. Изменения в составе осужденных существенным образом повлия­ли на наполняемость и структуру видов исправительных колоний: более быстрыми темпами стали расти исправительные колонии особого режима. После введения в действие в 1997 году нового Уголовного кодекса РФ численность осужденных здесь выросла на 27,1 % и составила на 1 января 2003 года более 68 тыс. человек. Только в 2002 году для размещения данной категории осужденных было открыто

преступности. - М., 1992; Кашуба Ю.А. Уголовно-исполнительная политика в отношении несовершеннолет­них. — Автореф. дне.... докт. юрид. наук. — Рязань, 2002.

114

девять исправительных колоний особого режима и многочисленные изолирован­ные участки в колониях строгого и общего режима,

Как было сказано выше, увеличение этой категории осужденных продолжа­ется непрерывно с 1997 года, когда в новом УК РФ (ст. 18) был значительно рас­ширен круг лиц, признаваемых совершившими преступления при особо опасном рецидиве. Поэтому в их число попадали и те, кто несколько раз осужден за совер­шение преступлений средней тяжести, а также осужденные, впервые поступив­шие в места лишения свободы, которые ранее осуждались к лишению свободы условно или с отсрочкой исполнения приговора за совершение тяжких или особо тяжких преступлений. Все это привело к росту количества осужденных при особо опасном рецидиве и как следствие необходимости расширения сети исправитель­ных колоний особого режима.

Представляется, что такой подход к развитию системы исправительных уч­реждений является не достаточно эффективным и перспективным по экономиче­ским причинам (увеличиваются затраты на строительство колоний особого режи­ма при сокращении колоний других видов режима), а также исправительным. Де­ло в том, что в исправительных колониях особого режима отбывает наказание оп­ределенная часть осужденных, впервые поступивших в места лишения свободы. В связи с этим в настоящее время по предложению ГУИН Минюста России в уголовное законодательство внесены изменения, значительно сузившие круг лиц, признаваемых совершившими преступления при особо опасном рецидиве.

115

Отдельного рассмотрения также требует проблема исполнения наказания в отношении новой для отечественной практики категории осужденных - осужден­ных к пожизненному лишению свободы. Данный вид наказания введен новым УК РФ. В связи с мораторием на смертную казнь и ее заменой пожизненным лишени­ем свободы, доля этой категории лиц возрастает. Так, в период с 1997 по 2004 год число таких осужденных возросло в 8,5 раз (со 173 до 1483). Рост количества осужденных к пожизненному лишению свободы предопределил необходимость создания новых учреждений для их размещения .

Более сложным является вопрос о формах и методах работы с данной кате­горией осужденных. В литературе данную проблему в ряде случаев сводят лишь к обеспечению изоляции рассматриваемой категории опасных преступников. По мнению Б.З. Маликова «социальная значимость данного вида наказания видится в том, что оно, принудительно изолируя преступника на всю его последую­щую жизнь в специально предназначенных учреждениях уголовно-исполнительной системы с содержанием под охраной и надзором, защищает важ­нейшие интересы граждан, государства и общества от наиболее опасных преступ­ных посягательств. С другой стороны, оно позволяет уйти от варварского вида на­казания, каким остается смертная казнь» 2.

1  На 1 января 2004 года пожизненное лишение свободы исполняли 5 учреждений. Учитывая неблагоприятные тенденции   в   изменении  преступности,   Федеральной   целевой   программой   «Реформирование   уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации на 2002-2006 годы» предусмотрена также реконструкция 10 исправительных учреждений для содержания осужденных к пожизненному лишению свободы.

2 Маликов Б.З. Лишение свободы в России. Теоретико-правовые проблемы сущности и целей наказания. - Са­ратов, 2001. С. 161.

116

Однако простой изоляцией исполнение наказания в виде пожизненного ли­шения свободы не исчерпывается. Здесь возникает немало проблем, связанных с организацией психолого-педагогического воздействия на данную категорию лиц, их медико-санитарного обслуживания, а также работы с персоналом \ Па данном этапе развития института пожизненного лишения свободы особо актуаль­ным является создание системы социальных перспектив для данной категории осужденных в зависимости от их поведения и отбытого срока.

В этих целях представляется целесообразным предусмотреть в порядке по­ощрения возможность сокращения срока, по отбытии которого пожизненно осуж­денный может быть переведён из строгих в общие или облегченные условия отбы­вания наказания, возможность замены пожизненного лишения свободы более мяг­ким наказанием в виде лишения свободы на определённый срок.

Известно, что на построение исправительных учреждений влияют не только уголовно-правовые, но и социально-медицинские характеристики осужденных. Это потребовало поиска новых подходов к организации исполнения наказания, развития медицинской службы, отвечающей современным требованиям, формиро­вания новой системы управления медицинским обеспечением осужденных. Для раздельного содержания осужденных больных туберкулезом, ВИЧ инфицирован­ных создана сеть специализированных лечебно исправительных учреждений, а также локальных участков при обычных исправительных учреждениях. Сущест-

1 Антонов О.Л. Правовое регулирование назначения и исполнения наказания в виде пожизненного лишения свободы: Лвтореф. дне. ... канд. юрид. наук. - Ростов-на-Дону, 1998; Проблемы исполнения наказания в виде пожизненного лишения свободы. Материалы Всероссийской научно-практической конференции. - Вологда, 1996.

117

венную помощь в борьбе с туберкулезом в местах лишения свободы вносят между­народные организации, а также известные неправительственные организации, та­кие как «Врачи без границ», «Врачи мира - Франция», «СПИД - Фонд Восток -Запад». Проблема так называемого тюремного туберкулеза представляет серьез­ную социальную проблему, поскольку нередко освобожденные из мест лишения свободы больные туберкулезом уклоняются от постановки на учет, проведения ле­чения в учреждениях Минздрава России. Важную роль в решение данной про­блемы должно сыграть участие УИС в Федеральной целевой программе «Преду­преждение и борьба с заболеваниями социального характера на 2002-2006 годы» в рамках подпрограммы «Неотложные меры борьбы с туберкулезом в России». В целом можно констатировать, что в последние годы обстановка с туберкулезом в местах лишения свободы не только стабилизировалась, но и заметно изменилась в лучшую сторону: снизилась смертность от туберкулеза, а также заболеваемость на 13%.

Конечно, организация исполнения наказания в отношении осужденных, больных хроническими заболеваниями не ограничивается только мерами меди­цинского характера. Важную роль играет правовое закрепление статуса локаль­ных участков при исправительных учреждения, для содержания тех или иных категорий больных осужденных, обеспечение надзора, привлечения к труду, под­готовка персонала.

3. Реформа пенитенциарных систем, наряду с построением рациональной системы исправительных учреждений, предполагает также поиск новых подходов

118

к организации исправительного воздействия на осужденных. Связано это с тем, что от эффективности воспитательной работы с осужденными зависит во многом то, каким человек выйдет из колонии, как он будет адаптирован к жизни на свободе. Происшедшие изменения в российском обществе, радикальное изменение духов­но-нравственных ориентиров радикальным образом повлияли и на организацию воспитательной работы с осужденными. Выражается это, прежде всего, в качест­венном изменении средств исправительного воздействия, что нашло свое отраже­ние в Концепции совершенствования воспитательной работы с осужденными в условиях реформирования УИС (на период 2000-2005 годы) (Приложение № 3). Общий смысл данных изменений заключается в том, что в практике исполнения наказания произошел переход от идеологизированного, жестко регламентирован­ного процесса воспитания в рамках модели исправительно-трудового воздействия к более гибкой модели, ориентированной на максимально широкий спектр средств исправительного воздействия, психолого-иедагогические методы работы с осужденными взамен жестких форм давления на личность. С учетом этого в штаты исправительных учреждений введены такие должности как психолог, социаль­ный работник. Психологическая служба УИС насчитывает почти 3 тысячи спе­циалистов. «За 10 лет функционирования психологической службы в УИС от­четливо выделились следующие виды работы с осужденными: психологическая диагностика, психопрофилактика деструктивных явлений среди осужденных, психологическая коррекция личности осужденных и их поведения» '. Также поя-

1 Дебетский М.Г. Психологическое обеспечение работы с осужденными // Преступление и наказание. - 2002. №10.

119

вились такие нетрадиционные для советского периода формы работы с осуж­денными как релипюзное воспитание. В настоящее время в духовном окормлении осужденных принимают участие представители всех ведущих религий России: Русской Православной Церкви, Духовного управления мусульман Европейской части России, Федерации еврейских общин России, других конфессий '.

Качественно изменилось организация образовательного обучения осужден­ных. Наряду с получением общего образования в общеобразовательных школах и учебно-консультативных пунктах, рабочей профессии в профтехучилищах и их филиалах, осужденным разрешено обучение в средних и высших учебных заве­дениях заочно или но дистанционной форме обучения (на начало 2003 года такой формой обучения было охвачено 1, 5 тыс. человек).

Значительное внимание уделяется научному сопровождению испра­вительного воздействия на различные категории осужденных, обобщению рас­пространению положительного опыта работы в этой сфере 2.

Изменения в содержании средств исправительного воздействия обу­словливают поиск новых подходов к организационным формам работы с осуж­денными. Речь, прежде всего, идет об отрядной системе в исправительных учре­ждениях. За время существования данного института (с середины 50-х годов) в этом направлении проводились различные эксперименты по его совершенствова-

1 В исправительных учреждениях построено 343 храма, 628 молитвенных комнат, возводится еще 80 храмов. 1 Состояние и перспективы научного обеспечения организации воспитательной работы с осужденными. Мате­риалы научно-практической конференции. - Вологда, 2001; Хамлкж В.И. Особенности воспитательной работы с осужденными, характеризующимися различной степенью восприятия исправительного воздействия. - М., 2000 и др.

120

нию: укрупнение или разукрупнение и т.п. Однако в своей основе данные экспе­рименты были направлены на лучшую организацию труда осужденных, выполне­ние производственных планов. В современных условиях, когда труд осужденных организуется на качественно иных принципах, такие упрощенные подходы к со­вершенствованию отряда становятся недостаточными. Однако в целом и сейчас «оперативная обстановка в учреждениях во многом зависит от того, как строится работа в отрядном звене. Сегодня оно стало одним из консервативных структур в колонии. А ведь именно от работы в отряде зависит реальное повышение соци­альной эффективности деятельности системы, без чего реформирование УИС превратится в фикцию и самообман»'.

С учетом изменения направленности исправительного воздействия с акцен­том на психолого-педагогические методы, предлагается вместо отрядов создать Центры психолого-педагогической и социальной работы. Организацию работы данных центров построить с учетом выделения так называемых профильных уча­стков, обеспечивающих организацию и проведение дифференцированной воспита­тельной работы с различными категориями осужденных в зависимости от их ста­дии отбывания наказания: адаптационного, основного, связанного с закреплением результатов воспитательного воздействия и участка подготовки осужденных к ос­вобождению 2. Сама эта идея реорганизации отрядного звена с учетом новым принципов и методов психолого-иедагогического воздействия на осужденных за-

1    Калинин   Ю.И.   Уголовно-исполнительная   система:   итоги   и   перспективы   //   Ведомости   уголовно-исполнительной системы. — 2002. № 3. С. 16.

2  Поздняков В.И. От отрядов - к профильным участкам // Ведомости уголовно-исполнительной системы. -2002. №7.

121

служивает внимания. Однако само организационное построение предлагаемых Центров, по нашему мнению, повлечет ненужные переводы осужденных, нару­шит в целом преемственность воспитательного процесса, его стабильность. Во всяком случае, данная идея должна пройти экспериментальную проверку.

Для повышения роли отрядного звена возможно использование и других подходов. В частности, речь идет об изменении места и роли отряда в организаци­онной структуре управления исправительным учреждением. Традиционно отряд рассматривался в качестве определенной организационной формы места распо­ложения осужденных, организации работы с ними, и, прежде всего, в плане более рационального трудового использования осужденных, т.е. отряд не входил в орга­низационную структуру колонии. Все это принижало статус начальника отряда, его взаимоотношения с другими структурными подразделениями. Учитывая из­менения в векторе направленности воспитательного процесса, его значимость и многообразие, о чем говорилось выше, отряд должен стать ведущим структурным подразделением исправительных учреждений, а начальник отряда должен обла­дать значительными полномочиями в отношении руководства основными субъек­тами воспитательного процесса в современных условиях: психологов, социаль­ных работников.

При этом речь не должна идти об их прямом подчинении начальнику отряда и создании в учреждении нескольких микроколоний. Психологи и социальные работники закрепляются за отрядами, а общее методическое руководство ими осуществляет заместитель начальника колонии. Поскольку нормальная работа от-

122

ряда во многом зависит от обеспечения личной безопасности осужденных, то в отряде целесообразно ввести должность помощника (заместителя) по безо­пасности.

Итак, наши предложения по совершенствованию института отрядного звена связаны, прежде всего, с изменением его роли в системе управления исправи­тельным учреждением: из подразделения, которое в настоящее время в большей степени повторяет военизированную структуру и направлено на упорядочение жизнедеятельности осужденных, отряд должен стать ведущей организационной структурой, объединяющей усилия всего воспитательного потенциала исправи­тельного учреждения. При этом важно также обеспечить стабильное функциони­рование отряда: осужденный может быть переводиться из отряда в отряд только в исключительных случаях.

В организации воспитательной работы с осужденными имеются и другие проблемы. Среди них распределение осужденных с учетом не только фор­мально-юридических критериев, но и психолого-иедагогических характери­стик. Определенные результаты в этом отношении достигнуты в УИН по Орлов­ской области, где данная работа начинается в следственном изоляторе, что позво­ляет боле успешно адаптироваться осужденным к условиям отбывания наказания, снижает риск возникновения конфликтных ситуаций на первой стадии пребыва­ния в СИЗО.

Важное значение имеет и проблема социальной адаптации осужденного после отбытия им срока наказания. Данная проблема осложняется тем, что дей-

123

ствующие многие годы формы работы по трудовому и бытовому трудоустройству освобожденных в условиях рыночных отношений не срабатывают. Нельзя не ука­зать, что исправительными учреждениями накоплен определенный опыт по соци­альной адаптации освобожденных применительно к новым условиям. Это заклю­чение договоров со службой занятости, путем бронирования рабочих мест для бывших осужденных, создание реабилитационных центров, оказание помощи со стороны правозащитных и благотворительных организаций, организация обуче­ния профессиям, пользующимся спросом на рынке труда \ Особое значение для решения данной проблемы могло бы сыграть скорейшее принятие Федераль­ного закона о социальной адаптации лиц, освобожденных из учреждений, испол­няющих наказание.

Один из важных вопросов реформирования организации исполнения нака­зания в виде лишения свободы - это его гуманизация, что непосредственно связа­но с расширением прав осужденных. Значимость данного направления предопре­деляется основополагающим принципом Конституции Российской Федерации, которая провозгласила приоритет интересов личности: человек, его права и сво­боды являются высшей ценностью (ст.2). Этот принцип лег в основу реформиро­вания политики и законодательства в сфере исполнения наказания, обусловив, в первую очередь, систему мероприятий, направленных на их гуманизацию, уси­ление цивильного начала в деятельности уголовно-исполнительной системы. Данная проблема в разные периоды реформирования УИС имела свои особенно-

' Калинин Ю.И. Краеугольная задача реформирования // Преступление и наказание. — 2001. JSr« 7. С. 6.

124

ста. Если вначале основное внимание обращалось на закрепление правового ста­туса осужденных на уровне законодательных актов, что нашло свое полное от­ражение в Уголовно-исполнительном кодексе РФ, то в последующем, особенно после передачи функции исполнения наказаний из МВД в Министерство юсти­ции, одним из важных мер становится создание надежного механизма обеспечения прав осужденных. Нельзя в этой связи не отметить, что Минюст России в этом отношении более свободен и не обременен грузом прошлого: у него отсутствует синдром психологического давления на правонарушителей. «Вопрос соблюдения законности и прав человека в учреждениях УИС приобретает все большую зна­чимость по мере демократизации нашего общества, интеграции его в его в меж­дународное сообщество, расширения международных связей. Однако мало про­возгласить права человека, важно их безусловно обеспечить, разработать эффек­тивный механизм защиты. В современных условиях он реализуется различными средствами, имеющимися в распоряжении государства, в том числе законодатель­ными, административными» \

Наряду со специализированными, во многом традиционными субъектами контроля за соблюдем прав осужденных (судами, прокуратурой), в процессе ре­формирования УИС, создаются и новые структуры: служба уполномоченного по правам человека, в работе которой значительное внимание уделяется вопросам соблюдения прав осужденных. Наряду с этим, в самом Минюсте России, создана ведомственная служба по контролю за соблюдением прав граждан, находящихся в

' Чайка ЮЛ. Проблемы соблюдения законности и прав человека в деятельности учреждений и органов УИС // Закон и право. -2003. № 2. С. 4.

125

местах лишения свободы. Она представлена Управлением по контролю за соблю­дением законности и прав человека в деятельности учреждений и органов УИС Минюста России, а также службой по соблюдению прав человека в самой уголов­но-исполнительной системе. Создание данной службы в условиях реформы УИС позволило усилить контроль за соблюдением прав осужденных, оперативно уст­ранять выявленные недостатки. Учитывая значимость данной проблемы, пред­ставляется также важным разработка специальной программы по соблюдению прав человека в уголовно-исполнительной системе. В основу ее должны быть по-ложешл требования Конституции Российской Федерации, соответствующих меж­дународных актов, рекомендации Европейского комитета по предупреждению пыток, Международного Комитета Красного Креста, а также обоснованные пред­ложения отечественных и зарубежных правозащитных и других организаций. В ней должны быть отражены задачи по совершенствованию законодательства, на­правленного на соблюдение прав человека в условиях лишения свободы, более широкому использованию собственных резервов системы.

Конечно, проблема создания механизма обеспечения прав осужденных не сводится только к рассмотренным выше правовым и организационным мерам. Она носит более сложный характер, предполагает соответствующую подготовку персонала, создание материальных условий для обеспечения закрепленных в за­коне прав осужденных. Нельзя не учитывать и психологические факторы форми­рования определенных стереотипов поведения сотрудников УИС в отношении осужденных, особенно тех, которые постоянно и длительное время работают в

126

непосредственном контакте с осужденными. Это, прежде всего, инспекторский состав, сотрудники службы безопасности, охраны. Именно с их стороны, как по­казывают отчеты, наблюдается наибольшее число нарушений закона. Связано это и с проблемой профессиональной деформации, низким профессиональным уров­нем сотрудников.

5. Отдельного рассмотрения при анализе тенденций реформирования УИС требует вопрос о перспективах развития производственно-хозяйственного комплекса исправительных учреждений, организации трудового воспитания осуж­денных. Связано это с тем, что данная проблема в условиях функционирования исправительно-трудовой системы являлась определяющей и рассматривалась в контексте интеграции данного комплекса в плановую экономику страны, со всеми вытекающими отсюда последствиями, о которых говорилось в предыдущих раз­делах работы: усиление репрессивной политики государства, географическое расположение исправительных учреждений, массовые переброски осужденных из одного региона в другой, ставка на принуждение в организации труда осужден­ных.

В условиях рыночных отношений предприятия исправительных учрежде­ний уже не играют такой роли в народно-хозяйственном комплексе страны, как это было при плановой экономике 1. Однако это не говорит о том, что не следу­ет развивать производство в местах лишения свободы, не привлекать осужден­ных к труду. Само назначение исправительных колоний, в отличие от тюрем, за-

1 Томила Н.М. Проблемы реформирования производственно-хозяйственной деятельности УИС и пути их реше­ния.-Рязань, 1999.

127

ключается в том, чтобы осужденные были заняты общественно-полезным тру­дом. Нельзя при этом не учитывать значительные воспитательные, оздоровитель­ные возможности труда; привлечение осужденных к труду позволяет также со­кратить бремя расходов государства на содержание мест лишения свободы, спо­собствует лучшей социальной адаптации осужденных, после их освобождения. Данная проблем усугубляется тем, что в условиях перехода к рыночным отноше­ниям продукция многих предприятий исправительных учреждений оказалась не­востребованной. В результате значительная часть осужденных оказалась без ра­боты. Численность осужденных не работающих по различным причинам на 1 января 2004 года составила 49370 человек. Основными причинами непредстав­ления работы являются: отсутствие объектов труда, отсутствие спроса на продук­цию предприятий УИС, недостаточность собственных оборотных средств, а также краткий срок отбывания наказания и низкий уровень квалификации осужденных.

Указанные обстоятельства предопределяют поиск новых подходов к органи­зации труда осужденных, которые бы в большей степени соответствовали соци­альному назначению исправительных учреждений. В обобщающем виде эти но­вые идеи нашли свое отражение в проекте Концепции реформирования про­мышленного сектора уголовно-исполнительной системы Минюста России. Данный проект был обсужден на научно-практической конференции «Реформа производственно-хозяйственного сектора - составная часть реформы УИС на со­временном этапе», состоявшейся в мае 2003 г. в г. Москве, и в целом получила под­держку. Не ставя своей задачей проведения анализа всего комплекса экономиче-

128

ских, правовых, финансовых и организационных вопросов, хотелось бы указать на принципиальные направления совершенствования организации трудового вос­питания осужденных.

Прежде всего, предполагается коренным образом изменить статус предпри­ятий исправительных учреждений. На их базе планируется создание учебно-производственных и лечебно-производственных мастерских. В исправительных колониях реформирование предприятий предполагается осуществить путем соз­дания центров трудовой адаптации осужденных. В результате этого меняются це­ли привлечения осужденных к труду. Как говорилось выше, унаследованная от прошлого система исполнения наказаний строилась, прежде всего, на использова­нии труда осужденных в интересах государства, ради экономической выгоды. Сейчас главная цель вовлечения осужденного к труду - привить ему жизненно важные навыки, помочь адаптироваться в обществе после освобождения.

6. Одной из важных тенденций реформирования УИС является фор­мирование новых отношений системы с обществом. Выражается это, прежде всего, в ее большей открытости для общества, участии различного рода правозащитных организаций, общественных объединений, международных неправительственных организаций в работе УИС \ Формы участия в данной работе разнообразны и во многом зависят от компетенции субъектов. Анализ показывает, что в начале XXI века учреждениям, исполняющим наказания в виде лишения свободы, в той или иной мере оказывали содействие более 350 предприятий и организаций различ-

1 Афоничкин С.Н. Организация сотрудничества исправительных учреждении УИС с общественными объедине­ниями. — Дис.... канд. юрид. наук. -М., 2003.

129

ных форм собственности, свыше 150 религиозных и общественных организаций и благотворительных фондов.

Взаимоотношения исправительных учреждений УИС с общественными ор­ганизациями изменилось не только количественно, но и качественно. Так, если на первых этапах реформирования со стороны общественных формирований, СМИ преобладала критика, то в настоящее время преобладает идея сотрудничества во имя достижения общих целей. Такое сотрудничество становится более конкрет­ным и адресным и осуществляется по многим направлениям: оказание помощи в улучшении условий отбывания наказания в местах лишения свободы, ресоциали-зации наиболее незащищенных групп осужденных (Фонд помощи осужденным); реализация проекта «Альтернативы тюремному заключению в Российской Фе­дерации» (Международная тюремная реформа); духовно-нравственное просве­щение осужденных (Русская Православная Церковь, Общероссийской обществен­ное движение «Россия Православная», Общество милосердия в тюрьмах «Вера, Надежда, Любовь», Федерация еврейских общин России и другие, традиционные для России религиозные конфессии). В результате сложилась определенная сис­тема гражданского контроля за деятельностью УИС, которая ориентирована не только на выявление нарушений прав осужденных, но и оказание различного со­действия в проведении реформы УИС.

Конечно, в данной работе имеется немало проблем, нерешенных вопросов. К их числу следует отнести необходимость разработки Концепции и соответст­вующей программы сотрудничества УИС с общественными формированиями.

130

Следует также поддержать идею принятия Федерального закона «Об обществен­ном контроле и попечении в местах содержания под стражей и отбывания наказа­ния в виде лишения свободы». Принятие указанных документов позволило бы не только закрепить накопленный опыт, но и определить перспективы данного со­трудничества, подвести под него прочный правовой фундамент.

Наряду с этим, важное значение имеют и вопросы организационного, тех­нологического плана. Для их решения при Министре юстиции Российской Феде­рации создан Общественный совет, в задачи которого входит не только обеспече­ние координации совместной работы, но и определение перспективных направле­ний ее дальнейшего совершенствования. Необходима также организация опреде­ленной профессиональной подготовки представителей общественных организа­ций по вопросам правового регулирования порядка исполнения наказаний.

Таковы основные тенденции реформирования УИС в той ее части, которая связана с исполнением наказания в виде лишения свободы. Проведенный анализ показывает, что здесь произошли качественные изменения. В принципе, при про­ведении исследований это подтверждают и сами сотрудники исправительных уч­реждений, то есть те, кто непосредственно обеспечивает реализацию реформы УИС. Так на вопрос о том, какие направления в проводимой реформе УИС прино­сят положительные результаты, были получены следующие ответы (располагают­ся в порядке частоты повторения): передача УИС в ведение Минюста; открытость системы для общества; приведение условий содержания осужденных в соответст­вие с международными стандартами; принятие нового Уголовно-исполнительного

131

кодекса РФ; гуманизация условий отбывания наказания; самообеспеченность ис­правительных учреждений продуктами питания.

Рассмотренные тенденции реформирования УИС показывают, что многие из них совпадают с направлениями реформы пенитенциарных систем, проводимых во многих развитых зарубежных странах. Это относится к проблемам гуманиза­ции (либерализации) исполнения наказания, расширения прав осужденных, улучшения условий отбывания наказания. В этом смысле итоги проводимых преобразований УИС имеют не только национальное, но и в определенной мере международное значение. Данный опыт реформирования УИС получил положи­тельную оценку в декабре 2002 года в ходе Всероссийского совещания по про­блемам соблюдения законности и прав человека в учреждениях и органах УИС. В совещании приняли участие представители ряда международных и общественных правозащитных организаций, в том числе, председатель ЕКПП С.Казале. И если раньше международные организации указывали на нарушения прав человека в местах лишения свободы, то на этом совещании работа по реформированию сис­темы и обеспечению прав граждан в местах лишения свободы получила положи­тельную оценку.

Вместе с тем, проведенный анализ также свидетельствует, что для реформы УИС современной России характерны и свои национальные особенности. Прояв­ляются они в проблемах реформирования производственно-хозяйственного ком­плекса системы, формирования институтов гражданского контроля за УИС, со-

132

вершенствования условий отбывания наказания в системе, где ведущее место от­водится не тюрьмам, а исправительным колониям.

При определении национальной политики в области исполнения на­казаний в виде лишения свободы важным является вопрос о возможных пер­спективах развития исправительных учреждений. Современная пени­тенциарная наука и практика свидетельствует о том, что при этом дискусси­онными являются следующие вопросы:

- создание исправительных учреждений различного уровня подчинения (федерального, регионального, местного);

- развитие так называемых частных тюрем;

- определение основного вида исправительного учреждения (колония или тюрьма) в национальной пенитенциарной системе.

Рассмотрим возможности реализации данных идей применительно к со­временной УИС России.

На построение исправительных учреждений различного уровня под­чинения решающее влияние оказывает национально-государственное устрой­ство страны. В государствах федеративного типа, как правило, создаются тюрьмы центрального и местного подчинения. В США данная система под­разделяется на три вида исправительных учреждений, а именно: тюрьмы фе­дерального подчинения, тюрьмы штатов и местные тюрьмы. В научных рабо­тах, посвященных реформированию УИС России, в ряде случаев предлагается также выделить исправительные учреждения различного уровня подчинения. В

133

принципе данная идея имеет под собой основания, однако при этом следует учитывать ряд проблем, которые неизбежно возникнут при разделении системы исправительных учреждений на различные уровни подчинения. Прежде всего, централизованные системы управления исправительными учреждениями имеют ряд существенных преимуществ перед децентрализованными. Выражается это в большей возможности для обобщения опыта, концентрации ресурсов, прове­дения в жизнь новых идей, подготовки кадров. Поэтому неслучайно в СШЛ федеральная тюремная система считается более эффективной и прогрессивной но сравнению с тюрьмами местного подчинения.

Следующий важный вопрос касается реализации самой идеи создания ис­правительных учреждений федерального, территориального (на уровне субъек­тов Федерации) и местного подчинения. Дело в том, что при этом должны быть в комплексе решены организационные, финансовые, правовые вопросы. Важно также определить какая категория осужденных должна отбывать нака­зание в исправительных учреждениях различного уровня подчинения, что потре­бует существенного изменения Уголовного и Уголовно-исполнительного законо­дательства.

Рассматривая вопрос о возможных перспективах развития исправительных учреждений, нельзя не остановиться и на проблеме так называемых частных тю­рем. Подобного рода учреждения создаются в ряде развитых стран, периодически поднимается данная проблема и в отечественной литературе. Изучение данного вопроса показывает, что сам термин «частная тюрьма» носит весьма условный ха-

134

рактер. Дело в том, что подобного рода учреждения реализуют одну из важных функций государства - исполнение наказания, их деятельность регламентируется общим для всех исправительных учреждений государства законодательством. Го­сударство при этом лишь делегирует функции управления частным структурам. Причем и в данном случае частные тюрьмы остаются под контролем профессио­налов от тюремного ведомства в лице инспекторов. Значение создания такой системы управления тюрьмами (частными структурами) позволяет снизить бремя расходов государства на содержание тюремных учреждений. В опреде­ленной мере это позволяет несколько по иному строить взаимоотношения с осужденными. Наибольшее число частных тюрем имеется в США, Велико­британии, где количество приватизированных тюрем составляет порядка 10 % от общего числа пенитенциарных учреждений.

Российским законодательством запрещена приватизация органов и уч­реждений, исполняющих наказания. В то же время частный капитал оказывает определенную помощь в реконструкции исправительных учреждений посред­ством создания специальных благотворительных фондов, гуманитарной по­мощи. Гипотетически не исключается создание частных тюрем и в отечествен­ной практике, однако, для этого должны быть созданы не только правовые, но и соответствующие экономические предпосылки, сформировано общественное мнение.

Перспективы организации исполнения наказания в виде лишения свобо­ды во многом зависят также от того, сохранятся ли исправительные колонии в

135

качестве основного вида учреждений, исполняющих данный вид наказания, ли­бо им будет найдена соответствующая альтернатива. По мнению СМ..Петрова и Г.Л.Туманова, процесс демилитаризации и демократизации УИС должен привести к тому, что в системе исправительных учреждений вместо колоний ведущее место исполнения наказания должно быть отведено тюрьме 1.

Такая позиция относительно перспектив развития УИС обосновывается и в работах других ученых, отстаивается данная идея и многими правозащитными ор­ганизациями2. Проанализировав недостатки исправительных колоний, В.Л.Фефелов предлагает свести их число к минимуму. Вместо исправительных колоний он считает целесообразным создать систему новых тюрем, не жалея за­трат на их строительство. Тюрьма, по его мнению, должна стать главным видом исправительных учреждений. Переход от исправительных колоний к тюрьмам должен быть поэтапным, по мере их строительства, чтобы они работали не только сегодня, но и завтра, и через сотни лет3. Действительно, основная цель всякой пе­нитенциарной реформы заключается в определении того, какой вид исправитель­ного учреждения должен быть создан в процессе данной реформы. В нашем слу­чае - это или радикальное совершенствование колонийской системы, либо пере­ход к тюремной системе. Чтобы ответить на данный вопрос следует, прежде все­го, указать на то, что исправительные колонии не являются (как это иногда отме-

1  Петров СМ., Тушнов Г.М. О двух стратегиях реформирования уголовно-исполнительной системы // Госу­дарство и право. - 1995. № 9. С. 102-109.

2  Греков М.Л. Тюремные системы: состояние, перспективы: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. - М, 2003.

3 Фефелов В.А. Исправительно-трудовая колония или тюрьма? // Проблемы исполнения уголовных наказаний. -Рязань, 1991. С. 73-74.

136

чается в литературе) изобретением советской власти. Они были рекомендованы как достаточно прогрессивный вид исправительных учреждений еще в начале XX века. В странах Западной Европы, США основу пенитенциарных систем со­ставляют тюрьмы. В ряде стран бывшего Союза (Литва) колонии также реорга­низованы в тюрьмы.

Вопрос о замене исправительных колоний тюремными учреждениями явля­ется принципиальным, и связан он не только с затратами, но и с тем, что это может повлечь радикальное изменение уголовно-исполнительной системы в целом. При решении данного вопроса следует учитывать, что и тюрьма и колония как виды исправительных учреждений имеют свои достоинства и недостатки. Так, тюремное содержание осужденных обеспечивает их большую безопасность, изоляцию, контроль за поведением. Вместе с тем тюрьмы не позволяют в полной мере организовать производительный труд осужденных, формирование довери­тельных отношений между персоналом и осужденными, применять все средства исправительного воздействия. В отличие от этого колонии обеспечивают полу­свободный режим содержания, постоянный контакт осужденных и персонала, что в принципе сглаживает напряженность в их отношениях. Достаточно сказать, что при всех масштабах современной УИС за 2002 год не допущено случаев группо­вых неповиновений осужденных. Колонии также создают лучшие условия для ор­ганизации труда осужденных, проведения воспитательных мероприятий. Конеч­но, в советский период исправительно-трудовые колонии были ориентированы на решение производственных задач, не уделялось и должного внимания созданию

137

материально-бытовых условий отбывания наказания. Однако это не должно служить основанием для перехода УИС от колоний к тюрьмам. Полагаем, что ис­правительные колонии должны оставаться основным видом исправительных уч­реждений при условии радикального улучшения условий отбывания наказания, порядка размещения осужденных, их приближения к условиям нормального че­ловеческого общежития. Важное значение для реформирования исправитель­ных колоний должно стать также и рациональное определение лимитов содержа­ния осужденных. Международный опыт выработал в этом отношении определен­ные рекомендации: в исправительных учреждениях такого полуоткрытого типа должно содержаться не более 700-900 осужденных, а в воспитательных колониях до 500 человек.

Также должны быть пересмотрены радикально и средства исправительного воздействия на осужденных. Ранее, при исполнении наказаний в рамках ИТС, как было сказано выше, набор данных средств сводился к реализации режима, труда, воспитательной работы, общеобразовательного и профессионально-технического обучения. Происходящие преобразования в обществе позволяют не только расши­рить диапазон данных средств, но и, как было сказано в предыдущем положении, качественно их изменить, привести их с положениями Минимальных стандартных правил обращения с заключенными, где сказано, что учреждения, исполняющие наказания, «могут использовать все исправительные, воспитательные, моральные и духовные силы и виды помощи, которыми они располагают и которые они счи-

138

тают подходящими, применяя их с учетом потребностей исправления каждого за­ключенного» (Ст. 59 Правил).

§ 3. Организация исполнения наказаний без изоляции от общества -приоритетное направление реформирования уголовно-исполнительной сис­темы

Одной из важных стратегических целей реформирования УИС современ­ной России является приоритетное развитие учреждений, исполняющих нака­зания без изоляции от общества. Реализация данной цели предполагает реше­ние комплекса правовых, организационных, исправительных и других задач. Однако решающее значение при этом имеет изменение карательной политики государства в направлении ее либерализации по отношению к лицам, совершив­шим правонарушения небольшой тяжести. «Для того чтобы Россия не преврати­лась в «тюремное государство», следует серьезно поработать не только на испол­нительном, но и законодательном уровне» \

Необходимость гуманизации карательной политики государства пре­допределяется тем, что наказание в виде лишения свободы тяжким бременем ло­жится на бюджет государства, влечет разрыв социальных связей осужденных, по-рождает криминализацию общества . В монографии известного норвежского уче-

1    Чайка Ю.Я. Реформировать УИС, совершенствовать законодательство // Преступление и наказание. - 2000. Л'а 8. С. 2-3.

2 Панкратов В.В. Крах пенитенциарных доктрин в XX веке и перспективы на век XXI: оценка криминолога. В сб.: Государство и право на рубеже веков (Материалы Всероссийской Конференции). Криминология. Уголов­ное право. Судебное право. - М., 2001. С. 119-124.

139

ного, профессора Н. Кристи «Борьба с преступностью как индустрия. Вперед к ГУЛЛГу западного образца?» указывается, что основная опасность преступности в современном индустриальном обществе таится не только в самой преступности, но и в методах борьбы с нею1. Для России данная проблема приобретает особую актуальность в силу того, что в недалеком прошлом основным видом наказания, применяемым судом, являлось лишение свободы. Поэтому вопрос о сокращении численности осужденных в исправительных учреждениях, заключенных в СИЗО является одним из важных и принципиальных в реформировании уголовно-исполнительной системы России, он носит не только правовой и экономиче­ский, но и политический характер.

В принципе обществу известны и основные пути гуманизации карательной по­литики, направленной на сокращение численности осуждаемых к лишению сво­боды. Это декриминализация преступлений, которые не представляют значитель­ную общественную опасность, изменение судебной практики, более широкое применение альтернативных видов наказания. С учетом указанных направлений развивается и современная уголовная политика России, судебная практика. Па дальнейшую гуманизацию уголовной политики направлена и инициатива Пре­зидента страны В.В.Путина, с которой он выступил 11 марта 2002 года в от­ношении декриминализации малозначительных преступлений. По прогнозам ГУИН Минюста России, в результате внесенных в декабре 2003 года из­менений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации будет

1 Кристи 11ильс. Борьба с преступностью как индустрия. Вперед к ГУЛЛГу западного образна? - М., 1999. С. 14.

140

происходить дальнейшее снижение численности осужденных, главным обра­зом, в воспитательных колониях, колониях строгого и особого видов режима (примерно на 150 тыс. человек).

В целом такая тенденция гуманизации уголовной политики и судебной практики, когда наказание в виде лишения свободы применяется как крайняя ме­ра, является фактором благоприятным для проведения реформы УИС. С одной стороны, это позволяет улучшить материально-бытовые условия отбывания наказания, оградить от влияния преступной среды тысячи граждан. С другой - по­является возможность развивать и совершенствовать деятельность учреждений, исполняющих наказания без изоляции от общества, которые потенциально более эффективны, чем лишение свободы.

Этот вопрос имеет не только правовой, но и политический характер, по­скольку характеризует во многом отношение государства к правам граждан в целом. В Послании Президента Российской Федерации В.В.Путина Феде­ральному Собранию Российской Федерации в 2002 году отмечалось то, что нам крайне необходима гуманизация уголовного законодательства и системы наказа­ний... Применение наказаний, не связанных с лишением свободы... там, где, ко­нечно, это обоснованно, должно стать широкой судебной практикой.

Вопрос о более широком применении альтернативных видов наказания имеет и экономические основания, поскольку их реализация не требует привлече­ния значительных финансовых средств, как это имеет место применительно к лишению свободы. Следует также учитывать, что и в социальном плане данные

141

виды наказаний являются более эффективными. Так, если уровень рецидивной преступности со стороны лиц отбывших наказание в виде лишения свободы со­ставляет около 30 %, то при наказаниях, не связанных с лишением свободы, ре­цидивная преступность составляет всего 2-5 %. Не маловажное значение имеет и международный аспект проблемы: Россия (ранее СССР) ратифицировала ряд ос­новополагающих международных актов по вопросам исполнения уголовных на­казаний, в том числе и применительно к наказаниям, не связанным с изоляцией от общества. Общая мировая тенденция здесь заключается в том, что лишение сво­боды следует применять в качестве крайней, исключительной меры. Все более широкое распространение получают альтернативные наказания, а также прими­рение преступника и жертвы \

Для реализации данной стратегической линии развития пенитенциарных уч­реждений в современной России имеются важные правовые предпосылки. Уго­ловный кодекс Российской Федерации 1996 года существенно расширил пере­чень наказаний, не связанных с изоляцией от общества. Наряду с традиционными видами для данной категории наказаний в виде исправительных работ, закон ввел ряд новых видов наказаний, альтернативных лишению свободы, таких как обяза­тельные работы и ограничение свободы. Однако само по себе введение данных видов наказаний не означает их практическую реализацию. Для этого должны быть созданы соответствующие правовые, организационные, ресурсные условия. Поскольку при введении в действие Уголовного кодекса РФ в 1997 году таких ус-

1 Тюремная реформа в странах бывшего тоталитаризма. - М., 1993. С. 57.

142

ловий создано не было, то законодатель ввел отлагательную норму, преду­сматривающую применение данных альтернативных видов наказания по мере соз­дания условий, необходимых для их применения1. Все это, конечно, «отрицатель­но сказывается на эффективности системы наказаний, практике применения от­дельных видов, и, естественно, на эффективности борьбы с преступностью, по­скольку все эти виды были призваны стать, прежде всего, альтернативой лише­нию свободы» 2.

Таким образом, за время проведения реформы УИС в силу ряда причин, прежде всего финансового порядка, организация исполнения альтернативных ви­дов наказания, за исключением исправительных работ, не получила своего во­площения на практике. В принципе здесь во многом повторяется ситуация, кото­рая имела место с применением наказаний без изоляции от общества в России еще в 20-е годы прошлого столетия. Тогда также ставилась задача «экономии репрес­сии». Однако система исполнения наказания стала развиваться по иному пути, в направлении широкого применения наказания в виде лишения свободы3.

Поэтому УИС России не имела широкой практики исполнения наказаний без изоляции от общества. Исключением здесь может быть организация исполнения условного осуждения с обязательным привлечением к труду в рамках так назы­ваемых спецкомендатур в 70-80 годы. Данные учреждения создавались, прежде

1  Федеральный закон «О введении в действие Уголовного кодекса Российской Федерации» от 24 мая 1996 г.; Федеральный закон «О введении в действие Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации» от 18 декабря 1996 г.; а также Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в федеральные законы «О введении в действие Уголовного кодекса Российской Федерации» и «О введении в действие Уголовного кодек­са Российской Федерации»» от 13 декабря 2001 г.

2 Перминов О.Г. Цит. работа. С. 44.

3 Ширвинд .Г. «Режим экономии» в карательной политике. - Административный вестник. - 1927.

143

всего, для решения экономических задач в условиях плановой экономики. По­этому по мере изменения экономической ситуации в стране, принятия новых за­конов, институт условного осуждения с обязательным привлечением к труду пре­кратил свое существование.

Выше указывалось, что зарубежные пенитенциарные системы развиваются по пути широкого применения альтернативных лишению свободы видов наказа­ния. Данный опыт может быть использован и для решения аналогичных проблем в отечественной практике исполнения наказания. Учитывая данные обстоятельст­ва, в сентябре 2000 года ГУИН Минюста России было подписано соглашение с международной неправительственной организацией «Международная тюремная реформа» о реализации проекта «Альтернативы тюремному заключению в Рос­сийской Федерации». Конечной целью проекта является создание условий для сокращения количества осужденных к лишению свободы за счет расширения применения альтернативных наказаний, укрепления системы контроля за осуж­денными без изоляции от общества. Проектом предусматривается проведение эксперимента в 9 регионах России по созданию новой, хорошо продуманной сис­темы исполнения наказаний, не связанных с изоляцией от общества. В долго­срочном плане эта модель может быть распространена по всей Российской Феде­рации.

В ходе реализации Проекта постоянно велось его научное и учебно-методическое сопровождение: изданы и распространены сборники методических документов, подготовлен ряд учебников по организации деятельности уголовно-

144

исполнительных инспекций, организовано повышение квалификации их сотруд­ников. Такое усиленное внимание позитивно сказалось и на поднятии авторитета службы, поскольку ранее она традиционно считалась «периферийной» для уго­ловно-исполнительной системы'.

Реализация Проекта «Альтернативы тюремному заключению в Российской Федерации» позволила также выявить и немало проблем, связанных с введением новых видов наказания, показала всю сложность реформирования этой важной составляющей уголовно-исполнительной системы современной России. Очевид­но, что решение такой сложной проблемы возможно только с учетом комплекс­ного подхода, включая ее правовые, организационные, ресурсные и методические аспекты.

1. Поскольку реализация исполнения наказаний без изоляции от общества (как, впрочем, и любого другого) основывается и протекает в рамках права, то на одно из первых мест здесь выступает совершенствование правового обеспечении назначения и порядка исполнения рассматриваемых видов наказания.

Как уже указывалось, новый Уголовный кодекс Российской Федерации существенным образом расширил перечень наказаний, не связанных с лишением свободы. Это породило не только сложности их применения, но и определенную конкуренцию с наказанием в виде лишения свободы. Это относится, прежде все­го, к такому наказанию как арест. По своим внешним признакам и по срокам ис-

1 Уткин В.Л. Проект «Альтернативы тюремному заключению в Российской Федерации» итоги и перспективы // В кн.: Уголовно-исполнительная система сегодня: взаимодействие науки и практики: Сборник материалов на­учно-практической конференции. - Новокузнецк, 2002. С. 9-13.

145

полнения, он во многом совпадает с краткосрочным лишением свободы, которое, в соответствии со ст. 56 УК РФ (Лишение свободы на определенный срок) мо­жет применяться, как и арест, до 6 месяцев. К этому следует добавить необхо­димость выделения значительных средств на строительство арестных домов. По­этому мы разделяем позицию тех ученых, которые предлагают исключить из Уголовного кодекса Российской Федерации, Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации и других законодательных актов положения о наказании в виде ареста, поскольку его введение требует больших финансовых затрат и вызы­вает сомнения эффективность этого вида наказания.

Аналогичная ситуация во многом сложилась и в отношении порядка испол­нения наказания в виде ограничения свободы в исправительных центрах (сразу следует отметить, что их предстоит еще создать) и лишения свободы в колониях-поселениях. В соответствии с частью 1 ст. 47 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации лица, осужденные к ограничению свободы, должны отбы­вать наказание, как правило, в пределах территории субъекта Российской Феде­рации, в которых они проживали или были осуждены. Поэтому введение в дейст­вие данного наказания потребует повсеместного создания соответствующих учре­ждений, что также связано со значительными финансовыми затратами. Вместе с тем анализ особенностей порядка исполнения наказания в колониях-поселениях показывает, что он во многом схож с режимом отбывания наказания в исправи­тельных центрах. Как отмечает С.И.Курганов, «колонии-поселения можно легко преобразовать в исправительные центры, поскольку условия отбывания наказа-

146

ния (режим содержания) в них практически одинаковы. По содержанию режим­ных требований колония-поселение представляет собой скорее ограничение, а не лишение свободы. Тогда ограничение свободы как вид наказания действительно будет являться реальной альтернативой лишению свободы, и количество осуж­денных к лишению свободы существенно снизится» \

Эта идея поддерживается многими специалистами. Однако у неё есть один очевидный недостаток - фактически речь идёт не о введении нового вида наказания, а о сохранении старого, но под новым названием.

Как нам представляется, отказываться от нового вида наказания без изо­ляции от общества, не следует, тем более что в зарубежной пенитенциарной практике (Великобритания, Франция, Италия, Швеция, Швейцария, Испания, Республика Казахстан) широко применяется ограничение свободы, являющее­ся, по сути, «домашним арестом». Оно представляет собой комплекс устанав­ливаемых судом условий (обязанностей и запретов), исполняемых осужденным под надзором уполномоченного государственного органа без изоляции от об­щества, в том числе с использованием электронных средств наблюдения.

Поэтому Министерством юстиции Российской Федерации подготовлен проект федерального закона, предусматривающий введение наказания в виде ограничения свободы, которое будет заключаться в исполнении осужденными установленных судом обязанностей под надзором уголовно-исполнительных инспекций.

1 Курганов СИ. Ограничение свободы: за и против. — М., 2002. С. 10.

147

Одновременно в целях дифференциации наказаний, исполняемых без изоляции от общества, предлагается исключить из Уголовного кодекса Россий­ской Федерации и Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации положения, связанные с возложением судом обязанностей на условно осужден­ных и условно-досрочно освобожденных от отбывания наказания, исключив при этом ограничение свободы из перечня наказаний, которые суд может на­значать условно.

Комплекс ограничений, которые предлагается установить для осужден­ных к этому виду наказания (ограничение свободы перемещения, посещения определенных мест и использования определенных форм досуга, выбора места работы или учебы, запрет покидать место жительства в определенное время су­ток, а также в выходные и праздничные дни, постоянное нахождение под над­зором и др.), сохранит его место в иерархии наказаний, предусмотренных уго­ловным законом. Поэтому внесения изменений в систему уголовно-правовых санкций не потребуется.

Введение в действие ограничения свободы в таком варианте потребует затрат из федерального бюджета на содержание дополнительной штатной чис­ленности исполняющих это наказание уголовно-исполнительных инспекций и их материально-техническое обеспечение. Однако эти расходы будут значи­тельно меньшими, чем на исправительные центры.

Определенные пробелы имеются и в правовом регулировании самого поряд­ка исполнения наказаний, не связанных с изоляцией от общества. Речь, прежде

148

всего, идет об определении правового статуса сотрудников данной службы. В настоящее время на законодательном уровне подробно отрегулирован лишь статус сотрудников исправительных учреждений, что нашло свое отражение в Законе «Об учреждениях и органах, исполняющих наказания в виде лишения свободы». Что же касается сотрудников уголовно-исполнительных инспекций, то порядок прохождения ими службы регулируется ведомственными нормативными актами. Поскольку уголовно-исполнительные инспекции (УИИ) организационно входят в уголовно-исполнительную систему, то вполне логичным и оправданным являет­ся предложение о распространении на них льгот, предусмотренных для сотрудни­ков УИС. Данные льготы должны быть закреплены на уровне закона. Поскольку УИИ являются составной частью уголовно-исполнительной системы, то в данном случае нет необходимости в принятии отдельного законодательного акта; данные вопросы (задачи УИИ, правовой статус их сотрудников) целесообразно закрепить в действующем Законе «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные на­казания в виде лишения свободы» на уровне самостоятельного раздела. Посколь­ку предмет правового регулирования закона в данном случае существенно расши­ряется, включая организацию работы не только органов и учреждений, исполняю­щих наказания в виде лишения свободы, но и наказаний без изоляции от общест­ва, то целесообразно уточнить и его наименование, в частности, убрать словосо­четание «лишение свободы».

Помимо законодательных актов порядок исполнения наказаний не связан­ных с лишением свободы регламентируется и ведомственными нормативными ак-

149

тами. Введение данных видов наказания значительно стимулировало их разра­ботку, включая различные положения, инструкции1. Это порождает определенное дублирование, противоречия в правовом регулировании порядка исполнения на­казаний. Представляется, что для решения данных проблем важно изменить сам подход к нормотворческой работе по правовому регулированию порядка испол­нения наказаний. Речь, в частности, идет о целесообразности подготовки одной обобщающей Инструкции о порядке исполнения наказаний, не связанных с изо­ляцией от общества. Структурно данная Инструкция могла бы состоять из сле­дующих разделов: Общие положения; Организация исполнения наказания в виде исправительных работ; Организация исполнения наказания в виде обязательных работ; Организация исполнения наказаний в виде офаничения свободы.

2. Реализация стратегии реформирования УИС в направлении приори­тетного развития учреждений, исполняющих наказания без изоляции от общества, предполагает также решение целого ряда организационных проблем, связан­ных с их укреплением. Используя зарубежный опыт и с учётом необходимости исполнения наказаний в виде обязательных работ и офаничения свободы воз­можно создание службы пробации, которая призвана осуществлять надзор за правонарушителями. Следующая важная задача - это упорядочение работы уго­ловно-исполнительных инспекций. За период функционирования инспекций в Минюсте России реализован комплекс мер по их реформированию. Инспекции приобрели статус учреждений УИС, переведены на финансирование за счет

1 Организационно-правовые основы деятельности уголовно-исполнительных инспекций. Сборник нормативно-правовых актов / Под ред. О.В.Филимонова. — Томск, 2002.

150

средств федерального бюджета, персоналу установлено льготное исчисление вы­слуги лет. В структуру крупных инспекций введена должность психолога. Увели­чены предельные специальные звания и должностные оклады. В ряде регионов введена должность «заместитель начальника управления - начальник отдела но руководству УИИ».

Вместе с тем в деятельности УИИ имеется немало нерешенных проблем. Важнейшая из них связана с тем, какой объем задач они должны выполнять. За последние годы перечень этих задач возрастает, что неизбежно сказывается на реализации основной функции инспекций - организация исполнения наказания в виде исправительных работ. Помимо данной функции инспекции осуществляют контроль за женщинами, осужденными с отсрочкой отбывания наказания, условно осужденных, осужденных к лишению права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. Ежегодно по учетам УИС проходит свыше миллиона осужденных, при этом основная часть это условно осужденные (свыше 80 %) и лишь 9 % осужденных к исправитель­ным работам. В результате возрастает нагрузка на сотрудников УИИ. При уста­новленной норме 167 осужденных, лиц, стоящих на учете на одного сотрудника, она составляет 202 осужденных, а в ряде регионов - более 300 \

В сложившейся ситуации возможно два подхода решения данной проблемы: передача ряда функций, связанных с контролем за поведением условно осужден-

1 Постановление Правительства Российской Федерации от 16 июля 1997 г. № 729 «Об утверждении Положения об Уголовно-исполнительных инспекциях и норматива их штатной численности» (с учетом изменении, внесен­ных постановлением Правительства Российской Федерации от 20 февраля 1999 г. № 1999) и от 17 февраля 2000 г. № 134 «О финансировании Уголовно-исполнительных инспекций».

151

ных, в территориальные органы внутренних дел либо существенное укрепление УИИ, разработка новых штатных нормативов. Представляется, что второй путь является более рациональным, поскольку большая часть лиц, состоящих на учете (53 %) ранее отбывали наказание и поэтому связаны с деятельностью уголовно-исполнительной системы. С учетом изменившихся задач в штаты УИИ целесооб­разно введение должности инспекторов по режиму, по учету личных дел осуж­денных, а также по работе с несовершеннолетними осужденными. В связи с рас­ширением функций УИИ Центром нормативно-исследовательских работ ГУИН Минюста России проведен расчет нагрузки на одного сотрудника инспекции. Расчеты показали, что оптимальная нагрузка на одного сотрудника инспекции должна составлять 65 осужденных.

Другая важная проблема - это подготовка кадров для УИИ, а в перспективе и для других учреждений, которые будут исполнять наказания без изоляции от общества. В настоящее время ни одно учебное заведение УИС не готовит кадры для данной службы, что существенным образом сказывается на результатах ее деятельности. Данная подготовка должна носить системный характер, охватывая первоначальную подготовку в учебных центрах, базовую подготовку на основе высшего образования, а также повышение квалификации сотрудников УИИ.

Обеспечение приоритетного развития органов и учреждений, исполняющих наказания без изоляции от общества, во многом будет зависеть от создания строй­ной системы управления данной службой. Первым шагом в этом направлении можно считать полный перевод УИИ в уголовно-исполнительную систему. Одна-

152

ко целостной системы управления данной службой, с учетом всех уровней управ­ления до настоящего времени не создано. Во многом это связано с тем, что реаль­но функционируют лишь уголовно-исполнительные инспекции, другие структу­ры, призванные исполнять такие наказания как обязательные работы, ограничение свободы предстоит только создать. Учитывая сложность проблемы, можно считать оправданным создание в составе ГУИН Минюста России самостоятельного по исполнению новых видов наказаний, не связанных с лишением свободы. Создание такого отдела на первый взгляд может показаться преждевременным. Однако учи­тывая сроки введения данных наказаний в действие (2004-2005 годы), сложность и неоднозначность возникающих при этом вопросов, такая структура на уровне центрального аппарата УИС необходима. Это позволит не только повысить ответ­ственность за процесс формирования структур, призванных исполнять наказания в виде обязательных работ и ограничения свободы, но и проводить данную рабо­ту более целенаправленно и планомерно.

3. Решение многих вопросов, связанных с реформированием службы, ис­полняющей наказания без изоляции от общества, напрямую зависит от ее ресурс­ного, прежде всего финансового обеспечения. Указывалось, что продление сроков введения новых альтернативных видов наказания во многом обусловлено именно нехваткой финансовых средств. Сложность проблемы заключается и в том, что большая часть УИИ (до 90 %) располагаются в кабинетах совместно со службами милиции, ряд из них расположены вообще в помещениях других ведомств. Все это обусловливает необходимость принятия нестандартных решений по вопро-

153

сам создания материально-технической базы не только УИИ. Учитывая важность и перспективность данной службы для изменения карательной политики государ­ства в целом в направлении ее гуманизации, полагаем принципиально важным создавать материальную базу для исполнения альтернативных наказаний только в самой уголовно-исполнительной системе. Это повлечет дополнительные затраты, но они будут оправданы с точки зрения стратегии развития УИС, ее социальной эффективности. Более сложным является вопрос о самих источниках финансиро­вания создания во многом новой службы, исполняющей наказания без изоляции от общества. По сравнению с ресурсным обеспечением реформы исправительных учреждений, здесь ограничены возможности получения дополнительных источ­ников за счет внутренних резервов. Так как финансирование УИИ осуществляет­ся за счет удержаний из заработка осужденных к исправительным работам, то в условиях рыночных отношений весьма сложно получить дополнительные источ­ники финансирования и за счет таких отчислений. Более того, как показывают отчетные данные, УИИ работают за последние годы со значительной дебиторской задолженностью. Поэтому основным источником финансирования развития орга­нов и учреждений, исполняющих наказания без изоляции от общества, видимо, должен стать федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации.

В заключение рассматриваемого вопроса следует отметить, что для реали­зации альтернативных видов наказания в обществе должны быть созданы соответ­ствующие социально-экономические условия, сформировано общественное мнение о целесообразности и необходимости выбора такой стратегии работы правоохра-

154

нительных органов. Дело в том, что существующая длительные годы практика широкого применения наказания в виде лишения свободы сформировала и опре­деленное отношение к карательной политике государства не только населения, но и сотрудников правоохранительных органов: лицо совершившие преступление обязательно должно отбывать наказание в виде лишения свободы. Все иные наказания, не связанные с лишением свободы, в такой ситуации нередко психо­логически воспринимаются как прощение, избавление от наказания. Поэтому реализация предложенной стратегии реформирования УИС предполагает и формирование соответствующей правовой культуры самих сотрудников право­охранительных органов. Формы такой работы разнообразны: учеба, распростра­нение положительного опыта, разъяснение законодательства, социальных последствий исполнения наказания и т.п.

Важно также учитывать и реальное состояние правопорядка, структуру преступности. Опыт показывает, что форсированное снижение уголовной от­ветственности за совершенные преступления может привести к обратному эф­фекту: снижению общепрофилактической функции наказания, подрыву дове­рия населения к правовой системе государства.

§ 4. Кадровая политика, проводимая в период реформирования уго­ловно-исполнительной системы

Результаты проведения пенитенциарных реформ во многом зависят от ее кадрового обеспечения. Связано это с тем, что любые преобразования осу-

155

ществляются конкретными людьми. Можно построить идеальную исправи­тельную систему, принять хорошие законодательные акты, регламентирующие порядок исполнения наказания, но если не будет профессионалов, способных реализовать новые идеи, то всякая реформа обречена на неуспех. Поэтому одним из важных аспектов реформы уголовно-исполнительной системы является ее кад­ровое обеспечение.

Работе с кадрами УИС, а еще ранее и в исправительно-трудовой системе, всегда уделялось пристальное внимание. В результате сложилась определенная система и направления, которые связаны со всем процессом службы со­трудников: отбор кадров, обучение, продвижение, закрепление, оценка ре­зультатов деятельности, стимулирование, социальная защита, выход на пенсию \ В процессе проведения реформы УИС к кадрам предъявляются новые требования. Поэтому поиск и разработка новых подходов к работе с кадрами - это необходи­мая и достаточно сложная часть реформы УИС .

Претворение в жизнь идей реформы УИС во многом предопределяется от­ношениям к ним самих сотрудников. Нередко радикальные реформы в сфере исполнения наказания наталкиваются на сопротивление со стороны персонала. Объясняется это различными причинами, в том числе и наличием определенных психологических барьеров к нововведениям. Однако сводить всё только к пси­хологическим факторам было бы неверно. «Нельзя не понимать, что уголовно-

1 Основные направления кадровой работы в уголовно-исполнительной системе. В кн.: Организация управления в уголовно-исполнительной системе. - Рязань, 2002. С. 18-26.

2  Проблемы реформирования уголовно-исполнительной системы и подготовки персонала: Материалы между­народной научно-практической конференции (май 1997). - Рязань, 1998. СП.

156

исполнительная система не может работать без профессионалов - хорошо подго­товленных, нормально обеспеченных сотрудников, убежденных в необходимости того, что они делают, и в том, что их труд оценивается но заслугам»1.

Сложность проблемы кадрового обеспечения реформы УИС связана также с ее передачей в Минюст России. Это повлекло необходимость создания в УИС полнокровной кадровой службы, подготовку и принятие новых норматив­ных актов, разработку мер, направленных на поднятие социального статуса со­трудников, их материальной защищенности. Учитывая значимость данного во­проса, Минюстом России утверждена Концепция совершенствования работы с кадрами в условиях реформирования УИС. Не ставя задачей подробного анализа данного документа (комментарии по нему достаточно полно изложены в литера­туре), отметим, что в данной Концепции по существу речь идет о формировании новой кадровой политики в УИС. Какова будет эта политика во многом зависит оттого, какой смысл вкладывается в само понятие «кадровая политика УИС». На этот счет в литературе имеются различные подходы. Ряд авторов связывают кад­ровую политику с подготовкой, принятием и реализацией нормативных актов, регламентирующих работу с кадрами УИС2. Такой подход в своей основе яв­ляется оправданным, поскольку кадровая политика, в конечном счете, всегда реализуется посредством правовых предписаний. Однако полностью кадровую

1  Калинин Ю.И. Мы хотим, чтобы наши сотрудники имели достойный социальный статус // Преступление и наказание. - 2002. № 6. С. 4.

2 Угрюмов Ю.М. Актуальные вопросы кадровой политики в условиях реформирования УИС. В кн.: Состояние и перспективы научного обеспечения организации воспитательной работы с осужденными: Материалы научно-практической конференции. —Вологда, 2001. С. 214-222.

157

политику к правовому регулированию возникающих при этом отношений нельзя. Дело в том, что последняя предполагает и формирование теоретиче­ских основ кадровой политики, ее целей, принципов.

В ряде случаев кадровую политику в УИС связывают с технологией ра­боты с кадрами, выделяя при этом и актуальные современные проблемы: уп­равление служебной карьерой, социальную защиту, профессиональную подготовку и др.1 При таком подходе фактически делается знак равенства ме­жду кадровой политикой и организацией работы с кадрами.

Более полное определение кадровой политики в УИС дано в исследовании Р.В.Нагорного. Под ней автор понимает «систему взглядов, принципов, идей о сущности и направлениях кадровой деятельности, организационных, правовых, социально-психологических и экономических мер и механизмов их реализации в уголовно-исполнительной системе, обеспечивающих достижение целей и задач се функционирования»2. Однако и при таком подходе нечетко выделяется цель (це­ли) кадровой политики, а также ее направления.

Кадровая политика в УИС является составной частью государственной кад­ровой политики. Поэтому при ее определении важно учитывать, что последняя связывается с определением стратегии и тактики государства по формированию,

1  Огородников В.И. Управление персоналом в условиях реформирования УИС Минюста России. — Авторсф. дне.... канд.юрид. наук.-Рязань,2003.

2   Нагорный Р.В.  Правовые и организационные основы  кадрового обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации. - Лвтореф. дне. ... кацд. юрид. наук. -М., 2003. С. 9.

158

развитию и востребованности кадрового потенциала общества1. Указанные кате­гории: стратегические цели кадровой работы, кадровый потенциал, его востребо­ванность являются новыми явлениями в современной государственной политике, что имеет непосредственное отношение и к кадровой политике в УИС, которую, как было сказано выше, следует рассматривать в качестве ее составной части. С учетом этого можно предложить следующее определение анализируемого поня­тия.

Кадровая политика в уголовно-исполнительной системе - это деятельность соответствующих органов государства и должностных лиц, стратегическая цель которой заключается в формировании и развитии кадрового потенциала системы, принципов работы с кадрами, а также конкретных направлений (механизмов) ее реа­лизации.

Приведенное определение кадровой политики в УИС не связывает ее ис­ключительно только с деятельностью ведомства в этой сфере, а предполагает рас­смотрение с учетом государственной кадровой политики в целом. Такой подход также содержит и новые требования к кадровой политике УИС, связанные с фор­мированием кадрового потенциала, механизма ее реализации.

Для того чтобы раскрыть содержание кадровой политики в условиях ре­формирования УИС важно рассмотреть (с учетом приведенного выше опре-

1 Турчннов Л.И. Концептуальные положения государственной кадровой политики Российской Федерации: про­блемы формирования и реализации. В кн.: Государственная кадровая политика и механизм ее реализации: Ма­териалы методологического семинара. — М., 2002. С. 17.

159

деления) следующие вопросы: принципы, субъекты, стратегическую цель и на­правления кадровой политики.

1. Содержание кадровой политики в УИС во многом определяется ее прин­ципами, которые можно подразделить на две группы общие и специальные. К первой из них следует отнести принципы государственной кадровой политики, за­крепленные в Федеральном законе «О системе государственной службы Россий­ской Федерации». Закон к ним относит принципы федерализма, законности, при­оритета прав и свобод человека и гражданина, равный доступ граждан к государ­ственной службе, единство правовых и организационных основ государственной службы, взаимодействие государственной службы с муниципальной службой, от­крытость государственной службы, защита государственной службы от неправо­мерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.

Наряду с указанными общими принципами кадровая политика в УИС долж­на учитывать и специальные принципы, раскрывающие особенности работы с кадрами в данной системе. О целесообразности формирования таких принципов, отражающих специфику того или иного вида государственной службы, специаль­но подчеркивается в ст. 3 указанного выше Федерального закона «О системе го­сударственной службы Российской Федерации», в которой говорится, что «могут быть предусмотрены также другие принципы построения и функцио­нирования государственной службы, учитывающие их особенности».

Действительно служба в УИС имеет ряд существенных особенностей по сравнению с другими видами государственной службы. Выражается это в том,

160

что сотрудники УИС работают с особой категорией граждан - осужденными, ко­торые совершили преступления; в особых условиях прохождения службы, ее пра­вовой регламентацией; служебной дисциплиной; порядком приема и прохожде­ния. С учетом данных факторов можно сформулировать следующие принципы кадровой политики в УИС. Прежде всего, это гуманное отношение сотрудников к осужденным, что особенно важно в условиях формирования новой пенитенциар­ной культуры в Российской уголовно-исполнительной системе, которая идет по пути приоритета человеческих отношений над ушедшим в прошлое приоритетом силы и карательных методов воздействия.

В качестве современного принципа кадровой политики УИС в условиях ее реформирования следует назвать и принцип демилитаризации. Выражается это в различных формах: передаче УИС в Минюст России, отказе от охраны осужден­ных внутренними войсками, правовой регламентации защиты прав сотрудников.

Следует отметить, что проблема демилитаризации службы в УИС в ряде случае понимается достаточно упрошено, как просто перевод сотрудников в раз­ряд обычных государственных служащих. Сделать это в отношении всех сотруд­ников объективно невозможно, поскольку исполнение наказания от имени госу­дарства предполагает всегда реализацию функции охраны, надзора, проведение оперативно-розыскных мероприятий. В среднем для реализации данных функций задействовано около 120 тыс. человек, причем ежедневно почти 25 тысяч сотруд­ников несут службу с оружием.

161

В принципиальном плане данная проблема (к какой категории служащих следует относить сотрудников УИС) нашла свое отражение в подготовленном по поручению Президента России проекте федерального закона «О государственной правоохранительной службе Российской Федерации», в котором закреплено по­ложение о том, что служба в УИС относится к категории государственной службы в правоохранительных органах.

2. Реализация кадровой политики в УИС связана с ее субъектами. Данные субъекты достаточно многообразны. На уровне ведомственного управления они представлены специализированными структурами: управлением кадров, управле­нием воспитательной работы, управлением профессионального образования и науки. Наряду с ними в работе с кадрами участвуют с другие службы: медицин­ское управление, служба собственной безопасности, ряд обеспечивающих служб. Наличие множества субъектов, реализующих кадровую политику в УИС, в опре­деленной мере приводит к дублированию, различного рода бюрократическим со­гласованиям, материальным затратам. Если брать аналогичные структуры в дру­гих силовых ведомствах, то они, как правило, объединены общей структурой. Например, в МВД России - это Главное управление кадров. В принципе, по мере завершения реформы УИС, стабилизации кадровых процессов, такой подход (соз­дание одного мощного управления по работе с кадрами) возможно и в УИС.

Рассматривая вопрос о субъектах реализации кадровой политики в УИС нельзя не указать на то, что данные субъекты не сводятся к указанным выше ве­домственным структурам. Реально в выработке и реализации кадровой политики в

162

УИС принимают участие многие органы государственной власти, включая Адми­нистрацию Президента Российской Федерации.

Таким образом, при характеристике субъектов кадровой политики в УИС целесообразно выделение двух групп: ведомственные структуры, специально соз­данные для работы с кадрами и структуры надведомственные, обеспечивающие принятие принципиальных решений по расстановке руководящих кадров УИС, контроль за работой УИС, экспертизу важнейших правовых актов в данной сфере.

Проблема реализации кадровой политики в условиях реформирования УИС не сводится только к оптимизации соответствующих структур управления. Не менее важным является и поиск новых подходов к технологиям кадровой работы \ Прежде всего, речь идет о создании автоматизированных учетов кадров УИС (типа «Штаты», «Кадры»), управления служебной карьерой сотрудников УИС, отбора и закрепления кадров на службе в УИС и др.

3. Кадровая политика в УИС должна иметь свою стратегическую цель. Важность данного вопроса заключается в том, что в зависимости от того, как по­нимается и формулируется данная цель во многом зависит и обоснование кон­кретных направлений реализации кадровой политики. К сожалению, в литературе по вопросам совершенствования работы с кадрами не уделяется должного внима­ния обоснованию такой цели. Как правило, ограничиваются общими требования­ми, которые предъявляются в работе с кадрами. Такой подход во многом является

1 Данные технологии основываются на общих современных требованиях к организации кадровой работы, кото­рые достаточно полно изложены в литературе. См.: Управление персоналом организации. -М., 1997; Шекшня СВ. Управление персоналом современной организации: Учебно-методическое пособие. — М., 1997 и др.

163

традиционным для прошлого времени, когда кадровая политика пре­допределялась, прежде всего, идеологическими установками. Современная госу­дарственная кадровая политика связывает данную цель с формирование кадрово­го потенциала той или иной системы управления. При этом кадровый потенциал системы рассматривается не только с позиции количественных характеристик со­стояния работы с кадрами, но и с учетом качественного анализа, включая моти­вацию к службе, сочетание опытных и молодых сотрудников, структуру про­фессий .

С учетом сказанного стратегической целью кадровой политики в УИС долж­но стать формирование кадрового потенциала системы, способного успешно ре­шать новые задачи, стоящие перед УИС в условиях ее реформирования. Если го­ворить о конкретных параметрах данного потенциала, то он характеризуется сле­дующими показателями. Прежде всего, общая численность сотрудников УИС (ат­тестованных и гражданских) составляет почти 340 тыс. человек. Из них 269 тысяч - это аттестованные сотрудники. С учетом этого на одного сотрудника приходится 5-6 осужденных, заключенных в СИЗО. В принципе это достаточно высокий пока­затель даже в сравнении с зарубежными пенитенциарными системами. Если брать профессиональный срез, то большая часть сотрудников имеют юридическое, тех­ническое и педагогическое образование. В структуре сотрудников происходит значительное омоложение. Почти 32 % - это сотрудники моложе 30 лет, что актуа­лизирует проблемы формирования профессионального ядра кадров УИС. Извест-

1 Концепция государственной кадровой политики Российской Федерации. - М., 2002. С. 30-32.

164

но, что за последние годы в правоохранительных органах возросла доля женщин сотрудников. В УИС проходят службу почти 70 тыс. женщин, что составляет почти 26 % от общей численности аттестованного состава. Для сравнения следует от­метить, что в других силовых ведомствах, в армии данный показатель значитель­но ниже: он колеблется в пределах 13 %. Наметилась положительная тенденция к снижению оттока кадров. За 2002 год доля уволенных составила 12,3 %, в 2001 году - 13,9 %. В основном наибольший отток кадров наблюдается по группе ря­дового и младшего кадрового состава, что в основном происходит в силу внеш­них причин: стабилизации обстановки на промышленных предприятиях, где зара­ботная плата становится выше чем в уголовно-исполнительной системе.

Характеризуя кадровый потенциал УИС, следует также указать и на со­стояние законности и дисциплины среди личного состава. В целом здесь наблю­даются традиционные для УИС нарушения: вступление в запрещенные связи, нарушения правил применения спецсредств, незаконное изменение условий со­держания осужденных.

4. Формирование качественного кадрового потенциала зависит от многих факторов: материального стимулирования, принятия закона о прохождении служ­бы в УИС, организации строительства жилья для сотрудников, медицинского обслуживания, материально-технического обеспечения. Данные проблемы яв­ляются во многом традиционными для организации работы с кадрами. Вместе с тем в условиях реформы УИС в работе с кадрами появилось и ряд новых проблем. К их числу следует отнести, прежде всего, вопросы социальной защиты сотруд-

165

пиков УИС, правового регулирования прохождения службы, подготовки кадров новой формации.

Социальная защищенность сотрудников УИС предполагает установление государством определенных гарантий для стимулирования труда сотрудников. Связано это, прежде всего, с денежным содержанием сотрудников системы, обес­печением жильем, социальным страхованием, материальным обеспечением членов семей сотрудников в случае смерти или гибели последних, предоставление льгот и компенсаций на получение кредитов на индивидуальное жилищное строитель­ство. За время реформы УИС в этом направлении принимались достаточно ради­кальные меры. Все это в определенной мере позволило стабилизировать процент увольняемых, сократить некомплект кадров. Однако как показал опрос сотрудни­ков, большинство из них (51 %) считают, что в социальном плане они защищены лишь отчасти. Причем среди факторов, влияющих на решение проблемы соци­альной защиты, называются не только меры материального стимулирования, но и такие, которые связаны с организацией работы с кадрами. Это улучшение мо­рально-психологического климата в коллективах сотрудников, более объектив­ный отбор при назначении на руководящие должности, создание системы служеб­ного роста. Однако многие указали и на проблему повышения заработной платы, обеспечения жильем.

Опыт организации социальной защиты сотрудников УИС показывает, что здесь важен не только комплексный подход, но и дифференцированный, учиты­вающий возможности не только центра, но субъектов Федерации. Речь, в частно-

166

сти, идет о повышении роли регионов в вопросах создания системы медицинского обслуживания сотрудников, включая строительство баз отдыха, санаториев, цен­тров реабилитации. Важно также нормативно закрепить принятую в некоторых ре­гионах практику установления доплаты к денежному содержанию сотрудников из бюджетов субъектов Федерации.

Проблема социальной защиты сотрудников напрямую связана с принятием закона о прохождении службы в уголовно-исполнительной системе. Проект данно­го закона неоднократно обсуждался в Государственной Думе Федерального собра­ния Российской Федерации. Однако в связи принятием в мае 2003 года Федераль­ного закона «О системе государственной службы Российской Федерации» данная проблема требует иных подходов. В этой связи представляется важным разработ­ка общего закона о правоохранительной службе, где в качестве составной части должны быть рассмотрены вопросы особенностей прохождения службы в УИС. При таком подходе, естественно, возникает вопрос о целесообразности принятия самостоятельного закона о прохождении службы в УИС. Представляется, что, не­смотря на высказанное выше предложение, принятие такого закона вполне оправ­дано. В нем должны быть прописаны подробно все вопросы, связанные с особен­ностями прохождения службы в УИС, включая систему социальных льгот. Это позволит исключить множество ведомственных нормативных актов, регламенти­рующих в настоящее время данные вопросы.

Передача УИС в ведение Минюста России обусловила необходимость созда­ния во многом новой системы подготовки кадров. До этого все вопросы, связан-

167

ные с подготовкой кадров решались МВД. Для решения данной проблемы была разработана Программа совершенствования профессиональной подготовки кадров УИС Минюста России на период до 2003 года. В целом данная Программа выпол­нена. Система профессиональной подготовки кадров УИС включает в себя 5 высших образовательных учреждений, в том числе Академию права и управле­ния (г. Рязань), 3 средних образовательных учреждения, а также 6 филиалов. Штатная численность образовательных учреждений, включая постоянный и пе­ременный состав, около 10 тыс. человек. Значителен и научный потенциал обра­зовательных учреждений. Здесь трудятся более 300 докторов и кандидатов наук.

Для организации первоначальной подготовки и повышения квалификации сотрудников УИС создано 49 учебных центров и 27 учебных пунктов, Институт повышения квалификации сотрудников УИС (г. Пушкин). Ежегодно на базе указанных образовательных учреждений проходят подготовку около 40 тыс. че­ловек. Схема действующей системы образовательных учреждений УИС приво­дится в приложении к диссертации (Приложение № 5).

Однако в сложившейся системе подготовки сотрудников УИС имеется и немало недостатков. Данная система развивалась преимущественно экстенсивным путем, без четкого прогнозирования потребностей в кадрах УИС применительно к конкретным регионам, многие выпускники высших образовательных учрежде­ний после окончания вуза не закрепляются на службе в УИС, в образовательных учреждениях отсутствует четкая специализация слушателей с учетом потребно­стей ведущих служб УИС.

168

Указанные недостатки обусловливают поиск новых подходов к организации профессиональной подготовки сотрудников УИС. Прежде всего, следует четко сформулировать цель такой подготовки. Она заключается в подготовке персона­ла, способного на высоком профессиональном уровне реализовывать новые задачи УИС с учетом требований международных стандартов в сфере исполнения наказа­ний. Для реализации данной цели необходимо создание такой системы профес­сионального образования, которая бы во взаимосвязи учитывала все уровни такой подготовки:

- учебные пункты и учебные центры;

- образовательные учреждения высшего и среднего звена;

- подготовка руководящих кадров в Академии права и управления. Основу данной системы должны составлять учебные центры и учебные

пункты. Именно здесь сотрудники впервые получают профессиональное образо­вание, проходят повышение квалификации. В последующем сотрудники, про­шедшие подготовку в учебных центрах и пунктах, должны направляться на учебу в высшие и средние специальные образовательные учреждения.

В целях совершенствования работы учебных центров и пунктов важно улучшить структуру управления, а также систему финансирования в направлении ее большей централизации, повышения роли Института повышения квалификации в организации методической помощи данным образовательным структурам.

Наиболее сложной для реорганизации является система высших и средних образовательных учреждений. Здесь возникает немало проблем, которые

169

носят не только ведомственный характер. Среди них вопрос о том, по каким об­разовательным стандартам осуществлять подготовку специалистов: либо по об­щегосударственным, либо по ведомственным, какова вообще должна быть сеть данных образовательных учреждений с точки зрения их количества и специали­зации, каков должен быть механизм закрепления выпускников на службе. Указан­ные вопросы требуют самостоятельной научной проработки, и нашли свое отра­жение в Концепции совершенствования образовательной политики УИС Мин­юста России.

Особое значение для УИС имеет подготовка ее руководящих кадров. Тради­ционно она проводилась на специальном факультете Академии управления МВД России (до передачи УИС в Минюст России). В настоящее время такую подго­товку планируется проводить во вновь созданной Академии права и управления в г. Рязани. Данная подготовка должна осуществляться с учетом принципов ее связи с практикой, внедрения в учебный процесс современных педагогических технологий, ориентированных на активные формы обучения: деловые игры, уче­ния. Более гибкой должна быть и сама система набора слушателей на данный фа­культет управления. Видимо, здесь следует учитывать не столько разнарядку цен­тра, сколько ориентироваться на реальные потребности регионов в подготовке ру­ководителей УИС. В целях приближения учебы руководителей УИС к практике также целесообразно осуществлять такую подготовку по очно-заочной форме обу­чения: первый год на стационарном обучении, второй в форме заочного обучения. В целях стимулирования обучения руководителей УИС следует увязать их про-

170

движение по службе с получением данного высшего управленческого образова­ния.

Таковы основные направления развития кадровой политики в условиях ре­формирования УИС. Проведенный анализ показывает, что здесь возникает немало новых проблем, их решение должно носить последовательный и комплексный ха­рактер. Нельзя не учитывать, что плохо организованное пенитенциарное учрежде­ние не только не способствует исправлению осужденных, но и отрицательно влия­ет на состояние многих отношений в обществе. Решающее значение в пра­вильной организации деятельности пенитенциарных учреждений принадлежит ее кадрам.

171 ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проблема реформирования УИС современной России, безусловно, займет особое место в истории развития отечественной пенитенциарной системы. Вы­ражается это не только в радикализме и сложности проводимых преобразова­ний, но и в том, что данные преобразования оказались достаточно продолжи­тельными во времени, связаны с модернизацией российского общества и про­водимой судебно-правовой реформой.

Проведенное исследование позволяет сделать следующие обобщенные выводы и предложения.

1. Содержание и направленность реформы УИС во многом предопределя­ется ее местом и ролью в обществе.

Для решения данной проблемы в диссертации уголовно-исполнительная система анализируется как определенный социальный институт, который имеет сложную внутреннюю структуру, оказывает влияние на многие отношения в обществе. Такой подход позволяет анализировать и исследовать проблему ре­формы УИС на разных уровнях, включая общесоциальный, правоохранитель­ный и организационный. При таком подходе достаточно четко выделяются и основные объекты реформы УИС: исправительные учреждения, учреждения, исполняющие наказания без изоляции от общества; следственные изоляторы; система управления; кадровое, правовое и научное обеспечение реформы.

172

2. Успешное проведение реформы УИС во многом зависит от разработки ее теоретических основ. Среди них: определение сущности реформы УИС, ее целей и задач, а также принципов проведения и реализации.

Сущность реформы УИС заключается в переходе от одной модели ис­полнения наказаний, которая сформировалась в советский период в рамках ис­правительно-трудовой системы, к новой модели, основанной на иных принци­пах исполнения наказаний (демократизма, учета международного опыта, от­крытости, гуманизма и др.), нового уголовно-исполнительного законодательст­ва. При этом, важное значение имеет выделение внешних и внутренних целей реформы УИС. Внутренние цели реформы УИС состоят в формировании новых отношений в сфере исполнения наказаний, основанных на иных методах воз­действия на осужденных. В конечном счете это должно привести к формирова­нию новой пенитенциарной культуры. Внешние цели реформы УИС связаны с проведением судебно-правовой реформы. Главным здесь является гуманизация карательной политики государства в направлении снижения уровня уголовной репрессии в государстве, что предполагает приоритетное развитие органов и учреждений, исполняющих наказания без изоляции от общества.

3.  Реформа УИС, учитывая ее значимость, должна проводиться с учетом определенных принципов. Данные принципы должны определять исходные требования к разработке концепции реформы УИС, а также механизм ее реали­зации.

173

Концепция реформы УИС как определенная система взглядов на ее про­ведение, объединенная общей целью, должна основываться на принципах ком­плексности, научности, учета изменений в уголовной и уголовно-исполнительной политике, а также международного опыта решения подобного рода проблем, включая общепринятые мировые стандарты исполнения наказа­ний.

Механизм реализации реформы УИС представляет определенный способ ее проведения. В основу его формирования должны быть положены принципы государственной и общественной поддержки реформы, ресурсной, организаци­онной обеспеченности и эффективности.

Указанные принципы взаимосвязаны и образуют систему требований, в рамках которых должна разрабатываться и реализовываться реформа УИС. Их соблюдение во многом предопределяет эффективность реформы.

4. Реформа УИС как процесс перехода от одной модели исполнения нака­зания к другой должна проводиться поэтапно. Основополагающими критерия­ми выделения этапов проведения реформы современной УИС выступают изме­нения, связанные с модернизацией российского общества. С учетом этого было определено и выделено три этапа проведения реформы УИС.

5.  Оценка результатов процесса реформирования организации исполне­ния наказания в виде лишения свободы позволило выявить следующие пози­тивные тенденции:

174

- реализация территориального принципа отбывания наказания в отноше­нии большей части осужденных ( по месту жительства);

-  построение рациональной системы исправительных учреждений с уче­том количественных и качественных изменений состава осужденных;

-  расширение средств исправительного воздействия на осужденных;

-   гуманизация исполнения наказаний и создание механизма обеспечения прав и законных интересов осужденных;

-  изменение целей и форм организации трудового воспитания осужден­ных;

-  формирование системы социальной поддержки и гражданского контро­ля за деятельностью мест лишения свободы.

6. Приоритетным направлением развития уголовно-исполнительной сис­темы в условиях проведения судебно-правовой реформы, направленной на гу­манизацию карательной политики государства, следует признать создание сис­темы исполнения наказаний без изоляции от общества. Данная проблема явля­ется во многом новой для отечественной уголовно-исполнительной системы. Традиционно ведущее место в ней занимали учреждения, исполняющие нака­зания в виде лишения свободы. Успешная реализация данной стратегической цели реформирования уголовно-исполнительной системы предполагает созда­ние учреждений, исполняющих наказания без изоляции от общества, совершен­ствование системы управления, а также ее правового и ресурсного обеспечения.

175

7. Составной частью реформы уголовно-исполнительной системы являет­ся поиск новых подходов к совершенствованию работы с кадрами. Для реше­ния данной проблемы важное значение приобретает осуществление кадровой политики в условиях проведения реформы УИС, определение ее стратегиче­ских целей, принципов и конкретных направлений реализации.

Стратегической целью современной кадровой политики в УИС следует рассматривать формирование кадрового потенциала, способного решать новые задачи реформирования системы. Основными направлениями реализации дан­ной стратегии следует рассматривать:

-    обеспечение социальной защиты сотрудников УИС;

-   законодательное закрепление порядка прохождения службы;

-   формирование системы отбора и подготовки кадров новой формации.

8.  Проведенное исследование позволило обосновать комплекс конкрет­ных предложений, направленных на повышение эффективности функциониро­вания уголовно-исполнительной системы. Данные предложения относятся к уточнению Концепции реформирования УИС, разработке новых законодатель­ных актов, структуры управления, системы исправительных учреждений, форм и методов работы с осужденными.

176

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 1. Нормативные акты и официальные документы

1.1    Конституция Российской Федерации. —М., 2003. - 65 с.

1.2   Основы исправительно-трудового законодательства Союза ССР и    основ-

ных республик // Основы законодательства Союза ССР и союзных рес­публик.-М., 1989.

1.3   Исправительно-трудовой кодекс РСФСР // СУ. 1924. № 86.

1.4   Исправительно-трудовой кодекс РСФСР // СУ. 1933. № 48.

1.5   Исправительно-трудовой кодекс РСФСР. - М., 1989. - 160 с.

1.6   Уголовный кодекс Российской Федерации. - М., 1992. - 16 с.

1.7   Уголовно-исполнительный кодекс   Российской Федерации. Проект. - М.,

1992. 129 с.

1.8    Уголовный кодекс Российской Федерации. - М., 2003. - 160 с.

1.9     Уголовно-исполнительный кодекс  Российской Федерации. Проект. - М., 2003. - 144 с.

1.10 Минимальные стандартные правила обращения с заключенными (1955) //

Международные соглашения и рекомендации ООП в области защиты прав человека и борьбы с преступностью: сборник международных доку­ментов. - М., 1989.

1.11  Процедуры эффективного осуществления Минимальных стандартных пра-

вил обращения с заключенными (1984) // Международные соглашения и рекомендации ООН в области защиты прав человека и борьбы с преступ­ностью: сборник международных документов. - М., 1989.

1.12 Кодекс поведения должностных лиц но поддержанию правопорядка (1979)

// Международные соглашения и рекомендации ООН в области защиты прав человека и борьбы с преступностью: Сборник международных до­кументов. - М., 1989.

1.13  Минимальные стандартные правила ООН, касающиеся отправления пра-

восудия в отношении несовершеннолетних (Пекинские правила - 1985) // Международные соглашения и рекомендации ООН в области защиты нрав человека и борьбы с преступностью: сборник международных доку­ментов. - М., 1989.

1.14 Минимальные стандартные правила ООН в отношении мер, не связанных

с тюремным заключением (Токийские правила — 1990) // Материалы УШ Конгресса ООН по предупреждению преступности и обращению с право­нарушителями (Гавана, Куба, 1990). Док. ООН A/ COI IE 144/24.

1.15 Закон РСФСР «О прокуратуре Российской Федерации» // Ведомости Съез-

да народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 8. Ст. 366.

1.16 Закон Российской Федерации «О безопасности» // Ведомости Съезда на-

родных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Россий­ской Федерации. 1992. № 15. Ст. 769.

177

1.17 Закон Российской Федерации «Об оперативно-розыскной деятельности в

Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов Рос­сийской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. №17. Ст. 892.

1.18 Закон Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации»

// Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Вер­ховного Совета Российской Федерации. 1992. № 30. Ст. 1792.

1.19 Закон Российской Федерации «О внесении изменений и дополнений в

Уголовный кодекс РСФСР, Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР и Закон РСФСР «О милиции»» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 10. Ст. 360.

1.20 Закон Российской Федерации «Об учреждения и органах исполняющих

уголовные наказания в виде лишения свободы» // Ведомости Съезда на-родных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Россий­ской Федерации. 1993. № 33. Ст. 1316.

1.21   Федеральный закон от 21 июля 1998 г. № 117-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с реформированием уголовно-исполнительной системы».

1.22 Федеральный закон от 18 декабря 1996 г. «О введении в действие Уголов-

но-исполнительного кодекса Российской Федерации».

1.23  Федеральный закон от 20 июня 2000 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений и

дополнений в Федеральный закон «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» и Закон Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы».

1.24  Федеральный закон от 9 марта 2001 г.№ 25-ФЗ «О внесении изменений и

дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации; Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации и другие законодатель­ные акты Российской Федерации» (с изм. и дон. От 18 декабря 2001 г.).

1.25  Федеральный закон от 19 июня 2001 г. № 85-ФЗ «О внесении изменений и

дополнений в статью 24 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации».

1.26 Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 68-ФЗ «О внесении изменений в

статьи 16, 17, 24, 45 и 46 Закона Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внут­ренних дел, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей».

1.27 Указ Президента Российской Федерации от 8 октября 1997 г. № 1100 «О

реформировании уголовно-исполнительной системы Министерства внут­ренних дел Российской Федерации».

1.28 Указ Президента Российской Федерации от 28 июля 1998 г. № 904 «О пе-

редаче уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел

178

Российской Федерации в ведение Министерства юстиции Российской Федерации"» (с изм. и доп. От 30 декабря 1999 г.).

1.29 Указ Президента Российской Федерации от 2 августа 1999 г. № 954 «Во-

просы Министерства юстиции Российской Федерации».

1.30 Указ Президента Российской Федерации от 30 декабря 1999 г. № 1747

«Вопросы уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации».

1.31  Указ Президента Российской Федерации от 30 июня 2002 г. № 672 «О де-

нежном довольствии сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации, Государственной проти­вопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гра­жданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, федеральных органов налоговой полиции и тамо­женных органов Российской Федерации».

1.32 Распоряжение Президента РФ от 3 декабря 2001 г. № 671-рп «О выделении

в IV квартале 2001 г. Минюсту РФ для воспитательных колоний уголовно-исполнительной системы финансовых средств из резервного фонда Президента РФ».

1.33   Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации. По­становление Верховного Совета Российской Федерации // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 2. Ст. 70.

1.34  О прядке введения в действие  Закона Российской Федерации «Об учреж-

дениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы». Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 21 июля 1993 г. №5474-1.

1.35  Постановление Правительства Российской Федерации от 16 июня 1997 г.

№ 729 «Об утверждении Положения об Уголовно-исполнительных ин­спекциях и норматива их штатной численности» (с учетом изменений, внесенных постановлением Правительства Российской Федерации № 199 от 20 февраля 1999 г.).

1.36 Постановление Правительства Российской Федерации от 29 марта 1999 г.

№ 343 «О передаче ряда образовательных учреждений Министерства внутренних дел Российской Федерации в ведение Министерства юстиции Российской Федерации».

1.37 Постановление Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2000

г. № 123 «О дополнительных мерах по повышению социальной защи­щенности персонала уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации».

1.38   Постановление Правительства Российской Федерации от 17 февраля 2000 г. № 134 «О финансировании Уголовно-исполнительных инспекций».

179

1.39 Постановление Правительства Российской Федерации от 12 октября 2000

г. № 772 «О внесении изменения в постановление Совета Министров -Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. № 941 в свя­зи с передачей уголовно-исполнительной системы в ведение Министерст­ва юстиции Российской Федерации».

1.40 Постановление Правительства Российской Федерации от 29 августа 2001 г.

№ 636 «О федеральной целевой программе «Реформирование уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации на 2002-2006 годы».

1.41  Комментарий  к Уголовному кодексу Российской  Федерации. - СПб.,

2004.- 816 с.

1.42 Комментарий к Уголовно-исполнительному кодексу Российской Федера-

ции / Под общ. ред. О.О.Миронова. - М., 2003. - 493 с.

1.43  Комментарий к Уголовно-исполнительному кодексу Российской Федера-

ции / Под ред. Л.И. Зубкова. - М., 1997г. - 408 с.

1.44   Концепция реформирования уголовно-исполнительной системы (на пери­од до 2005 года). Проект // Ведомости уголовно-исполнительной системы. Специальный выпуск.- 1999.

1.45   Концепция государственной кадровой политики Российской Федерации. — М., 2002.

1.46 Общая тюремная инструкция. - Петроград. 1916. - 49 с.

1.47 Тюремное дело РСФСР. Отчет центрального Карательного отдела HKIO

УШ Съезду Советов. - М., 1920. - 20 с.

1.48 Положение  об   исправительно-трудовых  лагерях.   Постановление   СНК

СССР от 3 апреля 1930 г. // СЗ СССР 1930 г. № 22.

1.49  Положение о комитетах помощи освобожденным заключенным и их семь­ям // Бюллетень НКВД РСФСР, 1930 г. № 16.

1.50 О передаче исправительно-трудовых учреждений народных комиссариатов

союзных республик в ведение Народного комиссариата внутренних дел СССР. Постановление ЦИК и СНК СССР от 27 октября 1934г. // СЗ СССР №56. Ст. 421.

1.51  Наставление о работе частей и служб ИТК и обязанностях должностных

лиц, Распоряжение ГУМЗ МВД СССР № 6/5 - 618 от 16 августа 1962 го­да.

1.52 Положение об исправительно-трудовых лагерях и колониях. Утверждено

распоряжением Совета Министров СССР 10 июня 1954 года.

1.53  Положение об исправительно-трудовых колониях и тюрьмах МВД СССР.

Утверждено Постановлением Совета Министров СССР от 3 апреля 1961 года.

1.54 Приказ МВД РСФСР от 16 августа 1961г. № 421 «Положение об отряде

ИТК МВД РСФСР».

1.55  Приказ МВД СССР от 28 сентября 1988 г. № 202 «О проведении экспери-

мента     по     разработке     и     использованию     методов     психолого-

180

педагогического воздействия в исправлении и перевоспитании осужден­ных».

1.56 Приказ МВД СССР от 10 июля 1991 г. № 110 «Об утверждении Наставле-

ния по организации профессиональной подготовки рядового и начальст­вующего состава органов внутренних дел РСФСР».

1.57  Приказ МВД РФ от 10 февраля 1992 г. № 33 «Об организационных вопро­сах по ГУИД МВД РФ».

1.58  Приказ МВД РФ от 6 августа 1992 г. № 267 «О серьезных недостатках в

обеспечении правопорядка в ИТУ, СИЗО и неотложных мерах по его ук­реплению».

1.59 Приказ МВД РФ от 23 ноября 1992 г. № 421 « Об утверждении правил

внутреннего распорядка ИТУ и инструкции о прядке предоставления осужденным краткосрочных выездов за пределы мест лишения свободы».

1.60 Приказ МВД РФ от 12 мая 1993 г. № 229 «О мерах по реализации концеп-

ции развития информационного обеспечения органов внутренних дел».

1.61  Приказ МВД РФ № от 31 мая 1993 г. 259 «Об утверждении Положения об

отряде осужденных исправительно-трудовой колонии, тюрьмы и следст­венного изолятора».

1.62  Приказ МВД РФ от 17 июня 1993 г. № 290 «Об утверждении Инструкции о

надзоре за осужденными, содержащимися в ИТУ, и общих требованиях к оборудованию в ИТК».

1.63  Приказ МВД РФ от 2 сентября 1993 г. № 305 «О психологических лабора-

ториях ИТУ».

1.64 Приказ Минюста России от 4 августа 1999 г. № 227 «Об организационно-

штатных вопросах по учебным центрам (пунктам) уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федера­ции».

1.65  Приказ Минюста России от 12 мая 2000 г. № 150 «О мерах по социальной

защите личного состава уголовно-исполнительной системы Министерст­ва юстиции Российской Федерации» (с изм. и доп. от 20 сентября 2001 г., 14 января 2002 г., 19 апреля 2002 г.).

1.66 Приказ Минюста России от 16 мая 2000 г. № 155 «Об утверждении Инст-

рукции о порядке представления компенсации лицам рядового и началь­ствующего состава уголовно-исполнительной системы за работу сверх установленной законом продолжительности рабочего времени, в выход­ные и праздничные дни, а также за работу в ночное время» (с изм. и доп. от 14 января 2002 г.).

1.67 Приказ Минюста России от 30 июня 2000 г. №  185 «Об утверждении По-

ложения о порядке организации получения осужденными основного об­щего и среднего (полного) общего образования в вечерней (сменной) об­щеобразовательной школе воспитательной колонии уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федера­ции».

181

1.68 Приказ Минюста России от 28 сентября 2000 г. № 282 «Об активизации

работы по выявлению, изучению и распространению передового опыта в уголовно-исполнительной системе».

1.69 Приказ Минюста России от 2 октября 2000 г. № 286 «О совершенствова-

нии научно-исследовательской и опытно-конструкторской деятельности в УИС Минюста России».

1.70 Приказ Минюста России от 22 января 2001 г. № 15 «О внесении изменений

в Положение о Главном управлении исполнения наказаний Министерства юстиции Российской Федерации».

1.71  Приказ Минобразования России от 25 января 2001 г. № 207 «Об утвержде-

нии примерных учебных планов профессиональной подготовки в профес­сиональных училищах при исправительных учреждениях».

1.72 Приказ Минюста России от 30 января 2001 г. № 27 «О создании Санкт-

Петербургского института повышения квалификации работников уголов­но-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федера­ции (Санкт-Петербург, г. Пушкин)».

1.73  Приказ Минюста России от 4 мая 2001 г. № 134 «Об организации между-

народного сотрудничества в системе Министерства юстиции Российской Федерации и мерах по ее совершенствованию».

1.74 Приказ Минюста России от 9 июня 2001 г. № 175 «Об утверждении Поло-

жения об управлении уголовно-исполнительной системы по федерально­му округу».

1.75  Приказ Минюста России от 9 июня 2001 г. № 176 «Об организации взаи-

модействия Федерального управления Минюста России по федеральному округу и Управления уголовно-исполнительной системы но федерально­му округу».

1.76 Приказ Минюста России от 17 июля 2001 г. № 218 «Об утверждении По-

ложения о порядке осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора на объектах уголовно-исполнительной сис­темы Министерства юстиции Российской Федерации».

1.77 Приказ Минюста России от 6 декабря 2001 г. № 321 «Об объявлении ре-

шения совместного заседания Координационного совета руководителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе и коллегии Министерства юстиции Российской Федерации».

1.78 Приказ Минюста России от 28 декабря 2001 г. № 353 «О назначении на

должности руководителей учреждений и органов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации по контракту».

1.79 Приказ Минюста России от 21 февраля 2002 г. № 55 «О внесении измене-

ний и дополнения в Правила внутреннего распорядка следственных изо­ляторов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Рос­сийской Федерации».

182

1.80 Приказ Минюста России от 21 марта 2002 г. № 77 «Об утверждении По-

рядка определения и перечня показателей экономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий, входящих в уголовно-исполнительную систему Министерства юстиции Российской Федерации».

1.81  Приказ Минюста России от 21 июня 2002 г. № 171 «О внесении изменений

в Инструкцию о порядке присвоения квалификационных категорий со­трудникам уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации».

1.82  Приказ Минюста России от 29 июля 2002 г. № 210 «Об утверждении Пра-

вил внутреннего распорядка воспитательных колоний уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федера­ции».

1.83  Приказ Минюста России от 28 мая 2003 г. № 123 «Об организационно-

штатных вопросах по Главному управлению исполнения наказаний Ми­нистерства юстиции Российской Федерации».

1.84  Решение коллегии МВД СССР от 16 июня 1990 г. «О концепции реформи-

рования уголовно-исполнительной системы».

1.85  Решение коллегии МВД РФ от 4 июня 1991 г. № 4 от км/12 «О ходе реали-

зации концепции перестройки системы исполнения наказаний в РСФСР».

2. Материалы съездов, конференций, симпозиумов

2.1   Актуальные вопросы преступности несовершеннолетних. Сборник мате-

риалов научно-практической конференции. - Вологда, 2001.

2.2  Всероссийский съезд работников пенитенциарного дела в Москве (18-24

января 1923 года) Стенографический отчет. - М., 1924. - 344 с.

2.3    Второй Всероссийский съезд работников пенитенциарного дела (23 ноября

- 1 декабря 1924 г.) Стенографический отчет. -М., 1925. - 195 с.

2.4   Второй Всероссийский съезд административных работников (23-30 апреля

1928г.).- М., 1929.- 136 с.

2.5    Глазунов Н.С. Уголовно-исполнительная система: функциональная и орга-

низационная структура // Уголовно-исполнительная система: экономика и управление в 21 веке: Материалы всероссийской научно-практической конференции, 17-18 октября 2002 года. - Рязань, 2002.

2.6    Ковалев Р.Н. Европейские стандарты по содержанию лиц, лишенных сво-

боды, и практика в Российской Федерации сегодня. В кн.: Уголовно-исполнительная система сегодня: взаимодействие науки и практики: Сборник материалов научно-практической конференции. - Новокузнецк, 2002.

2.7    Концепция перестройки исправительно-трудовой деятельности в СССР на

современном этапе. Материалы научно-теоретического семинара. - Ря­зань, 1990. - 127 с.

183

2.8  Материалы первого Всесоюзного совещания пенитенциарных деятелей. Ре-

форма тюрем и перспективы исправительно-трудового дела в СССР. М., 1929.-283 с.

2.9  Материалы учредительной конференции Межрегиональной общественной

организации «Российское научное пенитенциарное общество» // Ведомо­сти уголовно-исполнительной системы. - 2001. № 6.

2.10   Материалы заседания Европейского суда по правам человека. Страсбург (Франция), сентябрь 2001 г. - М., 2002.

2.11    Материалы Международного форума, организованного Всемирной орга­низацией здравоохранения     «Остановить туберкулез».  США, декабрь 2002 г. -М., 2002.

2.12   Материалы Международной конференции в рамках программы Совета Европы «Тюрьмы — побратимы». Норвегия, декабрь 2001. - М., 2002.

2.13   Материалы «32-го Международного конгресса пульмонологов в Париже». Швейцария, сентябрь 2001 г. -М., 2002.

2.14   Материалы Круглого стола, организованного редакцией газеты «Извес­тия» по вопросам реформирования УИС. - Москва, декабрь 2001 г. — М., 2002.

2.15   Материалы 14-го заседания Руководящей группы Совета Европы и Рос­сии по реформированию УИС. Санкт-Петербург, 13-17 мая 2002 г. — М., 2002.

2.16   Материалы 16-го заседания Руководящей группы Совета Европы по ре­формированию уголовно-исполнительной системы Российской Федера­ции. Саратов, 16-20 сентября 2003 г. - М., 2003.

2.17   Панкратов В.В. Крах пенитенциарных доктрин в XX веке и перспективы на век XXI: оценка криминолога. В сб.: Государство и право на рубеже веков (Материалы Всероссийской Конференции). Криминология. Уго­ловное право. Судебное право. - М., 2001.

2.18   Проблемы совершенствования    управленческой деятельности исполни­тельно-трудовых     учреждений.     Материалы     Всесоюзной     научно-практической конференции МВД СССР 19-21 мая 1982 г.   - М., 1983. -358 с.

2.19   Проблемы перестройки деятельности органов, исполняющих наказания в виде лишения свободы: Материалы выездного заседания Координацион­ного   бюро   при   ВНИИ   МВД   СССР   по   проблемам   исправительно-трудового права 30-31 мая 1991 г. На базе Уфимской высшей школы МВД СССР. - Уфа, 1991. - 75 с.

2.20   Проблемы совершенствования правового регулирования исполнения на­казания в виде лишения свободы: Материалы межвузовской научно-практической конференции. - Рязань, 1992.

2.21    Проблемы исполнения наказания в виде пожизненного лишения свободы. Материалы Всероссийской научно-практической конференции. - Воло­гда, 1996.

184

2.22   Проблемы реформирования уголовно-исполнительной системы и подго­товки персонала: Материалы международной научно-практической кон­ференции (май 1997).-Рязань, 1998.

2.23   Селиверстов В.И. Принципы уголовно-исполнительного законодательст­ва и права. В кн.: Проблемы теории наказания и его исполнения в новом Уголовном и Уголовно-исполнительном кодексах России (к 75-летию Н.А.Стручкова). Материалы научно-практической конференции (февраль 1997). -М., 1997.

2.24   Содействие становлению механизма реализации альтернативных мер на­казания в Российской Федерации. Материалы международного семинара. Самара, 24-27 марта 2002 г. - М., 2002.

2.25   Состояние и перспективы научного обеспечения организации воспита­тельной работы с осужденными. Материалы научно-практической конфе­ренции. — Вологда, 2001.

2.26   Турчинов А.И. Концептуальные положения государственной кадровой политики Российской Федерации: проблемы формирования и реализации. В кн.: Государственная кадровая политика и механизм ее реализации: Материалы методологического семинара. - М., 2002.

2.27   Тюремная реформа в странах бывшего тоталитаризма. Материалы меж­дународной конференции, состоявшейся в г. Дальнем (Московская об­ласть) 14-19 ноября 1992 г.-М., 1993. - 81 с.

2.28   Угрюмов Ю.М. Актуальные вопросы кадровой политики в условиях ре­формирования УИС. В кн.: Состояние и перспективы научного обеспече­ния организации воспитательной работы с осужденными: Материалы на­учно-практической конференции. — Вологда, 2001.

2.29   Уткин В.А. Проект «Альтернативы тюремному заключению в Российской Федерации» итоги и перспективы. В кн.: Уголовно-исполнительная сис­тема сегодня: взаимодействие науки и практики: Сборник материалов на­учно-практической конференции. - Новокузнецк, 2002.

3. Книги

3.1   Абрамкин В.Ф.,  Чижов Ю.В. Как выжить в советской тюрьме. — Красно-

ярск,  1992.- 191 с.

3.2   Аванесов Г.А. Теория и методология криминалистического прогнозирова-

ния. -   М., 1972.-334 с.

3.3   Аверьянов В.Б. Аппараты государственного управления: содержания дея-

тельности, организационные структуры. — Киев, 1990. - 145 с.

3.4    Аксенов А.А. Управление органами, исполняющими наказание. — Рязань,

1990.- 166 с.

3.5   Александров Ю.К. Очерки криминальной субкультуры. - Москва, 2002.

3.6   Алексеев Л.И., Солопанов Ю.В. Профилактика рецидива преступлений. -

М., 1980.-72 с.

185

3.7   Алферов Ю.Л. Актуальные проблемы организационно-правового регули-

рования уголовно-исполнительной системы. - Домодедово, 1991. - 22 с.

3.8   Алферов Ю.А. и др. Социальная адаптация освобожденных из мест лише-

ния свободы. - Домодедово, 1992. - 72 с.

3.9  Алферов Ю.А. и др. Отрядная система ИТУ и критерии оценки степени ис-

правления осужденных. - Домодедово, 1991. - 90 с.

3.10   Аналитическая справка по результатам изучения мнения практических работников об уголовно-исполнительной политике и вопросам деятель­ности ИТУ. -М, 1994. - 16 с.

3.11    Анденес И.    Наказание   и   предупреждение преступлений. -  М., 1979.

-  158 с.

3.12   Андреев П.А. Социология исполнения уголовных наказаний. - М., 2001.

3.13   Анисимков В.М. Антиобщественные традиции, обычаи и нормы поведе­ния осужденных в местах лишения свободы: исторический аспект. - М., 1992.-51 с.

3.14   Анисимков В.М. Тюрьма и ее законы. - Саратов, 1998.

3.15   Анисимков В.М. Реформа системы управления органами, исполняющими наказания в виде лишения свободы: Монография. — М., 1995. - 176 с.

3.16   Апстер И. Основные принципы исправительно-трудовой политики. - М., 1927.-74 с.

3.17   Артамонов В.П.     Наука    исправительно-трудового права. —  М., 1974.

-  129 с.

3.18   Артамонов В.П. Управление органами, исполняющими наказания. М., 1986.-74 с.

3.19   Артамонов В.П. Основные направления дальнейшего совершенствования деятельности ИТУ. -М., 1991. - 19 с.

3.20   Бабаев М.М. Социальные последствия преступности. - М., 1982. - 62 с.

3.21    Бачило И.Л. Функции органов управления / Под редакцией М.И. Писко-тина.-М., 1981.- 198 с.

3.22   Беляев Н.А. Цели наказания и средства их достижения в исправительно-трудовых учреждениях. — М., 1963. - 186 с.

3.23    Блувштейн ЮД. Уголовное право и социальная справедливость. — Минск, 1987.-53 с.

3.24   Бобрышев Д.И.   Основные   категории   теории   управления. - М., 1986. -146 с.

3.25   Бобрышев Д.И.   Совершенствование   системы управления. - М., 1987.

-  128 с.

3.26   Воронин СВ., Самошин П.И. Теоретические проблемы исполнения уго­ловного наказания. - М., 1978. - 138 с.

3.27   Восходов С.С. Основы уголовной политики. — М., 1999.

3.28   Брызгалов  В.И.,  Коломиец  В.Т.   научное  управление  исправительно-трудовыми учреждениями. - Киев, 1971. - 164 с.

3.29   Валевич А.А. Актуальные задачи совершенствования управления отряда­ми ИТУ.-М., 1987.-67 с.

186

3.30   Веселый В.З. Формирование теории управления в сфере правоохрани­тельной деятельности. -М., 1988. - 171 с.

3.31    Веселый В.З. Актуальные проблемы совершенствования управленческой подготовки кадров в органах внутренних дел. — М., 1989. - 84 с.

3.32   Влияние организационно-структурных изменений в системе ИТУ на со­стояние и эффективность воспитательной работы. - Домодедово, 1991. -114 с.

3.33    Гулев В.А. Пора изживать психологию ГУЛАГа. - М., 1990.

3.34   Гуров А.И. Профессиональная преступность: прошлое и настоящее. — М., 1990.-330 с.

3.35   Дедюхин В.В. Становление и развитие организации борьбы с преступно­стью в ИТУ. - М., 1984. - 112 с.

3.36   Демин В.Е., Филиппов Н.А. Управление исполнительно-трудовыми уч­реждениями. — М., 1980.-61 с.

3.37   Денисов Л.И, Организация исполнения уголовных наказаний в ФРГ. — Минск, 1982.-96 с.

3.38   Детков М.Г. Исполнение наказания в дореволюционной России: органи­зационно-правовые аспекты становления и развития системы исполнения наказания в виде лишения свободы. - М., 1990. - 85 с.

3.39   Деятельность уголовно-исполнительных инспекций но исполнению нака­заний и иных уголовно-правовых мер, не связанных с изоляцией от обще­ства: Методическое пособие / Под ред. Ю.И.Калинина. - М., 2001.

3.40   Дюрягин И.Н. Право и управление. - М., 1981. - 168 с.

3.41    Зубков А.И. Социально-правовые и организационные проблемы труда осужденных к лишению свободы. — Рязань, 1980.- 101 с.

3.42   Зубков А.И. Концепция перестройки исправительно-трудовой деятельно­сти в СССР на современном этапе. - Рязань, 1989. - 28 с.

3.43   Зубков А.И. Карательная политика России на рубеже веков. — М., 2000.

3.44   Зубков А.И. Уголовно-исполнительная система и основные направления ее  реформирования.   В   кн.:   Уголовно-исполнительное   право   России: Учебник.-М., 2002.

3.45   Зубков А.И., Калинин Ю.И., Сысоев В.Д. Пенитенциарные учреждения в системе Министерства юстиции России. История и современность. — М., 1998.

3.46   Игнатьев А.А. Уголовно-исполнительное право: Учебник. — М., 1997.

3.47   Игнатьев Л.А., Наташев А.Е. Оценка эффективности деятельности ИТК. — М., 1974.-34 с.

3.48   Игошев К.Е., Шмаров И.В. Социальные аспекты предупреждения право­нарушений: (Проблемы социального контроля). — М., 1980. - 176 с.

3.49   Информационный Бюллетень ГУИН МВД РФ. — Учрежден в 1991 г.

3.50   Исправительно-трудовая педагогика. - М., 1978. - 377 с.

3.51    Казак Б.Б. Уголовно-исполнительная система в механизме обеспечения внутренней безопасности. - Рязань, 2001.

3.52   Карпец И.И. Преступность: иллюзии и реальность. - М., 1992. - 431 с.

187

3.53    Колодкин Л.М. Организационные и правовые основы работы с кадрами в органах внутренних дел. - М., 1979.

3.54   Конев А.А. Преступность в России и ее реальное содержание. - II. Нов­город, - 1993.-324 с.

3.55    Концепция реформы уголовно-исполнительной системы. - М., 1991.48 с.

3.56   Крахмальник Л.Г., Сапожников И.Г. Назначение изменение вида ИТУ. -М., 1974.-70 с.

3.57   Кристи Нильс. Пределы наказания. - М., 1985. - 176 с.

3.58   Кристи Нильс. Борьба с преступностью как индустрия. Вперед к ГУЛАГу западного образца? - М., 1999.

3.59   Кузьмин СИ. Политико-правовые основы становления и развития испра­вительно-трудовых учреждений. — М., 1988. - 95 с.

3.60   Кузьмин СИ. Деятельность исправительно-трудовых учреждений (1936-1960 годы).-М., 1989.

3.61    Кузьмин СИ. Исправительно-трудовые учреждения в СССР (1917- 1953). -М, 1991.- 132 с.

3.62   Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. - М., 1987. - 292 с.

3.63    Курганов СИ., Кравенко А.И. Социология для юристов. -М., 1999.

3.64   Курганов СИ. Ограничение свободы: за и против. — М., 2002.

3.65   Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. -   М., 1988.-318 с.

3.66   Лебедев С.Я. Антиобщественные традиции, обычаи и их влияние на пре­ступность. - Омск, 1989. - 71 с.

3.67   Лунеев В.В. Преступность XX века. Мировой криминологический анализ. -М., 1997.

3.68   Маликов Б.З. Лишение свободы в России. Теоретико-правовые проблемы сущности и целей наказания. — Саратов, 2001.

3.69   Мал ков В. Д., Веселый В.З. Теория социального управления. Предмет, за­дачи и система курса. - М., 1986. - 37 с.

3.70   Марцев А.И. Виды и задачи исправительно-трудовых учреждений. -Омск, 1966.-74 с.

3.71    Мелентьев   М.П.   Функции   и   структура   управления   исправительно-трудовыми учреждениями. - Рязань, 1975. - 55 с.

3.72   Методология и методика прогнозирования в сфере борьбы с преступно­стью. -М., 1989.- 169 с.

3.73    Михлин А.С, Гуськов В.И. Подготовка к освобождению лишенных сво­боды и закрепление результатов их исправления. - М., 1972. - 152 с.

3.74   Михлин А.С. Общая характеристика осужденных (по материалам перепи­си 19889г.). - М., 1991.- 175 с.

3.75    Наташев А.Е., Стручков Н.А. Основы теории исправительно-трудового права. -М., 1967.- 191 с.

3.76   Наташев А.Е. Принципы советского исправительно-трудового права. — М., 1972. - 38 с.

188

3.77   Наташсв Л.Е. Советское исправительно-трудовое законодательство (ос­новные вопросы теории и практики). -М., 1975. - 167 с.

3.78   Наташев Л.Е. Исправительно-трудовая система советского государства. В кн.: Организация исправления и перевоспитания осужденных // Методи­ческие материалы. - М.

3.79   Наташев А.Е., Арефъев Н.Л. Оценка эффективности деятельности ИТК. — М., 1978.-63 с.

3.80   Оболонский Л.В.    Человек   и   государственное управление. -М., 1987. - 252 с.

3.81    Обследование пенитенциарных систем в государствах-членах Совета Ев­ропы.-М., 1991.

3.82   Опыт работы исправительных учреждений США (Калифорния). Экспресс информация. - М., 1991.

3.83    Организация управления в уголовно-исполнительной системе: Учебник. — Рязань, 2002.

3.84   Организационно-правовые         основы         деятельности         уголовно-исполнительных инспекций. Сборник нормативно-правовых актов / Под ред. О.В.Филимонова. - Томск, 2002.

3.85     О концепции Уфимской высшей школы МВД СССР по перестройке дея­тельности органов, исполняющих наказания в виде лишения свободы. — Уфа, 1990.

3.86   О критериях работы исправительно-трудовых учреждений. - Таллин, 1969.-85 с.

3.87   Основные показатели деятельности уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации в 2002 году. Ежегодный статистический сборник. - Тверь, 2003.

3.88   Основные направления кадровой работы в уголовно-исполнительной сис­теме. В кн.: Организация управления в уголовно-исполнительной систе­ме. - Рязань, 2002.

3.89   Основы управления органами внутренних дел. - М., 1988. - 274 с.

3.90   Особо опасные лидеры в ИТУ и воспитательное воздействие на них / Под общей редакцией Ю.М. Антоняна. -М., 1986. - 79 с.

3.91    Передовой опыт в системе ИТУ. - Домодедово, 1993. - 90 с.

3.92   Перегудов А.Г. Качественное состояние общности осужденных - основ­ной концептуальный вопрос перестройки деятельности органов, испол­няющих наказания в виде лишения свободы. — Уфа, 1991.

3.93    Перминов О.Г. Реализация уголовного наказания: правовые, организаци­онные и криминологические проблемы: Монография. — М., 2002.

3.94   Петров    СМ.    Актуальные    проблемы    управления    исправительно-трудовыми колониями и пути их решения. — Домодедово, 1991. - 32 с.

3.95    Петров СМ. Организационные и правовые основы управления исполне­нием наказания. - Домодедово, 1991. - 112 с.

3.96   Петров СМ. Государственное управление уголовно-исполнительной сис­темой и пути ее реформирования: Монография. - Домодедово, 1995.

189

3.97   Петров     СМ.     Стратегия     и     пути     реформирования     уголовно-исполнительной системы: Учебное пособие. — Саратов, 1998.

3.98   Побегайло Э.Ф. Тенденции современной преступности и совершенство­вание уголовно-правовых мер борьбы с нею. — М., 1990. - 46 с.

3.99   Познышев СВ. Основы пенитенциарной науки. — М., 1923.

3.100 Пономарев П.Г. Эффективность правовых норм регулирующих примене­ние основных средств исправления и перевоспитания осужденных к ли­шению свободы. - М., 1989. - 146 с.

3.101  Пономарев П.Г. Международные стандарты обращения с заключенными и национальные варианты их реализации. - Рязань, 1993. - 95 с.

3.102 Преступность и правонарушение в СССР. 1989. Статистический сборник. -М., 1990.-112 с.

3.103  Проблемы подготовки кадров для исправительно-трудовых учреждений в условиях перехода к рыночным отношениям. — Уфа, 1992. - 147 с.

3.104  Проблемы подготовки специалистов для исправительно-трудовых учреж­дений и вопросы их профессиональной адаптации. - Рязань, 1985. - 123 с.

3.105  Проблемы социальной реабилитации отбывших уголовное наказание. — М, 1992.-138 с.

3.106  Проект модели исправительно-трудовой колонии. - М, 1988. - 62 с.

3.107  Раска Э. Борьба с преступностью и социальное управление (теоретиче­ские и методические аспекты). - Таллин, 1985.

3.108  Реент Ю.А. История правоохранительных органов: полицейские и тю­ремные структуры России. - Рязань, 2002.

3.109 Реформы тюрем и перспективы исправительно-трудового дела в СССР. -М., 1928.-283 с.

3.110  Роша А.Н. Профессиональная ориентация и профессиональный отбор в органах внутренних дел. — М., 1989. - 74 с.

3.111   Рябинин А.А. Проблемы наказания на новом этапе совершенствования уго­ловного и уголовно-исполнительного законодательства. - Домодедово, 2000.

3.112 Саркисова Э.А.   Роль  наказаний   в  предупреждении  преступлений.  — Минск, 1990.- 144 с.

3.113  Сафронов A.M.  Правоохранительные органы  Великобритании. - М., 1986.-51 с.

3.114 Севрюгин А.С. Критерии и показатели исправления и перевоспитания осужденных. - Рязань, 1989. - 86 с.

3.115  Словарь тюремно-лагерного блатного жаргона. Речевой и графический портрет современной тюрьмы. — Одинцово, 1992. - 526 с.

3.116 Советское исправительно-трудовое право: Учебник / Под редакцией Н.А. Стручкова. - М., 1977. - 351 с.

3.117 Статистические сведения о деятельности исправительно-трудовых учре­ждений за 1980-1989 гг. - Домодедово, 1990. - 27 с.

3.118  Стерн В. Грех против будущего. Тюремное заключение в мире. Между­народная тюремная реформа. - М.

190

3.119 Стручков Н.Л. Советская исправительно-трудовая политика и ее роль в борьбе с преступностью. - Саратов, 1970. - 271 с.

3.120 Стручков Н.А., Викторова И.Б. Обсуждение пенитенциарных проблем на международном уровне. — Рязань, 1981. - 35 с.

3.121  Стручков Н.А. Основные черты советской исправительной системы. - М.. 1980.-39 с.

3.122 Стручков Н.А. Курс исправительно-трудового права. Проблемы общей части.-М., 1984.-204 с.

3.123  Стручков Н.А. Органы, исполняющие наказания. - М., 1989. - 28 с.

3.124   Стручков Н.А. и проблемы совершенствования деятельности органов, исполняющих наказания. - Уфа, 1993. - 185 с.

3.125   Стурова М.П. Организация воспитательного процесса в исправительно-трудовых колониях. - М., 1988. - 87 с.

3.126 Теория управления в сфере правоохранительной деятельности. — М.. 1990.-324 с.

3.127 Тихомиров Ю.А., Могилевский С.Д. Руководитель: полномочия, ответст­венность, юридическая защищенность. - М., 1989. - 48 с.

3.128 Томина       Н.М.       Проблемы      реформирования       производственно-хозяйственной деятельности УИС и пути их решения. — Рязань, 1999.

3.129 Туманов Г.А. Кадры в системе управления органов внутренних дел. — М., 1974.-43 с.

3.130 Тюремная реформа в странах бывшего тоталитаризма. — М., 1993.

3.131  Тюремная система Дании. - Копенгаген, 1990. перевод. — СИФ Академии МВД РФ 124/2253.

3.132  Уголовно-исполнительное право России: Учебник. - М., 1997.

3.133  Уголовно-исполнительное право России: теория, законодательство, меж­дународные стандарты, отечественная практика конца XIX - начала XXI века: Учебник для вузов. - М., 2002.

3.134  Управление органами, исполняющими наказания. - М., 1983. - 357 с.

3.135  Управление персоналом организации. — М., 1997.

3.136 Условное осуждение с возложением обязанности выполнять обществен­но-полезные работы как альтернатива лишению свободы. - М., 2002.

3.137 Утевский Б.С. Сеть исправительно-трудовых учреждений и управление ими.-М., 1934.-38 с.

3.138  Утевский Б.С. Основные принципы исправительно-трудовой политики и этапы ее развития. - М., 1934. - 32 с.

3.139 Утевский Б.С. Что надо знать работникам исправительно-трудовых учре­ждений о кибернетике. - М., 1969. - 43 с.

3.140 Уткин В.А. Международные стандарты обращения с осужденными и проблемы их реализации. — Томск, 1998.

3.141  Ушаков А.А.  Адаптация  кадров к службе в системе исправительно-трудовых учреждений.- М., 1988.-75 с.

3.142 Фефелов В.А. Социально-правовые основы цивилизации исправительных учреждений Российской Федерации. - Рязань, 1992. - 170 с.

191

3.143  Филимонов О.В. Постпенитенциарный контроль: Теоретические основы правового регулирования. - Томск, 1991. - 134 с.

3.144 Фойницкий И.Н.    Учение о наказании в связи с тюрьмоведением. — Санкт-Петербург, 1889.

3.145 Хамлюк В.И. Особенности воспитательной работы с осужденными, ха­рактеризующимися   различной  степенью   восприятия   исправительного воздействия. — М., 2000.

3.146 Хохряков Г. Парадоксы тюрьмы (проблемы, дискуссии, предложения). — М., 1991.-222 с.

3.184 Чаадаев С.Г. Уголовная политика и преступность: проблемы, пути реше­ния. -М.,1991. - 111с.

3.185  Царгородский М.Д.    Наказание, его   цели и эффективность. - Л., 1973. - 160 с.

3.186 Шскшня СВ. Управление персоналом современной организации: Учебно-методическое пособие. - М., 1997.

3.187 Ширвинд Е.Г., Утевский Б.С. Советское исправительно-трудовое право. — М., 1957.-224 с.

3.188 Шмаров И.В. и др. Эффективность деятельности исправительно-трудовых учреждений.-М., 1968.- 183 с.

3.189  Шмаров И.В. Предупреждение преступлений среди освобожденных от наказания (проблемы социальной адаптации). — М., 1974. - 136 с.

3.190 Шмаров И.В. Готово ли общество к реформе пенитенциарной системы? В кн.: Лишение свободы: виды, содержание, исполнение. - Рязань, 1991.

3.191  Шупилов В.П. Система исполнения наказания США. -М, 1973.

3.192  Энциклопедический социологический словарь / Под общей ред. академи­ка РАН Осипова Г.В. - М, 1995.

3.193   Эффект целостности. О практике управления системой исполнения нака­заний в Самарской области. — М., 1991.- 14 с.

4. С т а т ь и

4.1  Абрамкин В. Шаг вперед на месте // Российская газета от 21 июня 1992 г.

4.2  Аванесов Г.А., Рутгайзер В.М. Об оптимизации размеров колоний и систе-

мы управления НТК // О критериях эффективности деятельности исправи­тельно-трудовых учреждений. — Таллин, 1969.

4.3  Баранов П.П. Стереотипы профессионального правосознания сотрудников

органов внутренних дел и пути их преодоления // Теоретические и органи­зационно-правовые проблемы применения наказания. — Уфа, 1990.

4.4  Бехтерев Ю. К вопросу о подготовке работников исправительно-трудового

дела//Административный вестник. 1926. № 1.

4.5   Бехтерев Ю. Пенитенциарные курсы для работников Московских мест за­ключения // Административный вестник. 1926. № 4.

4.6  Богатырев И. Совершенствование системы управления ИТУ // К новой

жизни. 1979. № 2.

192

4.7  Бородин СВ. Правовое регулирование режима и профилактики преступле-

ний и иных правонарушений в ИТУ // Актуальные проблемы укрепления режима в ИТУ. - Рязань, 1979.

4.8  Васильев Л.И. Проблемы социальной реабилитации осужденных к лише-

нию свободы // Проблемы исполнения уголовных наказаний. - Рязань, 1991.

4.9   Верещагин В.Л., Мокрецов А.И. Особенности взаимоотношений осужден­ных в условиях лишения свободы // Личность преступника и исполнение уголовных наказаний. - М., 1992.

4.10 Воробьев A.M., Дубовец В.А. О некоторых причинах рецидивной преступ­ности // Социологические исследования. 1991. № 5.

4.11  Генцел К. Можно ли сократить контингент тюрем? // Венгерский мериди­ан.-1990. №3.

4.12 Голик Ю., Селиверстов В. Карать или миловать // Народный депутат. 1991. №4.

4.13  Гришаев П.Г., Пипия А. Частные тюрьмы во Франции // Советская юсти­ция. 1990. № 12.

4.22 Дебольский М.Г. Психологическое обеспечение работы с осужденными // Преступление и наказание. - 2002. № 10.

4.22  Деджордж Г. Частные тюрьмы в США // За рубежом. 1991. № 13.

4.23   Журавлев М.П. Основания уголовной ответственности и формы ее реали­зации в проекте УК РСФСР // Проблемы реформирования уголовного за­конодательства Российской Федерации. - М., 1992.

4.24  Загородников Н.И., Сахаров А.Б. Демократизация советского общества и проблемы науки уголовного права // Советское государство и право. 1990. №12.

4.25   Зубков А.И. Некоторые проблемы перевоспитания осужденных // Про­блемы совершенствования исправительно-трудового законодательства и деятельности органов, исполняющих наказания. - М., 1981.

4.26  Исполнение наказания в тюрьмах Нидерландов // Полиция в борьбе с пре­ступностью за рубежом. — М., 1991.

4.27  Исправительные учреждения будущего // Проблемы преступности в капи­талистических странах. 1987. №4.

4.28  Исправительные учреждения США // Проблемы борьбы с преступностью в капиталистических странах. 1983. № 12-13.

4.29  Калинин Ю.И. Сохраняя преемственность, реализовывать новые возмож­ности // Ведомости уголовно-исполнительной системы. Специальный вы­пуск. - 1999.

4.30  Калинин Ю.И. Краеугольная задача реформирования // Преступление и наказание. - 2001. № 7.

4.31   Калинин Ю.И. Уголовно-исполнительная система: итоги и перспективы // Ведомости уголовно-исполнительной системы. - 2002. № 3.

4.34   Калинин Ю.И. «Мы хотим, чтобы наши сотрудники имели достойный со­циальный статус» // Преступление и наказание. — 2002, № 6.

193

4.35   Калинин Ю.И. Уголовно-исполнительная система России: стратегия ре­формы // Ведомости уголовно-исполнительной системы. - 2003. № 1.

4.36   Калинин Ю.И. Российская пенитенциарная система: прошлое, настоящее, будущее // Преступление и наказание. - 2003, № 1.

4.37   Калинин Ю.И. Дальнейшее реформирование системы невозможно без участия общественности // Преступление и наказание. — 2003. № 12.

4.38   Кирсанова II. Другой такой тюрьмы не знаю (Приватизированные тюрь­мы в Великобритании) // Эхо планеты. 1993. № 13.

4.39   Когда бастуют ... колонии // Правда от15 августа 1990 г.

4.40   Козлов Н.Ф. О развитии законодательства об исправительно-трудовых колониях // Труды Высшей школы МВД СССР. 1961. № 6.

4.41    Колубелов И. Расширять сотрудничество со средствами массовой инфор­мации // Преступление и наказание. - 2001, № 12.

4.42   Комарицкий СИ. Ресоциализация осужденных как социально-правовая проблема // Проблемы дифференциации исполнения наказаний. - М., 1991.

4.43   Корнблит Л. К IX Международному конгрессу тюрьмоведов // Админист­ративный вестник. 1925. № 9.

4.44   Курганов СИ. За колючей проволокой - другая жизнь // Социологические исследования. 1989. № 3.

4.45   Лукша В. Зона: штрихи из жизни тех, кто рядом всегда с заключенными // Литературная газета. 1990. 31 янв.

4.46   МВД или Минюст? // Преступление и наказание. 1993. № 1.

4.47   Мэрион: в одиночной камере 23 часа в сутки // Преступление и наказание. 1993. №7.

4.48   Миллер Ф. Сельскохозяйственные колонии для заключенных // Проблемы преступности. - М., 1927.

4.49   Миньковский Г.М. Уголовная политика Советского государства на со­временном этапе и проблема борьбы с рецидивной преступностью // Ак­туальные проблемы борьбы с рецидивной преступностью. - Рига, 1989.

4.50   Михлин А.С, Стручков Н.А., Шмаров И.В. Необходима реформа испра­вительно-трудового законодательства // Социалистическая законность. 1988. №7.

4.51    Нидрхофф Д. Проблемы проектирования тюрем // Сборник рефератов за­рубежных публикаций. - М., 1985.

4.52   Наташев А.Е. Задачи совершенствования исправительно-трудового зако­нодательства и доктринальиая модель Основ уголовно-исполнительного законодательства // Правовые основы функционирования органов, испол­няющих наказания. - М., 1990.

4.53   Наташев А.Е. Принципы исправительно-трудовой политики и их реали­зация в деятельности органов, исполняющих наказания // Управление ор­ганами, исполняющими наказания. - М., 1983.

194

4.54   Николюк В.В. Обусловленность и направление реформы законодательст­ва, регулирующего участие судов в исполнении наказания // Основные направления и средства политико-правовой реформы. - Пермь, 1989.

4.55   О перспективах использования электронных систем контроля за осуж­денными в Великобритании // Проблемы преступности в капиталистиче­ских странах. 1989. № 6.

4.56   Пенитенциарная реформа во Франции // Сборник рефератов зарубежных публикаций. - М., 1984.

4.57   Петров СМ. От ГУЛАГа к цивилизованной исправительной системе // Народный депутат. 1991. № 18.

4.58   Петров СМ., Туманов Г.М. О двух стратегиях реформирования уголовно-исполнительной системы // Государство и право. — 1995. № 9.

4.59   Поздняков В.И. Воспитательно-трудовые колонии: возможности ради­кальных преобразований // Совершенствование деятельности воспита­тельно-трудовых колоний и профилактика молодежной преступности. — М., 1992.

4.60   Поздняков В.И. От отрядов - к профильным участкам // Ведомости уго­ловно-исполнительной системы. - 2002. № 7.

4.61    Пономарев П.Г. О прогнозе преступности и численности осужденных на 1992-1995 гг. // Современные проблемы борьбы с преступностью. - М., 1993.

4.62   Реабилитационное определение по делу работников ГУЛАГа // Звенья. Исторический альманах. Выпуск 1.-М., 1991.

4.63   Реформа в системе назначения наказаний за совершение преступлений в США // Проблемы борьбы с преступностью в капиталистических странах. 1987. №7.

4.64   Савченко СМ., Милушкин Е.А. Вопросы совершенствования ресоциали-зации судимых // Уголовное наказание и проблемы его исполнения в ус­ловиях перестройки деятельности органов внутренних дел. — М., 1990.

4.65   Селиверстов В.И. Проблемы развития уголовно-исполнительного законо­дательства и уголовно-исполнительной системы России // Развитие тео­рии наказания в уголовном и уголовно-исполнительном праве. - М., 2000.

4.66   Семешок В.И. СИЗО — ворота уголовно-исполнительной системы // Ка­зенный дом. - 2003, № 1(12).

4.67   Серебряков В. Об организации системы управления местами заключения //Административный вестник. 1928. № 2.

4.68   Стручков Н.А., Пирожков В.П. Асоциальная субкультура и ее профилак­тика // Исправительно-трудовые учреждения. 1982. № 20.

4.69   Тимофеева Т.М. Подготовка руководителей в системе мер по совершен­ствованию управления // Проблемы теории управления. - М., 1988.

4.70   Ткачевский Ю.М. Новое в уголовно-исполнительном праве (Закон «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лише­ния свободы» от 21 июля 1993 г.) // Вестник Моск. Гос. Ун-та: Сер. 11. Право. - 1995. № 4.

195

4.71    Туманов Г.А. Органы, исполняющие наказания, как система // Управле­ние органами, исполняющими наказания. —М., 1983.

4.72   Туманов Г.Л. К вопросу о разработке теории управления органами, ис­полняющими наказания // Проблемы исполнения наказаний и перевоспи­тания осужденных. - М., 1984.

4.73   Туманов Г.Л. Проблемы повышения эффективности решений в сфере го­сударственного управления // Проблемы совершенствования государст­венного управления. - М., 1987.

4.74   Утевский Б.С. Об экспериментальном пенитенциарном отделении Госу­дарственного института по изучению преступности и преступника // Ад­министративный вестник. 1926. № 12.

4.75   Утевский Б.С. Сколько у нас преступников профессионалов и что с ними делать // Административный вестник. 1928. № 4.

4.76   Утевский Б.С. Проблемы тюрем в Государственном институте по изуче­нию преступности и преступника // Административный вестник. 1927 № 7-8

4.77   Утевский Б.С. Бюджет преступности // Административный вестник. 1928. №3.

4.78   Утевский Б.С. Резолюции последних трех международных тюремных конгрессов// Административный вестник. 1928. № 10.

4.79   Утевский Б.С. Наблюдательные комиссии и первые шаги их деятельности после реформы // Административный вестник. 1930. № 5.

4.80   Утевский Б.С. Как возник вопрос об упразднении НКВД по линии мест заключения // Административный вестник. 1930. № 7.

4.81    Фефелов В.А. Исправительно-трудовая колония или тюрьма? // Пробле­мы исполнения уголовных наказаний. — Рязань, 1991.

4.82   Филимонов   О.В.    Актуальные   вопросы   реформирования   уголовно-исполнительной системы // Ведомости уголовно-исполнительной систе­мы. 2000, №3.

4.83   Филимонов О.В. Разработка новых нормативных актов — необходимое условие реформирования УИС // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2000, № 4.

4.84   Чайка Ю.Я. Реформировать УИС, совершенствовать законодательство // Преступление и наказание. 2000. № 8.

4.85   Чайка Ю.Я. Проблемы соблюдения законности и прав человека в дея­тельности учреждений и органов УИС // Закон и право. 2003. №. 2.

4.86   Шинкарев Л. Люди везде люди (наша исправительная система в свете Правил ООН по обращению с заключенными) // Известия. 1989. 15 авг.

4.87    Шинкарев Л. Две недели в тюрьмах ФРГ // Известия. 1990. 23 мая.

4.88     Ширвинд Е.Г. «Режим экономии» в карательной политике // Админист­ративный вестник. 1927. № 1.

4.89     Ширвинд Е.Г. Перспективы исправительно-трудового дела и очередные проблемы карательной политики  //  Административный вестник.   1928. №5.

196

4.90     Шмаров И.В. Система ИТУ и закономерности ее развития // К новой жизни. 1972. № 10.

4.91     Шмаров И.В. Социальные предпосылки перевоспитания правонарушите­лей // Советское государство и право. 1977. № 10.

4.92    Шмаров И.В. Готово ли общество к реформе пенитенциарной системы? // Лишение свободы: виды, содержание, исполнение. - Рязань, 1991.

4.93    Шумихин В.Г., Рожков С.А. Реформа уголовно-исполнительного законо­дательства в условиях перехода к рыночным отношениям // Советское го­сударство и право. 1992. № 7.

4.94     Шурухнов Н.Г. Неформальная дифференциация в ИТУ // Социологиче­ские исследования. 1992. № 7.

4.95   Эндрю Койл. Реформу нельзя навязывать // Международный центр тю­ремных исследований. Годовой отчет за 2001 г. - Лондон, 2002.

4.96     Южанин В.Е. Принудительные факторы исправления и перевоспитания преступника и проблемы их нейтрализации // Проблемы исполнения уго­ловных наказаний. - Рязань, 1991.

4.97   Яковлев В.Ф. Правовая реформа: тенденции и перспективы // Советское государство и право. 1990. № 4.

4.98   Ялунин В.У. Опыт исполнения наказания в виде пожизненного лишения свободы // Ведомости уголовно-исполнительной системы. — 2003. № 5.

4.99   Ялунин В.У. Уголовно-исполнительная система Минюста России: Струк­тура, штаты, задачи // Преступление и наказание. 1999. № 2. — 0,8 п.л.

4.100 Ялунин В.У. Нормативное функционирование УИС будет обеспечено // Преступление и наказание. 1999. № 5. - 0,6 п.л.

4.101  Ялунин В.У. На уровень международных стандартов // Ведомости уго­ловно-исполнительной системы. 1999. Спецвыпуск. - 0,8 п.л.

4.102 Ялунин   В.У.   УИС:   итоги   и   перспективы   //   Ведомости   уголовно-исполнительной системы. 2000. № 2.-1,5 п.л.

4.103 Ялунин В.У. Задача - изменение качественного состояния системы // Преступление и наказание. 2000. № 12. — 0,4 п.л.

4.104 Ялунин В.У. Новые рубежи - новые задачи // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2001. № 2. - 0,5 п.л.

4.105 Ялунин В.У. Повысить требовательность и ответственность // Преступле­ние и наказание. 2001. № 11. — 0,4 п.л.

4.106 Ялунин В.У. Соблюдение прав человека - приоритетная задача уголовно-исполнительной системы // Ведомости уголовно-исполнительной систе­мы. 2002. № 5. - 0,4 п.л.

4.107 Ялунин В.У. Лишение свободы на длительный срок и пожизненно: зако­нодательные нормы и их применение // Преступление и наказание. 2002. № 8. - 0,5 п.л.

4.108    Ялунин   В.У.    Права   осужденных    в    свете    реформы    уголовно-исполнительной системы // Закон и право. 2002. - 0,4 п.л.

4.109    Ялунин   В.У.   Строго   следовать   закону   //   Ведомости   уголовно-исполнительной системы. 2003. № 2. - 0,4 п.л.

197

4.110 Ялунин В.У. Обеспечить безусловное выполнение поставленных задач // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2003. №3.-1,6 и.л.

4.111  Ялунин В.У. Сущность реформы уголовно-исполнительной системы, ее цели и задачи // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2003. № З.С. 164-168.-0,4 п.л.

4.112  Ялунин В.У. Основные преобразования в уголовно-исполнительной сис­теме Минюста России // Президент. Парламент. Правительство. 2003. -0,3 п.л.

5. Диссертации

5.1     Аванесов Г.А. Изменение условий содержания осужденных в процессе отбывания лишения  свободы (прогрессивная система). Дис.   ...   канд. юрид. наук. - М., 1966. - 320 с.

5.2    Агаев Н.В. Воспитательная функция наказания и механизм ее реализации. Дис. ... канд. юрид. наук. -М., 1992. - 372 с.

5.3    Аиисимков Владимир М. Антиобщественные традиции и обычаи «пре­ступного мира» среди осужденных в местах лишения свободы и проблемы борьбы с ними. Дис. ... канд. юрид. наук. - М, 1992. - 386 с.

5.4    Анисимков Владимир М. Реформа системы управления органами, испол­няющими наказания в виде лишения свободы (теоретические основы и механизм реализации). Дис. ... докт. юрид. наук. - М., 1998. - 384 с.

5.5    Афоничкин С.Н. Организация сотрудничества исправительных учрежде­ний УИС с общественными объединениями. - Дис. ... канд. юрид. наук. -М., 2003.-185 с.

5.6    Ахмадеев   Ф.Х.   Становление   и   развитие   режима   в   исправительно-трудовых учреждениях РСФСР.   Дис...  канд. юрид. наук. - М.,    1993. - 273 с.

5.7    Базунов В.В. Правовые и организационные основы режима содержания заключенных в следственных изоляторах МВД России. Дис. ...    канд. юрид. наук. -М.,   1996.-258 с.

5.8    Гилязутдинов Р.К. Правовые основы и организация исполнения наказания в тюрьмах в период 1917-1953 годы. Дис. ...   канд.   юрид.   наук.   - М., 1999.-268 с.

5.9    Дубровицкий Л.П. Социально-правовые и организационные вопросы тру­да осужденных к лишению свободы в условиях развития рыночных отно­шений. Дис. ... канд. юрид. наук. — М.,   1997.-273 с.

5.10  Зубарев СМ. Правовое обеспечение реформы уголовно-исполнительной системы. Дис.... канд. юрид. наук. -М.,   1999.-295 с.

5.11   Казаченко Б.П. Правовое регулирование и организация закрепления ре­зультатов исправительно-трудового воздействия после освобождения из мест лишения свободы. Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1991. - 198 с.

198

5.12  Колеватов П.И. Правовое и организационное обеспечение изоляции осуж­денных в исправительных колониях. Дис. ...   канд.   юрид.   наук.   - М., 2001.- 188 с.

5.13   Миронов И.И. Управление информационным обеспечением производст­венно-экономической        деятельностью         предприятий        уголовно-исполнительной    системы.  Дис...  канд.  эконом,  наук. — М.,    2000.-243 с.

5.14  Миронов Р.Г. Правовые и организационные основы обеспечения безопас­ности  персонала следственных изоляторов и лиц,  содержащихся  иод стражей. Дис. ... канд. юрид. наук. -М.,   2001.-185 с.

5.15  Петров СМ. Управленческая деятельность должностных лиц ИТК и пути ее совершенствования. Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1988. - 224 с.

5.16  Ромазанов Г.Ш. Управленческая деятельность начальника исправительно-трудовой  колонии (организационно-правовые аспекты). Дис.   ...   канд. юрид. наук. - М., 1993. - 173 с.

5.17  Савельев Н.Е. Профессиональное обучение осужденных к лишению сво­боды и их вовлечение в общественное производство как факторы преду­преждения рецидива преступлений. Дис. ...   канд.   юрид.   наук.   - М., 1981.-326 с.

5.18  Селиверстов В.И. Правовое положение лиц, отбывающих наказания (тео­ретические и прикладные проблемы). Дис. ... докт. юрид. наук. - М., 1992. - 436 с.

5.19  Сергеев   СБ.    Управление   маркетинговой   деятельностью   уголовно-исполнительной системы (экономико-правовой аспект). Дис. ...    канд. юрид. наук. - М.,   2000. - 236 с.

5.20  Семенов А.А. Правовые основы режима содержания осужденных в тюрь­мах уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Россий­ской Федерации. Дис. ... канд. юрид. наук. -М.,   2001.-187 с.

5.21   Сперанский И.А. Принципы советского исправительно-трудового права и их закрепление  в  основах  исправительно-трудового законодательства. Дис. ... докт. юрид. наук. -М., 1970. - 308 с.

5.22  Стурова М.П. Воспитательная система ИТУ (теоретико-педагогические аспекты). Дис. ... докт. пед. наук. -М., 1991. 420 с.

6.3    Супонев СП. Взаимодействия исправительных учреждений со средствами массовой информации. - Дис. ... канд. юрид. наук. -М., 2000. - 178 с.

5.23  Туманов Г.А. Теоретические проблемы научной организации управления в органах внутренних дел.    Дис. ... докт. юрид. наук. - М., 1974. - 378 с.

5.24  Усик Д.В. Международные стандарты по обращению с осужденными и проблемы их отражения в законодательстве об исполнении наказания в виде лишения свободы. Дис. ... канд. юрид. наук. — М., 1993. - 174 с.

5.25  Ушаков А.А. Организационно-правовые проблемы адаптации кадров к службе в системе ИТУ. Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1984. - 183 с.

199

5.26  Эльбур Р.Э. Правовые и организационно-методические проблемы оптими­зации процесса исправления и перевоспитания осужденных. Дис. ... докт. юрид. наук. - М., 1974. - 434 с.

5.27  Яськов Е.Ф. Проблемы совершенствования профессиональной подготовки руководящих работников ИТУ. -   Дис. ... канд. эконом, наук. — М., 1984. -196 с.

6. Авторефераты

6.1      Антонов О.А. Правовое регулирование назначения и исполнения наказа­ния в виде пожизненного лишения свободы: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Ростов-на-Дону, 1998. - 29 с.

6.2    Веселый В.З. Формирование теории управления в сфере правоохранитель-

ной деятельности и совершенствование управленческой подготовки кад­ров в органах внутренних дел. Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. - М., 1988.-34 с.

6.4    Вицин СЕ. Проблемы системного подхода к организации борьбы с пре­ступностью. Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. -М., 1979.

6.5    Греков М.Л. Тюремные системы: состояние, перспективы: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук.-М., 2003.-27 с.

6.6    Кашуба Ю.А. Уголовно-исполнительная политика в отношении несовер­шеннолетних. - Автореф. дис.... докт. юрид. наук. - Рязань, 2002. - 26 с.

6.7    Майдыков А.Ф. Совершенствование управления городскими и районными органами внутренних дел (теоретические и организационно-правовые во­просы). Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. — М., 1985. -31 с.

6.8    Нагорный Р.В. Правовые и организационные основы кадрового обеспече­ния деятельности уголовно-исполнительной системы Министерства юс­тиции Российской Федерации. - Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2003. -25 с.

6.9    Никитин Г.Г. Организация взаимодействия исправительно-трудовой ко­лонии с общественностью в решении задач исправления и перевоспитания осужденных. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1987. - 24 с.

6.10  Огородников В.И. Управление персоналом в условиях реформирования УИС Минюста России. - Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Рязань, 2003. - 27 с.

6.11   Перегудов А.Г. Проблемы совершенствования управления процессом вос­питания осужденных в ИТК. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1981.-27 с.

6.12  Ременсон А.Л. Теоретические вопросы исполнения лишения свободы и перевоспитания заключенных. Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. - М., 1965.-60 с.

6.13  Супонев СП. Организация взаимодействия исправительных учреждений со средствами массовой информации. — Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. -М., 2000.-25 с.

200

6.14  Трубников В.М. Социальная адаптация  освобожденных от наказания: (Правовой и социально-психологический анализ). Лвтореф. дис. ... докт. юрид. наук. - Харьков, 1991. - 36 с.

6.15    Туманов Г.А. Режим лишения свободы по советскому исправительно-трудовому праву (общие вопросы). Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М., 1964. -34 с.

6.16  Чекубаш Ю.В. Социально-педагогические основы деятельности пенитен­циарной системы США. Автореф. дис. ... канд. пед. наук.—М., 1993.- 24 с.

6.17  Шмаров И.В. Основные проблемы изучения и повышения эффективности деятельности ИТУ. Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. — М, 1970. - 38 с.

6.18  Шарапов СП. Маркетинг в управлении производством исправительно-трудовых учреждений.   Автореф. дис. ... канд.   юрид.   наук. — М., 1994. -32 с.

6.19  Шамсунов С.Х. Правовые и организационные основы привлечения к тру­ду осужденных к лишению свободы (по материалам Республики Татар­стан). Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2001. — 28 с.

ПРИЛОЖЕНИЯ

201

Приложение № 1

Извлечение из Федеральной целевой программы

"Реформирование уголовно-исполнительной системы

Министерства юстиции Российской Федерации на 2002-2006 годы"

(утв. постановлением Правительства РФ от 29 августа 2001 г. N 636)

Паспорт

Федеральной целевой программы «Реформирование уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации на 2002-2006 годы»

Наименование Программы    -    Федеральная        целевая         программа

«Реформирование уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации на 2002-2006 годы»

Дата принятия решения    -        распоряжение    Правительства    Российской о разработке Программы           Федерации от 28 марта 2001 г. N 439-р

Государственный заказчик - Министерство юстиции Российской Федерации Программы

Основные   разработчики - Министерство юстиции Российской Федерации, Программы                          территориальные                     органы

уголовно-исполнительной   системы,    органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Цели и задачи Программы - приведение   условий    содержания     лиц,

заключенных под стражу, в соответствие с требованиями Минимальных стандартных правил обращения с   заключенными и   положениями Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации, повышение социальной защищенности персонала следственных изоляторов и тюрем, исправительных учреждений; создание необходимых условий для обеспечения трудовой занятости осужденных и улучшение экономических   показателей   их   трудовой деятельности;

устойчивое функционирование   промышленного сектора уголовно-исполнительной системы в условиях    рыночной     экономики     для

202

Срок и этапы реализации Программы

Перечень подпрограмм -

Исполнители Программы -

самообеспечения      уголовно-исполнительной системы    продуктами    питания,    вещевым имуществом и иной продукцией

2002-2006 годы:

I этап - 2002-2003 годы;

II этап - 2004-2006 годы

подпрограмма "Строительство и реконструкция следственных изоляторов и тюрем Министерства юстиции   Российской   Федерации,   а также строительство жилья для персонала указанных учреждений на 2002-2006 годы"; подпрограмма "Реформирование промышленного сектора уголовно-исполнительной системы и содействие трудовой занятости осужденных на 2002-2006 годы"

органы уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации; организации и предприятия, выполняющие государственный заказ на конкурсной основе

Объемы    и    источники -     14522,6 млн. рублей-всего финансирования Программы     в том числе:

за счет средств федерального бюджета   -6030,7 млн. рублей из них:

государственные   капитальные   вложения   -5886,1 млн. рублей; научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы- 7,1 млн. рублей;

прочие нужды -137,5 млн. рублей; за счет средств   бюджетов   субъектов    Российской Федерации - 5656,3 млн. рублей; за счет средств внебюджетных источников - 2835,6 млн. рублей

-   строительство новых следственных изоляторов на 10130 мест и реконструкция действующих на 35910   мест,  создание   1863   места для осужденных к наказанию в виде пожизненного лишения свободы, сдача в эксплуатацию 215 тыс. кв. метров общей площади жилых домов для сотрудников уголовно-исполнительной системы; обеспечение  устойчивого  функционирования

Ожидаемые конечные результаты реализации Программы

203

промышленного                      сектора

уголовно-исполнительной системы в условиях рыночной экономики, привлечение к труду не менее 40  тыс. неработающих  осужденных, ежегодный прирост   объемов   промышленного производства на 5-7 процентов, доведение объема    выпускаемой     продукции    для внутрисистемных нужд до 35-37   процентов общего объема производства и самообеспечение потребности уголовно-исполнительной системы в продуктах питания, вещевом   имуществе, строительных материалах, сокращение нагрузки на федеральный бюджет за счет получения доходов от использования труда дополнительно трудоустроенных осужденных в размере 300 млн. рублей и частичной компенсации расходов на содержание осужденных в размере 700 млн. рублей ежегодно

Министерство юстиции Российской Федерации представляет в   установленном порядке   в Министерство   экономического   развития   и торговли Российской федерации, Министерство финансов Российской Федерации, Министерство промышленности,    науки    и    технологий Российской   Федерации    отчеты   о   ходе реализации Программы

1. Содержание проблемы и обоснование необходимости се решения

программными методами

Уголовно-исполнительная система Министерства юстиции Российской Фе­дерации, являющаяся составной частью правоохранительных органов России, представляет собой совокупность учреждений и органов, исполняющих уго­ловные наказания и иные меры уголовно-правового характера, а также обеспе­чивающих содержание под стражей обвиняемых и подозреваемых в соверше­нии преступлений.

Эта система является многофункциональной, так как не только исполняет наказания в виде лишения свободы или без изоляции от общества, но и органи­зует привлечение осужденных к труду, осуществляет общую и профессиональ­ную подготовку специалистов, проводит санитарно-профилактическую работу и лечение осужденных, занимается оперативно-разыскной деятельностью, при­нимает участие в социальной работе с осужденными и контроле за их поведе­нием.

Система организации контроля за исполнением Программы

204

Реформирование уголовно-исполнительной системы, начатое во исполне­ние Указа Президента Российской Федерации от 28 июля 1998 г. N 904 с пере­дачей ее в ведение Министерства юстиции Российской Федерации, позволило укрепить правопорядок в местах лишения свободы, достичь динамичного сни­жения уровня преступности и количества нарушений режима в исправительных учреждениях, уменьшить традиционную конфронтацию между персоналом уголовно-исполнительной системы и осужденными, улучшить микроклимат в коллективах сотрудников.

В то же время в деятельности уголовно-исполнительной системы остается нерешенным ряд проблем, связанных с нарушением прав человека, что оказы­вает негативное влияние на положение дел в исправительных учреждениях и сдерживает процесс реформирования системы в целом.

Па протяжении длительного времени органы и учреждения, исполняющие уголовные наказания в виде лишения свободы, вынуждены функционировать в условиях постоянного дефицита бюджетных средств, выделяемых на их содер­жание. До 2000 года уголовно-исполнительная система обеспечивалась финан­совыми ресурсами на 60 процентов минимальных потребностей. Предусмот­ренное федеральным бюджетом на 2001 год увеличение финансирования в 1,7 раза по сравнению с 2000 годом не учитывает сложившийся в стране уровень инфляции и не обеспечивает в полном объеме покрытие расходов на приобре­тение и ремонт автобронетехники, средств связи, инженерно-технических средств охраны, специальной техники, оплату коммунальных и транспортных услуг, капитальный ремонт объектов, осуществление оперативно-разыскной деятельности и оплату льгот, установленных государством для сотрудников ис­правительных учреждений.

Осужденные и лица, содержащиеся в следственных изоляторах, не обес­печиваются питанием по установленным нормам. При нормативе стоимости питания на 1 человека в сутки 18 рублей в 2000 году за счет средств федераль­ного бюджета было выделено только 10,8 рубля.

Численность лиц, которым смертная казнь заменена пожизненным лишени­ем свободы, ежегодно увеличивается на 250 человек. Действующие в настоя­щее время три исправительные колонии рассчитаны на размещение только 630 таких осужденных, в то время как в местах лишения свободы содержится более 1100 человек, осужденных к смертной казни, и лиц, которым смертная казнь заменена пожизненным лишением свободы.

Остается напряженной эпидемическая обстановка по туберкулезу. По со­стоянию на 1 января 2001 г. в учреждениях уголовно-исполнительной системы содержалось 90,8 тыс. больных активными формами туберкулеза. В течение последних лет в места лишения свободы ежегодно поступало до 30 тыс. боль­ных, приблизительно такое же количество (24-26 тыс. человек) ежегодно осво­бождается из мест лишения свободы, не получив должного лечения. Смерт­ность от этого заболевания в уголовно-исполнительной системе выросла почти в 2 раза.

Кроме больных туберкулезом  в учреждениях уголовно-исполнительной

205

системы на сегодняшний день содержится более 8 тыс. ВИЧ-инфицированных, что составляет примерно одну пятую общего числа носителей вируса, выявлен­ных в России. В то же время в смете уголовно-исполнительной системы не пре­дусмотрено расходов на диагностику, лечение и профилактику ВИЧ-инфекции в местах лишения свободы.

Наиболее сложное положение сложилось в следственных изоляторах и тюрьмах, материально-техническая база которых десятилетиями практически не обновлялась. Следственные изоляторы и тюрьмы переполнены, в более 65 процентах этих учреждений на 1 человека приходится по 0,5 кв. метра площади в камере при установленной законодательством Российской Федерации норме 4 кв. метра. Условия содержания осужденных и подследственных в следственных изоляторах и тюрьмах унижают человеческое достоинство, причиняют физиче­ские и нравственные страдания, нарушают права человека на охрану здоровья и личную безопасность. Постоянное переполнение камер неизбежно влечет за собой распространение инфекционных заболеваний, в первую очередь туберку­леза легких - болезни, ставшей уже общенациональной проблемой.

В настоящее время, несмотря на принимаемые меры, сложилась тяжелая обстановка с размещением осужденных. По состоянию на 1 января 2001 г. не­достает более 32 тыс. мест в исправительных учреждениях общего режима, в том числе для осужденных мужчин - более 19 тыс. мест, для осужденных жен­щин - 13 тыс. мест, и более 3 тыс. мест в исправительных учреждениях особого режима. Остро стоит вопрос с размещением осужденных, которые больны ту­беркулезом и наркоманией, а также ВИЧ-инфицированных осужденных.

Для решения этих вопросов требуется создание 21 исправительного учреж­дения общего режима, 8 учреждений строгого режима, 13 - особого режима, 30 - для содержания осужденных женщин, 3 лечебных исправительных учрежде­ний для ВИЧ-инфицированных, 7 лечебных исправительных учреждений для осужденных, которые больны наркоманией.

Требует своего развития и промышленный сектор уголовно-исполнительной системы, эффективная работа которого могла бы дать допол­нительные средства для финансирования неотложных нужд системы и сущест­венно снизить нагрузку на федеральный бюджет.

Предприятия уголовно-исполнительной системы ежегодно производят пла­тежи почти по 30 видам федеральных и местных налогов и сборов в сумме, превышающей 1,1 млрд. рублей. Задолженность по этим выплатам составила около 6 млрд. рублей (включая начисленные пени и штрафы). Практически не обновляются основные фонды, износ оборудования превысил 70 процентов. Значительное число предприятий уголовно-исполнительной системы убыточно.

В настоящее время в местах лишения свободы содержится около 94 тыс. не обеспеченных работой осужденных, а заработная плата значительной части трудоустроенных осужденных составляет менее 14 рублей в день. Это не по­зволяет им приобрести дополнительные продукты питания и предметы первой необходимости, возместить ущерб, причиненный ими гражданам и государст­ву, оказать материальную помощь семьям, рассчитаться за полученные продук-

206

ты питания и вещевое имущество. Среди осужденных немало лиц, утративших социальные связи, и денежные средства, заработанные ими в период отбывания наказания, зачастую являются единственным источником существования после освобождения. Вовлечение осужденных в трудовую деятельность связано с обеспечением их прав на труд, получением вознаграждения за него и профес­сиональным обучением.

Назрела необходимость проведения комплекса мероприятий по повыше­нию эффективности трудового использования осужденных, по решению про­блемы самообеспечения уголовно-исполнительной системы продуктами пита­ния, вещевым имуществом, строительными материалами, продукцией комму­нально-бытового и специального назначения, по интегрированию промышлен­ного потенциала системы в экономику страны и отдельных регионов Россий­ской Федерации, что позволит сократить нагрузку на федеральный бюджет за счет получения доходов от использования труда дополнительно трудоустроен­ных осужденных и направления этих средств на содержание осужденных и персонала уголовно-исполнительной системы, повысить эффективность ис­пользования и оборачиваемость бюджетных средств, выделяемых на эти цели, внутри системы, улучшить ее финансовое состояние и будет способствовать устойчивому функционированию подразделений уголовно-исполнительной системы в условиях рынка.

В результате реформирования уголовно-исполнительной системы и пере­дачи от Министерства внутренних дел Российской Федерации функций кон­воирования, охраны и других функций в подразделениях сложилась критиче­ская ситуация с обеспечением сотрудников жильем. В настоящее время в улучшении жилищных условий нуждаются свыше 50 тыс. сотрудников, из них более 17 тыс. человек не имеют жилой площади, в том числе 5 тысяч сотрудни­ков следственных изоляторов и тюрем.

Кроме того, поскольку в 2000 году от внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации Министерству юстиции Российской Федерации передана функция конвоирования осужденных, численность воен­нослужащих увеличилась на 25 тыс. человек, из которых более 50 процентов также нуждаются в улучшении жилищных условий.

Комплексное решение этих проблем возможно только с участием всех за­интересованных федеральных органов исполнительной власти, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации, что требует про­граммного подхода к ее решению.

Федеральная целевая программа "Реформирование уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации на 2002-2006 годы" (далее именуется - Программа) разработана на основе Концеп­ции развития уголовно-исполнительной системы, одобренной Президентом Российской Федерации 13 января 1996 г., Указа Президента Российской Феде­рации от 8 октября 1997 г. N 1100 "О реформировании уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федера­ции", а также в соответствии с распоряжением Правительства Российской Фе-

207

дсрации от 28 марта 2001 г. N 439-р.

Программа состоит из двух подпрограмм: "Строительство и реконструк­ция следственных изоляторов и тюрем Министерства юстиции Российской Фе­дерации, а также строительство жилья для персонала указанных учреждений на 2002-2006 годы" и "Реформирование промышленного сектора уголовно-исполнительной системы и содействие трудовой занятости осужденных на 2002-2006 годы".

2. Основные цели и задачи, сроки и этапы реализации Программы

Главными целями разработки и реализации Программы являются обеспе­чение эффективности исполнения уголовных наказаний, улучшение условий отбывания наказаний и содержания заключенных под стражей, приближение их к международным стандартам обращения с заключенными, повышение качест­ва воспитательного процесса, создание реальных условий для последующей со­циальной реабилитации лиц, освобождающихся из исправительных учрежде­ний, а также совершенствование форм и методов производственно-хозяйственной деятельности уголовно-исполнительной системы и привлечения осужденных к труду, реформирование производственного потенциала системы. Кроме того, предполагается существенно повысить уровень социальной защи­щенности и профессиональной подготовки работников уголовно-исполнительной системы.

Программа рассчитана на 2002-2006 годы и будет реализовываться в два этапа.

На первом этапе (2002-2003 годы) планируется решить следующие пробле­мы:

усовершенствование законодательной и нормативно-правовой базы дея­тельности уголовно-исполнительной системы;

обеспечение правопорядка в местах лишения свободы, стабилизация опера­тивной обстановки;

реконструкция действующих следственных изоляторов и тюрем, инженер­ных сетей, режимных корпусов, блоков вспомогательных помещений, продо­вольственных и вещевых складов, инженерно-технических средств охраны;

улучшение размещения лиц, содержащихся в следственных изоляторах и тюрьмах, осужденных к пожизненному лишению свободы, а также решение со­циальных проблем персонала этих учреждений;

совершенствование форм и методов профессионального обучения осуж­денных социально значимым специальностям;

повышение эффективности работы промышленного комплекса уголовно-исполнительной системы;

проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, оздоровление финансового состояния предприятий уголовно-исполнительной системы;

208

эффективное использование производственного потенциала для удовлетво­рения собственных нужд уголовно-исполнительной системы, максимально воз­можное самообеспечение продовольствием и вещевым имуществом, создание новых сельскохозяйственных предприятий и подсобных хозяйств, активизация работы по привлечению в уголовно-исполнительную систему средств внебюд­жетных источников.

На втором этапе (2004-2006 годы) планируется:

строительство следственных изоляторов на 10130 мест, реконструкция дей­ствующих изоляторов на 35910 мест, создание 1863 мест для осужденных к на­казанию в виде пожизненного лишения свободы, а также сдача в эксплуатацию 215 тыс. кв. метров общей площади жилых домов для сотрудников;

обеспечение устойчивого функционирования промышленного сектора уго­ловно-исполнительной системы в условиях рыночной экономики;

привлечение к труду не менее 40 тыс. неработающих осужденных;

ежегодный прирост объема промышленного производства на 5 - 7 процен­тов;

доведение объема выпуска продукции для внутрисистемных нужд до 35 -37 процентов общего объема производства и самообеспечение потребности уголовно-исполнительной системы в продуктах питания, вещевом имуществе и строительных материалах;

частичная компенсация бюджетных средств за счет получения доходов от использования труда дополнительно трудоустроенных осужденных.

3. Программные мероприятия

Основными мероприятиями по подпрограмме "Строительство и реконст­рукция следственных изоляторов и тюрем Министерства юстиции Российской Федерации, а также строительство жилья для персонала указанных учреждений на 2002-2006 годы" согласно приложениям N 1 и 2 являются:

1)  развитие и укрепление материальной базы следственных изоляторов и тюрем уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации.

Стабилизация обстановки в данных учреждениях требует радикальных комплексных мер государственной поддержки, основные из них - это строи­тельство 37 новых и реконструкция 134 действующих следственных изоляторов и тюрем, что позволит ввести дополнительно 45,7 тыс. мест для осужденных и подследственных, приблизив тем самым условия их содержания к соответст­вующим международным стандартам;

2) обеспечение обслуживающего персонала следственных изоляторов и тю­рем жильем.

В настоящее время в улучшении жилищных условий нуждаются свыше 12 тыс. семей сотрудников следственных изоляторов и тюрем, в том числе более 5 тыс. человек, не имеющих жилья. Реализация программных мероприятий по­зволит ввести в эксплуатацию 215 тыс. кв. метров жилой площади, что позво-

209

лит обеспечить жильем более 3,6 тыс. сотрудников этих учреждений;

3) организация исправительных учреждений для содержания лиц, осужден­ных к пожизненному лишению свободы.

Число лиц, которым смертная казнь в порядке помилования была заменена лишением свободы на определенный срок или пожизненным лишением свобо­ды, составляет 1255 человек при наличии 630 мест для их содержания. С уче­том складывающейся в стране криминогенной ситуации число осужденных к такому виду уголовного наказания ежегодно будет увеличиваться на 250-300 человек. Для содержания данной категории осужденных в ближайшее время необходимо ввести в строй не менее 10 специализированных исправительных учреждений на 1863 места;

4)  заключение соглашений (договоров) между Министерством юстиции Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Россий­ской Федерации о совместном строительстве или реконструкции следственных изоляторов и тюрем, что позволит привлечь дополнительно инвестиции в объе­ме более 3,9 млрд. рублей;

5) разработка новых типовых проектов на строительство следственных изо­ляторов и тюрем с применением современных материалов и технологий;

6)  разработка проекта нормативного правового акта, предусматривающего снижение или отмену некоторых лимитированных затрат при строительстве и реконструкции объектов уголовно-исполнительной системы;

7)  направление обращений в международные финансовые организации о выделении кредитов на развитие и укрепление материально-технической базы уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Феде­рации.

Основными мероприятиями по подпрограмме "Реформирование промыш­ленного сектора уголовно-исполнительной системы и содействие трудовой за­нятости осужденных на 2002-2006 годы" согласно приложению N 3 являются:

1)   самообеспечение  потребностей  уголовно-исполнительной  системы   в продуктах питания, вещевом имуществе, строительных материалах, продукции коммунально-бытового и специального назначения.

Уголовно-исполнительная система может быть обеспечена продукцией собственного производства, продуктами питания - до 45 процентов, вещевым имуществом - до 100 процентов, строительными материалами - до 80 процен­тов, продукцией коммунально-бытового назначения - до 90 процентов с еже­годной экономией бюджетных средств на эти цели в размере более 900 млн. рублей. За счет выполнения этого мероприятия дополнительно будет трудоуст­роено 25 тыс. осужденных;

2)  интеграция промышленного потенциала уголовно-исполнительной сис­темы в экономику страны, что даст ежегодный прирост объема производства на 7-8 процентов с дополнительным трудоустройством 8 тыс. осужденных;

3)  поддержание занятости в населенных пунктах с моноэкономической структурой производства, применительно к которым предприятия уголовно-исполнительной системы являются градообразующими, что позволит ввести в

210

строй 12,8 тыс.кв. метров жилья, 189,5 километров автомобильных дорог, до­полнительно трудоустроить 8,5 тыс. осужденных и 3,5 тыс. неработающих гра­ждан, проживающих в местах дислокации учреждений;

4)  проведение комплекса природоохранных мероприятий в местах распо­ложения предприятий, исполняющих уголовные наказания, что позволит сни­зить количество сброшенных загрязненных стоков в водоемы на  1,8 млн. кбм/год, выбросов загрязняющих веществ в атмосферу на 520 тонн/год, трудо­устроить 320 человек. Выполнение запланированных мероприятий позволит не выплачивать в экологические фонды платежи за загрязнение окружающей сре­ды, сэкономит тем самым около 1 млн. рублей;

5) совершенствование системы профессионального обучения осужденных. Дополнительно пройдут профессиональное обучение более 50 тыс. осуж­денных по 100 специальностям;

6) проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ: создание системы антиинфекционной и антитуберкулезной защиты, а также

биоцидной защиты инженерно-технических систем питьевого водоснабжения;

совершенствование одежды и снаряжения для подразделений специального назначения уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Россий­ской Федерации с использованием отдельных элементов снаряжения для нужд народного хозяйства;

разработка одежды для осужденных в соответствии с международными рекомендациями по обеспечению условий их содержания и требованиями зако­нодательства Российской Федерации.

4. Ресурсное обеспечение Программы

Финансирование Программы предполагается осуществить не только за счет средств федерального бюджета, но и за счет средств бюджетов субъектов Рос­сийской Федерации в объемах, согласованных с органами законодательной и исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации, а также за счет средств внебюджетных источников финансирования, привлекае­мых к реализации Программы (собственных средств предприятий уголовно-исполнительной системы и инвестиций коммерческих организаций).

Содержание мероприятий Программы и объем их финансирования могут корректироваться в процессе ее реализации в установленном порядке, исходя из возможностей доходной части бюджета на соответствующий год, и подлежат ежегодному уточнению при формировании проекта федерального бюджета.

5. Механизм реализации Программы

Реализация мероприятий Программы проводится:

- государственным заказчиком - Министерством юстиции Российской Фе­дерации путем проведения конкурсов, распределения ежегодно выделяемых средств федерального бюджета и осуществления контроля за их целевым ис-

211

пользованием и ходом работы по выполнению договоров;

- исполнителями программных мероприятий.

К участию в Программе привлекаются организации и предприятия уголов­но-исполнительной системы, а также организации и предприятия, выполняю­щие государственный заказ.

Кроме того, для реализации программных мероприятий государственный заказчик привлекает средства субъектов Российской Федерации и средства вне­бюджетных источников.

6. Организация управления реализацией Программы и контроля

за ходом ее реализации

Государственный заказчик Программы - Министерство юстиции Россий­ской Федерации - осуществляет управление реализацией Программы и несет ответственность за ее выполнение.

Государственный заказчик руководит деятельностью дирекции, которая осуществляет оперативное управление реализацией Программы. Дирекция Программы формируется на основе Главного управления исполнения наказа­ний Министерства юстиции Российской Федерации.

Дирекция Программы осуществляет подготовку и организацию конкур­сов по отбору организаций и предприятий независимо от формы собственности, привлекаемых для выполнения мероприятий Программы, а также проработку государственных контрактов для их подписания. Она разрабатывает меры но привлечению дополнительных внебюджетных источников финансирования.

При необходимости дирекция Программы вносит в установленном порядке предложения об изменении сроков реализации отдельных программных меро­приятий.

Государственный заказчик ежегодно формирует бюджетную заявку по Программе и направляет се в Министерство экономического развития и торгов­ли Российской Федерации и Министерство финансов Российской Федерации.

Ежегодно, до 1 февраля, государственный заказчик представляет в Мини­стерство экономического развития и торговли Российской Федерации и Мини­стерство финансов Российской Федерации доклады о ходе выполнения Про­граммы, целевом и эффективном использовании финансовых средств.

7. Оценка социально-экономической эффективности и результатов

реализации Программы

Реализация Программы позволит привести условия содержания лиц, за­ключенных под стражу, в соответствие с требованиями Минимальных стан­дартных правил обращения с заключенными и положениями Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации, ввести дополнительно 45740 мест в следственных изоляторах и тюрьмах, а также обеспечит повышение со­циальной защищенности персонала следственных изоляторов и тюрем, испра-

212

вительных учреждений, создаст необходимые условия для обеспечения трудо­вой занятости осужденных (численность работающих осужденных предполага­ется увеличить на 40 тыс. человек). Ежегодный рост объема промышленного производства за период реализации Программы должен составить не менее 5-7 процентов. Объем производства продукции для внутрисистемных нужд, нужд органов внутренних дел, внутренних войск и иных государственных потреби­телей составит 30-35 процентов общего объема производства. При этом будет полностью обеспечена потребность уголовно-исполнительной системы во всех видах вещевого имущества для осужденных и персонала системы. Объем про­изводства сельскохозяйственной продукции, предназначенной для питания спецконтингента, увеличится более чем на 20 - 25 процентов.

Выполнение Программы позволит сократить нагрузку на федеральный бюджет за счет получения доходов от использования труда дополнительно тру­доустроенных осужденных в размере 300 млн. рублей и частично компенсиро­вать расходы на содержание осужденных в размере 700 млн. рублей ежегодно.

213

Приложение № 2 УТВЕРЖДАЮ Заместитель Министра юсти­ции Российской Федерации государственный советник юстиции 1 класса

Ю.И. Калинин «        »                    2003 г.

Концепция научного обеспечения реформирования

уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации на 2004-2006 годы

I. Вступление

Реформирование уголовно-исполнительной системы (УИС) Минюста России осуществляется в сложных социально-экономических условиях, связан­ных прежде всего с переходом к рыночным отношениям в экономике и про­изошедшими изменениями в социальной структуре общества. Тем не менее, в деятельности УИС наметилась определенная стабилизация, выразившаяся в со­кращении на 128,3 тыс. чел. за последние два года (2002-2003г.г.) численности лиц, содержащихся в исправительных учреждениях (ИУ), последовательной гуманизации условий отбывания и порядка исполнения уголовных наказаний, приближении отечественной пенитенциарной системы к международным стан­дартам. Это явилось основанием положительной оценки проводимой в нашей стране реформы УИС со стороны Совета Европы.

Позитивные изменения в деятельности УИС Минюста России во многом связаны с завершенной передачей пенитенциарной системы из ведения МВД России в ведение Министерства юстиции, проведенной реорганизацией Глав­ного управления исполнения наказаний (ГУИН), принятием и выполнением федеральной программы реформирования УИС на 2002-2006 гг., расширением практики наказаний, не связанных с изоляцией от общества, проведением ши­рокомасштабных амнистий, упорядочением применения условно-досрочного освобождения, учреждением в рамках Министерства юстиции управления по контролю за соблюдением законности и прав человека, совершенствованием с учетом современных требований подготовки специалистов для учреждений и органов УИС, внесением соответствующих изменений и дополнений в Уголов­ный, Уголовно-процессуальный и Уголовно-исполнительный кодексы Россий­ской Федерации. Указанные и многие другие позитивные преобразования осно-

214

ваны на научном обеспечении деятельности УИС, являющемся важным усло­вием ее успешного реформирования.

За прошедшие пять лет, с момента передачи УИС из МВД России в веде­ние Минюста России, ведомственная наука внесла определенный вклад в раз­работку законодательных актов, различного рода программ и рекомендаций, направленных на совершенствование УИС. Созданы: НИИ УИС Минюста Рос­сии, система образовательных учреждений для профессиональной подготовки кадров и научно-педагогических работников, включая Академию права и управления, пять высших учебных заведения, три средних специальных учеб­ных заведения и Институт повышения квалификации работников УИС, в кото­рых трудятся более 80 докторов наук, профессоров, свыше 400 кандидатов на­ук, доцентов по различным научным специальностям. В 2001 году образовано Российское научное пенитенциарное общество.

Однако в научном обеспечении реформирования УИС имеются серьезные недостатки, включая организацию научного обеспечения основных направле­ний деятельности УИС. Научные исследования не в полной мере соответствуют практическим требованиям и перспективам развития органов и учреждений УИС, при проведении научных исследований не всегда реализуется полный цикл выполнения научных разработок от заявки до внедрения результатов в практическую деятельность органов и учреждений УИС. В результате наука до настоящего времени не превратилась в необходимый и важнейший фактор ре­формирования УИС.

Организация более совершенного научного обеспечения проводимой ре­формы должна основываться на осуществлении постоянного слежения за про­исходящими социально-политическими изменениями в стране, изучении обще­ственного мнения о деятельности УИС и своевременном прогнозировании ос­новных тенденций ее развития, анализе происходящих изменений в социаль­но-демографической, уголовно-правовой и уголовно-исполнительной (исправи­тельной) характеристиках осужденных, выявлении особенностей личности раз­личных категорий осужденных и составлении их социально-психологических «портретов» применительно к различным периодам времени и этапам отбыва­ния наказания. Особое внимание в настоящее время необходимо обратить на «омоложение» преступности и, таким образом, увеличение в ИУ доли лиц мо­лодежного возраста, произошедшее за последние годы разрушение старых сте­реотипов мышления и переосмысление нравственных ориентиров, изменение ценностных ориентации, активизировавшееся проявление негативных социаль­ных девиаций - агрессивности, жестокости, проституции, наркотизма, суици­дов и т.д. Все это негативно отразилось на характеристиках личности осужден­ных. При этом происходит увеличение среди осужденных доли лиц, не имею­щих трудовых профессий, достаточного уровня образования, постоянного мес­та жительства и работы, семьи, родственников, социально полезных связей. Не­смотря на предпринимаемые меры продолжает оставаться сложной ситуация с осужденными, страдающими различными болезненными проявлениями (тубер­кулез, СПИД, наркомания, психические расстройства и т.д.).

215

Научное обеспечение реформирования УИС должно также базироваться на изучении и использовании положительного отечественного и международ­ного пенитенциарного опыта, своевременном учете изменений, вносимых в за­конодательную и ведомственную нормативно-правовую базу.

В целях дальнейшего совершенствования научного обеспечения рефор­мирования УИС осуществлена реорганизация НИИ УИС, которая позволит по­высить качество проводимых научных исследований, совершенствовать раз­работку правовых, организационных и практических основ деятельности орга­нов и учреждений УИС, обеспечивать их современной правовой и научно-методической базой. Данные меры призваны устранить отмеченные ранее не­достатки в организации научно-исследовательской работы и обеспечить веду­щую роль НИИ УИС в решении научных проблем в деятельности уголовно-исполнительной системы.

Настоящая Концепция научного обеспечения реформирования УИС Минюста России на 2003-2006 годы предусматривает комплекс мероприятий, направленных на совершенствование научного обеспечения проводимой ре­формы по ее основным направлениям. Она разработана с учетом положений федеральной целевой программы «Реформирование УИС Минюста России на 2002-2006 годы» и «Основ политики Российской Федерации в области науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу», а также Кон­цепции реформирования УИС на период до 2005 года. Одна из основных идей Концепции - обеспечение тесного взаимодействия науки с управлениями и службами ГУИН Минюста России. Основой такого взаимодействия являются концепции и программы по конкретным направлениям деятельности УИС, а именно:

-     Концепция воспитательной работы с осужденными в условиях рефор­мирования УИС от 20 апреля 2000 г.;

-     Концепция совершенствования воспитательной работы с личным со­ставом УИС от 8 сентября 2000 г.;

-     Концепция совершенствования работы с кадрами в условиях реформи­рования УИС от 22 апреля 2002 г.;

-     Концепция развития психологической службы УИС на период 2001-2005 годов;

-     Концепция правового обеспечения деятельности УИС Минюста Рос­сии. Приказ ГУИН Минюста России от 25 июня 2001 г. № 113;

-     Концепция совершенствования научно-исследовательской и опытно-конструкторской работы в уголовно-исполнительной системе Министерства юстиции Российской Федерации от 2 октября 2000 г.;

Программа совершенствования кадрового и материально-технического обеспечения УИС Минюста России на период 2004-2006 г.г., предусматриваю­щая повышение безопасности осужденных и персонала учреждений УИС.

Концепция научного обеспечения реформирования УИС определяет цели, задачи, принципы и приоритетные направления научного обеспечения рефор­мирования на 2003-2006 годы. Концепция призвана придать целенаправленный,

216

системный и плановый характер мероприятиям, осуществляемым научными и образовательными учреждениями, заинтересованными службами Главка и территориальными органами УИС в области научного обеспечения основных направлений деятельности уголовно-исполнительной системы.

На перспективу, по завершении срока действия настоящей Концепции, предусматривается разработка Концепции дальнейшего реформирования УИС Минюста России.

II. Цель, основные задачи и принципы научного обеспечения рефор­мирования УИС Минюста России

2.1.  Целью научного обеспечения реформирования УИС является  повы­шение качества научно-исследовательских разработок, направленных на опти­мизацию деятельности УИС.

2.2.  Для достижения поставленной цели необходима реализация следую­щих задач:

-   выработка теоретических основ реформирования УИС;

-   определение приоритетных направлений научного обеспечения ре­формирования УИС;

-   разработка и реализация целевых программ научного обеспечения ре­формирования УИС по основным направлениям деятельности;

-   обеспечение ведущей роли НИИ УИС   в реализации мероприятий но научному обеспечению реформирования УИС;

-   координация усилий ведомственной и межведомственной науки в ре­шении проблем реформирования УИС;

-   изучение и обобщение передового опыта деятельности органов и уч­реждений УИС;

-   совершенствование методик научных исследований;

-   подготовка научно-методических разработок и внедрение их в практи­ческую деятельность органов и учреждений УИС;

-   подготовка высококвалифицированных научно-педагогических кадров и специалистов для работы в уголовно-исполнительной системе;

-   создание единой системы учета научных разработок и базы данных ре­зультатов исследований.

2.3.  Основными принципами научного обеспечения реформирования яв­ляются:

-     приоритетная  ориентация  научных  исследований,  осуществляемых НИИ УИС и образовательными учреждениями Минюста России, на разработку проблем стратегического развития УИС;

-     опережающий характер научных исследований развития и реформиро­вания УИС;

концентрация кадровых, организационных и материально-технических ресурсов для выполнения приоритетных научных разработок;

217

-     проведение полного цикла научных исследований и разработок, закан­чивающихся созданием конкретной научной продукции и внедрением ее в практическую деятельность органов и учреждений УИС;

-     комплексный  характер  проводимых  исследований  реформирования УИС;

максимальное использование научных разработок в реформировании УИС;

привлечение, поддержка и стимулирование ведущих ученых к разра­ботке проблем УИС.

III. Основные направления научного обеспечения реформирования УИС

3.1. Научное обеспечение организации управления УИС

Современный этап реформы УИС предполагает активизацию исследова­ний организации управления данной системой. В связи с передачей УИС в ве­дение Минюста России потребовались новые подходы по функционально-структурному построению аппаратов управления УИС, организации работы с персоналом, формам и методам управленческой деятельности. Необходимо также учитывать происходящие социально-экономические преобразования, их влияние на состояние преступности в стране, изменение состава осужденных и содержание пенитенциарной деятельности. Па современном этапе реформиро­вания УИС важно сосредоточить усилия на исследовании следующих актуаль­ных проблем управления УИС:

-   прогнозирование развития УИС с учетом изменения динамики и со­става осужденных, анализа складывающейся социально-экономической ситуа­ции;

-   оптимизация структуры управления на всех уровнях (центральный, федеральные округа, региональный, низовые);

-   организация управленческой деятельности в УИС в условиях ее ре­формирования;

-   упорядочение компетенции и оптимизация организационной структу­ры аппаратов управления УИС но федеральным округам;

-   обобщение опыта организации управления УИС субъектов Федерации по реализации Концепции реформирования УИС до 2005 года;

-   формирование ведомственного механизма обеспечения прав осужден­ных, контроля соблюдения международных стандартов по вопросам исполне­ния наказания;

-   типология территориальных систем управления УИС, с учетом основ­ных   факторов,   обуславливающих   их   функционирование,   и   социально-экономических характеристик регионов;

-   внедрение современных информационных технологий в управление УИС;

218

-   совершенствование управления кадровыми процессами на всех уров­нях УИС - от центрального аппарата ГУИН до территориальных органов;

-   организация производственно-хозяйственного сектора УИС в новых социально-экономических условиях;

-   тыловое и ресурсное обеспечение реформы УИС;

 -    изучение международного опыта реформирования систем исполнения наказаний и управления деятельностью пенитенциарных учреждений;

-   критерии и показатели эффективности реформы УИС;

-   реализация в российской пенитенциарной практике европейских стан­дартов исполнения уголовного наказания в виде лишения свободы;

-   проблемы систематизации и внедрения положительного опыта работы УИС в условиях ее реформирования.

3.2. Научное обеспечение правового сопровождения реформы УИС

Правовое обеспечение деятельности учреждений и органов, исполняю­щих наказания, является важным условием эффективности реформирования УИС. В соответствии с Концепцией правового обеспечения деятельности УИС Минюста России правовое обеспечение реформы УИС должно быть направле­но на подготовку научно-методического сопровождения проектов федеральных законов и постановлений Правительства Российской Федерации:

-   «О государственной правоохранительной службе Российской Федера­ции»;

«О введении в действие положений Уголовного кодекса Российской  Федерации и Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации о на­казаниях в виде обязательных работ» и постановления Правительства Россий­ской Федерации «О внесении изменений и дополнений в постановление Прави­тельства Российской Федерации от 16 июня 1997 г. № 729 «Об утверждении Положения об уголовно-исполнительных инспекциях и норматива их штатной численности»;

-   «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии общественных объединений их деятельности»;

-  «О внесении дополнения в Закон Российской Федерации «Об учрежде­ниях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»;

- «О внесении изменений и дополнений в Уголовно-исполнительный ко­декс Российской Федерации»;

-    «О социальной адаптации осужденных».

 Указанные проекты направлены, прежде всего, на либерализацию уго­ловно-исполнительной политики, приближение ее к международным стандар­там, расширение сферы применения наказаний, альтернативных лишению свободы, устранение пробелов в законодательстве в части определения соци­альных гарантий сотрудникам исправительных учреждений.

219

Правовое обеспечение деятельности учреждений и органов УИС пред­полагается осуществлять с учетом особенностей          социально-психологических портретов различных категорий осужденных и моделей спе­циалистов для конкретных видов учреждений.

3.3. Научное обеспечение работы с личным составом УИС

Совершенствование работы с личным составом, его правовая и социаль­ная защита в процессе служебной деятельности являются важнейшими факто­рами, определяющими реформирование УИС.

В соответствии с Концепцией совершенствования работы с кадрами в ус­ловиях реформирования УИС Минюста России на период до 2005 года при­оритетными направлениями исследований здесь должны стать:

-   социальная и правовая защищенность сотрудников УИС;

-   охрана здоровья личного состава, организация ведомственного здраво­охранения в УИС;

-   формирование кадрового потенциала УИС, способного успешно ре­шать новые задачи, возложенные на систему;

-   совершенствование системы подготовки, переподготовки и повыше­ния квалификации кадров;

-   профессиональная ориентация, отбор кандидатов на службу (учебу);

-   разработка квалификационных требований (моделей) специалистов и выпускников образовательных учреждений УИС с учетом международных тре­бований, социально-психологического портрета сотрудника УИС;

-   совершенствование работы с руководящими кадрами и резервом вы­движения;

-   разработка проблем профессиональной адаптации молодых сотрудни­ков УИС на службе;

-   разработка проблем предупреждения нарушений дисциплины и закон­ности личным составом;

-   совершенствование воспитательной работы с персоналом УИС;

-   профилактика профессиональной деформации сотрудников УИС;

-   мотивация к службе в УИС;

-   разработка   проблем   деонтологии,   нравственно-этических   проблем деятельности личного состава УИС;

использование возможностей психологической службы в работе с кадрами, внедрение в практическую деятельность научно обоснованных мето­дик, рекомендаций и предложений.

3.4. Научное обеспечение   воспитательной работы с осужденными

Дальнейшее совершенствование воспитательной работы с осужденными и повышение эффективности управления воспитательным процессом являются стержневыми направлениями проводимой реформы УИС. Решаемые в ходе ре-

220

формирования задачи связаны, прежде всего, с выработкой мер, обеспечиваю­щих достижение главной цели исполнения наказания - исправления осужден­ных, и приведением системы исполнения наказания в соответствие с общепри­нятыми международными стандартами и правилами обращения с осужденны­ми.

В соответствии с Концепцией воспитательной работы с осужденными в условиях реформирования УИС на период до 2005 года основными направле­ниями исследования в этой сфере являются:

-   совершенствование законодательной и ведомственной нормативной базы, регулирующей организацию и проведение воспитательной работы с осу­жденными;

-   гуманизация условий отбывания наказания, психолого-педагогическое обеспечение воспитательной работы;

-   осуществление комплексного подхода к организации и проведению воспитательной работы с осужденными;

-   укрепление взаимодействия учреждений УИС с общественными объе­динениями;

-   совершенствование управления отрядной системой в исправительных учреждениях;

-   особенности воспитательной работы с отдельными категориями осуж­денных;

-   социальная работа с осужденными к лишению свободы как фактор, обуславливающий эффективность исправительного процесса;

-   разработка критериев исправления осужденных.

За счет нестандартных форм организации воспитательной работы в рам­ках «педагогики сотрудничества» (осужденный - сотрудник), используя допол­нительные образовательные программы, психологические тренинги, правовые занятия, привлекая представителей общественных организаций и религиозных объединений, осуществлять процесс ресоциализации личности осужденных, формировать социально-значимые ценности, позитивные отношения, готовить их к жизни после освобождения.

Особое место в системе научных исследований занимают проблемы, свя­занные с деятельностью воспитательных колоний (ВК), где отбывают наказа­ние лица, осужденные в несовершеннолетнем возрасте. Научно обоснованная организация учебно-воспитательного процесса несовершеннолетних осужден­ных, расширение и совершенствование психолого-педагогических методов работы с ними, разработка социально-психологического портрета осужденно­го несовершеннолетнего для конкретного периода времени, гуманизация усло­вий отбывания наказаний, проблема социализации личности с учетом возрас­тных и психологических особенностей этой категории осужденных, являются приоритетными направлениями пенитенциарной науки.

Важное значение для научного обеспечения проблем воспитательной ра­боты с осужденными имеют изучение особенностей личности преступника, вы­явление происходящих изменений в социально-демографической, уголовно-

221

правовой и уголовно-исполнительной характеристиках осужденных, установ­ление степени их педагогической запущенности, составление психологического портрета. Воспитательный процесс следует рассматривать в единстве психоло­гического воздействия на осужденных с проведением соответствующей психо­диагностической и психокоррекционной работы, оказанием лицам, изолиро­ванным от общества, необходимой психологической и социальной помощи. Необходимо также постоянное обновление и пополнение банка психологиче­ских методик, обучение персонала психологической службы УИС работе с ни­ми.

3.5. Научное обеспечение проблем исполнения наказаний, не связан­ных с изоляцией осужденного от общества

На современном этапе в стране осуществляются либерализация и гумани­зация уголовной политики, направленной на расширение сферы применения к осужденным наказаний, альтернативных лишению свободы, за преступления, не представляющие большой общественной опасности. Такая политика согла­суется с требованиями международно-правовых документов.

В уголовном законодательстве Российской Федерации появились новые для нашей правовой системы виды наказания - обязательные работы и ограни­чение свободы. Их введение потребует научной проработки вопросов, связан­ных с деятельностью учреждений, исполняющих данные виды наказаний (уго­ловно-исполнительные инспекции, исправительные центры).

В связи с этим основными направлениями научной деятельности являют­ся:

-     прогнозирование развития органов и учреждений, исполняющих нака­зания без изоляции от общества;

совершенствование законодательной и нормативно - правовой базы, регламентирующей исполнение наказаний без изоляции от общества, приведе­ние ее в соответствие с современными требованиями;

-     разработка научно обоснованных предложений и методических реко­мендаций по совершенствованию деятельности учреждений, исполняющих на­казания без изоляции от общества;

взаимодействие органов и учреждений, исполняющих наказания без изоляции от общества, с другими правоохранительными структурами;

изучение зарубежного опыта по данным видам наказаний с целью его использования в отечественной практике;

-     изучение влияния реализации наказаний без изоляции от общества на исправление осужденных.

222

3.6.  Научное обеспечение социологических проблем исполнении на­казаний

Особенностью современной реформы УИС является то, что она прово­дится с учетом преобразований, происходящих в обществе, оказывает влияние на многие отношения в обществе. Поэтому важное значение приобретает ис­следование социологических проблем реформы УИС.

Научные исследования социологических проблем исполнения наказаний в условиях реформирования УИС целесообразно сосредоточить на следующих направлениях:

-   социальные последствия исполнения наказания;

-   преступления и наказания в пространстве современной культуры;

-   философия наказания как научная проблема;

-   политико-правовые проблемы применения лишения свободы и обес­печения прав человека в исправительных учреждениях;

-    охрана здоровья осужденных, улучшение условий содержания осуж­денных;

-   адаптация к порядку и условиям, установленным в исправительном учреждении;

-   нейтрализация       или       минимизация       негативных       социально-психологических явлений, свойственных среде осужденных;

-   подготовка к освобождению из мест лишения свободы и социальная адаптация освобожденных;

-   обеспечение прав осужденных на духовную помощь и участие в от­правлении религиозных обрядов;

-   разработка эффективных методов и средств воздействия на субкульту­ру осужденных (контркультуру преступного и тюремного мира);

-   исследование общественного мнения о функционировании УИС;

-   социальный контроль за деятельностью УИС;

-   организация взаимодействия УИС со средствами массовой информа­ции;

-   организация сотрудничества с общественными и религиозными орга­низациями.

3.7.       Научное      обеспечение      деятельности       производственно-хозяйственного сектора УИС

Основной задачей производственно-хозяйственной деятельности УИС в современных социально-экономических условиях является привитие осужден­ным навыков социально полезной деятельности с целью их трудоустройства и адаптации к условиям жизни после освобождения из мест лишения свободы, обучение их современным трудовым профессиям, востребованным на рынке труда.

223

В условиях реформирования УИС, развития рыночных отношений в эко­номике страны научное обеспечение деятельности производственно-хозяйственного сектора УИС должно быть направлено на социальную ориента­цию производства и решение следующих проблем:

-   поиск новых форм и принципов организации и стимулирования труда осужденных, которые должны быть тесно увязаны с проводимой реформой УИС. Таковыми формами могли бы быть центры трудовой адаптации осужден­ных, учебно- и лечебно-производственные мастерские;

-  правовые и социально-экономические аспекты реорганизации предпри­ятий УИС, успешно выполняющих государственные заказы, в так называемые казенные фабрики и хозяйства;

-  формирование стратегии развития производства исправительных учре­ждений с учетом региональных особенностей экономики субъектов Российской Федерации и децентрализации его управления;

-   влияние уровня технической оснащенности предприятий УИС на ре­зультаты производственно-хозяйственной деятельности УИС;

-  разработка и внедрение прогрессивных ресурсосберегающих техноло­гий и материалов на предприятиях УИС.

3.8. Научная организация медицинского обеспечения спецконтинген-та в местах лишения свободы

Медицинское обеспечение является необходимым для нормального со­держания осужденных, имеющих различные заболевания, а также нуждающих­ся в лечении от алкоголизма, наркомании, страдающих открытой формой ту­беркулеза, психическими расстройствами, ВИЧ — инфицированных.

В соответствии с Федеральной целевой программой «Предупреждение и борьба с заболеваниями социального характера на 2002-2006 годы» в УИС це­ленаправленно выполняются мероприятия по улучшению медико-санитарного обеспечения спецконтингента в местах лишения свободы. С учетом этого ос­новные научные исследования целесообразно сосредоточить на:

применении методик диагностирования осужденных, имеющих раз­личные заболевания, а также организации работы с ними с учетом их группо­вых и индивидуальных особенностей;

использовании программ и методических рекомендаций для обучения медицинских работников УИС мерам профилактики и лечению распространен­ных среди осужденных заболеваний, особенно, туберкулеза, СПИДа, наркоти­ческой зависимости;

организации работы с лицами, имеющими психические отклонения, концентрация которых в исправительных учреждениях постоянно возрастает;

-     разработке проектов, в том числе и международного сотрудничества, по вопросам профилактики, диагностики и лечения распространенных заболе­ваний среди осужденных в учреждениях ГУИН Минюста России;

оптимизации сети лечебных исправительных учреждений.

224

3.9. Научное обеспечение реформирования деятельности СИЗО и тю­рем

В условиях реформирования УИС в деятельности СИЗО и тюрем опреде­лены приоритетные задачи, которые, прежде всего, направлены на обеспечение жизненно необходимых условий содержания и охрану здоровья обвиняемых и подозреваемых в совершении преступлений, а также соблюдение их конститу­ционных прав и гарантий.

Гуманизация уголовной политики государства, системы исполнения нака­заний и мероприятия, реализуемые в соответствии с Федеральной целевой про­граммой «Реформирование УИС Минюста России на 2002-2006 годы», позво­лили улучшить условия содержания и исправительного процесса лиц, находя­щихся в СИЗО и тюрьмах, сократить численность спецконтингента в целом.

С учетом этого необходимо сосредоточить научное обеспечение дея­тельности СИЗО и тюрем по следующим направлениям:

-   нормативно-техническое и методическое сопровождение реконструк­ции СИЗО и тюрем в рамках программы «Строительство и реконструкция СИ­ЗО и тюрем, а также жилья для персонала указанных учреждений на 2002-2006 годы»;

-   разработка нормативных правовых актов, регламентирующих деятель­ность СИЗО и тюрем с целью приведения условий содержания в местах изоля­ции от общества в соответствие с требованиями международных стандартов;

-   совершенствование  деятельности   сотрудников  оперативных   служб СИЗО и тюрем в части разделения функций режима и охраны;

-   разработка учебных программ и методических рекомендаций для под­готовки квалифицированных сотрудников СИЗО и тюрем, способных по своим профессиональным качествам обеспечить соблюдение законности и прав чело­века в отношении лиц, содержащихся в СИЗО и тюрьмах;

-   разработка перспективных методов и средств охраны для оснащения ими СИЗО и тюрем;

-   обеспечение прав и законных интересов подозреваемых и обвиняемых, содержащихся в СИЗО;

-   обеспечение взаимодействия с международными и неправительствен­ными общественными организациями в части контроля за соблюдением прав и законных интересов лиц, содержащихся в СИЗО.

ЗЛО. Научное обеспечение деятельности оперативных подразделений и служб безопасности, охраны и конвоирования УИС

Научное обеспечение совершенствования деятельности оперативных ап­паратов, служб безопасности, охраны и конвоирования направлено на обеспе­чение надлежащего исполнения приговоров суда в отношении осужденных, защиту их законных прав, недопущение совершения ими новых преступлений и

225

иных правонарушений, реализацию установленного порядка исполнения и от­бывания наказания, надежную изоляцию опасных преступников от общества. На современном этапе реформирования УИС предполагается исследование:

организационных, правовых и тактических вопросов предупреждения и пресечения побегов из учреждений, обеспечивающих изоляцию от общества;

-     условий отбывания наказания ВИЧ-инфицированными и надзора за ними;

комплекса мер по борьбе с незаконным оборотом наркотических средств в исправительных колониях;

взаимодействия оперативных подразделений исправительных колоний УИС с органами внутренних дел по борьбе с экономическими преступлениями и раскрытие преступлений прошлых лет;

проблем социальной и правовой защиты лиц, оказывающих конфи­денциальное содействие органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность;

правового и организационного обеспечения оперативно-розыскных и режимных мероприятий по защите лиц, находящихся на территории исправи­тельных колоний;

нормативной и организационной основ проведения оперативно-розыскных и режимных мероприятий в отношении лидеров криминальной сре­ды и активных участников группировок отрицательной направленности в мес­тах лишения свободы;

психологических проблем оперативно-розыскной деятельности, пси­хологического обеспечения оперативно-розыскных и режимных мероприятий; организационно-правовых и тактических аспектов нейтрализации криминаль­ного влияния организованных преступных группировок на деятельность учре­ждений УИС;

нормативно-правового, организационно-тактического и психологиче­ского обеспечения деятельности подразделений следственных изоляторов и тюрем;

правовой и организационной основ деятельности аппаратов «Л»;

проблем, возникающих в деятельности учреждений и органов уголов­но-исполнительной системы в особых условиях;

-     проведение оперативно-технических  мероприятий  и  использование технических средств при проведении оперативно-розыскных и режимных ме­роприятий в осуществлении контроля за осужденными;

-     обеспечение собственной безопасности УИС.

3.11. Международное сотрудничество

Научное обеспечение реформирования УИС в современных условиях предполагает активизацию международного сотрудничества Главка, его струк­турных подразделений, НИИ УИС, образовательных учреждений Минюста

226

России с международными организациями и обществами по различным про­блемам пенитенциарной практики.

В настоящее время наиболее активно международное сотрудничество осуществляется по грантам с организациями «Международная тюремная ре­форма (PRI)», Международным центром тюремных исследований Лондонского Королевского колледжа, Центра содействия правосудию общественного фонда «Индем», Европейского Союза (программа «Тассис»).

Приоритетными направлениями научного обеспечения реформирования УИС по грантам организации «Международная тюремная реформа (PRI)» бу­дут являться:

-   исследование проблем уголовных наказаний без изоляции от общест­ва;

-   изучение правовых, организационных и психолого-педагогических ас­пектов совершенствования воспитательной работы с осужденными;

-   исследование   проблем   получения   профессионального   образования осужденными для их успешной социальной адаптации после освобождения;

-   сравнительно-правовой анализ уголовно-исполнительного законода­тельства России и развитых зарубежных стран;

-   правовая экспертиза законодательных и ведомственных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в пенитенциарной области.

Основными направлениями сотрудничества с Международным центром тюремных исследований Лондонского Королевского колледжа являются широ­кий спектр пенитенциарных проблем, связанных с ресоциализацией осужден­ных, оказанием им психолого-педагогической помощи, социальная работа с различными категориями осужденных.

Приоритетными направлениями научного обеспечения реформирования УИС по грантам Центра содействия правосудию общественного фонда «Ин­дем» будут являться:

-   изучение различных аспектов подготовки несовершеннолетних осуж­денных к освобождению и ресоциализации;

-   научно-методическое обеспечение проведения переписи осужденных в рамках специального целевого гранта.

Основными направлениями сотрудничества с Европейским Союзом по программе «Тассис» являются исследования:

-     социальной адаптации лиц, освобожденных из мест лишения свободы;

-     дистанционного обучения осужденных;

повышения общей культуры сотрудников и осужденных, изучения в УИС Минюста России атмосферы толерантности (терпимого отношения в меж­региональных и религиозных вопросах).

Важным направлением деятельности является также поиск партнеров для совместной работы на перспективу. Например, в связи с началом работы по формированию приоритетов сотрудничества в рамках трехсторонней програм­мы «Россия — Совет Европы - Европейский союз» на 2005 и последующие годы (РУС-7) представляется целесообразным предложить  партнерам из Совета Ев-

227

ропы и ЕС в качестве одного из приоритетных направлений дальнейшую со­вместную работу по гуманизации системы исполнения наказаний в Российской Федерации с целью приведения ее в соответствие с европейскими стандартами.

IV.  Механизм реализации Концепции, финансовое и ресурсное обес­печение

4.1.  Организационной формой реализации Концепции должны стать це­левые, комплексные программы научных исследований, направленных на ре­шение приоритетных задач реформирования УИС по основным направлениям деятельности органов и учреждений УИС.

Для разработки таких программ предполагается задействовать авторские коллективы ученых и практиков УИС, осуществлять взаимодействие с акаде­мическими институтами, научными учреждениями иных министерств и ве­домств, прежде всего, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, МВД России, министерств образования, культуры, здравоохранения и других.

Необходимо проводить ежегодную корректировку приоритетных науч­ных исследований, способствующих реформированию УИС, для включения их в целевые программы по основным направлениям деятельности УИС. Для этого следует использовать потенциал Российского научного пенитенциарного обще­ства.

4.2.  Целевые комплексные программы научных исследований по основ­ным направлениям деятельности УИС финансируются и обеспечиваются ре­сурсами из средств федерального бюджета по смете на содержание УИС, а так­же из внебюджетных средств ПИИ и образовательных учреждений, грантов международных фондов, общественных организаций.

Содержание и объемы финансирования мероприятий но реализации це­левых программ ежегодно уточняются и корректируются.

В случае, когда Главком определяются конкретные требования и показа­тели научного и финансово-экономического характера к разрабатываемой на­учной продукции, может объявляться конкурс исполнителей (тендер) на право выполнения программ (работ) или других инициативных проектов.

V.  Организация управления и контроль за ходом реализации Кон­цепции

Государственным заказчиком Концепции является ГУИН Минюста Рос­сии, которое ответственно за ее реализацию. Общее управление осуществляет начальник ГУИН Минюста России через подчиненные ему управления Главка, территориальные органы УИС, научные и образовательные учреждения.

Материалы о ходе реализации Концепции рассматриваются на заседаниях коллегии Минюста России, Координационно-методического совета УИС и опе­ративных совещаниях руководящего состава при начальнике ГУИН Минюста России.

228

VI. Основные этапы реализации Концепции

Концепция должна быть реализована в два этапа. Первый этап (2004 год):

-    разработка Плана мероприятий реализации Концепции. Срок: 4 квартал 2004 года.

разработка целевых комплексных программ научных исследований по основным направлениям деятельности УИС. Срок: 4 квартал 2004года. Второй этап (2005-2006 годы):

-     реализация мероприятий и целевых комплексных программ, включен­ных в План.

По завершении реализации Концепции будет создана комплексная систе­ма взаимодействия ведомственной прикладной науки (НИИ УИС и образова­тельные учреждения) с практическими органами и управлениями Главка, кото­рая позволит организовать внедрение результатов научной работы в деятель­ность УИС и обеспечит ведущую роль науки в реформировании УИС.

229

Приложение № 3

Утверждаю

Заместитель Министра юстиции

Российской Федерации

государственный советник юстиции 1 класса

Ю.И.Калинин 20 апреля 2000 года

КОНЦЕПЦИЯ

воспитательной работы с осужденными в условиях реформирования уголовно-исполнительной системы

1. Общие положения

За время функционирования исправительно-трудовой (уголовно-исполнительной) системы в структуре МВД СССР и России накоплен значи­тельный положительный опыт организации воспитательной работы с осужден­ными. Тем не менее, эта работа нуждается в постоянном обновлении и совер­шенствовании с учетом тенденций развития социально-экономических, поли­тических, государственно-правовых, нравственно-этических основ общества и государства, состояния, структуры и динамики преступности. Особое внимание следует обратить на поиск новых и использование традиционных форм и мето­дов воспитательной работы с осужденными в условиях реформирования уго­ловно-исполнительной системы (далее УИС), внедрения положительного оте­чественного и зарубежного опыта, научных рекомендаций, возможностей кад­рового и материально-ресурсного обеспечения УИС.

Важной предпосылкой совершенствования воспитательной работы с осужденными явилась передача УИС из ведения МВД России в Министерство юстиции, что делает ее более открытой, предоставляет возможность участия в ее делах широкому кругу представителей общественности, а приобщение к международным правовым нормам и стандартам предполагает выработку но­вых подходов к обеспечению требований но защите гражданских прав, закон­ных интересов и безопасности осужденных, внесение соответствующих изме­нений в содержание воспитательной работы с ними.

Все это обусловило необходимость подготовки Концепции воспита­тельной работы с осужденными в условиях реформирования УИС (далее -Концепция), которая представляет собой систему взглядов, принципов и при­оритетов, определяющих пути и способы организации воспитательной работы, проводимой с осужденными в учреждениях УИС.

Воспитательная работа с осужденными - это система педагогически обоснованных мер, способствующих преодолению их личностных деформаций,

230

интеллектуальному, духовному и физическому развитию, правопослушному поведению и социальной адаптации после освобождения.

Воспитательная работа рассматривается как предмет профессиональной деятельности всех сотрудников УИС с участием родственников осужденных, общественности, иных лиц и организаций, а также самодеятельных формирова­ний осужденных.

Воспитательная работа с осужденными организуется и проводится на ос­нове принципов: незыблемости основных прав и свобод человека и гражданина; гуманизма; законности; приоритета цели исправления при испол­нении наказания; сочетания централизации и развития самодеятельных начал; системности и преемственности исправительного воздействия; включения осужденных в активную общественно полезную деятельность; опоры на по­ложительные качества личности; сохранения, упрочения и восстановления со­циально полезных связей осужденных, широкого участия общественности в делах УИС.

2. Цель и задачи подготовки Концепции

Целью Концепции является дальнейшее совершенствование воспита­тельной работы с осужденными, повышение результативности их исправления и социальной адаптации после освобождения, предупреждение новых преступ­лений.

Задачами Концепции являются:

обеспечение приоритета общечеловеческих ценностей во всех ас­пектах проводимой с осужденными воспитательной работы;

-  воспитание у сотрудников УИС уважительного и доброжелательного отношения к осужденным на основе принципов справедливости,   гуманизма и партнерства;

-  обеспечение индивидуального и дифференцированного подхода с уче­том степени общественной опасности и социально-педагогической запущенно­сти осужденных;

-  педагогизация и психологизация воспитательного процесса, направлен­ная на предотвращение дальнейшей криминализации личности, предметное ис­пользование заключений и рекомендаций психологов и педагогов в работе с осужденными;

-создание осужденным условий и возможностей для самосовершенство­вания, работы личности над собой по осознанию собственной вины и причи­ненного другим людям вреда, формированию стремления к исправлению имеющихся личностных негативных качеств и саморегуляции своего поведе­ния;

-  сохранение, укрепление и поддержание социально полезных связей осужденных, удовлетворение их духовных запросов;

- усиление воспитательной направленности труда, общеобразовательного и профессионального обучения, ориентация воспитательной работы на форми-

231

рование и развитие стремлений к занятию общественно полезной деятельно­стью, повышению собственного образовательного и культурного уровня, раз­витию интеллекта;

-  развитие форм самоуправления   в деятельности   учреждений УИС по­средством широкого участия осужденных в самодеятельных организациях, ре­шении бытовых вопросов, организации досуга, проведении культурных и спор­тивно-оздоровительных мероприятий, создании кружков и клубов по интере­сам;

-  направление потенциала всех сотрудников учреждений УИС на осуще­ствление непрерывного психолого-педагогического воздействия на осужден­ных в различных видах деятельности: трудовой, учебной, общественной, досу-говой,творческой.

3. Основные направления совершенствования воспитательной работы

3.1.   Совершенствование законодательной и ведомственной норма­тивной базы, регулирующей организацию и проведение воспитательной ра­боты с осужденными:

-разработка и внесение предложений о законодательном закреплении по­нятия «воспитательная работа», а также принципов ее организации и проведе­ния в учреждениях УИС;

-совершенствование нормативно-методической базы, определяющей ор­ганизационные основы, принципы построения, задачи и функции процесса ис­правительного воздействия на осужденных и их последующей социальной адаптации;

-  изучение целесообразности разработки и нормативного закрепления критериев, определяющих «степень исправления» осужденного и возможность в связи с этим изменения его правового статуса.

3.2. Гуманизация условий отбывания наказания:

-обеспечение социально-правовой и социально-психологической защи­щенности осужденных, оказание им помощи и поддержки;

-  создание необходимых материальных и социально-бытовых условий для    сохранения и поддержания физического и психического здоровья осуж­денных, нейтрализации негативного влияния изоляции на эффективность про­ведения с ними воспитательной работы;

-  расширение возможностей влияния на   осужденных   семьи и близких родственников посредством создания при исправительных учреждениях обще­ственных комитетов и иных формирований родственников осужденных;

-  обеспечение реальных условий для общения осужденных с представи­телями средств массовой информации,   обсуждение проблем исправительных учреждений в местной печати, программах радио и телевидения;

-создание условий осужденным для удовлетворения религиозных потреб­ностей, духовных и моральных запросов, соблюдения положительных нацио­нальных традиций, обычаев и обрядов;

232

-обеспечение педагогически целесообразных условий для стимулирова­ния позитивной самореализации и самоутверждения осужденных в различных видах деятельности, оказания им платных услуг, предусмотренных законом.

З.З.Психолого-педагогическое обеспечение воспитательной работы:

-развитие психологической службы УИС, совершенствование ее органи­зационно-штатной структуры, повышение статуса и профессионального роста психологов, подбор квалифицированных кадров.

- создание региональных базовых психологических лабораторий с функ­циями методического и информационного обеспечения деятельности функцио­нальных служб территориальных органов УИС, организация надлежащего взаимодействия между психологами следственных изоляторов, воспитательных колоний, исправительных колоний и тюрем;

- разработка и внедрение психологических методов для прогнозирования и предупреждения негативных явлений в учреждениях УИС, методик изучения личности для оказания дифференцированного воздействия на индивидуальное и групповое поведение осужденных;

-  оказание психологической помощи осужденным в снятии стрессовых состояний, организации самовоспитания, работе личности над собой;

- разработка типовых методик для подготовки осужденных к освобожде­нию, их последующей ресоциализации и социальной реабилитации.

3.4. Осуществление комплексного подхода к организации и проведению воспитательной работы:

обеспечение комплексного подхода к планированию воспитательной работы;

-  организация в учреждениях УИС нравственного, трудового, правового, физического воспитания осужденных;

-  использование различных форм проведения воспитательных мероприя­тий (массовых, групповых, индивидуальных) и соответствующих методов вос­питания (убеждения, принуждения, стимулирования, состязательности, личного примера и т.д.);

-  реализация целенаправленного психолого-педагогического воздействия на осужденных в ходе проводимых воспитательных мероприятий;

-  организация полезной деятельности осужденных в различных сферах (труд, учеба, досуг, работа в самодеятельных организациях);

-  формирование нравственно-правовых отношений  в среде осужденных, способствующих развитию позитивного воздействия друг на друга;

-  формирование уважительных взаимоотношений между осужденными и сотрудниками УИС в направлении отношений партнерства;

- организация самовоспитания осужденных, развитие самодеятельных на­чал управления;

-  поддержание связей с семьями осужденных, привлечение к воспита­тельной работе родственников осужденных, способных оказать на них пози­тивное воздействие;

233

- оказание содействия в восстановлении социально полезных связей осу­жденных;

- привлечение к воспитательной работе сотрудников всех частей и служб учреждений УИС, представителей общественности;

- использование в воспитательной работе с осужденными положительно­го влияния режимных требований;

- сбор, систематизация и распространение положительного опыта воспи­тательной работы.

5.5. Совершенствование управления отрядной системой в исправи­тельных учреждениях:

дальнейшее развитие организационно-управленческих структур отряд­ной системы, повышение роли отрядного звена в организации и проведении воспитательной работы с осужденными, обеспечении их полезной занятости, подготовке к освобождению;

-  педагогизация и психологизация процесса исполнения наказания в ус­ловиях отрядного звена, усиление внимания социальной работе с осужденны­ми;

-  развитие самодеятельных начал во внутриотрядной жизни, внедрение коллективных форм самоуправления (в зависимости от условий   конкретного учреждения и оперативной обстановки в нем);

-  укрепление материальной базы отрядов и обеспечение необходимыми для проведения воспитательной работы методическими и информационными материалами, наглядными пособиями, оборудованием, техникой, спортинвен­тарем.

3.6 Укрепление взаимодействия учреждений УИС с общественно­стью:

привлечение к воспитательной работе общественных организаций (по­печительских советов, общественных объединений и комитетов, различных ре­лигиозных конфессий и т.д.);

-  привлечение средств массовой информации к информационному обес­печению воспитательного процесса;

- содействие общественных организаций, государственных учреждений и предприятий различных форм собственности в бытовом и трудовом устройстве осужденных, оказании им социальной, гуманитарной и иной помощи;

- развитие спонсорской деятельности, благотворительности, попечитель­ства;

- налаживание отношений центрального и территориальных органов УИС с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органа­ми местного самоуправления в решении широкого круга вопросов, в том числе -совершенствовании воспитательной работы с осужденными.

3.7. Дифференциация воспитательной работы с учетом особенно­стей различных категорий осужденных и видов учреждений УИС, разра­ботка типовых программ (методических рекомендаций) по оказанию воз­действия на:

234

-  осужденных несовершеннолетних, отбывающих наказание в воспита­тельных колониях;

- осужденных женского пола;

-  осужденных, отбывающих наказание в исправительных колониях раз­личных видов режима;

- осужденных, отбывающих наказание в тюрьмах;

- осужденных, отбывающих наказание в лечебных исправительных учре­ждениях   (больных   туберкулезом,   алкоголизмом   или   наркоманией,   ВИЧ-инфицированных, имеющих психические отклонения и т.д.);

- осужденных, оставленных отбывать наказание в следственных изолято­рах;

- осужденных к наказаниям, не связанным с лишением свободы.

4. Использование в воспитательной работе возможностей общеобразова­тельного и профессионального обучения осужденных

Комплексный подход к организации воспитательной работы предусмат­ривает широкое использование возможностей общеобразовательного обучения и профессиональной подготовки, отнесенных законом к числу основных средств исправления осужденных (ст. 9 УИК РФ).

Общеобразовательное обучение и профессиональная подготовка являют­ся приоритетными факторами исправления, способствующими позитивной са­мореализации личности, правильному восприятию действительности, после­дующей ресоциализации и социальной реабилитации осужденного.

Общеобразовательное обучение обеспечивает неразрывную связь с сис­темой образования в стране, что способствует возможности получения осуж­денными дальнейшего образования после освобождения. В процессе обучения используются комплексные занятия, тренинги, компьютерные информацион­ные технологии, другие современные средства и формы обучения.

Профессиональная подготовка организуется по полезным специально­стям с учетом потребностей рыночной экономики с тем, чтобы полученной профессией осужденные могли воспользоваться как во время отбывания нака­зания, так и после освобождения.

Представляется также целесообразным:

- обеспечение осужденным возможности получения среднего и высшего профессионального образования посредством дистанционного обучения, кон­сультативной помощи специалистов, повышения квалификации по имеющейся профессии, культурного просвещения, духовного воспитания;

-организация системы профинформации и профориентации в учреждени­ях УИС для предварительного решения вопросов трудоустройства после осво­бождения.

235

5. Кадровое и материально-ресурсное обеспечение воспитательной

работы в учреждениях УИС

Для реализации изложенных в Концепции требований необходимо: -создание системы непрерывной профессиональной подготовки, перепод­готовки и повышения квалификации кадров   на базе ведомственных и регио­нальных образовательных учреждений;

-обеспечение специализированной пенитенциарной (послевузовской) подготовки сотрудников учреждений УИС, занимающих должности воспитате­лей, психологов, начальников отрядов, социальных работников, и их трудоуст­ройства строго с учетом специальности;

-  организация в учреждениях УИС обучения сотрудников по психолого-педагогической проблематике;

-  стимулирование профессионального роста сотрудников, осуществляю­щих воспитательную работу, путем введения категорий (квалификаций или классности), дифференциации оплаты труда.

Материально-ресурсное обеспечение воспитательной работы должно быть достаточным для реализации мер, предусмотренных настоящей Концеп­цией.

6. Основные этапы реализации Концепции

Период реализации Концепции (2000-2005 г.г.) состоит из трех основных этапов:

I этап (2000 - 2001 г.г.) - подготовительный;

II этап (2002 - 2003 г.г.) - основной;

III этап (2004 - 2005 г.г.) - заключительный.

На первом этапе разрабатывается и утверждается Концепция, готовятся методические рекомендации по реализации основных направлений совершен­ствования воспитательной работы с осужденными и учебное пособие для ра­ботников УИС (2000 год), а также типовые программы воспитательной работы с различными категориями осужденных (2001 год). В подготовке указанных документов участвуют сотрудники соответствующих управлений и отделов ГУИН, НИИ УИС, учебных заведений Минюста России.

На втором этапе осуществляется реализация в деятельности учреждений УИС типовых программ воспитательной работы, апробируются механизмы со­вершенствования управления отрядной системой в исправительных учрежде­ниях, отрабатываются различные формы и методы исправительного воздейст­вия на осужденных, вводятся в штаты учреждений УИС специалисты новой квалификации - социальные работники, подготавливаются основы для проведе­ния воспитательной работы в условиях исполнения предусмотренных законом видов наказания (арест, ограничение свободы).

236

На третьем этапе закрепляются положительные результаты проверки основных положений Концепции, разрабатывается законодательная и ведомст­венная нормативная база, вносятся дополнения и изменения в действующее за­конодательство, готовятся выводы и заключения но итогам реализации Кон­цепции, вырабатываются предложения по дальнейшему совершенствованию воспитательной работы с осужденными в учреждениях УИС.

Управление по воспитательной работе с осужденными ГУИН Минюста России, Научно-исследовательский институт УИС, Рязанский институт права и экономики.

237

Приложение № 4

УТВЕРЖДЕНО

приказом ГУИН Минюста России

от 25 июня 2001 г. № 113

КОНЦЕПЦИЯ

правового обеспечения деятельности уголовно-исполнительной сис­темы Министерства юстиции Российской Федерации

1. Общие положения

Концепция правового обеспечения (далее — Концепция) уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации (далее - УИС) раскрывает содержание правовой работы, ее место и роль в дея­тельности УИС, определяет цели, задачи и принципы правового обеспечения деятельности учреждений и органов УИС, а также пути его совершенствования. При формировании подходов к совершенствованию правового обеспечения УИС сохраняется преемственность и учитываются особенности современного этапа развития общества и системы исполнения уголовных наказаний.

Организация и непосредственная работа по формированию и совершен­ствованию правовых основ деятельности УИС ведется юридическими подраз­делениями, которые являются самостоятельными структурными подразделе­ниями центрального и территориальных органов УИС, создаваемыми для обес­печения всех направлений правовой работы. Другие структурные подразделе­ния осуществляют непосредственную разработку проектов нормативных пра­вовых актов но своим направлениям деятельности УИС. При этом координи­рующая роль отводится правовому управлению центрального органа УИС.

Юридические подразделения в своей деятельности руководствуются Конституцией Российской Федерации, международными договорами Россий­ской Федерации, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами Министерст­ва юстиции Российской Федерации, центрального органа УИС.

Сотрудники юридических подразделений наряду с исполнителями несут ответственность за соответствие действующему законодательству и иным нор­мативным правовым актам Российской Федерации, нормативным правовым ак­там Минюста России, центрального органа УИС визируемых ими проектов приказов и других правоприменительных актов.

Материально-ресурсное и кадровое обеспечение юридических подразде­лений осуществляется соответствующими службами органов УИС.

238

2. Место и роль правовой работы в деятельности УИС на современном этапе

Уголовно-исполнительная система является сложной многоуровневой со­циальной организацией, перед которой поставлен комплекс задач, реализация которых направлена на исполнение всего спектра уголовных наказаний и пред­полагает осуществление учреждениями и органами УИС различных видов дея­тельности, в том числе обеспечивающих привлечение осужденных к труду, создание соответствующих условий содержания осужденных и лиц, содержа­щихся под стражей, устойчивое функционирование учреждений и органов УИС, развитие их социальной сферы. Все это обусловливает высокие требова­ния к уровню организации правового обеспечения УИС.

Правовую основу деятельности учреждений и органов УИС составляют:

- Конституция Российской Федерации;

-  международные договоры Российской Федерации, относящиеся к ис­полнению наказаний и обращению с осужденными и лицами, содержащимися под стражей;

- уголовно-исполнительное законодательство и иные законодательные ак­ты Российской Федерации;

- указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановле­ния и распоряжения Правительства Российской Федерации;

- нормативные правовые акты Министерства юстиции Российской Феде­рации (Министерства внутренних дел Российской Федерации до принятия со­ответствующих нормативных правовых актов Минюстом России);

- нормативные правовые акты центрального органа УИС.

Необходимость реформирования нормативной правовой базы УИС вы­звана прежде всего тем, что с момента введения в действие составляющих ее нормативных правовых актов произошли существенные изменения в законода­тельстве Российской Федерации, в том числе в уголовном, уголовно-исполнительном, гражданском. Значительные изменения претерпела сама уго­ловно-исполнительная система.

В соответствии с указами Президента Российской Федерации от 8 октяб­ря 1997 г. № 1100 "О реформировании уголовно-исполнительной системы Ми­нистерства внутренних дел Российской Федерации" и от 28 июля 1998 г. № 904 "О передаче уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации в ведение Министерства юстиции Российской Федера­ции" УИС с 1 сентября 1998 г. перешла под юрисдикцию Министерства юсти­ции Российской Федерации.

На основании указов Президента Российской Федерации от 22 апреля 1994 г. № 805 и от 17 сентября 1998 г. № 1116 и в соответствии с федеральными законами от 13.04.1998 № 61-ФЗ и от 20.06.2000 № 83-ФЗ функции охраны уч­реждений УИС, а также конвоирования осужденных и лиц, содержащихся под стражей, выполняются специальными подразделениями УИС.

239

Осуществлено переподчинение Минюсту России уголовно-исполнительных инспекций и ряда образовательных учреждений МВД России. Создан научно-исследовательский институт.

Внесены определенные изменения в систему управления уголовно-исполнительной системой и организационно-штатную структуру центрального и территориальных органов УИС.

Уголовным кодексом Российской Федерации, вступившим в действие с 1 января 1997 г., предусмотрены новые виды уголовных наказаний (обязательные работы, ограничение свободы, арест, пожизненное лишение свободы) что, в свою очередь, влечет за собой появление новых видов учреждений, исполняю­щих наказания.

Созданная в процессе реформирования УИС межведомственная норма­тивная база, регулирующая вопросы, связанные с изменением ведомственной принадлежности УИС, а также вопросы взаимодействия учреждений и органов УИС с органами внутренних дел и другими правоохранительными органами, координации совместных действий в борьбе с преступностью, проведения ме­роприятий при возникновении чрезвычайных ситуаций также требует даль­нейшего развития.

Уголовно-исполнительное законодательство Российской Федерации и иные нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность УИС, не­обходимо привести в соответствие с Гражданским кодексом Российской Феде­рации.

Наряду с этим необходимо осуществить разработку, согласование и при­нятие нормативных правовых актов Минюста России взамен нормативных пра­вовых актов, регламентировавших деятельность УИС в составе МВД России.

Это позволит активизировать ведущуюся в настоящее время работу по созданию ведомственной нормативной правовой базы, регламентирующей дея­тельность УИС в составе Минюста России, повысить качество нормативно-правовой работы, устранить имеющиеся пробелы и противоречия.

Таким образом, процесс реформирования уголовно-исполнительной сис­темы требует четкого нормативно-правового регулирования всех видов дея­тельности УИС, направленных на решение задач, поставленных перед ней за­конодательством, с учетом изменений, происходящих в системе, а также в со­циальной, экономической и других сферах общественной жизни.

3. Цели и задачи правового обеспечения УИС

3.1 Основной целью правового обеспечения УИС является создание стройной системы правовой регламентации деятельности учреждений и органов УИС, обеспечивающей:

3.1.1. соответствие нормативной правовой базы, регламентирующей дея­тельность учреждений и органов УИС, Конституции Российской Федерации, общепризнанным нормам международного права по вопросам исполнения на­казаний и обращения с осужденными и лицами, содержащимися под стражей,

240

законодательным и иным нормативным правовым актам Российской Федера­ции;

3.1.2.   эффективную организацию оперативно-служебной деятельности учреждений и органов УИС, способствующую достижению высоких результа­тов в решении поставленных перед ними задач;

3.1.3.  эффективную организацию производственно-хозяйственной и эко­номической деятельности, развитие социальной сферы учреждений и органов УИС, создание надлежащих условий содержания осужденных к лишению сво­боды и лиц, содержащихся под стражей;

3.1.4. укрепление законности в деятельности учреждений и органов УИС, защиту прав и свобод человека и гражданина, законных интересов персонала УИС, осужденных и лиц, содержащихся иод стражей;

3.1.5  всесторонний доступ к правовой информации по вопросам УИС, развитие правосознания персонала учреждений и органов УИС, осужденных и лиц, содержащихся под стражей;

3.1.6 защиту имущественных и неимущественных интересов учреждений и органов УИС, сокращение непроизводительных финансовых и материальных затрат.

3.2. Цели правового обеспечения деятельности учреждений и органов УИС реализуются в решении следующих задач:

3.2.1.  совершенствование уголовно-исполнительного и иного законода­тельства Российской Федерации, направленное на приведение его в соответст­вие с международными обязательствами, принятыми Российской Федерацией в отношении обращения с осужденными и лицами, содержащимися под стражей, реформирование УИС, устранение пробелов в правовой регламентации дея­тельности учреждений и органов УИС;

3.2.2.  создание соответствующей современному состоянию социально-экономического и политического развития общества нормативной правовой ба­зы, регламентирующей деятельность УИС в составе Министерства юстиции Российской Федерации;

3.2.3.  осуществление аналитической работы по выявлению недостатков в организации правового обеспечения, пробелов в правовом регулировании дея­тельности учреждений и органов УИС;

3.2.4.  создание эффективного механизма реализации положений норма­тивных правовых актов в практической деятельности учреждений и органов УИС, механизма контроля за осуществлением правоприменительной практики;

3.2.5.  повышение роли и укрепление кадрового потенциала подразделе­ний, осуществляющих правовое обеспечение деятельности учреждений и орга­нов УИС;

3.2.6.  создание автоматизированной системы информационно-правового обеспечения деятельности учреждений и органов УИС;

3.2.7.  организация эффективного взаимодействия с федеральными орга­нами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления по вопросам совер-

241

шенствования  правового  обеспечения деятельности  учреждений  и  органов УИС.

4. Содержание правового обеспечения деятельности учреждений и

органов УИС

Правовое обеспечение деятельности учреждений и органов УИС включа­ет в себя следующие направления:

4.1. Нормативно-правовая работа:

4.1.1.  участие в разработке проектов законодательных и иных норматив­ных правовых актов Российской Федерации по вопросам деятельности УИС;

4.1.2.  участие в разработке проектов совместных нормативных правовых актов Министерства юстиции Российской Федерации с федеральными органа­ми исполнительной власти Российской Федерации по вопросам деятельности УИС;

4.1.3.  разработка проектов нормативных правовых актов Министерства юстиции Российской Федерации по вопросам деятельности УИС;

4.1.4.  разработка и совершенствование ведомственной нормативной базы (приказы, положения, инструкции и т.д. центрального органа, территориальных органов, учреждений УИС), регламентирующей деятельность учреждений и ор­ганов УИС.

4.1.5.  юридическое сопровождение проектов законодательных норматив­ных правовых актов, подготовленных с участием центрального органа УИС и внесенных в установленном порядке в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации субъектом права законодательной инициати­вы;

4.1.6.  юридическое сопровождение проектов подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации, подготовленных с участием централь­ного органа УИС и внесенных в установленном порядке в Правительство Рос­сийской Федерации и Администрацию Президента Российской Федерации;

4.1.7.  участие в проведении правовой экспертизы и подготовке отзывов (заключений) на проекты международных договоров Российской Федерации, направляемые в Министерство юстиции Российской Федерации для согласова­ния;

4.1.8.  участие в проведении правовой экспертизы и подготовке отзывов (заключений) на проекты законодательных и иных нормативных правовых ак­тов Российской Федерации, подготовленные федеральными органами исполни­тельной власти Российской Федерации и направляемые в Министерство юсти­ции Российской Федерации для согласования;

4.1.9.  проведение правовой экспертизы проектов ведомственных норма­тивных правовых актов.

4.1.10.  анализ правоприменительной практики в учреждениях и органах УИС, а также поступающих предложений по совершенствованию нормативной базы, регламентирующей деятельность УИС, ее правового обеспечения.

242

4.2. Информационно-правовое обеспечение:

4.2.1.  ведение систематизированного учета нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность уголовно-исполнительной системы, поддер­жание нормативного фонда в контрольном состоянии;

4.2.2.  анализ, обобщение и распространение передового опыта по вопро­сам правового обеспечения деятельности УИС, подготовка соответствующих рекомендаций и методических материалов;

4.2.3.  разъяснение (пропаганда) уголовно-исполнительного законодатель­ства Российской Федерации, подзаконных, ведомственных нормативных право­вых актов;

4.2.4.  обеспечение структурных подразделений центрального и террито­риальных органов УИС информацией о новых нормативных правовых актах, внесении изменений и дополнений в действующие, а также об издаваемой юри­дической литературе;

4.2.5.  проведение в рамках служебной подготовки занятий с сотрудника­ми УИС по юридической тематике с целью повышения их правовой культуры;

4.2.6.  консультирование персонала УИС по правовым вопросам, касаю­щимся их служебной деятельности, а также по вопросам социально-правовой защиты.

4.3. Правовое обеспечение административно-служебной деятельности учреждений и органов УИС:

4.3.1.  проведение правовой экспертизы проектов документов, содержа­щих положения нормативного характера либо сведения, требующие юридиче­ской оценки;

4.3.2.  юридическое обеспечение деятельности но созданию учреждений УИС, участие в подготовке положений и осуществлении государственной реги­страции;

4.3.3.  разъяснение (по поступлению соответствующих запросов) порядка применения положений действующего законодательства Российской Федера­ции, подзаконных, ведомственных нормативных правовых актов;

4.3.4.   юридическое  (консультативное)  обеспечение  административно-служебной деятельности учреждений и органов УИС.

4.4.  Правовое обеспечение производственно-хозяйственной и эконо­мической деятельности УИС:

4.4.1.  проведение правовой экспертизы (учет) договоров, соглашений, контрактов на предмет их соответствия действующему законодательству Рос­сийской Федерации;

4.4.2.  юридическое обеспечение участия УИС в конкурсах (тендерах), проводимых в связи с заключением договоров поставок, размещением произ­водственных заказов и т.д.

4.4.3.   юридическое обеспечение претензионно-исковой работы учрежде­ний и органов УИС, укрепления договорной дисциплины, применения эконо­мических мер воздействия к контрагентам, не исполняющим договорные обяза­тельства;

243

4.4.4. участие в работе по подготовке документации и получению подраз­делениями УИС лицензий, необходимых для осуществления их деятельности;

4.4.5.  юридическое обеспечение деятельности по созданию предприятий УИС, участие в подготовке уставов и осуществлении государственной регист­рации;

4.4.6.  юридическое обеспечение участия УИС в создании и деятельности организаций различных организационно-правовых форм и различных форм собственности.

4.5.  Защита имущественных и  неимущественных  интересов УИС, Правительства Российской Федерации (связанных с деятельностью УИС) юридическими средствами:

4.5.1.  защита юридическими средствами имущественных интересов УИС в арбитражных судах;

4.5.2.  защита юридическими средствами имущественных и неимущест­венных интересов УИС, Правительства Российской Федерации (связанных с деятельностью УИС) в судах общей юрисдикции;

4.5.3.  юридическое обеспечение деятельности УИС, направленной на со­кращение дебиторской и кредиторской задолженности;

4.5.4.   юридическое обеспечение деятельности  УИС, направленной  на возмещение материального ущерба, причиненного учреждениям и органам УИС, а также на обеспечение сохранности материальных ценностей.

4.6.  Организационно-методическое обеспечение деятельности    юри­дических подразделений территориальных органов УИС:

4.6.1.  методическое обеспечение разработки подразделениями УИС про­ектов ведомственных нормативных правовых актов и других документов нор­мативного характера;

4.6.2.  разработка методических рекомендаций по различным направлени­ям правового обеспечения деятельности территориальных органов УИС;

4.6.3.  разработка типовых нормативных правовых документов, регламен­тирующих деятельность территориальных органов УИС;

4.6.4.  методическое руководство юридическими службами подчиненных подразделений, оказание им консультативной помощи по вопросам организа­ции правового обеспечения деятельности учреждений и органов УИС, а также по конкретным правовым вопросам.

4.7.  Контроль за осуществлением нормативно-правовой работы    и правоприменительной практикой:

4.7.1.   анализ поступающей информации об опротестовании органами прокуратуры правоприменительных актов, издаваемых учреждениями и орга­нами УИС;

4.7.2.  правовой анализ работы по подготовке, согласованию, принятию, регистрации и учету нормативных правовых актов;

4.7.3. анализ жалоб, заявлений, обращений, поступающих от осужденных, лиц, содержащихся под стражей, персонала учреждений и органов УИС, по во­просам нарушения законодательства, прав и свобод человека и гражданина, а

244

также по вопросам неправомерного издания и применения нормативных право­вых актов.

5. Направлении совершенствования правового обеспечения УИС

 5.1. В области нормотворческой деятельности:

5.1.1.  разработка и юридическое сопровождение проектов системообра­зующих законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регламентирующих деятельность учреждений и органов УИС;

5.1.2.  подготовка предложений по внесению изменений и дополнений в действующие законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации по вопросам деятельности УИС;

5.1.3.  организация эффективного взаимодействия с федеральными орга­нами государственной власти по вопросам совершенствования нормативной правовой базы, регламентирующей деятельность УИС;

5.1.4.  создание ведомственной нормативной правовой базы, обеспечи­вающей четкую регламентацию всех направлений деятельности учреждений и органов УИС в соответствии с законодательством Российской Федерации;

5.1.5.  повышение качества нормотворческой деятельности путем долго­срочного планирования, привлечения к этой работе ученых, ведущих специали­стов НИИ УИС, образовательных учреждений УИС, наиболее опытных практи­ческих работников УИС.

5.2.    В области информационно-правового обеспечения:

5.2.1.  организация учета нормативных правовых актов, регламентирую- щих деятельность учреждений и органов УИС, поддержание их в контрольном состоянии;

5.2.2.  создание автоматизированной системы информационно-правового обеспечения, позволяющей оперативно снабжать правовой информацией учре­ждения и органы УИС;

5.2.3.  организация методического обеспечения подразделений УИС по всем направлениям правовой работы;

5.2.4.  систематизация нормативного правового материала по вопросам, связанным с деятельностью УИС, передового опыта организации правового обеспечения УИС, методических рекомендаций и опубликование их в ведомст­венных изданиях УИС, подготовка сборников нормативных правовых актов.

5.3.  В области правового обеспечения административно-служебной, производственно-хозяйственной и экономической деятельности УИС:

5.3.1.  создание системы подготовки документов, содержащих положения  нормативного  характера либо  сведения,  требующие  юридической  оценки, включающей проведение правовой экспертизы (визирование);

5.3.2.  повышение качества юридического обеспечения подготовки и про­ведения экспертизы договоров, соглашений, контрактов, участия в конкурсах (тендерах), проводимых в связи с заключением договоров поставок, размеще­нием производственных заказов и т.д.;

245

5.3.3. создание системы контроля за соблюдением законности при осуще­ствлении учреждениями и органами УИС производственно-хозяйственной и экономической деятельности;

5.3.4.  укрепление договорной дисциплины путем повышения качества юридического обеспечения претензионно-исковой работы учреждений и орга­нов УИС, применения экономических мер воздействия к контрагентам, не ис­полняющим договорные обязательства;

5.3.5.  разработка механизма предоставления сотрудникам УИС правовых и социальных гарантий, льгот, установленных действующим законодательст­вом.

5.4. В области организационно-методического обеспечения деятель­ности юридических подразделений территориальных органов УИС:

5.4.1.  повышение роли юридических подразделений (служб) в деятельно­сти учреждений и органов УИС путем усиления их кадрового состава, матери­ально-технического обеспечения, повышения правового статуса;

5.4.2.  организация подготовки, переподготовки и повышения квалифика­ции специалистов в области правового обеспечения деятельности учреждений и органов УИС на базе образовательных учреждений УИС и других образова­тельных учреждений (на договорной основе);

5.4.3.  проведение с участием сотрудников юридических подразделений территориальных органов УИС семинаров по вопросам правового обеспечения УИС;

5.4.4.  организация служебной подготовки сотрудников учреждений и ор­ганов УИС, направленной на повышение уровня их правовой грамотности и правовой культуры.

6. Этапы реализации Концепции.

На первом этапе (2001 - 2003 г.) решаются следующие основные задачи:

-  разрабатывается механизм определения потребностей системы УИС Минюста России в нормативном правовом регулировании соответствующих направлений деятельности;

- устраняются пробелы в правовом регулировании важнейших направле­ний деятельности УИС и завершается работа по разработке и принятию базо­вых законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Феде­рации, регламентирующих деятельность УИС;

- определяются потребности ведомственного регулирования направлений деятельности УИС и с учетом этого осуществляется работа по созданию ведом­ственной нормативной базы;

-  организуется работа по созданию автоматизированной системы право­вой информации;

-  организуется работа по систематизации ведомственных актов, в том числе  путем создания необходимых условий и материально-ресурсного обес-

246

печения деятельности соответствующего структурного подразделения, входя­щего в состав правового управления ГУИН Минюста России;

-  создается полноценная (самостоятельная) юридическая служба на всех уровнях УИС, а также штатные должности юрисконсультов в структурных подразделениях центрального и территориальных органов УИС, обладающих правами юридического лица;

- разрабатываются и реализуются программы переподготовки и повыше­ния квалификации сотрудников юридических служб.

В результате реализации указанных мероприятий должен быть заложен фундамент для создания стройной системы правового обеспечения деятельно­сти УИС, направленной на реализацию возложенных на нее задач, а также на реформирование УИС в целях повышения социальной эффективности ее дея­тельности.

Основным результатом следующего этапа (2003-2006 г.) должно стать ка­чественное улучшение правового обеспечения УИС, включающее в себя:

- кодификацию и систематизацию основного массива нормативного мате­риала, регламентирующего деятельность УИС;

- создание автоматизированной системы правовой информации, в резуль­тате чего ожидается: сокращение затрат по информационно-правовому обеспе­чению; повышение качественного уровня и оперативности принятия управлен­ческих решений; повышение эффективности работы служб учреждений и орга­нов УИС;

- существенное снижение уровня потерь, которые УИС несет по причине заключения недоброкачественных договоров и издания несовершенных актов;

-  повышение уровня правовых знаний сотрудников, правовой культуры руководящего состава.

247

Приложение № 5

Система учреждений профессиональной подготовки кадров

УИС Минюста России

ГУИН Минюста России

НИИ УИС Минюста России

Управление профессионального образования

Образовательные учрежде­ния высшего профессио­нального образования

Академия права и управле­ния Минюста России (г. Рязань)

Кировский филиал

Томский филиал

Владимирский юридиче­ский институт Минюста России

Образовательные уч­реждения среднего профессионального об­разования____________

Пермская специальная средняя школа Минюс­та России

Дальневосточный юри­дический          колледж Минюста России (г. Уссурийск)

Воронежский   колледж Минюста России

Иванов

 

Липец-

 

Кузбас-

 

Казан-

ский

 

кий

 

ский

 

ский

филиал

 

фи-

 

филиал

 

фили-

 

 

лиал

 

 

 

ал

Образовательные учре­ждения дополнительно­го профессионального образования___________

Институт повышения квалификации Минюста России (г. Пушкино)

Межрегиональный учебный центр при цен­тре               инженерно-технического обеснече-ния (г. Волгоград)_____

Межрегиональный учебный центр (г. Фря­зево)_________________

Учебные центры и пункты территориаль­ных органов УИС

Вологодский    институт    права   и экономики Минюста России

Самарский юридический институт Минюста России

Учебные

 

Учебные

центры   -

 

пункты-

49

 

27

Псковский  юридический  институт Минюста России

Приложение № 6

Структура Научно-исследовательского института УИС Минюста России

Административно-

управленческий

персонал

Отдел кадров

Секретариат

Финансово-экономический отдел

Отдел тылового обеспечения

Редэкционно-издательский отдел

Научная и специальная библиотека

Отдел    изучения опыта исполнения наказаний и планирования научно-исследовательской деятельности

Руководство НИИ УИС

МЮРФ

Лаборатория

исследования проблем

исправления

осужденных

Отдел исследования

воспитательной работы с

осужденными

Отдел исследования

исполнения наказаний без

изоляции от общества

Отдел психологического

обеспечения деятельности

УИС

Отдел исследования организации коммунально-бытового и медицинского обеспечения осужденных

Лаборатория

исследования

социологических

проблем исполнения

наказания

Отдел изучения

последствий исполнения

наказания и социальной

адаптации осужденных

Отдел изучения

общественного мнения о

деятельности УИС,

взаимодействия с

общественными

организациями и СМИ

Отдел изучения

субкультуры осужденных

в местах лишения

свободы, истории

исполнения наказаний

 

1

 

Лаборатория

 

исследования проблем ОРД, режима, безопасности, охрани и конвоирования

 

Отдел исследования оперативно-розыскной деятельности УИС

 

 

 

Отдел исследования деятельности УИС по обеспечению режима, охраны и конвоирования

 

 

 

Отдел исследования деятельности тюрем и СИЗО

 

 

 

Группа исследования деятельности УИС в особых условиях

Адъюнктура

 

1

 

Лаборатория

 

исследования проблем управления УИС

 

 

 

Отдел исследования правового обеспечения и правовой защиты в УИС

 

 

 

Отдел исследования эффективности деятельности и прогнозирования развития УИС

 

 

 

Отдел исследования проблем работы с персоналом УИС

 

 

 

Группа исследования организационных структур управления УИС

 

 

 

Группа исследования проблем управления промышленным сектором УИС

Отдел исследования

проблем

деятельности

органов юстиции

Архив ГУИН

Минюста

России

 

Обратно


Error: Incorrect password!