Государственное образовательное учреждение

высшего профессионального образования «САРАТОВСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ АКАДЕМИЯ ПРАВА»

КОРОЛЕВ Станислав Юрьевич

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА ОХРАНОЙ И ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ ЗЕМЕЛЬ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

12.00.06. - природоресурсное право; аграрное право; экологическое право

ДИССЕРТАЦИЯ

на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель: кандидат

юридических наук, профессор,

Заслуженный юрист РФ Пандаков К. Г.

 Саратов - 2002

 СОДЕРЖАНИЕ

Введение..............................................................3

Глава   1.   Историко-правовой   анализ   развития   государственного   контроля   за охраной и использованием земель в России......................................12

§ 1 .Становление   правового   института   государственного   контроля   за   охраной   и

использованием земель в России...................................................12

§2.Понятие и виды государственного контроля за охраной и использованием земель в Российской Федерации........................................ .29

Глава 2. Государственный контроль за охраной и использованием земель на современном этапе....................................................51

§1.Правовые основы государственного контроля за охраной и использованием

земель в Российской Федерации...........................................51

§2.Система   органов   государственной   власти,   осуществляющих   контроль   за

охраной и использованием земель........................................65

§3.Функции органов государственного земельного контроля.................81

§4.Организация государственного земельного контроля.....................101

 Глава 3. Юридическая ответственность за правонарушения в области охраны и использования земель..............................................123

X     1        fl^TX» Л ГТ            ЧГО.Ч <-» IWT'rt^l» Т ЛТ>Т1Т^Л            1/Ч1ЧТ Ж   ГТУУТТ/Ч/"» Т/ЛГ Т            ЛОТ! nTnmnitlt r #-» rtfTiTT            r-fc *"»

\^ 1 .wvjijj,<x/i         ла^ал i i^pnv i ni\a         гиуидт^^дип         uiDCikiocnnu^in         ла

правонарушения......................................................123

§2.Административная ответственность за земельные правонарушения.......133

§3.У головная    ответственность    за    правонарушения    в    области    охраны    и

использования земель.................................................148

§4.Дисциплинарная ответственность за земельные правонарушения..........158

§5.Возмещение вреда, причиненного земельными

правонарушениями....................................................164

§6.Прекращение права на земельные участки как специальная земельно-правовая ответственность......................................................173

Заключение.........................................................181

Библиография.......................................................184

3

 Введение

Актуальность темы диссертационного исследования. Земельный вопрос практически на всех этапах исторического развития российского государства был одним из самых болезненных1. Веками вокруг него шла ожесточенная борьба, политические стычки, острые дискуссии. И во все времена он требовал повышенного внимания со стороны государственной власти.

Россия, площадь которой составляет 1,7 млрд. гектаров, является крупнейшим государством в мире. Большая часть территории страны занята землями лесного фонда (около 50 %), а также предприятий, организаций и граждан, занимающихся сельскохозяйственным производством (38,5 %)2. Значительные площади занимают земли городов и других населенных пунктов, промышленности, транспорта, природоохранного, оборонного и иного назначения.

Выбор темы диссертационного исследования обусловлен двумя причинами и реалиями сегодняшнего времени. Во-первых, за последние 40 лет из оборота выбыло около 12 млн. гектаров продуктивных сельскохозяйственных угодий. К сожалению, в настоящее время этот процесс продолжается. Практически во всех регионах падает плодородие почв, ухудшается качественное состояние угодий. Огромные площади пойменных земель и пахотных угодий затоплены и подтоплены. Это приводит к подъему уровня фунтовых вод до критических отметок, вторичному засолению почв, особенно на территории юго-восточной части России. По данным государственного земельного кадастра, из 222 млн. гектаров сельскохозяйственных угодий более 50 млн. гектаров подвержено разрушительным процессам водной и ветровой эрозии, почти 70 млн. гектаров относится к категории эрозионно-опасных земель, около 30 млн. гектаров переувлажнено  и  заболочено,  более  70  млн.  гектаров имеет  повышенную

' См.: Земельный вопрос / Под ред. Е.С. Строева. М.: Колос, 1999. СП. 2 См.: Громов С.Л. Госу, России. 2000. № 1.С. 41.

2 См.: Громов С.Л. Государственный контроль за использованием и охраной земель // Земельный вестник

 кислотность почв, 16 млн. гектаров засолено, 23 млн. гектаров представлено солонцами, солонцеватыми комплексами1. Во многих регионах идет истощительное использование почв, что привело к значительному снижению их плодородия. За последние десять лет для нужд промышленности, транспорта и иных несельскохозяйственных целей в России изъято 849 тысяч гектаров сельскохозяйственных угодий, из них почти половина — пашня2. Таким образом, деятельность государства, в настоящее время, должна быть направлена, прежде всего, на принятие мер по предотвращению деградации земель, в результате виновных действий хозяйствующих субъектов, а также, на рациональное использование земель, как основы жизнеобеспечения граждан России.

Во-вторых, при переходе российского общества к рыночной экономике государственный контроль за охраной и использованием земли приобретает еще большее значение, чем раньше3. Законодательство о земельной реформе предоставляет собственникам, землевладельцам, землепользователям, арендаторам широкие права по самостоятельному хозяйствованию на земле. В то же время, такая деятельность не должна наносить ущерба окружающей среде и нарушать права и законные интересы иных лиц. В юридической и экономической литературе бытует утверждение об эффективности рынка как саморегулятора земельных отношений. Как будто владельцы земли сами позаботятся о лучшем ее использовании и государству незачем их контролировать. Совершенно справедливо Ю.Г. Жариков в связи с этим отмечает: «Тезис: «то, что выгодно предприятию — выгодно и государству» даже при цивилизованном рынке таит в себе опасность неограниченного произвола собственника. Именно этому толкованию отношений государства и хозяйствующих субъектов обязано появление ошибочного утверждения: «Можно    делать    все,    что    не    запрещено    законом».    Государственное

См.: Громов С.Л. Государственный контроль за использованием и охраной земель // Земельный вестник России. 2000. № 1С. 41.

2 См.: Волков С. Глазами землемера // Сельская жизнь. 2002. № 32-33.

3 См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации // Под ред. С.А Боголюбова. М., 2002. С. 266.

 регулирование состоит не только в запретах. Оно строится на принципе мировой практики: «собственность обязывает», так как закон накладывает немало требований в публичных интересах. Все владельцы земли подотчетны и ответственны за свои действия перед государством, перед законом»1.

В настоящее время формируются основы земельного рынка и его инфраструктуры. По данным землеустроительной службы Российской Федерации, на 1 января 2000 года насчитывалось 11,9 млн. собственников земельных долей, на которые приходилось 117,6 млн. гектаров сельскохозяйственных угодий2. Общее количество зарегистрированных сделок с землей по стране достигает 730 тыс. в год3. В то же время, отмечается тот факт, что в России пока не созданы условия для цивилизованного рынка земли4. Для государства принципиально важно избежать ситуации, когда покупателем земли сможет стать не тот, кто может работать на ней, а тот, у кого капитал5. Посредством создания четкой системы органов государственного земельного контроля, жесткого контроля государства за охраной и использованием земель, выработки эффективных мер воздействия на нарушителей земельного законодательства, мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов государство может соединить интересы частных собственников с всеобщими интересами, как это сделано во многих развитых странах. Например, в законах Великобритании, Конституциях Германии, Чехии, Польши и других стран закреплены положения об обязательном эффективном использовании земли. В Конституции Баварии, например, записано, что  распределение и использование земли находится под государственным надзором; земля, находящаяся в сельскохозяйственном обороте, служит всему народу; приобретение земли, используемой в сельском и лесном хозяйстве,

' Аграрное и экологическое законодательство в России и СНГ (сравнительно-правовой анализ) / Под ред. С.А. Боголюбова, Е.Л. Мининой. М.: НОРМА, 1999. С. 91.

2 См.: Волков С. Глазами землемера // Сельская жизнь. 2002. № 32-33.

3 См.: Бюллетень информации «Земля». 2001. № 1. С. 108.

4   См.:  Интервью  председателя  комитета Госдумы   по аграрным  вопросам  В.   Плотникова //    Бюллетень

информации «Земля». 2001. № 3. С. 56. 5 См.: Серков А.В. Правовые проблемы (материалы «круглого стола») // Государство и право. 1998. № 5. С. 34.

5 См.: Серков А.В. Правовые проблемы рационального использования и охраны сельскохозяйственных земель

 должно зависеть от доказательств способности приобретателя к ее должной обработке, и она не должна служить только для вложения капитала1.

Состояние научной разработанности проблемы. До настоящего времени исследованию правового института государственного земельного контроля не уделялось должного внимания. Об этом свидетельствует небольшое количество современных источников, направленных на изучение данного института. Комплексный характер исследуемой проблемы предполагает многоплановость поставленных в настоящей диссертации вопросов и необходимость обращения к литературе, освещающей различные стороны выбранной темы. В связи с этим, диссертант использовал научные труды следующих ученых-правоведов: Ф.Х. Адиханова, Г.А. Аксененка, С.А. Боголюбова, Г.Е. Быстрова, А.К. Голиченкова, В.Н. Демьяненко, В.В. Демьяненко, И.А. Елисеевой, Б.В. Ерофеева, Ю.Г. Жарикова, И.А. Иконицкой, Б.Д. Клюкина, Н.И. Краснова, О.И. Крассова, Г.А. Ларионова, Е.Л. Мининой, И.Ф. Панкратова, О.В. Пелишенко, В.В. Петрова, Н.А. Попова, А.А. Рябова, Е.С. Строева, М.Ю Тихомирова, Г.В. Чубукова и других.

Теоретической основой диссертационного исследования послужили и труды отечественных юристов — ученых в области административного, гражданского, уголовного права - М.В. Баглая, А.Ю Винокурова, В.П. Виноградова, О.С. Иоффе, И.Я Козаченко, Г.П. Новоселова, Ю.И. Скуратова, М.С. Студеникиной, В.А. Тархова и других.

Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации2, законы Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, законодательство субъектов Российской Федерации, а также ведомственные нормативные   акты,   принятые   по   вопросам   государственного   земельного

1  См.: Попов А.И. Региональная политика в Росси: проблемы государственного управления. М.: РАГС, 1999. С. 162.

2   Конституция   Российской   Федерации.   Принята   всенародным   голосованием   12   декабря   1993   года  // Официальное издание. М., 1993.

 контроля. Для сравнительного анализа были привлечены нормативные правовые акты СССР и РСФСР.

Цель и задачи исследования. Основная цель диссертационного исследования заключается в комплексном теоретическом исследовании правового регулирования института государственного контроля за охраной и использованием земель в Российской Федерации, подготовке практических рекомендаций и предложений по совершенствованию действующего в этой области законодательства.

Для достижения указанной цели были решены следующие задачи:

прослежены тенденции развития правового института государственного земельного контроля в Российской Федерации;

изучены и обобщены имеющиеся научные материалы, определены степень и уровень научной разработанности исследуемой темы в целом и по ее отдельным направлениям;

выявлены недостатки действующих нормативных правовых актов, регулирующих деятельность по осуществлению государственного земельного контроля, и предложены пути их устранения;

исследованы понятие, организация государственного контроля за охраной и использованием земель, система и функции органов государственной власти его осуществляющих;

проанализирована практическая деятельность государственных органов контроля за охраной и использованием земель;

определена позиция автора по ряду дискуссионных вопросов и внесены некоторые предложения по совершенствованию действующего законодательства, регулирующего институт государственного земельного контроля.

Объектом настоящего диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации по осуществлению контроля за  охраной и использованием земель.

 Предметом исследования выступают понятие государственного земельного контроля, его правовая основа, система государственных органов власти, осуществляющих контроль за охраной и использованием земель, их функции, а также порядок организации государственного земельного контроля.

Методологическая основа исследования. Для решения поставленных задач, диссертант использовал принципы и методы исследования, основанные на требованиях объективного и всестороннего анализа правового института государственного земельного контроля в Российской Федерации. А именно: исторический, диалектический, статистический, сравнительный методы научного исследования, а также методы анализа и синтеза. В процессе диссертационного исследования проанализированы соответствующие положения Конституции Российской Федерации, федеральных законодательных и иных нормативных правовых актов, законодательства субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Научная новизна диссертационного исследования обусловлена самой постановкой проблемы, а также намеченными целями, задачами и заключается в том, что данное теоретическое исследование представляет собой попытку комплексного анализа правового института государственного контроля за охраной и использованием земель в Российской Федерации. Впервые дана характеристика законодательного регулирования данного вопроса с позиций сегодняшнего дня. Результатом исследования явилось более глубокое уяснение роли, места и содержания института государственного земельного контроля в современной юридической науке и практике.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Государственный контроль за охраной и использованием земель в Российской Федерации - это деятельность государственных органов представительной и исполнительной власти, направленная на соблюдение всеми землепользователями требований охраны и рационального  использования земли, носящая всеобщий и постоянный характер.

'                 2. Деятельность по осуществлению государственного контроля за охраной и

использованием земель в Российской Федерации должна регулироваться федеральным законом. В этой связи, п. 2 ст. 71 Земельного кодекса Российской Федерации целесообразно изложить в следующей редакции: «Государственный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации, в порядке установленном федеральным законом о государственном земельном контроле». Предлагается структура федерального закона о государственном земельном контроле.

3.   Система органов государственного земельного контроля, представляет собой сложный механизм, разные части которого должны взаимодействовать между собой. В п. 1 ст. 71 Земельного кодекса Российской Федерации, в связи с этим,   предлагается   внести   изменения,   предусмотрев   представительные   и исполнительные    органы    государственной    власти,    в    качестве    органов, осуществляющих контроль за охраной и использованием земель. На органы государственного земельного контроля, при этом, целесообразно возложить функцию организации взаимодействия между ними.

4.  В земельном и административном законодательстве составы земельных правонарушений    сформулированы    нечетко,    и    во    многих    случаях    не детализируются,   что   является   существенным   недостатком   действующего законодательства, так как точная квалификация земельных правонарушений имеет определяющее значение при констатации факта нарушения и применения к      нарушителю      финансовых      и      иных      санкций,      предусмотренных законодательством.   В   этой   связи,   законодателю   предлагается   разработать полный перечень земельных правонарушений.

5.      В     целях     индивидуализации     административного     наказания     за правонарушения в области охраны и использования земель, целесообразно расширить перечень санкций, применяемых к виновным, дополнив его такой мерой ответственности как предупреждение.

6.  На основании ст. 130 Гражданского кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой, земля относится к недвижимому имуществу, следует

10

 расценивать в качестве уголовно-наказуемых деяний в области охраны и использования земель и преступления, предусмотренные ст. 159 Уголовного кодекса Российской Федерации «Мошенничество», ст. 167 Уголовного кодекса Российской Федерации «Умышленное уничтожение или повреждение имущества», ст. 168 Уголовного кодекса Российской Федерации «Уничтожение или повреждение имущества по неосторожности», так как предметом указанных правонарушений может являться недвижимое имущество, в том числе и земельные участки.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Содержащиеся в диссертации выводы и практические предложения по совершенствованию действующего законодательства в части регулирования правового института государственного контроля за охраной и использованием земель в Российской Федерации могут быть использованы:

Законодателями в правотворческой деятельности при разработке нового и совершенствовании действующего законодательства.

 Научными работниками при проведении исследований по данной и другим темам аграрно-правовых проблем.

Преподавателями высших и средних специальных учебных заведений в целях повышения эффективности образовательного процесса при изучении студентами аграрного, сельскохозяйственно-кооперативного и земельного права.

Практическими работниками при применении норм земельного  законодательства.

Апробация результатов исследования. Диссертационная работа обсуждалась по главам и в целом на кафедре земельного, сельскохозяйственно-кооперативного и трудового права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Саратовская государственная академия права». Основные положения, предложения и выводы диссертационного исследования апробированы при чтении лекций,  проведении   семинарских   занятий,   личном   участии    автора   в    процессе

11 ft

ф           подготовки проекта Положения о порядке осуществления государственного

земельного контроля в Российской Федерации, на ежегодных научных конференциях аспирантов и сотрудников Саратовской государственной академии права, а также в практической деятельности Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Саратовской области. По теме диссертации опубликованы статьи в журнале «Вестник Саратовской государственной академии права», издано учебное пособие.

12

ф                  Глава 1. Историко-правовой анализ развития государственного контроля за

охраной и использованием земель в России

§1. Становление правового института государственного контроля за охраной и использованием земель в России

Исследовать правовой институт государственного контроля за охраной и использованием земель в России, невозможно, не обращаясь к истории его развития.

На протяжении длительного времени государство формировало основу для осуществления контроля за использованием земель посредством внедрения системы Генерального межевания, которое успешно длилось в России почти сто лет (1765 - 1861 годы) и было связано с закреплением земельной собственности методами землеустройства1.

Законодательное закрепление институт государственного земельного контроля в нашей стране получил в период проведения крестьянской реформы 1861 года. До этого времени функция контроля за охраной и использованием земель принадлежала самим землевладельцам, которыми был выработан целый комплекс природоохранительных мер, направленных на сохранение качества земельного фонда. Они состояли в правильном применении той системы земледелия (паровой, лесопольной, залежной), которая была пригодна в местных природно-климатических условиях. В свою очередь, система земледелия включала рациональное использование земли, определенную смену и чередование культур, пригодные приемы обработки v'              почвы и ее удобрения2.

Одной из задач, которую предстояло решить государству в ходе реформы 1861 года, стала задача обеспечения фискального и казенного интереса в процессе использования земли3. Для этого, была создана четкая система государственных органов управления земельным фондом, в полномочия которых входило осуществление земельного контроля.

'См. 2 См. См.

3

Волков С. Глазами землемера // Сельская жизнь. 2002. № 32-33. Земельный вопрос / Под ред. Е.С. Строева. М.: Колос, 1999. С. 202-203. Литвак Б.Г. Переворот 1861 года в России. М., 1991. С. 39.

 Деятельность данных государственных органов регулировалась Положением о губернских по крестьянским делам учреждениях1. Первым и основным звеном в этой системе были мировые посредники. В соответствии со ст. 24 Положения они осуществляли контроль за: правильной обработкой земли (пашня и бороньба); удобрением земельных участков (возка и раскидка навоза); посевом и уборкой хлебов, конопли, льна, картофеля, свекловицы и пр.; косьбой и уборкой сена, уборкой табака, молотьбой хлебов, рубкой дров, лесными работами, раскопкой канав, перевозкой грузов на недальнем расстоянии; выполнением норм выработки определенных сельскохозяйственных работ.

При выявлении нарушений мировой посредник принимал меры к их устранению, возмещению причиненного ущерба, и применению штрафных санкций к виновным. Кроме того, мировой посредник контролировал правильность составления уставных грамот, соблюдение норм земельных наделов при их выделе, в его компетенцию входили и судебно-полицейские разбирательства по потравам полей, лугов и других угодий, по отдаче земли в наем, если сумма штрафа не превышала тридцати рублей2.

При осуществлении деятельности по контролю за охраной и использованием земель мировые посредники тесно взаимодействовали с сельскими обществами, органы управления которых (сельский староста, сельский сход), выступали в качестве местного самоуправления. Им, наряду с мировыми посредниками, были предоставлены некоторые полномочия в сфере земельного контроля. В частности, в обязанности сельского старосты, исполнительного органа сельского общества, входило наблюдение за сохранностью межевых знаков, содержанием дорог, мостов, гатей и т.д. При их порче сельский староста незамедлительно должен был принять меры по выявлению лиц ее совершивших, и известить мирового посредника3.

Сельское общество имело право контролировать хозяйственную деятельность своих общинников относительно использования земли. Прямые указания по этому поводу даны в законе относительно права застройки. В черте своего земельного

' См.: Положение о губернских по крестьянским делам учреждениях // Российское законодательство Х-ХХ вв. Т. 7. М.: Юрид. лит., 1989. С. 213.

2 См.: ст. 27, 29, 31, 32 Положения о губернских по крестьянским делам учреждениях // Там же. С. 213.

3 См.: ст. 58 Общего положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости //Там же. С. 35.

14

 участка крестьянин мог возводить любые жилые, хозяйственные, промышленные постройки. За пределами участка, без согласия общества этого делать было нельзя. Но действительная жизнь свидетельствовала о том, что такой контроль сельского общества за использованием земли общинниками был гораздо шире. Характерно одно из решений Сената. Крестьянину было запрещено сажать картофель более одного загона полевой земли. Сенат нашел, что община, являясь собственником земли, отвечает за земельные платежи и выполнение повинностей, имеет право принимать меры к сохранению ее производительности, и, следовательно, обществу принадлежит наблюдение за надлежащим использованием отдельными домохозяевами отведенных им земельных участков. Проявлять самостоятельность они могут лишь в случае, когда это не противоречит интересам общества. Если домохозяин использует земельный надел под посевы, которые истощают почву, то общество имеет право воспрепятствовать такому пользованию. Будучи заинтересованным в том, чтобы домохозяева не обесценивали землю хищнической эксплуатацией сельское общество было вправе требовать, чтобы последние удобряли землю, не засеивали ее растениями истощающими почву, и т.п. При невыполнении отдельным крестьянином этих требований общество обращалось к мировому посреднику1.

Указанные выше полномочия сельского общества в области использования и охраны земли свидетельствуют о наличии в рассматриваемый период времени не только государственного контроля за охраной и использованием земель, но и контроля, который осуществляли органы местного самоуправления. То есть, можно говорить о правовом закреплении двух видов земельного контроля, а именно: контроля со стороны государства и контроля со стороны органов местного самоуправления.

Вторым звеном являлся уездный съезд мировых посредников. Он, в соответствии со ст. 105 - ПО Положения о губернских по крестьянским делам учреждениях, во-первых, рассматривал жалобы на действия мировых посредников, волостных сходов и волостных должностных лиц; во-вторых, окончательно утверждал уставные грамоты

1 См.: Хауке О. А. Крестьянское земельное право. М.: Правоведение, 1914. С. 63.

15

 (при отсутствии споров) и, в-третьих, рассматривал дела о разверствовании угодий между крестьянами и помещиками при отводе наделов.

Третьим звеном, утверждавшим решения мировых съездов, рассматривавшим жалобы на действия первых двух звеньев, выступало губернское по крестьянским делам присутствие, возглавляемое губернатором.

Контроль за деятельностью всех местных учреждений по крестьянским делам осуществлял Главный комитет об устройстве сельского состояния. Данный орган контролировал использование земли крестьянами и помещиками, утверждал порядок выполнения сельскохозяйственных работ. На Комитет была возложена функция контроля за деятельностью мировых посредников в области использования земельных угодий, а также судебные функции по земельным спорам.

При внедрении такой системы органов власти, осуществляющих управление земельным фондом в целом и функцию земельного контроля в частности, государство исходило из особенностей России, ее огромных территорий, укоренившихся крестьянских традиций. Деятельность указанных органов была достаточно  эффективной, о чем говорит тот факт, что данная система государственных органов просуществовала вплоть до революции 1917 года, и не была затронута в ходе преобразований аграрной реформы 1906 года.

Социалистическая революция 1917 года разрушила не только сложившуюся систему права, но и всю систему управления в целом. Началось формирование новой системы правого регулирования земельных отношений, новых органов управления земельным фондом и контроля за его использованием.

 26 октября 1917 года, Второй Всероссийский съезд Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов принял декрет «О земле»1, которым навсегда отменялось право частной собственности на землю. Положения, развивающие и конкретизирующие данный нормативный акт, были закреплены также и в других законодательных актах, появившихся в первые годы Советской власти. К их числу относятся декрет ВЦИК от 19 февраля 1918 года «О социализации земли», декрет от 27 мая 1918 года «О лесах» и от 20 августа 1918 года «Об отмене права

1 См.: СУ РСФСР. 1918. № 25. С. 346.

16

ф            частной собственности на недвижимости в городах», а так же декрет СЬЖ РСФСР от

30 апреля 1920 года «О недрах земли»1.

В отличие от дореволюционной России (где функцию земельного контроля выполняли и органы государственной власти, и органы местного самоуправления), введение исключительной государственной собственности на землю предполагало полный контроль советского государства за ее использованием. Первоначально, его осуществление, было возложено на волостные и уездные земельные комитеты Советов Крестьянских Депутатов, созданные в соответствии с Декретом «О земле».

По мере накопления большого количества земельно-правовых норм, разбросанных по разным нормативным правовым актам, к 1922 года назрела необходимость их обобщения. Первой попыткой такого обобщения стало принятие 4 сессией ВЦИК 30 октября 1922 года Земельного кодекса РСФСР2.

Данный нормативный правовой акт регулировал земельные отношения в единоличных крестьянских хозяйствах, в хозяйствах с общественной обработкой земли, землепользование совхозов и т.д. В соответствии со ст. 3, 7  Земельного кодекса РСФСР 1922 года все землепользователи, ведущие сельское хозяйство на землях, как находящихся в пользовании земельных обществ, так и предоставленных государством другим землепользователям, подчинялись общему контролю земельных органов (Народный Комиссариат земледелия и его органы на местах), и несли в отношении правильного использования предоставленных им земель обязанности. Прямых указаний закона относительно обязанностей землепользователей нет. Однако, исходя из  анализа ст. 60, 61 можно сказать, что к основным обязанностям землепользователей относились целесообразное использование находящихся в их пользовании земельных угодий, а также выполнение мероприятий, способствующих сохранению и повышению их качества. За ненадлежащее выполнение этих обязанностей пользователи земли несли перед государством ответственность, которая выражалась в изъятии земельного участка на срок до

 ' См.: СУ РСФСР. 1918. № 42. С. 522; 1920. № 36. С. 171. 2 См.: СУ РСФСР. 1922   № 68. С. 901.

17

 трех лет1. Ответственность применялась в случаях, когда землепользователь без уважительных причин не использовал землю, сдавал ее в аренду с нарушением закона, или вел хищническое, истощающее землю хозяйство (например, умышлено уклонялся, в ожидании земельных переделов, от внесения в землю имеющееся у него удобрения).

В вопросах почвозащиты, мелиорации, очищения земельных угодий, а также борьбы с засухой и эрозией земли крестьяне пользовались сложившимися до революции 1917 года нормами обычного права2.

15 декабря 1928 года ВЦИКом были приняты «Общие начала землепользования и землеустройства»3. Указанный нормативный правовой акт определил право трудящихся на землю, принципы и организацию землеустройства, меры поощрения коллективных форм землепользования, регулировал земельные отношения в совхозах. Наиболее интересным в плане осуществления государственного земельного контроля представляется тот факт, что впервые законодательно была разграничена компетенция Союза ССР  и союзных республик. Так, контроль за использованием земли по назначению в соответствии с п. «в» ст. 3 осуществляли республиканские государственные органы управления, обладающие правомочиями в области распоряжения и управления землей, Союз ССР и соответствующие государственные органы управления обязаны были осуществлять контроль только за действиями республиканских государственных органов по отводу земли в пользование (п. «д» ст. 2).

В Конституцию СССР 193 б4 года и Конституцию РСФСР 19375 года также вошли нормы разграничивающие компетенцию между органами государственного управления Союза ССР, союзных республик, и автономных республик. Однако, нельзя сказать, что они дублировали уже существующие.

1 См.: Земельный кодекс РСФСР 1922 года с изменениями до 1 ноября 1928 года. М.: Юриздат, 1929. С. 26-29.

2 См.: Земельный вопрос / Под ред. Е.С. Строева. М.: Колос, 1999. С. 202-203.

3 См.: СЗ СССР. 1928. № 69. Ст. 642.

4 См.: Сборник документов по земельному законодательству СССР и РСФСР 1917-1954. М.: Юрид. лит., 1954. С. 7.

5 См.: Конституционное право России: сборник нормативных актов. М.: БЕК, 1996. С. 66.

18

 Новые нормы более четко регулировали данный вопрос. К ведению Союза ССР в лице его высших органов государственной власти было отнесено установление основных начал землепользования (п. «с» ст. 14 Конституции СССР). Непосредственный контроль за порядком пользования землей, недрами, лесами и водами, в соответствии со ст. 19 Конституции РСФСР, относился к компетенции высших органов власти и органов государственного управления РСФСР. На основании ст. 45 Конституции РСФСР Совет Народных Комиссаров РСФСР осуществлял контроль за деятельностью исполнительных комитетов краевых и областных Советов депутатов трудящихся в области использования земли. Совет Народных Комиссаров РСФСР имел право отменять и приостанавливать решения и распоряжения исполнительных комитетов краевых и областных Советов депутатов трудящихся (ст. 46 Конституции РСФСР). Местные Советы депутатов трудящихся контролировали использование земли на подведомственной им территории (ст. 79 Конституции РСФСР).

 После принятия Конституции СССР 1936 года государством были установлены более строгие правила использования земли. Характерными правовыми актами в этой области являются:

постановление ЦИК и СНК СССР от 4 июня 1937 года «О воспрещении сдачи в аренду земель сельскохозяйственного значения»1. Оно запрещало сдавать в аренду земли сельскохозяйственного назначения как вне городской черты, так и в ее пределах;

 постановление ЦК ВКП(б) и СНК СССР от 27 мая 1939 года «О мерах охраны общественных земель колхозов от разбазаривания»2 определило меры, направленные на устранение допущеных нарушений в области колхозного землепользования. В постановлении содержалось требование о том, чтобы приусадебные земли каждого колхоза были строго отграничены от общественных  земель  колхозов.   В   колхозах  устанавливалась  обязательная

1 См.: СЗ СССР. 1937. № 37. Ст. 150.

2 См.: СП СССР. 1939. № 34. Ст. 235.

Ш            запись в специальных шнуровых книгах как общественных земель колхозов,

так приусадебных участков всех колхозных дворов.

Особое внимание уделялось борьбе с самовольным строительством. В этих целях постановлением СНК РСФСР от 22 мая 1940 года «О мерах борьбы с самовольным строительством в городах, рабочих, курортных и дачных посёлках»1 на исполнительные комитеты городских и поселковых Советов депутатов трудящихся возлагалась обязанность организовать через ,             соответствующие отделы коммунального хозяйства контроль за соблюдением

правил строительства на находящихся в их ведении территории. За производство самовольного строительства без надлежащего письменного разрешения руководителей государственных учреждений и предприятий, кооперативные и общественные организации, а также индивидуальные застройщики привлекались к уголовной ответственности. К ответственности, в том числе и уголовной, могли быть привлечены и работники исполнительных комитетов городских и поселковых Советов депутатов трудящихся за *              непринятие мер по охране находящихся в их ведении земель от самовольной

застройки, за несвоевременное рассмотрение заявлений застройщиков об отводе земельных участков и выдачи разрешения на застройку, а также непринятие мер к привлечению к уголовной ответственности самовольных застройщиков.

Значение государственного контроля за охраной и использованием земель, в связи с необходимостью восстановления сельского хозяйства, резко т              повышается после Великой Отечественной войны 1941-1945 гг. Уже в первых

послевоенных нормативных правовых актах акцентировалось внимание землепользователей на эффективности использования всех земель и повышении плодородия почвы. На местные Советы была возложена обязанность проверить в натуре по каждому колхозу земельные массивы, закрепленные за ними. Фактическое наличие общественных земель и размеры

1 См.: Сборник законодательных актов о земле. М.: Юрид. лит., 1962. С. 158.

20

приусадебных участков сверялись с записями в земельных шнуровых книгах, и незаконно захваченные у колхозов земли были им возвращены1.

Совет Министров СССР отмечал также, что в первое послевоенное десятилетие участились случаи самовольного занятия земельных участков. Во многих городах и поселках граждане возводили строение на земельных участках, которые им не отводились, либо фактически использовали земельные участки, по своим размерам значительно превышающие площадь отведенных им. С целью пресечения подобных случаев Совет Министров РСФСР 4 ноября 1955 года обязал указанные государственные органы выявлять эти правонарушения, и с 1 января 1956 года привлекать граждан, возведших строения на самовольно занятых земельных участках, и граждан, самовольно занявших земельные участки сверх отведенных им в установленном порядке норм, к уплате налога со строений и земельной ренты, а также подоходного налога по доходам от сельского хозяйства без предоставления льгот, и с увеличением исчисленной по установленным ставкам суммы налога на 100%2. Исходя из этого, можно констатировать новый подход государства к решению проблемы самовольного захвата земли. В отличие от периода 1940 года, борьба с самовольным захватом земель велась не только посредством уголовных норм, но и мерами налогообложения.

Контрольная деятельность осуществлялась в двух правовых формах: текущий контроль и государственная ревизия землепользовании3. Порядок их проведения определялся Положением о старшем районном землеустроителе и Положением о службе ревизоров-землемеров министерств сельского хозяйства республик, краевых, областных управлений сельского хозяйства, утвержденными Министерством сельского хозяйства СССР 9 мая 1956 года, а также    Инструкцией    о    порядке    производства    государственной    ревизии

1   См.: Постановление Совета Министров СССР  1946 года «О мерах по ликвидации нарушений Устава сельскохозяйственной артели в колхозах» // СП СССР 1946. № 13. Ст. 254.

2  См.: Постановление Совета Министров РСФСР от 4 ноября 1955 года «О налоговом обложении граждан, самовольно возведших строения на не отведенных им земельных участках» // Сборник законодательных актов о земле. М.: Юрид. лит., 1962. С. 161.

См.: Правовое обеспечение рационального использования земли в СССР / Под ред. Н.И. Краснова. М.: Наука,

1969. С. 90.

21

 землепользовании, утвержденной Министерством сельского хозяйства СССР 19 июня 1956 года1.

В соответствии с этими нормативными актами текущий контроль за правильным использованием земли осуществлялся землеустроителем районного (межрайонного) производственного управления сельского хозяйства, который по должности одновременно являлся государственным районным инспектором по использованию и охране земель. Он контролировал выполнение установленного порядка пользования землей, правильность осуществления землеустроительных проектов всеми землепользователями, правильность учета земельных площадей, сохранность межевых знаков и т.д. В его обязанности входило проверка жалоб и заявлений граждан, организаций по вопросам землепользования. Работа по государственному контролю за использованием земель проводилась в соответствии с годовым планом. В плане предусматривались проверки соблюдения земельного законодательства как колхозами, совхозами и другими государственными хозяйствами,  занимающимися сельскохозяйственным производством, так и несельскохозяйственными предприятиями, организациями и учреждениями.

В отличие от текущего контроля государственные ревизии землепользовании возлагались на ревизоров-землемеров министерств сельского хозяйства республик, краевых и областных управлений сельского хозяйства, и представляли собой единовременные проверки соблюдения земельного законодательства в определенной административно-территориальной единице  (например, районе) или хозяйствующем субъекте (колхозе, совхозе и т.д.).

При государственной ревизии землепользовании проверялась:

законность использования предоставленных субъектам земельного права земель;

правильность использования земель землепользователями, точность и своевременность учета всех земель;

1 См.: Сборник законодательных актов о земле. М.: Юрид. лит., 1962. С. 32, 274, 276.

1                   правильность проведения землеустроительных работ, работ по улучшению

угодий, освоению новых земель и т.п.;

обоснованность отвода земель для государственных, общественных и других надобностей, а также своевременность осуществления работ в колхозах по охране общественных земель от незаконного их использования.

Результаты проведенной ревизии оформлялись актом за подписями ревизора-землемера, представителя землепользователя и специалистов, привлекаемых к производству ревизии.

С 1965 года функции контроля за охраной и использованием земель стали осуществлять общесоюзные министерства. В частности, государственный контроль за соблюдением установленного порядка землепользования был возложен на Министерство сельского хозяйства СССР1.

По этому поводу в юридической литературе высказывались разные мнения. Например,   Г.А.   Аксененок   отмечал,   что   передача   функции   контроля   за землепользованием различным общесоюзным министерствам и ведомствам на v                 практике  вела  к  утрате  республиканскими  органами,   органами   власти   на

местах, самостоятельности при решении вопросов, связанных с контролем над использованием земли со стороны отдельных землепользователей, а общесоюзные органы стали подходить к решению этих вопросов формально, без должного изучения действительного положения на местах. В результате этого в использовании земли со стороны отдельных землепользователей допускались серьезные ошибки и недостатки2.

^                      13 декабря 1968 года пятой сессией Верховного Совета СССР (7-го созыва) были

приняты Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик3. Это первый нормативный правовой акт, который относил земельный контроль к одной из важнейших функций государственного управления земельным фондом, тем самым,

1   См.: Постановление Совета Министров СССР от 1  марта  1965 года «О повышении роли Министерства сельского хозяйства СССР в руководстве колхозным и совхозным производством» // СП СССР. 1965. № 4. Ст. 20.

2 См.: Аксененок Г.А. Земельные правоотношения в СССР. М., 1958. С. 30.

3  См.: Закон от 13 декабря 1968 года «Об утверждении Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. № 51. Ст. 485.

«                                                                       23

 показывал его значимость. В ст. 20 Основ говорилось о том, что государственный контроль за использованием всех земель имеет своей задачей обеспечить соблюдение министерствами, ведомствами, государственными, кооперативными, общественными предприятиями, организациями, учреждениями и гражданами земельного законодательства, порядка пользования землей, правильности ведения земельного кадастра и землеустройства1 в целях рационального использования и охраны земель. Установление государственного контроля за использованием земель относилось к компетенции Союза ССР (п. 5 ст. 5 Основ). В последующем, Земельный кодекс РСФСР 1970 года2 в ст. 40, 41 продублировал эти положения Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик. После принятия указанных нормативных актов окончательно сложилась и была законодательно закреплена система органов государственного контроля за охраной и использованием земель, прекратившая свое существование с расколом СССР. Рассмотрим подробнее данную систему.

Государственный контроль за использованием всех земель, как известно,

Ф                                                                               г                                                                                      ТУ

осуществляли органы общей и специальной компетенции. К первой группе относились: Верховный Совет СССР, Верховные Советы союзных и автономных республик, Советы депутатов трудящихся, их исполнительные и распорядительные органы на местах. Органами специальной компетенции являлись землеустроительная служба системы Министерства сельского хозяйства СССР, землеустроительные службы министерств сельского хозяйства союзных республик. Имелись также государственные органы, которые хотя и ^               не управляли землей,  но своей деятельностью обеспечивали рациональное

использование земли. Это, например, органы народного контроля, осуществляющие государственных контроль за правильным использованием всех природных ресурсов, или прокуратура, в функции которой входил надзор за соблюдением законности в земельных отношениях.

См.: подробнее: Гряда Э.А. Государственный земельный кадастр Российской Федерации: правовой аспект, квтореф. дис. на соиск. уч. степ. канд. юр. наук. Саратов, 2001. См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1970. №28. Ст. 581.

 24

Высшие органы государственной власти СССР и союзных республик осуществляли общий контроль за охраной и использованием земель. В полномочия данных органов управления входило установление принципов и порядка хозяйственной эксплуатации земельных ресурсов, их охраны, определение задач государственного земельного контроля.

Областные (краевые) Советы народных депутатов и их исполнительные комитеты осуществляли контроль за соблюдением законов о землепользовании  государственными организациями, предприятиями, учреждениями и отдельными гражданами (приусадебное землепользование); контролировали правильное и рациональное использование земель по назначению, соблюдение установленных норм землепользования; руководили мероприятиями по охране почв и контролировали соблюдение норм законодательства об охране земель. Областные (краевые) Советы народных депутатов и их исполнительные комитеты имели право отменять незаконные решения и распоряжения  руководителей, подчиненных Совету органов управления, предприятий, учреждений, организаций, если они не отвечали требованиям закона о рациональном использовании земель.

Городские и районные в городах Советы народных депутатов и их исполнительные комитеты осуществляли государственный контроль за использованием земель в пределах городской черты; давали разрешения на разработку общераспространенных полезных ископаемых и контролировали  соблюдение установленного порядка ведения этих работ.

Районные Советы народных депутатов и их исполнительные комитеты осуществляли государственный контроль за использованием всех земель в районе; контролировали осуществление землепользователями мероприятий по повышению плодородия земель, их орошению и осушению, борьбе с эрозией почв; давали разрешения на разработку общераспространенных полезных ископаемых и торфа, осуществляли контроль за соблюдением установленного  порядка ведения работ.

fe                  Сельские, поселковые Советы народных депутатов    их исполнительные

комитеты осуществляли контроль за соблюдением всеми землепользователями на территории Совета законодательства о землепользовании, за выполнением мероприятий по борьбе с эрозией; контролировали правильное использование приусадебного фонда колхозов и совхозов, соблюдение норм приусадебных земельных участков1.

Землеустроительная служба Министерства сельского хозяйства СССР и землеустроительные службы министерств сельского хозяйства союзных республик действовали на основании Положения о государственном контроле за использованием земель, утвержденным постановлением Совета Министров СССР от 14 мая 1970 года2. Данный правовой акт имел важное практическое значение. В развитие Основ земельного законодательства Союза ССР, он конкретизировал и определял задачи государственного земельного контроля, структуру и компетенцию контрольных органов, круг полномочий предоставленных должностным лицам этих органов.

В структуру землеустроительной службы Министерства сельского хозяйства СССР входили: Главное управление землепользования и землеустройства Министерства сельского хозяйства СССР; главные управления (управления) по землепользованию, землеустройству, полезащитному лесоразведению и охране земель министерств сельского хозяйства союзных республик; управления (отделы) по землепользованию, землеустройству, полезащитному   лесоразведению   и   охране   земель   министерств   сельского

Ф                              ~                                                  г-

хозяйства автономных республик, управления сельского хозяйства исполкомов краевых и областных Советов депутатов трудящихся; группы главных (старших) инженеров-землеустроителей управлений сельского хозяйства исполкомов районных Советов депутатов трудящихся.

Землеустроительная служба являлась межведомственным органом, поэтому она осуществляла контроль за использованием земель всеми без исключения

1 См.: Прошляков В.П. Использование и охрана земель. М.: Колос, 1979. С. 82-87.

2 См.: СП СССР 1970. №9. Ст. 71.

*                                                                                                  26

 предприятиями, организациями, учреждениями, независимо от их ведомственной принадлежности, должностными лицами и гражданами. Органы землеустроительной службы контролировали правильность использования земель, проведение мероприятий по охране почв колхозами, совхозами и другими сельскохозяйственными предприятиями, своевременное правильное внедрение комплекса организационно-хозяйсвенных, агротехнических, лесомелиоративных и гидротехнических противоэрозионных мероприятий.  Инспекторский состав органов землеустроительной службы следил за выполнением мер по предупреждению и ликвидации процессов засоления и заболачивания почв, зарастания кустарником и мелколесьем сельскохозяйственных угодий; рациональным использованием земель для внутрихозяйственного строительства и других нужд. Должностные лица землеустроительной службы осуществляли также контроль за соблюдением установленных правил по ведению земельного кадастра; следили за исполнением проектов межхозяйственного и внутрихозяйственного землеустройства и других процессов по использованию сельскохозяйственных земель и специальной охране почв.

Деятельность органов землеустроительной службы регулировалась Инструкцией о порядке проведения государственного контроля за использованием земель землеустроительной службой системы Министерства сельского хозяйства СССР, утвержденной Министерством сельского хозяйства СССР 26 июля 1974 года1.

Для проведения земельного контроля землеустроитель имел право беспрепятственно посещать и обследовать земли всех землепользователей, требовать от землепользователей и соответствующих органов обязательного представления документов, подтверждающих права землепользователей на землю и отражающих действительный характер эксплуатации этих земель, давать предприятиям, организациям и учреждениям рекомендации по правильному     использованию     и     охране     земель,     требовать     от     всех

' См.: Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств СССР. 1974. № 11. С. 3-5.

ш

 землепользователей устранения выявленных недостатков в использовании земель и выполнения действующего законодательства. При обнаружении нарушений, в соответствии с п.6 вышеуказанной Инструкции, государственный инспектор составлял акт, который направлял в административную комиссию при исполнительном комитете районного, городского Совета депутатов трудящихся для привлечения виновных должностных лиц или граждан к административной ответственности. При выявлении самовольного занятия, g.              самовольного   обмена,    купли-продажи    земельного   участка   и   т.п.    акты

направлялись в следственные органы по месту выявления правонарушения для решения вопроса о привлечении виновных лиц к уголовной ответственности. По малозначительным нарушениям земельного законодательства государственный инспектор мог ограничиться обязательными для исполнения указаниями об устранении нарушений. Все материалы по контролю за охраной и использованием земель (акты о нарушении земельного законодательства,

указания и т.д.) брошюровались в специальное дело, которое хранилось в

*■                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                i

течение установленного срока .

->                   Кроме органов специальной компетенции общегосударственный земельный

контроль осуществляли органы прокуратуры. Основным содержанием деятельности этих органов являлось предупреждение и пресечение правонарушений в области использования земли. По мнению А.А. Рябова, правильно организованный надзор за соблюдением земельного законодательства со стороны органов Прокуратуры Союза ССР является особенно эффективным в деле борьбы с нарушениями . Органы прокуратуры по сути дела могли принимать участие в рассмотрении самых различных вопросов связанных с использованием земли. Обширные права прокуратуры, которыми она наделялась в части поддержания законности, позволяли ей своевременно    пресекать    нарушения    земельного    законодательства,    а    в

' См.: подробнее: Советское земельное право: Учебник / Под ред. В.П. Балезина, Н.И. Краснова. М.: Юрид. лит., 1986. С. 105- 114.

2 См.: Рябов А.А. Охрана права государственной собственности на землю и права землепользования в СССР. Казань: изд-во Казанского ун-та., 1976. С. 49.

 необходимых случаях привлекать к юридической ответственности лиц, виновных в совершении этих правонарушений.

Заканчивая характеристику системы органов государственного земельного контроля, сформировавшейся в советский период развития нашего государства, следует сказать и об органах народного контроля. Их деятельность регулировалась Положением об органах народного контроля в СССР, утвержденным совместным постановлением ЦК КПСС и Совета Министров  СССР от 19 декабря 1968 года1. Органы народного контроля имели право: запрашивать у руководителей и должностных лиц предприятий, колхозов, совхозов, организаций, министерств, ведомств необходимые документы и материалы, заслушивать по итогам проверок их доклады и объяснения, давать указания по устранению вскрытых недостатков; приостанавливать явно незаконные распоряжения и действия должностных лиц; указывать на недостатки допущенные должностными лицами, делать им предупреждения, передавать материалы об их проступках на обсуждение коллективов трудящихся, общественных организаций.

Представленная система государственных органов контроля за охраной и использованием земель в Российской Федерации была не лишена недостатков и просуществовала вплоть до начавшегося с 1990 года реформирования земельного строя России. Имевшиеся недостатки в осуществлении государственного контроля объяснялись следующими причинами. Права должностных лиц землеустроительной службы по государственному земельному контролю были крайне ограничены. Они не имели право налагать взыскания на землепользователей за нарушение порядка использования земли, что снижало эффективность контрольной деятельности. Не было четкой системы проведения земельного контроля. Землеустроительный аппарат низовых сельскохозяйственных органов был крайне малочислен, загружен разнообразной работой и не мог обеспечить постоянный и достаточно полный контроль   за   состоянием   землепользовании.   Недостаточная   эффективность

1 См.: Положение об органах народного контроля в СССР. М: Политиздат, 1975.

 земельного контроля в отношении сельскохозяйственных землепользователей объяснялась нахождением землеустроительного аппарата в подчинении министерств сельского хозяйства, которые во многом сами были повинны в недостатках сельскохозяйственного землепользования. Получалась ситуация, когда сельскохозяйственные органы являлись государственными контролерами собственной деятельности, в то время как они сами нуждались в строгом контроле за своей деятельностью в области рационального использования  земли1. Наряду с недостатками, можно выделить и положительные моменты в регулировании деятельности по земельному контролю, которые не теряют свою актуальность и в настоящее время. Например, передача полномочий по осуществлению контроля за использованием земель субъектам Союза ССР -союзным республикам. В настоящее время целесообразно наделять большей самостоятельностью в решении этих вопросов субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, которые будут организовывать работу по земельному контролю с учетом особенностей отдельного региона или муниципального образования. Кроме того, можно использовать опыт борьбы советского государства с земельными правонарушениями средствами экономических мер воздействия. Такие меры, в некоторых случаях, могут быть более эффективными, чем административные, уголовные, дисциплинарные и гражданско-правовые.

§ 2. Понятие и виды контроля за охраной и использованием земель в

Российской Федерации

Государственный контроль за охраной и использованием земель является разновидностью земельного контроля, и относится к одной из важнейших функций государства. В связи с этим необходимо четко и ясно определить данное понятие. Теория земельного права предполагает определение государственного контроля за

1 См.: Ерофеев Б.В. Основы земельного права (теоретические вопросы). М.: Юрид. лит., 1971. С. 176.

 30

 охраной и использованием земель по схеме: «Государственный земельный контроль — это ... ».

Для того чтобы дать такое определение государственному контролю за охраной и использованием земель, необходимо уяснить смысл нескольких входящих в него понятий, а именно: государственный контроль, использование земель, охрана земель, рациональное и эффективное ее использование.

Государственный контроль - это контроль, который осуществляется  государственными органами власти. М.С. Студеникина, А.А. Забелышенский отмечают, что контроль — это повседневная, положительная деятельность творческого характера, которая постоянно расширяется, становится всеохватывающей, поскольку без контроля немыслимо само государственное управление, в том числе и управление в области землепользования1. Большой толковый словарь русского языка определяет термин «контроль» как наблюдение с целью проверки или надзора2.

Данная характеристика и определение термина «контроль» раскрывает характерные черты контроля за использованием и охраной земель - его всеобщность и постоянность, которые выражаются в том, что, во-первых, контроль охватывает все земли независимо от форм собственности и все категории землепользователей без исключения (всеобщность), во-вторых, данный контроль осуществляется повседневно, его проведение не ограничено какими-либо сроками (постоянность).

Кроме понятия «государственный контроль» точно также необходимо уяснить смысл понятий «использование земель», «охрана земель», «рациональное использование земли», «эффективное использование земли», так как сущность указанных понятий является неотъемлемой частью понятия «государственный контроль за охраной и использованием земель». Законодательство широко использует данные понятия, не определяя их, остается не ясной их основа, объем, вызывает споры соотношение этих понятий между собой. Уяснению смысла понятия «охрана земель», в какой - то мере способствует определение его содержания в специальной главе ныне

1   См.: Студеникина М.С.  Государственный контроль в сфере управления (проблемы  надведомственного контроля). М., 1974. С. 11; Забелышенский А.А. Управление земельным фондом в СССР. Свердловск, 1974. С. 136-147.

2 См.: Большой толковый словарь / Под ред. С.А. Кузнецова. Санкт-Петербург: Норинт, 1998. С. 452.

т                                                                                  з.

ф           действующего Земельного кодекса Российской Федерации. Это облегчает понимание

сосредоточенных в ней норм, но не заменяет определение понятия «охрана земель». Вопросы же использования земель не сконцентрированы в какой-либо норме права, а разбросаны по Кодексу. Таким образом, определение данных понятий в теории земельного права и законодательстве жизненно необходимо, во-первых, точно так же, как и всех других понятий, включенных в земельное законодательство, и, во-вторых, как элементов первой по счету и может быть основной задачи нашего земельного законодательства, без разъяснения которой остается туманным ее смысл.

Термин «использование земель» употребляется во многих статьях Земельного Кодекса Российской Федерации (например, ст. 1, 12, 14 и т.д.). В настоящее время сутью понятия «использование земель» можно считать присвоение имеющихся в (или на) данном земельном участке полезных свойств. Возможно и понимание сути использования земли как получение различными способами пользы от земельных участков для удовлетворения материальных и иных потребностей граждан и юридических лиц1.

Охране земель в Земельном кодексе посвящена специальная глава - «Охрана земель». Суть понятия охраны земель можно охарактеризовать как деятельность, направленную на сохранение и восстановление земель. В п. 1 ст. 12 говорится, что использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть естественным основным средством   производства   в   сельском   и   лесном   хозяйстве,   пространственным

(операционным) базисом хозяйственной и иных видов деятельности. В этой главе

4

k                определены цели, содержание охраны земли - из анализа которых можно дать

следующее определение охраны земли. Охрана земли это система правовых, организационных, экономических и других мероприятий направленных на сохранение и восстановление земель как составной части окружающей среды и жизнедеятельности человека. Причем указание на сохранение земель как составной части окружающей среды, является существенным признаком данного определения.

1 См.: Башмаков Г.С. О понятиях рационального использования и охраны земли // Государство и право. 1999. № 10. С. 44.

32

 Этот признак подчеркивает, что под охраной земель понимается сохранение всего природного объекта, а не только его части, вовлеченной в экономическую систему общества, то есть природного ресурса. В содержание охраны земель входят мероприятия по сохранению почв и их плодородия; защите земель от водной и ветровой эрозии, засоления, подтопления, заболачивания, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления производственными и бытовыми отходами; защите от заражения сельскохозяйственных угодий и других земель бактериально-паразитическими и карантинными вредителями и болезнями растений, зарастания сорными растениями, иных видов ухудшения состояния земель; ликвидации последствий загрязнения; сохранению достигнутого уровня мелиорации; рекультивацию нарушенных земель.

Обращает на себя внимание то, что содержание охраны земли обладает явно выраженным сельскохозяйственным характером. Это обстоятельство обусловлено тем, что в сельском хозяйстве земля - главное средство производства, в том числе и в животноводстве, для которого растениеводство (земледелие) является источником  кормов. Вместе с тем, необходимо отметить, что и при несельскохозяйственном землепользовании охрана земли играет важную роль и, следовательно, некоторая односторонность содержания охраны земли объясняется и недостаточной разработкой этого понятия как общего для всех видов разрешенного использования.

В теории земельного права и практики его применения очень важным является вопрос о соотношении понятий «использование земель» и охрана земель».

По сложившейся к началу земельной реформы системе взглядов на эти проблемы  существуют две основные точки зрения на соотношение этих понятий. Первая из них, заключается в том, что использование земли и охрана земли, — самостоятельные виды общественных отношений, различные явления в сфере взаимоотношений общества с природой1. Согласно второй точке зрения, использование земли включает также и ее охрану в процессе пользования2.

1  См.: Краснов Н.И. О понятиях рационального использования и охраны земли // Государство и право. № 10. 1999. С. 38.

2 См.: Право природопользования в СССР / Под ред. Н.И. Краснова, Г.А. Аксененка, Г.С. Башмакова и др. М.: Наука, 1990. С. 74-75.

33

 Законодатель исходит из того, что эти понятия самостоятельны. Этой же позиции придерживается и Г.С. Башмаков, говоря о том, что чем больше правовых явлений объединено в одно правовое понятие, тем хуже, как показывает опыт, становится обычно правовое регулирование объединенных явлений. Разграничение, дробление понятий — проверенный путь к лучшему правовому урегулированию1.

В доказательство этим утверждениям можно привести следующие аргументы:

использование земель и охрана земель разделены как понятия в самом Земельном кодексе. Достигается это двумя путями. Во-первых, использование и охрана регулируются в большинстве случаев порознь, разными правовыми нормами. Общая только формулировка «использование и охрана земель» или «рациональное использование и охрана земель». Во-вторых, охрана земель, в отличие от ее использования, выделена в Кодексе как особая структурная единица (гл. 2 «Охрана земель»);

утверждению о разделении в законодательстве понятий «использование земли» и «охрана земли» не противоречат случаи, когда одни и те же правовые нормы  регулируют и использование земли, и ее охрану. Такие случаи не меняют сути использования земли и охраны земли. Наличие какого-то числа единых правовых норм не подрывает утверждения, что использование и охрана земли остаются разными правовыми явлениями и поэтому для них должны быть сформулированы различные понятия.

Таким образом, очевидно, что понятие «использование земель» не охватывает всего содержания Земельного кодекса, остающегося после отграничения от него  вопросов охраны земель. Фактически регулирование использования земель в Земельном кодексе сводится к следующим положениям.

Термин «использование» применяется к деятельности физических и юридических лиц непосредственно на земле, а не к действиям государственных органов, предоставляющих землю, контролирующих ее охрану и использование, то есть, адресован только собственникам земли, пользователям, владельцам, арендаторам, а

1 См.: Башмаков Г.С. О понятиях рационального использования и охраны земли // Государство и право. № 10. 1999. С. 43.

34

 также предприятиям, учреждениям, организациям, осуществляющим на земле изыскательные работы.

Использование земли регулируется земельным законом лишь в общей форме путем формулирования основного целевого назначения различных категорий земель, установлении обязанности государственных органов определять целевое назначение и разрешенное использование конкретного земельного участка, запрещения собственникам, пользователям, владельцам и арендаторам земельных участков самовольно изменять целевое назначение последних, предоставления права возводить на участке жилые, производственные, культурно-бытовые и иные строения и сооружения (гл. 6 Земельного кодекса Российской Федерации).

Установлена только обязанность эффективного использования земли в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием. Узаконена возможность прекращения прав на землю при ее использовании не по целевому назначению (ст. 44 — 47 Земельного кодекса Российской Федерации, ст. 285 Гражданского кодекса Российской Федерации) и в ряде случаев при не использовании  земли в течение определенного срока (ст. 46, 47 Земельного кодекса Российской Федерации, ст. 284 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Сторонники другой точки зрения говорят о том, что понятия «использование земли» и «охрана земли» по существу различны, и, на первый взгляд, самостоятельны, но в процессе использования земли они неизбежно сливаются в более общее понятие, в единую категорию «использование и охрана земли».

В доказательство этому Н.И. Краснов приводит следующие рассуждения.  «Восстановление плодородия почв - это использование земли или ее охрана? Очевидно, что восстановление плодородия почв (применение удобрений, правильный севооборот, оставление части земли под пары и др.) осуществляется путем определенного использования земли, и что такое пользование землей направлено на охрану ее плодородия»1. Подобную же картину можно наблюдать и в несельскохозяйственном   землепользовании,   но   при   этом,   охрана   земли   носит

1 Краснов Н.И. О понятиях рационального использования и охраны земли // Государство и право. 1999. № 10. С. 38-41.

 несколько иной характер, поскольку главной целью является использование земли не как средства производства, а как места для размещения различных объектов недвижимости. В этом случае центр тяжести охраны земель смещается на эту деятельность, на эксплуатацию объектов, размещенных на земле, предоставленной для несельскохозяйственных целей. Поэтому предусмотрены иные меры охраны такие как ответственность за самовольное занятие земли, самовольное строительство, захламление земель, за загрязнение земель химическими а радиоактивными веществами, производственными отходами и сточными водами и т.д.

Исключением, когда охрана земли приобретает самостоятельное значение, являются случаи осуществления прав на землю без права ее хозяйственного использования или ограничения этого права. В основном речь идет о консервации земель и об особо охраняемых природных территориях, то есть о землях несельскохозяйственного назначения.

Заканчивая рассматривать термины входящих в определение государственного контроля за охраной и использованием земель следует сказать о «рациональном  использовании земли» и «эффективном использовании земли», так как эти понятия определяют цели государственного контроля за охраной и использованием земель.

Земля, являясь в соответствии с Конституцией Российской Федерации основой жизни и деятельности народов, проживающих на территории России, должна не просто использоваться, а использоваться рационально и эффективно. В юридической литературе имеется единственная монография, посвященная вопросам рационального и эффективного использования земли1, в которой содержится определение понятия  рационального использования земли. Оно сформулировано как достижение максимального эффекта в осуществлении целей землепользования с учетом полезного взаимодействия земли с другими природными факторами и при охране земли в процессе использования как специфического условия всякой деятельности и главного средства производства в сельском хозяйстве. Кроме того, можно выделить диссертационное исследование данного вопроса, проведенное В.Н. Харьковым, в ходе

1 См.: Правовое обеспечение рационального использования земли в СССР / Под ред. Н.И. Краснова. М.: Наука, 1969.

 которого было дано следующее определение рационального использования земель — это «обеспечение эффективного, целевого (либо с соблюдением иного правового режима) использования земель, осуществляемого с соблюдением публичных интересов, с учетом экологических связей в окружающей природной среде и в сочетании с охраной земли как основы жизни и деятельности человека»1. Представленные понятия могут быть приняты за основу при совершенствовании земельного законодательства. Они отражают наиболее общие черты, наличие которых определяет использование земли как рациональное. В свою очередь, эти черты могут быть детализированы применительно к конкретным условиям землепользования .

Из определений видно, что сущностью рационального использования земли можно считать достижение максимального эффекта в осуществлении целей землепользования, а рациональным следует признать землепользование при выполнении землепользователем комплекса мероприятий по охране земли. Поэтому, можно сделать следующее заключение, во-первых, понятия «рациональное использование земель» и «эффективное использование земель» следует считать  равнозначными, во-вторых, понятие «эффективное (рациональное) использование земель» объединяет понятия «использование земель» и «охрана земель». Такое объединение понятий придает эффективному (рациональному) использованию земли не только экономический, но и экологический (природоохранительный) характер. Отсюда проистекает возможность употреблять понятие рационального использования земли в качестве общего понятия, включающего не только экономический, но и природоохранительный характер землепользования.

 В юридической литературе существует несколько определений государственного контроля за охраной и использованием земель. Например, государственный контроль за охраной и использованием земель определяется как проверка, а также наблюдение с целью проверки компетентными государственными органами соблюдения землепользователями установленных

'  Харьков В.Н. Организационно-правовое обеспечение рационального  использования  и охраны земель на уровне субъекта Российской Федерации. Автореф. дис. на соиск. уч. степ. канд. юр. наук. М, 1998. С. 10. 2 См.: Краснов Н.И. О понятиях рационального использования и охраны земли // Государство и право. 1999. № 10. С. 41.

ft

37

ф            государством условий и правил использования земли, а также правильности

деятельности соответствующих органов . по распределению и перераспределению земли между отдельными землепользователями1. Б.В. Ерофеев определяет государственный контроль за охраной и использованием земель как деятельность компетентных государственных органов по проверке соблюдения всеми землепользователями и иными лицами правового режима земель2. Как мы видим, по смыслу данные понятия можно признать идентичными, но они недостаточно полно отражают содержание понятия земельного контроля. Государственный контроль за охраной и использованием земель авторы ограничивают проверками и наблюдениями, которые хотя и являются основными, но не единственными его формами. Кроме того, государственный контроль за охраной и использованием земель является, как известно, одной из функций государственного управления земельным фондом. Следовательно, это управленческая деятельность соответствующих     органов     государственной     власти.      В      силу     этого

ф.           государственный земельный контроль носит всеобщий и постоянный характер,

осуществляется на всей территории Российской Федерации, в отношении всех землепользователей, всех категорий земель.

Земля - специфический объект контроля. Поэтому, всеобщность и постоянность, не единственные особенности контроля за ее охраной и использованием. К ним также следует отнести: своеобразие целей, задач и функций;    наличие   специально   уполномоченных   на   то   государственных

:ф.           органов; осуществление его специфическими формами и методами3.

Государственный земельный контроль можно назвать разновидностью правоохранительной деятельности, так как он является важнейшим средством охраны земель. Не случайно он называется контролем не столько за использованием,  сколько  за охраной  земель.  И.А.  Иконицкая  справедливо

1 См.: Земельное право: Учеб. для вузов / Под ред. Н.Д Казанцева и И.В. Павлова. М.: Юрид. лит., 1971. С. 120.

2 См.: Ерофеев Б.В. Земельное право России: Учеб. для вузов. М.: ООО «АНТЭЯ», 2000. С. 277.

3  См.: Адиханов Ф.Х.  Государственный и общественный контроль за использованием  и охраной земель: Учебное пособие. Барнаул: изд-во Алтайского гос. ун-та, 1986. СП.

38

 утверждает: «процессуальные нормы, регулирующие порядок деятельности государственных органов в сфере контроля за использованием земель, носят сугубо правоохранительный характер»'.

Таким образом, учитывая вышеизложенное, можно сказать, что государственный контроль за охраной и использованием земель это -деятельность государственных органов представительной и исполнительной власти, направленная на соблюдение всеми землепользователями требований охраны и рационального использования земли, носящая всеобщий и постоянный характер.

Земельный кодекс Российской Федерации определяет государственный земельный контроль через указание на государственные органы, которые его осуществляют, и объекты контроля: «Специально уполномоченными государственными органами осуществляется государственный земельный контроль за соблюдением земельного законодательства, требований охраны и использования земель организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм  собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами».

Данный подход законодателя к определению государственного контроля за охраной и использованием земель не является новым. Например, в Земельном кодексе РСФСР 1991 года указанный термин определялся путем указания на задачи, цели и органы государственного контроля за охраной и использованием земель. В частности, в ст. 107, 108 говорилось о том, что «задачи государственного контроля за использованием и охраной земель состоят в обеспечении соблюдения всеми  государственными и общественными органами, государственными, кооперативными предприятиями, учреждениями и организациями, а также гражданами требований земельного законодательства в целях рационального использования и охраны земель. Государственный контроль за использованием и охраной земель осуществляется Советами народных депутатов, Государственным комитетом РСФСР по земельной реформе и его органами на местах, а также другими государственными органами».

1 Иконицкая И.А. Содержание процессуальных форм в советском земельном праве // Н.И. Краснов, И.А.  Иконицкая. Процессуальные вопросы советского земельного права. М.: Наука, 1975. С. 75.

39

щ                  Не трудно заметить, что Земельный кодекс РСФСР 1991 года, определяя задачи и

цели государственного земельного контроля, более полно характеризовал рассматриваемое понятие. Кроме того, из определения земельного контроля, предложенного в Земельном кодексе Российской Федерации, следует, что параллельно существуют как бы две формы контроля - за соблюдение законодательства, а также за охраной и использованием земель. Но, использование и охрана земель должны осуществляться в соответствии с нормами земельного права, содержащимися как в земельном законодательстве, так и других правовых актах. Поэтому налицо недостаточная логическая выверенность понятия государственного земельного контроля. На это указывает М.Ю. Тихомиров: «С учетом того, как определен в ст. 2 Кодекса состав собственно земельного законодательства можно утверждать, что не все нормы земельного права содержатся в земельном законодательстве. В то же время должен быть обеспечен государственный контроль за правильной реализацией норм земельного права, содержащихся в федеральных законах  и  законах  субъектов  Российской  Федерации,   не  входящих  в  систему

#             земельного законодательства, а также в правовых актах Президента и Правительства

Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Охрана и использование земель должны осуществляться в соответствии с нормами земельного права, содержащимися как в земельном законодательстве, так и других правовых актах. Контроль за деятельностью, осуществляемой в данной сфере, на практике выражается в проверке соответствия такой деятельности требованиям

Ф              правовых норм, установленных в актах разного уровня»1.

Кроме того, определение государственного земельного контроля, содержащееся в ст. 71 Земельного Кодекса Российской Федерации, имеет еще один существенный недостаток. В определении ничего не говорится о государственных органах представительной и исполнительной власти, которые входят в систему органов государственного земельного контроля. На это прямо указывает п. 2 Положения о

Комментарий к Земельному Кодексу Российской Федерации / Под ред. Г.В. Чубукова, М.Ю. Тихомирова. М., 2002. С. 320.

40

 порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23 декабря 1993 года № 1362, с изменениями и дополнениями, внесенными постановлением Правительства Российской Федерации от 12 марта 1996 года № 271': «Государственный земельный контроль осуществляется соответствующими органами представительной и. исполнительной власти, а также специально уполномоченными на то государственными органами в соответствии с действующим законодательством. Задачей государственного земельного контроля является обеспечение соблюдения всеми физическими, должностными и юридическими лицами требований земельного законодательства в целях эффективного использования и охраны земель».

Таким образом, исходя из вышеизложенного, следует признать формулировку ст. 71 Земельного Кодекса Российской Федерации не совсем удачной, а законодательным органам рекомендовать изменить редакцию п. 1 ст. 71 Земельного кодекса Российской Федерации следующим образом: «В целях рационального  использования земель, соответствующими органами представительной и исполнительной власти Российской Федерации, а также специально уполномоченными государственными органами осуществляется государственный земельный контроль за соблюдением требований охраны и использования земель всеми участниками земельных отношений». Наиболее важным в этом определении является указание на предмет государственного контроля за охраной и использованием земель, которым является деятельность организаций, их  руководителей, должностных лиц и граждан, участвующих в отношениях по использованию земель, а также указание на цели контроля, основная из которых заключается в сохранении земли как природного ресурса, основы жизни и деятельности граждан России. Более широко раскрывать задачи, функции государственного контроля за охраной и использованием земель необходимо в специальном нормативном правовом акте, но в отличие от ныне действующего Положения о порядке осуществления государственного контроля за использованием и

'САППРФ. 1994. №2. Ст. 78; СЗ РФ. 1996. № 12. Ст. 1345.

..            РОССИЙСКАЯ

 41      ГОСУДАРС-ЗЕННАЯ

БИБЛИОТЕК  охраной земель в Российской Федерации, это необходимо сделать путем определения

конкретных задач государственного земельного контроля. Например: «Задачами государственного земельного контроля являются:

обеспечение исполнения земельного законодательства;

определение соответствия деятельности организаций, должностных лиц и граждан правовым нормам, регулирующих земельные отношения;

обеспечение соблюдения установленных требований (норм, правил, нормативов) при использовании земли;

обеспечение выполнения мероприятий по охране земель органами государственной власти, местного самоуправления, юридическими лицами, должностными и физическими лицами».

В числе функций государственного земельного контроля следует выделить информационную, превентивную, функцию пресечения1. Их также, как и задачи государственного контроля за использованием и охраной земель необходимо закрепить законодательно.

Е.Г. Краюшкина характеризует информационную функцию государственного земельного контроля следующим образом: «Информационная функция государственного земельного контроля заключается в получении, обобщении и анализе сведений о состоянии и использовании земель, об исполнении контролируемыми субъектами предписаний земельного и других отраслей законодательства (в части правовых норм, регламентирующих использование и охрану земель), а также направлении материалов о выявленных земельных  правонарушениях (преступлениях) на рассмотрение уполномоченных органов для решения вопроса о привлечении виновного лица к юридической ответственности» . Такое понимание данной функции несколько сужает ее содержание. В соответствии со ст. 42 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на получение достоверной информации о состоянии окружающей природной среды, в том числе и о состоянии земельного фонда. В связи с этим, в содержание информационной функции

' См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. С.А. Боголюбова, Е.Л. Мининой. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ЗАО «Юридический дом «Юстицинформ», 2002. С. 334.

2 Там же.

 .                                                                 42

 государственного контроля за охраной и использованием земель необходимо включать не только получение информации от контролируемых субъектов, но и предоставление достоверной информации о состоянии земельного фонда заинтересованным лицам.

Превентивная функция состоит в профилактике нарушений земельного законодательства. Сам факт наступления отрицательных последствий для правонарушителя имеет большое воспитательное значение для других землепользователей. Однако, государственные органы земельного контроля должны не только выявлять земельные правонарушения (преступления), принимать меры по привлечению виновных к ответственности, но и детально исследовать причины и условия совершения тех действий, в которых были замечены признаки правонарушений1. Путем вынесения обязательных к исполнению предписаний устранять данные причины условия, не допускать их появления в будущем. В рамках превентивной функции земельного контроля государственные органы его осуществляющие обязаны вести постоянную работу с землепользователями по разъяснению земельного законодательства.

Функция пресечения направлена на устранение неправомерных действий лиц виновных в совершении земельных правонарушений и прекращения их дальнейшего развития. В отличие от профилактических мер пресечение применяется только при наличии правонарушения. Так, в случаях промышленного строительства, разработки месторождений полезных ископаемых, проведение агротехнических, лесомелиоративных, геологоразведочных, поисковых, геодезических и других работ,  если они осуществляются с нарушением земельного законодательства и могут привести к уничтожению, загрязнению, заражению или порче плодородного слоя почвы, развитию эрозии, засолению, заболачиванию и другим деградационным процессам, а также, если эти работы ведутся по проектам, не прошедшим экспертизу либо получившим отрицательное заключение, государственный земельный инспектор

1 См.: Жариков Ю.Г. Закон на страже землепользования. Предупреждение земельных правонарушений. М.: Юрид. лит., 1985. С. 17.

*

{$             вправе    самостоятельно    принять    решение    о    приостановлении    деятельности

индивидуального предпринимателя или юридического лица.

Деятельность органов государственного контроля за охраной и использованием земель проходит в тесном взаимодействии с органами местного самоуправления и общественными организациями граждан. Это взаимодействие в своей основе носит информативный характер, и проходит по нескольким направлениям.

Во-первых, органы местного самоуправления и общественные объединения .               предоставляют   государственным   органам   земельного   контроля   необходимую

информацию о состоянии земель, прогнозировании и планировании их рационального использования.

Во-вторых, они, в свою очередь, сами получают от органов государственной власти, уполномоченных осуществлять контроль за охраной и использованием земель необходимые, для решения возложенных на них задач, сведения о состоянии земельного фонда.

В-третьих, совместно с другими органами исполнительной власти органы местного самоуправления и могут участвовать в формировании нормативной правовой базы по вопросам государственного контроля за охраной и использованием земель.

Учитывая значимость деятельности местных органов власти и общественных организаций в области контроля за использованием земель Земельный кодекс Российской Федерации впервые выделил муниципальный и общественный земельный контроль в качестве отдельных видов контроля за использованием и охраной земель. Так, в соответствии со ст. 72 Кодекса муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами. Общественный земельный контроль осуществляется органами общественного самоуправления, другими общественными организациями (объединениями), гражданами за соблюдением установленного порядка подготовки и принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного Ш             самоуправления решений, затрагивающие права и законные интересы граждан и

-»                                                                                                            44

*,            юридических лиц в области землепользования, а также за соблюдением требований

использования и охраны земель.

Таким образом, субъектами муниципального и общественного земельного контроля являются:

органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящих в систему органов государственной власти;

органы территориального общественного самоуправления, общественные организации (объединения) граждан, а также сами граждане.

Местное самоуправление в Российской Федерации — это признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской федерации самостоятельная и осуществляемая под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации *             в    городских,    сельских    поселениях    и    на    иных    территориях.    Территории

муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований -устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В предметы ведения местного самоуправления, то есть те сферы деятельности, которые находятся под воздействием местного самоуправления, входит контроль за использованием земель на территории муниципального *'             образования1.

К органам местного самоуправления относятся действующие на основе закона Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации» от 6 июля 1991 года2 городской Совет, городская администрация, районный Совет, районная   администрация,   поселковый   (сельский)   Совет,   поселковая   (сельская)

1 См.: ст. 2, 6,  12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ с изм. и доп. // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. №17. Ст. 1917; №49. Ст. 5500; 1997. № 12. Ст. 1378; 2000. № 32. Ст. 3330. 7 См.: Ведомости съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.

 администрация. Данные органы власти обладают следующими полномочиями в области земельного контроля, причем, В.Н. Харьков отмечает фактическое совпадение понятий «контроль за использованием земель на территории муниципального образования» и правомочий муниципальных органов по установлению в интересах населения условий использования земель, находящихся в границах в муниципального образования1:

городской Совет определяет в соответствии с законодательством правила пользования природными ресурсами (в том числе и земельными), выносит решения о приостановлении строительства или эксплуатации объектов в случае нарушения экологических, санитарных, строительных норм на подведомственной Совету территории;

в компетенцию городской администрации входит осуществление непосредственного государственного контроля за использованием и охраной земель, контроль за соблюдением природоохранительного законодательства на подведомственной территории, принимает в соответствии с законодательством  решения о наложении штрафов за ущерб, причиненный природной среде в общем, и земельным отношениям в частности;

районные Советы и районные администрации, а также поселковые (сельские) Советы и администрации осуществляют те же функции на подведомственной им территории.

Несмотря на то, что органам местного самоуправления предоставлены довольно широкие полномочия, отмечается их невысокая активность в области земельного  контроля. Зачастую эти органы не принимают должных мер по ограничению, приостановлению, прекращению экологически вредной деятельности2. Сложившееся неблагополучное положение в этой сфере, по мнению автора, обусловлено в определенной степени отсутствием разграничения полномочий по контролю за охраной   и   использованием   земель  между  федеральными   органами   земельного

' См.: Харьков В.Н. Организационно-правовое обеспечение рационального использования и охраны земель на уровне субъекта Российской Федерации. Автореф. дис. на соиск. уч. степ. канд. юр. наук. М., 1998. С. 15. 2 См.: Винокуров А.Ю., Виноградов В.П. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране окружающей среды. М., 1996. С. 24.

*                                                                                                 46

               контроля   и   органами   местного   самоуправления.   В   этой   связи   предлагается,

законодательно разграничить указанные полномочия по принципу подведомственности земель.

Анализируя полномочия, органов местного самоуправления, в области земельного контроля можно сказать, что предметом муниципального земельного контроля является проверка соблюдения установленных правовыми нормами правил использования земель, а также ее охрана. Однако, Земельный кодекс Российской Федерации, в ст. 72 указывает только на правила использование земли. Это утверждает и Л. В. Тихомирова: «Предметом муниципального земельного контроля является проверка соблюдения установленных правовыми нормами правил использования земель. Этим, в частности, муниципальный земельный контроль отличается от государственного, в сферу которого входит проверка исполнения юридических требований в области не только использования, но и охраны земель»1. Учитывая полномочия, органов местного самоуправления, в области земельного контроля, такое утверждение является спорным, в связи с чем, предлагается дополнить w                 формулировку п. 1 ст. 72 Кодекса следующим образом: «Муниципальный земельный

контроль за рациональным использованием земель на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами». Где в понятие «рациональное использование земель» входят и охрана земли и ее использование.

Традиционно роль общественных организаций в нашей стране определяется как

помощь, которую они могут оказать государственным органам земельного контроля.

у                Вместе с тем, общественные организации не должны рассматриваться как послушные

исполнители указаний государственных контрольных органов, что было характерно

для их деятельности в недалеком прошлом2.

Общественный земельный контроль осуществляется органами территориального общественного      самоуправления,     другими      общественными      организациями

' Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. Г.В. Чубукова, М.Ю. Тихомирова. М., 2002. С. 324.

2 См.: Комментарий к земельному законодательству Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Юринформцентр, 1998. С. 272.

ft

ф.:           (объединениями),    гражданами1.    Таким   образом,    законодательство    определяет

достаточно широкий круг субъектов с возложенными на них функциями общественного земельного контроля. Их содержание сводится к контролю за соблюдением установленного порядка подготовки и принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления решений в области земельных отношений, затрагивающих права и законные интересы граждан, а также за соблюдением требований рационального использования земель2.

Для осуществления своих функций, граждане, общественные и иными некоммерческие объединения наделены следующими правами в области охраны окружающей среды в целом, и рационального использования земли в частности:

создавать общественные объединения, фонды и иные некоммерческие организации, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды;

направлять обращения в органы государственной власти Российской Федерации,

органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного

самоуправления,    иные    организации    и    должностным    лицам    о    получении

w             своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды в

местах своего проживания, мерах по ее охране;

принимать участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, сборе подписей под петициями, референдумах по вопросам охраны окружающей среды и в иных не противоречащих законодательству Российской Федерации акциях;

вьщвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизы и ^            участвовать в ее проведении в установленном порядке;

оказывать содействие органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъекта Российской Федерации, органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды;

обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной    власти    субъекта    Российской    Федерации,    органы    местного

1  См.: п. 3 ст. 72 Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 года// СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.

2 См.: Комментарий к земельному законодательству Российской Федерации. М.: Юрайт-Издат, 2002. С. 312.

48

самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы;

предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде1.

Участие общественных организаций и граждан в осуществлении земельного контроля имеет немалое значение для сохранения благоприятной окружающей природной среды. Деятельность природоохранных организаций по предотвращению нарушения земельного законодательства, по принятию мер к восстановлению нарушенных природных комплексов способствует восполнению пробелов в надлежащем исполнении требований земельного законодательства по охране земель. Кроме того, активно участвующие фаждане и общественные объединения оказьшают посильную помощь местным органам земельного контроля. Вместе с тем, следует согласиться с Ю.Г. Жариковым, который отмечает нецелесообразность наделения общественных организаций функциями государственной инспекции, так как в основном, это приводит лишь к дублированию функций государственных контрольных органов, причем на менее высоком профессиональном уровне2. К тому же, «рано или поздно происходит процесс самопознания, - рассуждает Ю.Г. Жариков, - при котором общественные организации начинают осознавать, что они не всегда и не во всем должны оставаться придатком государственных органов и выполнять только их задания». Поэтому контроль за действиями нарушителей нередко приводит эти организации к конфликтам с надзорными органами, если (по мнению общественности) последние плохо осуществляют свои функции.

Собственник земли, землепользователь, землевладелец, арендатор обязаны, в ходе осуществления хозяйственной деятельности на земельном участке, проводить контроль за охраной и использованием земель - производственный земельный контроль, а также предоставлять сведения о его организации в специально уполномоченный орган государственного земельного контроля3. Как вид земельного

' См.: ст. 11, 12 Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 года № 7-ФЗ // СЗ РФ. 2002. №2. Ст. 133.

2  См.: Комментарий к земельному законодательству Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: 0,'               Юринформцентр, 1998. С. 272.

3 См.: ст. 73 Земельного кодекса РФ от25 октября 2001 года //СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.

 контроля, производственный земельный контроль закреплен в земельном законодательстве впервые, однако он известен некоторым отраслям законодательства. В частности, предусмотрен производственный экологический контроль1, производственный санитарный контроль2, производственный контроль промышленной безопасности3.

Предметом производственного земельного контроля является проверка правильности исполнения требований правовых норм, регулирующих охрану и использование земель. В процессе осуществления производственного земельного контроля могут быть выявлены негативные последствия хозяйственной деятельности на используемом земельном участке (захламление, загрязнение, порча и уничтожение плодородного слоя почвы, нерациональное использование сельскохозяйственных земель и др.). По результатам проделанной работы вырабатывается комплекс мер по устранению выявленных нарушений земельного законодательства и улучшению условий хозяйственной деятельности собственников, землевладельцев, землепользователей, арендаторов земельного участка. Тем не менее, этот контроль  нельзя назвать полноценным по двум основным причинам4:

руководители предприятий, учреждений, организаций обременены многими другими заботами, поэтому они не могут специально уделять внимание вопросам рационального использования земель;

с другой стороны, некоторые руководители сознательно или бессознательно отдают предпочтение текущим нуждам и результатам производства по сравнению с перспективными задачами. Это, безусловно, не может не ослаблять их контрольных  функций в отношении земель.

Поэтому, в целях повышения эффективности производственного земельного контроля   руководителям   хозяйствующих   субъектов   рекомендуется    назначать

' См.: ст. 67 Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 года № 7-ФЗ // СЗ РФ. 2002. №2. Ст. 133.

2  См.: ст. 32 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ // СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1650.

3 См.: ст. 11 Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» от 21 июля 1997 года № 116-ФЗ, с изм. и доп., внесенными Федеральным законом от 7 августа 2000 года № 122-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3588; 2000. № 33. Ст. 3348.

4  См.: Комментарий к земельному законодательству Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Юринформцентр, 1998. С. 273.

 (подряжать) ответственных лиц, образовывать соответствующие структурные подразделения или заключать договора со специализированными организациями, которые будут проводить работу в этом направлении. Например, на некоторых сельскохозяйственных предприятиях имеются специалисты гидротехники, агромелиораторы, агрономы — экологи1.

Таким образом, в ходе анализа законодательства, автором установлено, что понятия «охрана земель», «использование земель», «рациональное использование земель» в законодательстве не определены, хотя довольно широко используется в нем. Понятие «государственный земельный контроль», представленное в Земельном кодексе Российской Федерации, представляется не достаточно логически выверенным, вследствие чего, необходимо внести соответствующие изменения в п. 1 ст. 71 Кодекса. Рассмотренные нами законодательно установленные виды земельного контроля в Российской Федерации, свидетельствуют о комплексном подходе к его организации и проведению, что, несомненно, должно дать положительные результаты.

' См.: Земля и право: Пособие для российских землевладельцев/ Под ред. С.А. Боголюбова. М.: НОРМА, 1997. С. 201.

 

 Глава 2. Государственный контроль за охраной и использованием земель

на современном этапе

§ 1. Правовые основы государственного контроля за охраной и использованием земель в Российской Федерации

Правовые основы государственного контроля за охраной и использованием земель в Российской Федерации базируются на нормах ст. 2 Земельного кодекса Российской Федерации «Земельное законодательство». Указанные нормы определяют систему земельного законодательства Российской Федерации, однако, система нормативных правовых актов, регулирующих отношения в области государственного земельного контроля, должна соответствовать общей системе земельного законодательства, так как является ее составной частью.

В ст. 2 Земельного кодекса Российской Федерации говорится о том, что земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Оно состоит из Земельного кодекса Российской Федерации, федеральных законов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации,  нормативных правовых актов органов местного самоуправления. По словам Г.Е. Быстрова, понятие земельного законодательства, используемое в Кодексе, включает в себя не только специальные нормативные акты, регулирующие исключительно и только отношения в области использования и охраны земли, но и законодательные акты иных смежных отраслей законодательства, содержащие нормы земельного права. «Такое понимание земельного законодательства, - отмечает Г.Е. Быстрое, - базируется на нормах п. 1 ст. 2  Земельного  кодекса Российской  Федерации,  которая  исходит из того,  что

 поскольку отрасль законодательства может быть шире, чем отрасль права, которое оно представляет, в земельное законодательство при известных условиях могут быть включены те или иные нормы права, относящиеся к другой, смежной отрасли законодательства и именуемые в литературе нормами с двойной пропиской»1. Данное утверждение вполне применимо к правовому регулированию института государственного земельного контроля, то есть, отдельные правовые нормы, закрепленные актами иных смежных отраслей законодательства, относящихся к гражданскому, административному, градостроительному, уголовному, экологическому праву могут регулировать отношения в области государственного контроля за охраной и использованием земель.

Вышеизложенное свидетельствует о том, что правовую основу государственного земельного контроля в Российской Федерации составляют: Конституция Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации, федеральные законы Российской Федерации, указы Президента  Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления. Причем, данные нормативные правовые акты могут относиться к различным отраслям права. В связи с таким многообразием законодательной базы института государственного контроля за охраной и использованием земель требуется ее четкая классификация.

 Нормативные правовые акты, составляющие институт государственного земельного контроля, можно классифицировать по нескольким основаниям. Автор предлагает классификацию правовых актов провести по двум наиболее известным основаниям: по отраслевой принадлежности и по юридической силе.

' Быстрое Г.Е. Что нового в Земельном кодексе // «Закон». 2002. № 5. С. 114.

 По отраслевой принадлежности следует выделить пять групп нормативных правовых актов составляющих правовую основу государственного контроля за охраной и использованием земель.

К первой группе относятся правовые акты земельного законодательства Российской Федерации, регулирующие вопросы государственного контроля за охраной и использованием земель. Основополагающим является Земельный Кодекс Российской Федерации, принятый 25 октября 2001 года. Создавая правовую основу для развития промышленности, фондового рынка, деятельности предприятий по привлечению кредитов, инвестиций, по обновлению основных фондов, расширению производства1, законодатель учел необходимость и важность усиления контроля за охраной и использованием земель в новых условиях частной собственности и рынка земли. Земельному контролю посвящена глава XII Земельного кодекса Российской Федерации «Контроль за соблюдением земельного законодательства, охраной и использованием земель (земельный контроль)». Данная глава Кодекса  определяет виды земельного контроля. Наряду с государственным земельным контролем называются муниципальный и общественный земельный контроль, а также производственный земельный контроль. К первой группе следует отнести также Положение о Федеральной службе земельного кадастра России, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 11 января 2001 года № 222, Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации,  утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 23 декабря 1993 года №1362 с изменениями и дополнениями, внесенными постановлением Правительства Российской Федерации от 12 марта 1996 года3. Анализ данных правовых актов будет дан ниже.

' См.: Стенограмма заседаний Государственной Думы Российской Федерации. Бюллетень №101 (549). 15 июня 2001 года. С. 19.

2См.:СЗРФ. 2001. №3. Ст. 251.

3См.: САПП РФ. 1994. №2. Ст. 78; СЗ РФ. 1996. № 13. Ст. 1345.

 54

 Вторую группу образуют нормативные правовые акты административного законодательства. Например, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, принятый 30 декабря 2001 года1, вступивший в силу с 1 июля 2002 года, определяет круг государственных органов земельного контроля, уполномоченных рассматривать дела о нарушении земельного законодательства, порядок производства таких дел, устанавливает составы земельных правонарушений.

Третью группу составляют нормативные правовые акты гражданского законодательства. Например, Гражданский Кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральными законами от 20 февраля 1996 года № 18-ФЗ, от 12 августа 1996 года № 111-ФЗ, от 8 июля 1999 года № 138-ФЗ2, в ст. 284, 285, 286 предусматривает изъятие земельного участка в случаях его не использования в соответствии с назначением и использования с нарушением земельного законодательства, а также порядок такого изъятия.

 Четвертую группу образуют нормативные правовые акты уголовного законодательства, в части установления уголовной ответственности за земельные правонарушения. Так, при наличии признаков составов преступлений предусмотренных ст. 170 (регистрация незаконных сделок с землей), 254 (порча земли) Уголовного кодекса Российской Федерации от 13 июня 1996 года3, органы государственного земельного контроля обязаны передать материалы по подведомственности для производства дознания или  предварительного следствия.

К пятой группе относятся все иные (не вошедшие в четыре группы) нормативные правовые акты в сфере государственного земельного контроля, например, экологическое законодательство, где земля рассматривается как объект природы.

1 См.: СЗ РФ. 2002. 1 (ч. 1). Ст. 2.

2 См.: СЗ РФ. 1994. 32. Ст. 3301; 1996. 9. Ст. 733; 1996. 34. Ст. 4026; 1999. 28. Ст. 3471; 2001. 17. Ст. 1644; 21. Ст. 2063.

3 См.: СЗ РФ. 1996. 25. Ст. 2954; 2002. 30. Ст. 3029.

I*

|l)                 По   юридической   силе   существующие   нормативные   правовые   акты,

регулирующие отношения в области государственного земельного контроля можно расположить согласно их месту в иерархической структуре.

Первостепенное значение здесь принадлежит Конституции Российской Федерации . Конституция Российской Федерации придает земле особый статус. Она закрепляет основные положения, на которых базируется все земельное законодательство   в   целом,   и   законодательство   в   сфере   государственного

контроля за охраной и использованием земель. Так, ч.  1 ст. 9 Конституции >

определяет, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются

в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Законодатель подходит к земле и другим природным ресурсам не как к общенародному достоянию, а как к основе жизни и деятельности населения страны. Как мы видим, в конституционную формулу об использовании земли и других природных ресурсов органически входит и их охрана. Это положение направлено против щ             хищнического   разбазаривания   природных   ресурсов   во   вред   гражданам,

обществу и окружающей среде. Использование земельного фонда допускается только с соблюдением земельного, экологического и другого законодательства. Таким образом, конституционный строй нашего государства, органически увязывается с бережным, рачительным отношением к земле и ее богатствам.

Важными  в  контексте  рассматриваемой  проблемы,  по  мнению  автора, являются положения ст. 72 Конституции Российской Федерации, относящие "'             вопросы   государственного   земельного   контроля   к   совместному   ведению

Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Под совместным ведением понимается отнесение определенных вопросов к компетенции в равной степени как Федерации, так и ее субъектов2. Нормы именно этой статьи представляют исходную основу для определения системы земельного законодательства3   в   целом,   и   системы   правовых   актов   регулирующих

1  См.: Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года // Официальное издание. М, 1993.

2 См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учеб. для вузов. М.: НОРМА, 1998. С. 303.

3 См.: Быстрое Г.Е. Что нового в Земельном кодексе // «Закон». 2002. № 5. С. 113.

56

отношения, возникающие в области государственного контроля за охраной и использованием земель, в частности. Вопросы совместного ведения требуют не жесткой централизации, а лишь регулирования в определенной части со стороны федеральных органов государственной власти. Это позволяет осуществлять государственный земельный контроль с учетом особенностей отдельных регионов. Характерным примером является распоряжение мэра г. Москвы «О государственном контроле за использованием и охраной земель в г. Москве» от 26 ноября 1992 года № 502-РМ-1-11/2675'.

Следующими за Конституцией Российской Федерации по значимости идут Федеральные законы. Федеральные законы, согласно ст. 105 Конституции Российской Федерации принимаются Государственной Думой, им должны соответствовать все остальные нормативные акты, которые являются подзаконными. К сожалению, федеральный закон, который регулировал бы отношения в сфере государственного контроля за охраной и использованием земель отсутствует. Однако, если рассматривать государственный земельный контроль как составную часть государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль), то к данным отношениям вполне применим Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 года2. В качестве объектов охраны окружающей среды он называет земли и почвы. В ст. 64, 65, 66 устанавливаются задачи и понятие государственного экологического контроля, права, обязанности и ответственность государственных инспекторов в области охраны окружающей среды. Следует выделить также Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» от 8 августа 2001 года № 134-ФЗ3. Данный нормативный правовой акт определяет органы государственной власти, осуществляющие государственный контроль. Таковыми названы федеральные

' См.: Земельные отношения в России и Москве сегодня: законы (полные тексты), нормативные документы,

процедуры, комментарии. М.: Интеллект, 1993. С. 240.

2См.:СЗРФ. 2002. №2. Ст. 133.

 3 См.: СЗ РФ. 2001. №33(ч. 1). Ст. 3436.

57

^           органы   исполнительной   власти,   органы   исполнительной   власти   субъектов

Российской Федерации, подведомственные им государственные учреждения, уполномоченные на проведение государственного контроля в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 1 ст.1). Кроме того, указанный Федеральный закон устанавливает обязанности должностных лиц органов государственного контроля при проведении проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (ст. 11).

При правовом вакууме и отсутствии необходимого регулирования вопросов на уровне федеральных законов большое значение имеют Указы Президента Российской Федерации . Указы являются подзаконными нормативными актами. Согласно ст. 90 Конституции Президент Российской Федерации издает указы, которые обязательны для исполнения на всей территории страны и не должны противоречить Конституции и федеральным законам. По отношению к другим подзаконным актам, указы Президента обладают большей юридической силой. В   этой   группе   нормативных   правовых   актов   следует   выделить   Указ

#           Президента Российской Федерации «О неотложных мерах по осуществлению

земельной реформы в РСФСР» от 27 декабря 1991 года № 3232, который устанавливает ответственность руководителей хозяйств за нарушение сроков выдела земельной доли в виде штрафа.

Кроме того, необходимо обратить внимание на те Указы Президента Российской Федерации в области государственного земельного контроля, которые утратили свою значимость, однако, содержали ряд принципиальных

*■           норм, существенно повышавших эффективность деятельности государства в

этой сфере. Например, Указ Президента Российской Федерации «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» от 27 октября 1993 года № 1767 с изменениями и дополнениями, внесенными Указами Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года № 2287, от

'   См:   Круглое   В.В.   Приватизация   и   право   пользования   землёй   приватизированными   предприятиями.

 Екатеринбург: изд-во Уральской государственной юридической академии, 1996. С. 22.

2 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 1.

58

 25 января 1999 года № 1121, определял направление экономического стимулирования работы государственных земельных инспекторов, а именно, предусматривалось право территориальных органов государственного земельного контроля образовывать специальные денежные фонды за счет части средств, поступающих от взимания штрафов за нарушения земельного законодательства. Указанные фонды использовались на выкуп земельных долей (паев), улучшение земель, обустройство территорий, материально-техническое обеспечение органов государственного земельного контроля. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы» от 16 декабря 1993 года № 2162 , суммы штрафов за нарушение земельного законодательства при наложении их органами государственного земельного контроля поступали на формирование специальных денежных фондов, созданных на основе вышеупомянутого Указа.

Определяя понятие государственного контроля за охраной и  использованием земель ст. 71 Земельного Кодекса Российской Федерации указывает на то, что государственный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Исходя из этих положений Земельного кодекса следующее место в иерархической структуре нормативных актов регулирующих деятельность по государственному контролю за охраной и использованием земель занимают правительственные  акты, которые имеют первостепенное значение при решении вопросов в области государственного земельного контроля, так как именно они детализируют порядок его проведения.

Постановления Правительства Российской Федерации имеют подзаконный характер и обладают меньшей юридической силой по сравнению с Конституцией Российской Федерации, Земельным кодексом, и федеральными

1 См.: САПП РФ. 1993. 44. Ст. 4191; 52. Ст. 5085; СЗ РФ. 1999. 5. Ст. 651.

 2 См.: САПП РФ. 1993. 51. Ст. 4935.

59

 законами. В случае их противоречия указанным правовым актам они могут быть отменены. Среди правительственных нормативных актов следует отметить:

Положение о Федеральной службе земельного кадастра России, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 11 января 2001 года № 22. В соответствии с п. 5 данного Положения осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель входит в число основных задач поставленных перед Службой. Обращает на себя внимание несоответствие формулировки данной задачи Земельному кодексу Российской Федерации. В соответствии с Кодексом государственный контроль осуществляется за охраной и использованием земель1, Положение же, меняет термины «охрана» и «использование» земель местами, отдавая приоритет использованию. Тем самым, нарушается один из важнейших принципов земельного права - приоритет охраны земли. как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном  хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества2. Поэтому, законодателю предлагается устранить выявленное несоответствие, установив в качестве одной из основных задач Федеральной службы земельного кадастра России - задачу государственного контроля за охраной и использованием земель. Выявленный недостаток проявляется практически во всех нормативных правовых актах. Он объясняется тем, что они были изданы до принятия действующего Земельного кодекса Российской Федерации.

 Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 23 декабря 1993 года № 1362 устанавливает порядок осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель на территории Российской Федерации. Он является обязательным для исполнения всеми физическими, должностными и

1  См.: гл. XII Земельного кодекса Российской Федерации//СЗ РФ. 2001. №44. Ст. 4147.

2 См.: п. 2 ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации // Там же.

 юридическими лицами. Следует отметить, что в связи с введением в действие 1 июля 2002 года Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях' указанное Положение теряет свою значимость, и применяется с многочисленными изменениями, на которые диссертант обращает внимание в последующих параграфах данной главы.

В настоящее время разработан и внесен в Правительство Российской Федерации для его дальнейшего утверждения проект Положения о порядке осуществления государственного земельного контроля в Российской Федерации2. Проект «Положения» включает в себя десять разделов. Раздел первый «Общие положения» закрепляет:

правовую основу осуществления государственного земельного контроля (ее составляют Конституция Российской Федерации, земельное, градостроительное, природоохранительное, административное, уголовное, гражданское и иное законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации);

 основные принципы осуществления государственного земельного контроля. В соответствии с п. 3 проекта «Положения» такими принципами являются законность, приоритет мер предупреждения правонарушений в области земельных отношений и неотвратимость наказания за несоблюдение земельного законодательства, установленных требований по рациональному использованию и охране земель;

а так же: понятие государственного земельного контроля, источники  финансирования деятельности по государственному земельному контролю, задачи государственного контроля за охраной и использованием земель.

Разделы второй, третий, четвертый проекта «Положения» определяют систему и функции органов исполнительной власти, осуществляющих земельный контроль, должностных лиц указанных органов. Каких-либо новшеств     по     сравнению     с     ныне     действующим     «Положением»     о

1  См.: Федеральный закон «О введение в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30 декабря 2001 года № 196-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.

2 См.: Архив Федеральной службы земельного кадастра России за 2002 год.

61

 государственном земельном контроле в этих разделах не содержится. В проекте Положения предлагается закрепить функции по контролю за использованием и охраной земель за: Федеральной службой земельного кадастра России и ее территориальными органами; Министерством природных ресурсов Российской Федерации и его территориальными органами; Министерством сельского хозяйства Российской Федерации и его территориальными органами.

В п. 11 проекта Положения о порядке осуществления государственного земельного контроля указывается следующее: «Органами местного самоуправления для оказания помощи органам государственного земельного контроля по обеспечению соблюдения требований законодательства по использованию земель могут создаваться службы (группы) муниципального земельного контроля, осуществляющие свою деятельность за счет средств местного бюджета в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления».

Пятый раздел Проекта, по сравнению с ныне действующим Положением о  порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации, является новым и представляет особый интерес. Он посвящен особенностям осуществления государственного контроля за использованием отдельных категорий земель: земель обороны, закрытых административно-территориальных образований, природных заповедников и национальных парков, земель сельскохозяйственного назначения, лесного Фонда, земель поселений, а также земель находящихся в  собственности или пользовании иностранных государств, международных организаций и иностранных граждан.

Кроме того, в проекте Положения о порядке осуществления государственного земельного контроля в Российской Федерации детально определяется: права и обязанности должностных лиц, осуществляющих государственный земельный контроль (раздел VI); ответственность должностных лиц, осуществляющих государственный земельный контроль  (раздел VII); права, обязанности и ответственность собственников земельных

62

т

            участков,   землепользователей,   землевладельцев   и   арендаторов   земельных

участков при проведении мероприятий по государственному земельному контролю (раздел VIII); порядок приостановления хозяйственной и иной деятельности ведущейся с нарушением земельного законодательства (раздел IX); организация государственного земельного контроля (раздел X).

Несмотря на то, что проект Положения о порядке осуществления государственного земельного контроля в Российской Федерации имеет определенные новшества, более полно и детально закрепляет порядок организации государственного контроля за охраной и использованием земель в Российской Федерации, диссертант считает, что данный правовой институт, в целях повышения эффективности земельного контроля, должен регулироваться федеральным законом, по аналогии, например, с деятельностью по ведению государственного земельного кадастра, которая регулируется Федеральным законом «О государственном земельном кадастре» от 2 января 2000 года1.

Такие предложения в юридической литературе уже высказаны2. В  обоснование этого утверждения можно привести следующие доводы. Закон, как известно, характеризуется наиболее широким кругом первоначальных норм, и служит юридической базой для нормотворческой деятельности всех государственных органов. Он принимается по определенной Конституцией Российской Федерации законодательной процедуре, что способствует более углубленному изучению и правильному решению поставленных перед ним задач. И самое главное, закон, регулируя наиболее важные основополагающие  общественные отношения, наиболее устойчив и стабилен, подвергается изменению, дополнению или отмене в исключительных случаях. Если общественные отношения, возникающие в области государственного контроля за охраной и использованием земель, будут урегулированы федеральным законом, то критерием оценки в этом случае будет их особая значимость,

1  См.: СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 149.

2 См.: Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель Российской Федерации за 1999  год.  М., 2000.  С.   74;  Постатейный  комментарий  к  Земельному кодексу  Российской Федерации  и Федеральному закону «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» / Под ред.  Г.Е.  Быстрова, Б.Д. Клюкина. М.: ИНФРА - М, 2002. С. 367.

л

            актуальность для жизни государства и общества. Такой подход наиболее полно

отразит и всесторонне определит особенности объекта законодательного регулирования. В этой связи, на наш взгляд, целесообразно внести изменения в п. 2 ст. 71 Земельного кодекса Российской Федерации, изложив ее в следующей редакции: «Государственный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации, в порядке установленном федеральным законом о государственном земельном контроле». Данные изменения в указанной статье Кодекса,  как справедливо  отмечает

to

Г.Е. Быстров, необходимы для того, чтобы исключить принятие законов в сфере земельного права, не согласованных с Кодексом, предопределить целостную систему земельного законодательства1. Структурно, федеральный закон о государственном земельном контроле может выглядеть следующим образом:

глава I «Общие положения», должна закреплять правовую основу осуществления государственного земельного контроля, понятие и основные  принципы осуществления государственного земельного контроля, задачи государственного контроля за охраной и использованием земель;

глава II «Система органов государственного земельного контроля»;

глава III «Функции органов государственного земельного контроля»;

глава IV «Должностные лица, осуществляющие государственный контроль за охраной и использованием земель» - должна устанавливать круг должностных лиц, осуществляющих государственный земельный контроль, их  права, обязанности, а также ответственность. Кроме этого, в обязательном порядке, необходимо предусмотреть меры правовой и социальной защиты должностных лиц, осуществляющих государственный земельный контроль;

глава V «Организация государственного земельного контроля»;

глава VI «Права, обязанности и ответственность собственников земельных участков,   землепользователей,   землевладельцев   и   арендаторов   земельных

1 См.: Быстров Г.Е. Что нового в Земельном кодексе // «Закон». 2002. № 5. С. 114.

«

^|            участков   при   проведении   мероприятий   по   государственному   земельному

контролю»;

глава VI «Особенности осуществления государственного земельного контроля отдельных категорий земель».

Пятая группа нормативных актов — ведомственные нормативные акты по вопросам государственного контроля за охраной и использованием земель. Они принимаются на основе и во исполнение законов, Указов Президента и Постановлений   Правительства   Российской   Федерации.   К   ним   относятся,

т

например, Положение об Управлении государственного контроля за использованием и охраной земель, утвержденное Председателем Роскомзема 5 декабря 1994 года1, приказ Роскомзема об организации комплексных проверок использования земли от 26 апреля 1994 года № 322, приказ Минприроды России об утверждении инструкции по организации и осуществлению государственного контроля за использованием и охраной земель органами Минприроды России от 25  мая   1994  года №   1603, приказ Роскомзема об

*             утверждении   Памятки   по   осуществлению   внештатными   общественными

инспекторами контроля за использованием и охраной земель от 15 марта 1995 года № 204, и др.

Шестая группа - нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации (их место и роль определяются значением этих органов в системе государственного управления). Среди них можно выделить:

(▼                   распоряжение     мэра    г.     Москвы     о     государственном     контроле    за

использованием и охраной земель в г. Москве от 26 ноября 1992 года № 502-РМ-1-11/2675;

1  См.: Государственный контроль за использованием и охраной земель (нормативные материалы). Выпуск 2. М: РУССЛИТ, 1995. С. 89.

2 См.: Там же. С. 98. 3См.:БНАРФ. 1994. №9.

4 См.: Государственный контроль за использованием и охраной земель (нормативные материалы). Выпуск 2. М.: РУССЛИТ, 1995. С. 230.

 закон Свердловской области «О регулировании земельных отношений на территории Свердловской области» принят Свердловской областной думой 6 декабря 1995 года. Глава 19 данного закона посвящена контролю за охраной и использованием земель1;

закон Саратовской области «О земле» от 12 ноября 1997 года2. Содержит ст. 40 «Контроль за соблюдением земельного законодательства».

§ 2. Система органов государственной власти, осуществляющих контроль за охраной и использованием земель

В п. 2 действующего Положения о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации, указывается следующее: «Госземконтроль осуществляется соответствующими органами представительной и исполнительной власти, а также специально уполномоченными на то государственными органами в соответствии с действующим законодательством».

Анализируя указанную норму можно сделать несколько выводов. Во-первых, система органов государственного земельного контроля представляет собой совокупность государственных органов представительной и исполнительной власти, а также специально уполномоченных государственных органов, в полномочия которых входит осуществление функции контроля за охраной и использованием земель. Во-вторых, в этой системе, законодатель выделяет две группы органов государственного земельного контроля: государственные органы, осуществляющие общее управление в сфере охраны и использования земель (государственные органы общей компетенции); государственные  органы  специально  уполномоченные  выполнять  функцию

1   См.:   Круглое   В.В.   Приватизация   и   право   пользования  землей   приватизированными   предприятиями. Екатеринбург: изд-во Уральской государственной юридической академии, 1996. С.77.

2    См.:    Земельное   законодательство   Саратовской   области:    Сборник   /   Составители:    К.Г.    Пандаков, Е.Ю. Чмыхало, В.М. Прокопчук. Саратов: СГАП, 1998. С. 3.

 государственного контроля за охраной и использованием земель (государственные органы специальной компетенции).

Такую позицию занимают большинство ученых-правоведов, специализирующихся в области земельного права1. „ В свою очередь И.А. Иконицкая указывает на то, что государственный контроль за соблюдением земельного законодательства, охраной и использованием земель осуществляют федеральные органы государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, специально уполномоченные органы государственной власти по контролю за охраной и использованием земель, а также органы местного самоуправления2. Утверждение И.А. Иконицкой нуждается в уточнении. На основании ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а, следовательно, не могут осуществлять государственный земельный контроль. В соответствии с п. 1 ст. 72 Земельного кодекса Российской Федерации им предоставлено право  муниципального земельного контроля.

К государственным органам земельного контроля общей компетенции относятся государственные органы представительной и исполнительной власти Российской Федерации, органы представительной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Их деятельность регулируется соответствующими законами об этих государственных органах. В соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 года представительным и  законодательным органом Российской Федерации является Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации, исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации . Правительство   обеспечивает  проведение   в   Российской   Федерации   единой

1  См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова. М., 2002. С. 267; Боголюбова С.А., Минина Е.Л. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. М.: НОРМА, 2002. С. 252; Комментарий к земельному законодательству Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Юринформцентр, 1998. С. 265.

2 См.: Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации: Учебник. М.: Юристъ, 2000. С. 169.

3 См.: ст. 110 Конституции Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года // Официальное издание. М., 1993.

 государственной политики в области экологии, в том числе и в сфере охраны и использования земель (п. «в» ст. 114 Конституции Российской Федерации). Кроме того, в соответствии со ст. 14, 18 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» в редакции от 31 декабря 1997 года1 Правительство Российской Федерации организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования. На уровне субъектов Российской Федерации органами земельного контроля общей компетенции являются соответствующие представительные и исполнительные органы субъекта Российской Федерации. Они, решая общие вопросы земельной реформы республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований, а также другие важные проблемы социально-экономического развития соответствующей территории, выполняют вместе с тем и функции государственного контроля в области охраны и использования земель2. В своей контрольной деятельности государственные органы общей  компетенции опираются на систему органов, специально уполномоченных заниматься земельным контролем, которые им подотчетны.

В соответствии с п. 3 Положения о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации, Указом Президента Российской федерации «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 17 мая 2000 года № 8673, специально         уполномоченными         государственными         органами,

 осуществляющими государственный земельный контроль, являются: Федеральная служба земельного кадастра России; Министерство природных ресурсов Российской Федерации; Министерство здравоохранения Российской Федерации; Государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу.

' См.СЗРФ. 1997. №51. Ст. 5712; 1998. № 1.Ст. 1.

2  См.: Комментарий к земельному законодательству Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Юринформцентр, 1998. С. 265.

3 См.: СЗ РФ. 2000. № 21. Ст. 2168.

^)                 Федеральная   служба  земельного   кадастра   России   является   основным

государственным органом контроля в области охраны и использования земель специальной компетенции. Служба действует на основании Положения о Федеральной службе земельного кадастра России, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 января 2001 года № 22. Федеральную службу земельного кадастра России возглавляет руководитель, который назначается на должность Правительством Российской Федерации и несет персональную ответственность за деятельность службы. В 2001 году Федеральной службой земельного кадастра России было проведено 326029 проверок соблюдения физическими, юридическими и должностными лицами земельного законодательства, на площади 131336,5 тысяч гектаров. Выявлено 184083 нарушения, на площади 19198862 гектара. Оформлено и передано на рассмотрение материалов по нарушению земельного законодательства: 61803 протокола, исковых заявлений в судебные органы на сумму 28875,8 тысяч рублей1.

f'                 Свою   деятельность   Федеральная   служба   земельного   кадастра   России

осуществляет как непосредственно, так и через свои территориальные органы и находящиеся в его введении федеральные государственные унитарные предприятия, учреждения и иные организации. К примеру, в Саратовской области, территориальным подразделением Росземкадастра является Комитет по земельным ресурсам и землеустройству Саратовской области. Он объединяет 39 комитетов по земельным ресурсам и землеустройству, из них 8

**'            объединенных комитетов, 30 районных комитетов и 1 городской комитет по

земельным ресурсам и землеустройству г. Саратова. Государственный контроль по вопросу соблюдения земельного законодательства юридическими и физическими лицами в Саратовской области в 2001 году осуществлялся силами 439 государственных инспекторов, из них 121 штатными и 318 внештатными2.

1  См.: Годовой отчет о контроле за использованием и охраной земель в Российской Федерации за 2001 год // Архив Федеральной службы земельного кадастра России за 2001 год.

2  См.: Пояснительная записка к отчету по контролю за использованием и охраной земель в 2001  году по Саратовской области // Архив Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Саратовской области за 2001 год.

^                  Для  координации  деятельности  территориальных   органов   Федеральной

службы земельного кадастра в ее структуре предусмотрено Управление государственного контроля за использованием и охраной земель. В своей деятельности оно руководствуется Земельным кодексом Российской Федерации, действующим Положением о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации, приказами, инструкциями и указаниями Росземкадастра, а также Положением об Управлении государственного контроля за использованием и охраной земель. Данное Положение определяет три основные направления деятельности Управления. К ним относятся:

организация и осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель, своевременным и качественным выполнением мероприятий по улучшению земель, предотвращению и ликвидации эрозии, засоления, заболачивания, подтопления, зарастания, опустынивая, иссушения, переуплотнения, захламления, загрязнения и других Ф''~            процессов, вызывающих деградацию земель;

организация и осуществление государственного контроля за соблюдением предприятиями, учреждениям, организациями и гражданами земельного законодательства, установленного режима использования земельных участков в соответствии с теми целями, для которых они предоставлены;

организация и осуществление государственного контроля за восстановлением плодородия и других полезных свойств земли, снятием, &             использованием  и  сохранением  плодородного слоя  почвы  при  проведении

работ, связанных с нарушением земель.

Для выполнения возложенных на нее задач Управление государственного контроля за использованием и охраной земель разрабатывает и вносит на утверждение в установленном порядке указания, инструкции, рекомендации и разъяснения по нормативно-методическому и организационному обеспечению государственного контроля за охраной и использованием земельных ресурсов; Ф            оказывает работникам Федеральной службы земельного кадастра России на

*

щ           местах     консультативную     и     методическую     помощь     по     применению

действующего законодательства и других нормативных актов по вопросам земельного контроля; принимает меры по устранению нарушений земельного законодательства; рассматривает жалобы и ходатайства граждан, предприятий, учреждений и организаций по вопросам, отнесенным к компетенции Управления, в том числе по вопросам обжалования и опротестования постановлений органов Федеральной службы земельного кадастра субъектов Российской Федерации по привлечению к административной ответственности за нарушение земельного законодательства. Кроме того, Управление участвует в планировании мероприятий экономического стимулирования, направленных на повышение заинтересованности собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов в сохранении и воспроизводстве плодородия почв, защите земель от негативных последствий производственной деятельности; руководит и организует работу по сбору, анализу и обобщению отчетов о контроле за охраной и использованием земель; дает заключение и

J            вносит   предложения   по   тематическим   планам   научно-исследовательских

учреждений по вопросам охраны и использования земель; обобщает практику применения земельного законодательства и вносит предложения по его совершенствованию.

Статистические данные свидетельствуют о том, что за последние десять лет значительно сократился численный состав органов Федеральной службы земельного    кадастра    России.    Так,    если    в     1992     году    численность

"             территориальных органов Роскомзема составляла 19785 человек, то в 2002 году

его преемник Росземкадастр насчитывает всего 6700 человек1. Причем число должностных лиц в административных районах снизилось с 5-7 до 1-2, а в отдельных районах их нет вообще. Такое положение дел представляется крайне негативным, так как может привести к полному отсутствию государственного земельного контроля на местах и появлению сложнейших проблем в области государственного регулирования земельных отношений.

' См.: Волков С. Глазами землемера// Сельская жизнь. 2002. № 32 -33.

m

Л                 Министерство природных ресурсов Российской Федерации также является

специально уполномоченным государственным органом в области контроля за охраной и использованием земель. Министерство природных ресурсов Российской Федерации осуществляет государственный земельный контроль в тесном взаимодействии с Федеральной службой земельного кадастра России, контрольно-инспекционными службами санитарного и архиектурно-строительного надзора, правоохранительными, лесохозяйственными, _              водохозяйственными, сельскохозяйственными и другими органами. За 2001 год

органами Министерства природных ресурсов Российской Федерации было проведено 25858 проверок соблюдения физическими, юридическими и должностными лицами земельного законодательства, на площади 13430,7 тысяч гектаров. Выявлено 24388 нарушений, на площади 335320 гектаров. Оформлено и передано на рассмотрение материалов по нарушению земельного законодательства: 10372 протокола, исковых заявлений в судебные органы на сумму 143445,1 тысяч рублей1.

J                  В    своей    деятельности    органы    Министерства    природных    ресурсов

руководствуются Федеральным законом «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 года, Положением о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 25 сентября 2000 года № 7262.

В соответствии с Инструкцией по организации и осуществлению государственного контроля за использованием и охраной земель органами Минприроды России в структуре Министерства природных ресурсов Российской Федерации была выделена контрольно-инспекционная служба, осуществляющая государственный земельный контроль. В ее состав входят: подразделение Министерства по государственному земельному контролю; подразделения по охране земель территориальных (субъектов Российской Федерации)     органов     Министерства     природных     ресурсов     Российской

1  См.: Годовой отчет о контроле за использованием и охраной земель Минприроды России за 2001 год // Архив Министерства природных ресурсов Российской Федерации за 2001 год.

2 См.: СЗ РФ. 2000. №40. Ст. 3971.

72

 Федерации;     местные    (межрайонные,    районные    и     городские)    органы Министерства          природных          ресурсов         Российской         Федерации;

специализированные инспекции аналитического контроля.

Следующим органом специально уполномоченным осуществлять государственный контроль за охраной и использованием земель является Министерство здравоохранения Российской Федерации. В соответствии с Положением о Министерстве здравоохранения Российской Федерации», утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 3 июня 1997 года № 6591, к числу основных задач этого Министерства относится контроль за соблюдением санитарно-эпидемиологических норм, в том числе и в области использования земли. Для этих целей в структуре центрального аппарата Министерства здравоохранения Российской Федерации, была создана и действует Государственная санитарно-эпедемиологическая служба. В нее входят: Департамент по государственному санитарно-эпидемиологическому надзору, федеральный центр государственного санитарно-эпидемиологического  надзора (ЦГСЭН), ЦГСЭН в субъектах Российской Федерации, на водном и воздушном транспорте в регионах, городах, районах, межрайонные, на водном и воздушном транспорте в субъектах Российской Федерации, зональные на водном и воздушном транспорте, в районах (округах) городов; ЦГСЭН, иные учреждения санитарно-гигиенического и эпидемиологического профиля, структурные подразделения МПС России, Минобороны России (в том числе органы управления), МВД России, Минюста России, ГУСП Президента  Российской Федерации, Медицинского центра Управления делами Президента Российской Федерации, ФСБ России, ФСНП России, ФСО России, Федерального управления медико-биологических и экстремальных проблем при Минздраве России, осуществляющие санитарно-эпидемиологический надзор на соответствующих объектах, и др2.

1  См.: СЗ РФ. 1997. № 23. Ст. 2691; № 51. Ст. 5809.

2   См.:   Положение   о   Государственной   санитарно-эпидемиологической   службе   Российской   Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 24 мая 2000 года № 554 // СЗ РФ. 2000. №31. Ст. 3295.

73

 Специфика государственного контроля за использованием и охраной земель, который осуществляет Государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, состоит в том, что указанный орган государственной власти осуществляет контроль за соблюдением градостроительного законодательства. Данный орган государственной власти осуществляет свою деятельность на основании Положения о Государственном комитете Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, утвержденного постановлением Правительства РФ от 24 ноября 1999 года № 12891. Комитет организует государственный земельный контроль в городских и сельских поселениях и издает инструкции о порядке его осуществления. Функция контроля за охраной и использованием земель в поселениях в соответствии с полномочиями, установленными градостроительным и земельным законодательством, наряду с указанным Комитетом принадлежит: органам архитектуры и градостроительства субъектов Российской Федерации, органам  архитектуры и градостроительства городов, районов и других муниципальных образований2. Органами Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу за 2001 год было проведено 86463 проверок соблюдения физическими, юридическими и должностными лицами земельного законодательства. Выявлено 61301 нарушений, на площади 5062 гектара. Оформлено и передано на рассмотрение материалов по нарушению земельного законодательства: 33387 протоколов,  исковых заявлений в судебные органы на сумму 576 тысяч рублей3.

Кроме органов общей и специальной компетенции О.И. Крассов предлагает дополнительно   выделять   ведомственные  органы   земельного   контроля .   К

1 См.: СЗ РФ. 1999. № 48. Ст. 5864.

2 См.: Инструкция о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в городских и сельских поселениях, утвержденная приказом Госстроя России от 25 октября 1999 года №1952 // БНАФОИВ. 1999. №45.

3  См.: Сведения о контроле за использованием  и охраной земель Госстроя России за 2001 год // Архив Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу за 2001 год.

4 См.: Крассов О.И. Земельное право: Учебник. М.: Юристъ, 2000. С. 207-210.

74

 ведомственным органам осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель он относит: Федеральную пограничную службу Российской Федерации', Министерство путей сообщения Российской Федерации2.

Анализируя систему органов государственного контроля за охраной и использованием земель некоторые ученые рассматривают в качестве контрольного органа государственной власти Министерство сельского хозяйства Российской Федерации3, хотя, Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации, не выделяет его в качестве такового. В этой связи необходимо:

во-первых, признать вполне обоснованным включение Министерства сельского хозяйства Российской Федерации в перечень органов осуществляющих государственный земельный контроль и поддержать данную позицию по следующим основаниям: в соответствии со ст. 4 Положения о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации, утвержденного  постановлением Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2000 года № 9014, Министерство сельского хозяйства Российской Федерации и его территориальные органы являются специально уполномоченными государственными органами в области мелиорации земель; п. 38, 56, 61 ст. 7 Положения прямо указывают на то, что данное ведомство, совместно с Федеральной службой земельного кадастра России, осуществляет контроль за состоянием и использованием мелиорированных земель, за воспроизводством  плодородия земель сельскохозяйственного назначения и их рациональным использованием, рассматривает в установленном порядке дела об административных правонарушениях в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами, налагает административные взыскания;

1  См.: Федеральный закон «О Пограничной службе Российской Федерации» от 4 мая 2000 года // СЗ РФ. 2000. № 19. Ст. 2021.

2  См.: Положение о Министерстве путей сообщения Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 18 июля 1996 года № 848//СЗ РФ. 1996. № 31. Ст. 3746.

3 См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. А.К. Голиченкова. М.: БЕК, 2002. С. 222.

4 См.: СЗ РФ. 2000. № 49. Ст. 4824.

 во-вторых, предложить законодателю устранить выявленный недостаток и дополнить перечень органов государственного контроля за охраной и использованием земель, содержащийся в п. 3 Положения о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации, Министерством сельского хозяйства Российской Федерации.

Кроме того, очевидно, что законодатель ограничил вышеуказанный перечень основными органами государственного земельного контроля, но проведенное диссертантом исследование свидетельствует о наличии и других государственных органов осуществляющих земельный контроль, например, Министерство путей сообщения Российской Федерации. Поэтому, целесообразно не считать перечень государственных органов земельного контроля носящим исчерпывающий характер, в связи с чем дополнить п. 3 Положения о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель положением: «другие государственные  органы в соответствии со своей компетенций, и законодательством Российской Федерации».

Важную роль в деятельности по осуществлению государственного контроля за охраной и использованием земель играют правоохранительные органы, а именно прокуратура Российской Федерации и органы Министерства внутренних дел Российской Федерации.                                          \

Государственным органом власти, осуществляющим в нашей\стране  высший прокурорский надзор за точным исполнением законов, включая и земельное законодательство, является прокуратура Российской Федерации. Прокурорский надзор за исполнением законодательства в области охраны и использования земель имел большое значение на всех этапах развития нашего государства1. Борьба с земельными правонарушениями и их предупреждение средствами прокурорского надзора стали наиболее важными и приоритетными

' См.: Рябов А.А. Охрана права государственной собственности на землю и права землепользования в СССР. Казань: изд-во Казанского ун-та. 1976. С. 49.

76

fc           направлениями деятельности прокуратуры и в современных условиях. Данное

обстоятельство вызвано обострением экологической обстановки во многих регионах страны, ухудшением качества земель. Генеральный прокурор Российской Федерации В.В. Устинов, в своем выступлении 12 января 2001 года на совещании, подчеркнул: «Массу вопросов вызывает законность реформирования земельных отношений, где отмечается целый букет нарушений    —    от    несанкционированного    пользования    землями    до    ее

самовольного захвата. Только из-за нарушений земельного законодательства *

государство в 2000 году недополучило 1,2 млрд. рублей. Между тем, по фактам

нарушений в земельной сфере по всей России было возбуждено лишь 15 уголовных дел.»1.

Осуществление земельного контроля органами прокуратуры Российской Федерации ведется по нескольким направлениям. Обширные права прокуратуры, которыми она наделяется в части поддержания законности в сфере   земельных   отношений,   позволяют   ей   оперативно   реагировать   на

*            поступающие сигналы о нарушениях земельного законодательства, кем бы они

ни были совершены, своевременно выявлять и пресекать земельные правонарушения, устранять их причины.

Первое направление - осуществление контроля за исполнением земельного законодательства федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов    Российской    Федерации,    органами    местного    самоуправления,

Ф            органами   контроля,   их  должностными  лицами,  а  также  за  соответствием

законам издаваемых ими правовых актов в области землепользования. В ходе такой деятельности прокуратурой Российской Федерации выявляются факты незаконного вхождения государственных органов земельного контроля в состав учредителей коммерческих структур. Так, при проверке КРУ Минфина России в Московской области установлено, что Мособлкомзем выступил учредителем ООО   ЗП   «Агротек»,   Истринский  -  ТОО   «Лимб»,   Одинцовский   -   ООО

Бюллетень информации «Земля». 2001. № 1. С. 61.

 «Земля»1. Отмечается недостаточная принципиальность органов, осуществляющих контроль за охраной и использованием земель, несоответствие представленной ими статистической отчетности, действительному положению дел. Устраняются злоупотребления, являющиеся по своей сути замаскированными формами растаскивания земельного фонда. К таковым относятся выделение земельных участков работникам органов государственной власти и управления, хозяйственным руководителям, не намеревающимся вести фермерское хозяйство; выделение земельных участков лицам, не способным по своим профессиональным качествам обеспечить ведение сельского хозяйства; создание фиктивных фермерских хозяйств.

Кроме этого, органами прокуратуры Российской Федерации, в ходе анализа своей работы, были сделаны выводы о неудовлетворительном взыскании штрафных санкций за земельные правонарушения, об отсутствии методик расчета причиненных убытков, в частности связанных с неполучением платы за землю в связи с ее самовольным занятием, о мягкости мер ответственности за  административные правонарушения в сфере земельных отношений2. Некоторые из указанных \ выводов были учтены в процессе осуществления государственными органами земельного контроля своей деятельности и при совершенствовании нормативно-правовой базы в области контроля за охраной и использованием земель .

Второе направление деятельности органов прокуратуры Российской Федерации - выявление правонарушений в области охраны и использования  земель. В 1999 году и первом полугодии 2000 года органы прокуратуры Российской Федерации выявили около 15 тысяч нарушений. Для их устранения внесены 3361 представление, 3891 протест, в суды направлена почти тысяча исков.    За    нарушения    действующего    земельного    законодательства    615

1   См.:  Письмо  Генеральной  прокуратуры  Российской Федерации  «О состоянии  и  мерах  по укреплению законности в сфере исполнения земельного законодательства» от 24 июля 1998 года №1-ГП-94-98. С. 4 // Архив Федеральной службы земельного кадастра России за 1998 год.

2 См.: Там же.

3  См.: Например, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года//СЗ РФ. 2002. № 1. Ст. 2.

■ф.           должностных лиц привлечены к административной и 468 — к дисциплинарной

ответственности1.

В отличие от специальных органов государственного земельного контроля, где источниками информации служат в основном проводимые ими проверки, главными источниками информации для прокуратуры являются отчеты о контроле за охраной и использованием земель, материалы статистических, финансовых органов о состоянии земельных ресурсов, о финансировании проектных и строительных работ, связанных с использованием земель2.

В этой связи, государственные органы земельного контроля обязаны направлять в прокуратуру для непосредственного прокурорского вмешательства и принятия, предусмотренных законом процессуальных решений материалы проверок, осуществляемых в процессе своей деятельности3, например, при отравлении, загрязнении ли иной порче земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, *             ядохимикатами    и    иными    опасными    химическими    или    биологическими

веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие причинение вреда здоровью человека или окружающей среде, то есть в случаях, когда в действиях или бездействии виновных лиц имеются признаки состава земельного преступления. О.Л. Дубовик в связи с этим отмечает, что нормативное регулирование данного аспекта взаимодействия прокуратуры и государственных органов земельного контроля,  соблюдение установленных

1  См.: Протокол заседания коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 24 ноября 2000 года № 9 // Архив Генеральной прокуратуры Российской Федерации за 2000 год.

2  См.:  Адиханов Ф.Х. Государственный и общественный  контроль за охраной  и  использованием земель. Барнаул: изд-во Алтайского ун-та. 1986. С. 47.

3  См.: Требования к оформлению и направлению материалов в органы прокуратуры по фактам уголовно наказуемых    нарушений    природоохранительного    законодательства.    Письмо    заместителя    Генерального прокурора РФ от 23 июля 1992 г. № 7/4-1-1135-92; Письмо Минприроды РФ от 11 августа 1992 г. № 06-22/65-5038 «О требованиях к оформлению и направлению материалов в органы прокуратуры по фактам уголовно наказуемых нарушений природоохранительного законодательства» // Вопросы расследования преступлений: Справочное   пособие.   М.:   Спарк,    1997.   С.   251-253;   Инструкция   по   организации   и   осуществлению государственного  контроля за  использованием  и охраной  земель органами  Минприроды  России.  Приказ Минприроды   РФ  от 25   мая   1994   года   №   160 // БНА  РФ.   1994.  №  9.  Инструкция  о  порядке работы госинспекторов   по   привлечению   физических,   должностных   и   юридических   лиц   к   административной ответственности за нарушение земельного законодательства. Приказ Роскомзема от 18 февраля 1994 г. № 18 // БНА РФ. 1994. №7.

 правил и сроков оформления и направления материалов обеспечивают законность, правильность и своевременность принятия правовых решений о возбуждении уголовного дела, отказе в возбуждении уголовного дела, либо о привлечении к другим видам юридической ответственности, правильному определению ущерба1.

Третье, не менее важное направление деятельности прокуратуры - участие прокурора в рассмотрении дел судами в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством Российской Федерации. Осуществляя уголовное преследование в суде, прокурор выступает в качестве государственного обвинителя. Кроме того, согласно п. 4 ст. 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 года № 168 -ФЗ2, в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возраста или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права или когда нарушены права и свободы  значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.

Деятельность органов Министерства внутренних дел Российской Федерации, в области государственного земельного контроля, также имеет большое значение, хотя данные государственные органы имеют сравнительно небольшой круг обязанностей в области контроля за охраной и использованием  земли. Милиция, главным образом, занимается производством дознания по делам связанных с регистрацией незаконных сделок с землей, с порчей земли без отягчающих обстоятельств . За 2001 год, в целом по Российской Федерации, органами государственного земельного контроля было оформлено

' См.: Дубовик О.Л. Экологические преступления: Комментарий к главе 26 Уголовного кодекса Российской Федерации. М.: Спарк, 1998. С. 23.

2 См.: СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472; 2002. № 4. Ст. 3853.

3   См.:   ч.З   ст. 150  Уголовно-процессуального  кодекса  Российской  Федерации  от   18   февраля  2001года  с изменениями и дополнениями//СЗ РФ. 2001. № 52 (ч. 1). Ст. 4921.

 80

 и передано на рассмотрение органов Министерства внутренних дел Российской Федерации 597 материалов по нарушению земельного законодательства1.

В дополнение к этому, в соответствии с п. 10 Положения о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации, органы Министерства внутренних дел Российской Федерации обязаны оказывать помощь должностным лицам специально уполномоченных государственных органов, осуществляющих контроль за использованием и охраной земель. А именно, органы Министерства внутренних дел Российской Федерации, в соответствии со своей компетенцией обеспечивают: необходимую помощь органам Федеральной службы земельного кадастра России в установлении личности нарушителей земельного законодательства и устранении выявленных нарушений, особенно по фактам самовольного занятия земель; в необходимых случаях защиту государственных земельных инспекторов при проведении проверок соблюдения требований земельного законодательства и прекращение со стороны нарушителей  действии, препятствующих контрольной деятельности; безопасность собственников земли и других лиц, участвующих в совершении сделок с землей2.

Для выполнения возложенных на нее обязанностей милиции предоставляется право требовать от граждан и должностных лиц прекращения преступления или административного правонарушения, а также действий, препятствующих осуществлению полномочий милиции, законной деятельности  должностных лиц органов государственной власти, местного самоуправления и представителей общественных объединений3.

1  См.: Годовой отчет о контроле за использованием и охраной земель в Российской Федерации за 2001 год // Архив Федеральной службы земельного кадастра России за 2001 год.

2 См.: Письмо Федеральной службы земельного кадастра России и МВД России // Архив Федеральной службы земельного кадастра России за 1997 год.

3 См.: ст.11 закона «О милиции», в редакции законов Российской Федерации от 18 февраля 1993 года №4510-1, от 1 июля 1993 года №5304-1; Федеральных законов от 15 июня 1996 года №73-Ф3, от 31 марта 1999 года №209-ФЗ, от 25 июля 2000 №105-ФЗ, от 7 ноября 2000 года №135-Ф3, от 29 декабря 2000 года №163-Ф3, от 26 июля 2001 года №104-ФЗ, от 4 августа 2001 года №108-ФЗ // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503.

81

ш

щ:                Таким      образом,      законодательно      закрепленная      система      органов

государственного земельного контроля, представляет собой сложный механизм, разные части которого должны взаимодействовать между собой. К сожалению, это взаимодействие нередко носит только формальный характер. Более того, в ходе проверок проведенных прокуратурой Российской Федерации были сделаны выводы о полном отсутствии взаимодействия между государственными   органами,   осуществляющими   контроль   за   охраной   и

использованием земель: Федеральной службой земельного кадастра России,

4

Министерством    природных    ресурсов    Российской    Федерации,    органами

санитарно-эпидемиологического надзора Министерства здравоохранения Российской Федерации, Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу1. Очевидно, что такое положение дел негативно сказывается на результатах земельного контроля, снижает его эффективность. Поэтому, целесообразно, на указанные ведомства возложить функцию координации работы между ними. 0-

§ 3. Функции органов государственного земельного контроля

Каждый     из     органов     государственного     контроля     за    охраной     и использованием   земель  решает  свои   задачи   в  зависимости   от  основного направления    своей    деятельности.    Действующее    Положение    о    порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель Ъ            в   Российской   Федерации,   называет   общие   функции   органов   земельного

контроля, и детализирует их применительно к каждому их них. Сообразно с этим, функции органов государственного земельного контроля можно разделить на общие и специальные. В соответствии с п. 5 Положения к общим функциям органов государственного земельного контроля относятся следующие:

' См.: Письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации «О состоянии и мерах по укреплению  законности в сфере исполнения земельного законодательства» от 24 июля 1998 года №1-ГП-94-98. С. 5 // Архив Федеральной службы земельного кадастра России за 1998 год.

 осуществление государственного земельного контроля в соответствии со своей компетенцией;

организация проверок и экспертиз изменения качественного состояния земель и функционального зонирования городов и других поселений;

принятие мер к устранению нарушений земельного законодательства;

участие в подготовке нормативных и законодательных актов, касающихся охраны и использования земель;

внесение в установленном порядке предложений о консервации деградированных и загрязненных земель, дальнейшее использование которых может привести к угрозе жизни и здоровью человека, чрезвычайным ситуациям, катастрофам, разрушению историко-культурного наследия природных ландшафтов, негативным экологическим последствиям и загрязнению сельскохозяйственной продукции и водных источников;

информирование населения о состоянии земельного фонда, эффективности его использования и принимаемых мерах по охране земель;

участие в согласовании градостроительной и землеустроительной документации, в работе комиссий по приемке мелиорированных, рекультивированных и других земель, на которых проведены мероприятия по улучшению их качественного состояния, а также объектов, сооруженных в целях охраны земель.

В проекте нового Положения о порядке осуществления государственного земельного контроля в Российской Федерации заложен иной подход к  определению функций органов государственной власти, осуществляющих земельный контроль. В отличие от ныне действующего Положения, Проект не разделяет функции органов государственного контроля за охраной и использованием земель на общие и специальные, а детализирует их применительно к каждому из контрольных органов, то есть, указывает только специальные функции. Диссертант разделяет такую позицию. В законодательном закреплении общих функций, по мнению автора, нет  необходимости. Они давно известны и сводятся к обеспечению соблюдения

83

земельного законодательства. Гораздо важнее выделить специфику деятельности каждого государственного органа контроля за охраной и использованием земель, а это можно сделать только через определение специальных функций государственных органов земельного контроля. Кроме того, четкое разграничение функций специально уполномоченных органов при решении конкретных вопросов земельного контроля позволит не только исключить дублирование их деятельности, но и обеспечит согласованность контрольных действий и мероприятий1. На это указывает и Ф.Х. Адиханов: «Государственные органы, осуществляющие контроль за использованием и охраной земель, должны работать в тесной связи, держать постоянный контакт между собой. Иначе не избежать 1) параллелизма и дублирования и 2) пробелов в контрольной деятельности»2.

Как уже отмечалось, центральное место в системе исполнительных органов государственной власти в сфере контроля за использованием и охраной земель занимает Федеральная служба земельного кадастра России. Служба и ее территориальные органы на местах осуществляет государственный контроль за:

соблюдением должностными и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, а также гражданами земельного законодательства;

предотвращением самовольного занятия земельных участков или использования их без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в необходимых случаях без документов разрешающих осуществление хозяйственной деятельности;

предотвращением самовольной переуступки права пользования землей;

достоверностью предоставляемых сведений о наличии, состоянии и использовании земельных угодий, а также о наличии свободного земельного фонда;

1  См.: Комментарий к земельному законодательству Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Юринформцентр, 1998. С. 266.

 2  См.: Адиханов Ф.Х. Государственный и общественный контроль за использованием и охраной земель. Барнаул: изд-во Алтайского ун-та, 1986. С. 14.

 84

 своевременной рекультивацией нарушенных земель, восстановлением плодородия и других полезных свойств земли, снятием, использованием и сохранением плодородного слоя почвы при проведении работ, связанных с нарушением земель;

своевременным и качественным выполнением обязательных мероприятий по улучшению и охране земель, предотвращению и ликвидации последствий эрозии почвы, засоления, заболачивания, подтопления, опустынивания, иссушения, переуплотнения, захламления, загрязнения и других процессов, вызывающих деградацию земель;

достоверностью сведений государственного земельного кадастра, осуществления мониторинга земель и землеустройства;

использованием земель по целевому назначению;

соблюдением установленного порядка по предоставлению земель и совершению сделок с земельными участками;

предотвращением самовольного снятия и перемещения плодородного слоя  почвы;

своевременным освоением земельных участков;

исполнением выданных предписаний по вопросам соблюдения требований земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений;

установлением и сохранностью межевых знаков границ земельных участков;

своевременным возвратом земель, предоставленных во временное пользование.

Федеральная служба земельного кадастра России, и ее территориальные подразделения, в пределах своей компетенции имеет право:

проводить проверки использования земель независимо от их ведомственной принадлежности и видов прав на земельные участки, давать обязательные для исполнения юридическим и физическим лицам предписания об устранении  нарушений земельного законодательства;

 рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать административные взыскания, а также направлять материалы о нарушении земельного законодательства Российской Федерации в правоохранительные органы суды (более подробно вопросы ответственности за правонарушения в области охраны и использования земли будут рассмотрены в 3 главе диссертации);

приостанавливать в установленном порядке промышленное, гражданское и другое строительство, разработку месторождений полезных ископаемых, эксплуатацию объектов, проведение агрохимических, лесомелиоративных, геологоразведочных, геодезических и иных работ, если они осуществляются с нарушением земельного законодательства Российской Федерации, установленного режима использования земель, ведут к их загрязнению и заражению, порче плодородного слоя, засолению, заболачиванию, развитию эрозии почв и другим видам деградации земель;

проверять при осуществлении государственного контроля за охраной и  использованием земель организации (в том числе в установленном порядке режимные), составлять протоколы по результатам проверок;

запрашивать в установленном порядке у федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц информацию, необходимую для решения возложенных на Службу задач;

участвовать в международном сотрудничестве в области охраны и  рационального использования земель;

издавать нормативные правовые акты с последующей государственной регистрацией их в установленных законодательством Российской Федерации случаях, а также инструкции, методические и нормативно-технические документы по вопросам контроля за охраной и использованием земель.

До принятия Земельного кодекса Российской Федерации, в соответствии с п.   13  Положения  о порядке осуществления  государственного  контроля  за

 86

 использованием и охраной земель в Российской Федерации, органы Федеральной службы земельного кадастра имели право налагать штрафы за:

самовольное занятие земельных участков, а также противоправные действия должностных и юридических лиц повлекшие за собой самовольное занятие земель;

нерациональное использование сельскохозяйственных земель, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих состояние почв;

использование земельных участков не по целевому назначению, а также способами приводящими к порче земель;

систематическое не внесение платежей;

захламление земель, порчу и уничтожение плодородного слоя;

нарушение сроков возврата временно занимаемых земель, невыполнение обязанностей по приведение их в состояние пригодное для использования по целевому назначению;

проектирование, размещение, строительство и ввод в эксплуатацию объектов, отрицательно влияющих на состояние земель;

искажение сведений о состоянии и использовании земель;

нарушение сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) граждан о предоставлении земельных участков, сокрытие информации о наличии свободного земельного фонда;

 уничтожение межевых знаков;

уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение выданных должностными лицами органов, осуществляющих государственный земельный контроль, предписаний по вопросам устранения нарушений земельного законодательства.

В связи с принятием Земельного кодекса Российской Федерации правовое регулирование данных отношений изменилось. С 30 октября 2001 года и до  момента     введения     в    действие     Кодекса    Российской     Федерации     об

 административных правонарушениях, органы Федеральной службы земельного кадастра России привлекали виновных к административной ответственности лишь за правонарушения предусмотренные Указом Президента Российской Федерации «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» от 27 декабря 1991 года № 323 и Указом Президента Российской Федерации «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы» от 16 декабря 1993 года № 2162, а именно:

за задержку с выделением земли и имущественного пая;

за нарушение утвержденной градостроительной документации при отводе земель, противоправные действия должностных и юридических лиц повлекшие за собой самовольное занятие земель;

за бесхозяйственное или нерациональное использование земель, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих  состояние почв, использование земельных участков не по целевому назначению, а также способами приводящими к порче земель, систематическое не внесение платежей за землю;

за невыполнение в срок законного предписания должностных лиц осуществляющих государственный земельный контроль по вопросам устранения нарушений земельного законодательства.

С введением в действие Кодекса Российской Федерации об  административных правонарушениях 1 июля 2002 года, органы Федеральной службы земельного кадастра, получили право налагать административные штрафы за следующие правонарушения:

самовольное занятие земельных участков (ст. 7.1.);

уничтожение межевых знаков (ст. 7.2.);

самовольная переуступка права пользования землей, недрами, участком лесного фонда, участком леса, не входящего в лесной фонд, или водным  объектом (ст. 7.10.);

 88

 искажение сведений о состоянии земель (ст. 8.5.);

самовольное снятие или перемещение плодородного слоя почвы (ст. 8.6.1);

уничтожение плодородного слоя почвы, а ровно порча земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства потребления (ст. 8.6.2);

невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению (ст. 8.7.);

использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих состояние почв (ст. 8.8.);

задержка с выделением земли и имущественного пая1;

нарушение утвержденной градостроительной документации при отводе земель, противоправные действия должностных и юридических лиц, повлекшие  за собой самовольное занятие земель2;

нарушение установленного режима земель природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного назначения, с особыми условиями использования, а также подвергшихся радиоактивному загрязнению3.

В рассмотренном порядке привлечения к административной ответственности можно выявить некоторые отрицательные моменты. В течение  достаточно большого периода времени органы Федеральной службы земельного кадастра не могли применять административные санкции за такие правонарушения как самовольное занятие земель, искажение сведений о состоянии    и   использовании    земель,    сокрытие    информации    о    наличии

1  См.: Указ Президента Российской Федерации от 27 декабря  1991   года № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 1. Ст. 53.

2 См.: Указ Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 года № 2162 «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы» // САПП РФ. 1993. № 51. Ст. 4935.

3 См.: Там же.

Ф            свободного земельного фонда и т.д.,  поэтому не было  необходимости  их

выявлять. Они, по статистическим данным, являются самыми распространенными правонарушениями". В общей совокупности нарушений доля самовольного занятия земельных участков в 2001 году составила 15,4 %2. Кроме того, данная ситуация является наглядным примером нарушения сразу нескольких принципов государственного контроля за охраной и использованием земель, а именно, принцип постоянности государственного земельного контроля (в отношении указанных правонарушений), и принцип неотвратимости наказания за совершенные земельные правонарушения. Это, несомненно, отрицательно сказалось на эффективности земельного контроля. На это указывает Ф.Х. Адиханов. По его словам, в случае несоблюдения принципов государственного земельного контроля он не может быть эффективным3. В связи с этим, законодателю необходимо учесть данный негативный опыт и не допускать возникновения таких ситуаций в будущем. Среди   направлений   деятельности   Министерства   природных   ресурсов

             Российской  Федерации  следует,  на наш  взгляд,  выделить  осуществление

государственного контроля за:

выполнением природоохранных требований при предоставлении земельных участков под все виды хозяйственной деятельности;

соблюдением установленного законодательством порядка предоставлением земельных участков природоохранного назначения, особо охраняемых природных территорий, лечебно-оздоровительных местностей и курортов;

v                  пресечением самовольного занятия земель природоохранного назначения,

особо     охраняемых     природных     территорий,     лечебно-оздоровительных местностей и курортов;

1    См.:   Новоженин   И.А.,   Ивакин   В.И.   Правовые   проблемы   рационального   использования   и   охраны сельскохозяйственных земель (материалы круглого стола) // Государство и право. 1998. № 4. С. 62.

2 См.: Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель Российской Федерации за 2001 год. М., 2002. С. 82.

3  См.: Адиханов Ф.Х. Государственный и общественный контроль за использованием и охраной земель. Барнаул: изд-во Алтайского ун-та, 1986. С. 14.

 достоверностью сведений о использовании и состоянии земель природоохранного назначения, особо охраняемый природных территорий, лечебно-оздоровительных местностей и курортов;

сохранением, а также недопущением самовольного снятия и перемещения плодородного слоя почвы на землях природоохранного назначения, особо охраняемых природных территорий, лечебно-оздоровительных местностей и курортов;

предотвращением порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами, отходами производства и потребления, а также иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами;

использованием земель природоохранного назначения, лесного фонда и лесов, не входящих в лесной фонд, особо охраняемых природных территорий, лечебно-оздоровительных местностей и курортов, водоохранных зон и прибрежных полос водных объектов, зон (округов) санитарной охраны источников питьевого или хозяйственно-бытового водоснабжения по целевому  назначению;

соблюдением требований водного и лесного законодательства, законодательства о недрах и об охране окружающей среды в части охраны земель.

Согласно ст. 23.29. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, органы Министерства природных ресурсов Российской Федерации привлекают к ответственности при выявлении следующих  нарушений:

уничтожение и повреждение знаков особо охраняемых природных территорий (ст. 7.2.2);

несоблюдение экологических требований, при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений и иных объектов — (ст. 8.1.);

^1

j.                 несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований

при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами (ст. 8.2.);

нарушение законодательства об экологической экспертизе ст. 8.4.);

порча земель (ст. 8.6.);

нарушение правил охраны и использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях (ст. 8.39.).

Государственная санитарно-эпидемиологическая служба и ее органы на

Ф

местах осуществляют государственный контроль за:

соблюдением санитарного законодательства при использовании земельных участков, установлении охранных, санитарно-защитных, оздоровительных и рекреационных зон, при проектировании и эксплуатации предприятий, объектов по использованию, переработке и захоронению радиоактивных, токсичных материалов и отходов производства;

предотвращением загрязнения земель возбудителями паразитарных и Ф            инфекционных заболеваний.

Кроме         того,         Департамент         государственного         санитарно-

эпидемиологического надзора выдает также заключения по проектам: генеральных планов городов, районной планировки и застройки населенных пунктов, размещения объектов промышленности, зон санитарной охраны источников питьевого водоснабжения, прибрежных районов морей, округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов и лечебно-оздоровительных 0           местностей, санитарно-защитных зон  промышленных организаций, а также

выбору земельных участков под строительство, технико-экономическим обоснованиям.

Учреждения Государственной санитарно-эпидемиологической службы, в соответствии со ст. 23.13. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, налагают взыскания в случае:

нарушения законодательства в области обеспечения санитарно-ф           эпидемиологического благополучия населения (ст. 6.3.);

 уничтожения и повреждения знаков санитарных (горно-санитарных) зон и округов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов (ст. 7.2.2);

самовольного занятия земельного участка зоны (округа) санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (ст. 7.8.2);

несоблюдения экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами (ст. 8.2.);

порчи земель опасными для здоровья людей и окружающей среды отходами производства и потребления (ст. 8.6.2).

Специфика государственного контроля за охраной и использованием земель, который осуществляет Государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу и его органы на местах, состоит в следующем. Названный орган осуществляет государственный контроль за:

соблюдением градостроительной деятельности в городах и других  поселениях в соответствии с утвержденной градостроительной документацией;

соблюдением норм и правил планировки и застройки городов и других поселений;

соблюдением порядка использования территорий с особым режимом градостроительной деятельности;

предотвращением самовольного строительства, вырубки зеленых насаждений общего пользования в городах и других поселениях;

 предоставлением земельных участков в городах и других поселениях в соответствии с их целевым назначением и градостроительными требованиями.

Органы Государственного комитета по строительству и жилищно-коммунальному комплексу Российской Федерации привлекают к ответственности при нарушении установленного порядка строительства объектов, приемки, ввода их в эксплуатацию - ст. 9.5. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

 Осуществление функций в области государственного контроля за охраной и использованием земель возложено на должностных лиц органов земельного контроля. В своей деятельности они руководствуются нормами земельного, административного, гражданского, уголовного законодательства Российской Федерации. Объем полномочий конкретного лица зависит от того, какую должность в аппарате органа государственного земельного контроля оно занимает. К должностным лицам органов государственного земельного контроля относятся: главный государственный инспектор Российской Федерации по использованию и охране земель, его заместители; государственные инспектора по использованию и охране земель, их заместители; инспектора по использованию и охране земель.

Права указанных должностных лиц установлены п. 10 действующего Положения о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации. В соответствии с ним, главный государственный инспектор Российской Федерации по  использованию и охране земель, его заместители, государственные инспектора по использованию и охране земель, их заместители, а также, должностные лица Министерства природных ресурсов Российской Федерации, Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, Государственной санитарно-эпедемиологической службы имеют право:

направлять, в соответствующие органы, материалы о нарушениях  земельного законодательства для решения вопроса о привлечении виновных лиц к ответственности;

обращаться беспошлинно в суд и арбитражный суд по делам о возмещении ущерба, причиненного в результате нарушения земельного законодательства, по вопросам отмены неправомерных решений, связанных с изъятием и предоставлением земельных участков, а также по делам о взыскании штрафов с физических и должностных лиц;

4

щ                 приостанавливать   промышленное,   фажданское   и  другое   строительство,

разработку месторождений полезных ископаемых и торфа, эксплуатацию объектов,           проведение           агротехнических,           лесомелиоративных,

геологоразведочных, поисковых, геодезических и иных работ, если они проводятся с нарушением земельного законодательства, установленного режима использования земель особо охраняемых территорий и могут привести к уничтожению, загрязнению, заражению, или порче плодородного слоя почвы, развитию эрозии, засолению, заболачиванию и другим процессам, снижающим плодородие почв, включая сопредельные территорию, а также, если эти работы ведутся по проектам, не прошедшим экспертизу либо получившим отрицательное заключение;

они имеют право вносить в местную администрацию предложения о полном или частичном изъятии (выкупе) земельных участков в случаях, предусмотренных земельным законодательством;

рассматривать дела о нарушениях земельного законодательства и ^            привлекать виновных к административной ответственности;

вправе беспрепятственно посещать при предъявлении служебного удостоверения предприятия, организации и учреждения, обследовать земельные участки, находящиеся в собственности, владении, пользовании и аренде, а земельные участки, занятые военными, оборонными, и другими специальными объектами, - с учетом установленного режима их посещения;

давать предприятиям, организациям и учреждениям, а также гражданам ^           обязательные   для   исполнения   предписания   по   вопросам   охраны   земель,

устранения нарушений земельного законодательства;

получать от министерств и ведомств, утвержденную в установлено порядке, статистическую отчетность о состоянии земельного фонда;

привлекать в установленном порядке специалистов для проведения обследований земельных угодий, экспертиз, проверок выполнения мероприятий по охране земель;

95

приостанавливать исполнение неправомерных решений по вопросам изъятия и предоставления земельных участков до рассмотрения протестов в соответствующих органах (в вышестоящем органе исполнительной власти, суде, арбитражном суде);

вносить в соответствующие финансово-кредитные органы обязательные для исполнения предписания о прекращении финансирования (кредитования) строительства и эксплуатации объектов и других работ в случае их приостановки, а также при отсутствии документов, удостоверяющих права на землю.

Помимо уже названных прав главный государственный инспектор Российской Федерации по использованию и охране земель, его заместители, государственные инспектора по использованию и охране земель, их заместители, имеют право контролировать проведение аукционов, конкурсов, заключение сделок по купле-продаже, дарению, обмену, залогу, сдаче в аренду земельных участков и другие операции с землей и вносить предложения о признании в установленном порядке недействительные указанные операции, если при этом было нарушено действующее законодательство.

В отличие от государственных инспекторов по использованию и охране земель, права и обязанности рядовых инспекторов, ограничены. Так, они могут составлять протоколы о нарушении земельного законодательства, имеют право беспрепятственно посещать предприятия, организации, учреждения, обследовать земельные участки и давать предписания по вопросам охраны земель, получать от министерств и ведомств информацию о состоянии земель, привлекать специалистов для проведения обследований земельных угодий. Однако инспектор не вправе рассматривать дела о земельных правонарушениях, а также не правомочен приостановить деятельность пользователей земли или исполнение неправомерных решений по вопросам предоставления и изъятия земельных участков.

Необходимо отметить следующее обстоятельство. С момента вступления в силу Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях

 (1 июля 2002 года) дела об административных правонарушениях, в соответствии со ст. 23.21. КоАП, рассматриваются: главным государственным инспектором Российской Федерации по использованию и охране земель, его заместителями; главными государственными инспекторами субъектов Российской Федерации по использованию и охране земель, их заместителями; главными государственными инспекторами городов и районов по использованию и охране земель, их заместителями. Таким образом, ст. 23.21. «Органы, осуществляющие государственный контроль за использованием и охраной земель» Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях не позволяет действующим государственным земельным инспекторам привлекать нарушителей земельного законодательства к административной ответственности, ибо единственным лицом, занимающим должность главного государственного инспектора по использованию и охране земель, в соответствии федеральным законодательством Российской Федерации является, на сегодня, руководитель Федеральной службы земельного кадастра  России1. Следовательно, только он и его заместители имеют право рассматривать дела об административных правонарушениях. Данную ситуацию исправляет проект нового Положения о порядке осуществления государственного земельного контроля в Российской Федерации (хотя в работе автором указывается на необходимость принятия Федерального закона о государственном земельном контроле, в настоящее время государственный земельный контроль осуществляется в порядке, установленном Правительством  Российской Федерации). Проект содержит положения о том, что должностные лица Федеральной службы земельного кадастра осуществляющие функции государственного земельного контроля, одновременно по должности являются: руководитель Федеральной службы земельного кадастра России - Главным государственным земельным инспектором Российской Федерации; руководитель   территориального   органа   Федеральной   службы   земельного

1   См.:   Положение   о   Федеральной   службе   земельного   кадастра   России,   утвержденное   постановлением Правительства РФ от И января 2001 года № 22//СЗ РФ. 2001. №3. Ст. 251.

 97

 кадастра России в субъекте Российской Федерации - главным государственным земельным инспектором субъекта Российской Федерации; руководитель территориального органа Федеральной службы земельного кадастра России межрайонного, городского и районного уровня - главным государственным земельным инспектором соответствующей территории. К сожалению, вышеуказанный нормативный правовой акт до сих пор остается Проектом, а сложившийся правовой вакуум крайне отрицательно сказывается на эффективности земельного контроля.

В настоящее время, до принятия нового Положения о порядке осуществления государственного земельного контроля в Российской Федерации вопрос о должностных лицах органов государственного контроля за охраной и использованием земель решается территориальными органами Федеральной службы земельного кадастра самостоятельно. Например, в Саратовской области действует Временное руководство по осуществлению государственного земельного контроля1, в соответствии с которым, руководитель Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Саратовской области является главным государственным инспектором по охране и использованию земель Саратовской области, руководители городских и районных комитетов по земельным ресурсам и землеустройству - главными государственными инспекторами по охране и использованию земель городов и районов.

Рассматривая полномочия должностных лиц органов государственного земельного контроля, следует выделить очень важный и, безусловно, положительный момент регулирования данного вопроса. Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» от 8 августа 2001 года №-134-ФЗ впервые детально устанавливаются обязанности должностных лиц органов государственного контроля при проведении проверок юридических

См.: Архив Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Саратовской области за 2002 год.

#

fc)             лиц и индивидуальных предпринимателей. В соответствии со ст. 11 указанного

закона должностные лица органов государственного контроля обязаны:

своевременно и в полной мере исполнять предоставленные в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений обязательных требований;

соблюдать законодательство Российской Федерации, права и законные интересы юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

проводить мероприятия по контролю на основании и в строгом соответствии с распоряжением органов государственного контроля о проведении мероприятий по контролю;

предоставлять должностным лицам юридического лица или индивидуальным предпринимателям либо их представителям, присутствующим при проведении мероприятия по контролю, относящуюся к предмету проверки необходимую информацию;

при определении мер, принимаемых по фактам выявленных нарушений,

^'               учитывать соответствие указанных мер тяжести нарушении, их потенциальной

опасности для жизни, здоровья людей, окружающей среды и имущества, а

также не допускать необоснованные ограничения прав и законных интересов

граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

доказывать законность своих действий при их обжаловании юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.

При  проведении  мероприятий  по  контролю должностные лица органов щ               государственного контроля не вправе (ст. 8):

проверять выполнение обязательных требований, не относящихся к компетенции органа государственного контроля, от имени которого действуют должностные лица;

требовать предоставления информации, не относящейся к предмету проверки, а также изымать оригиналы документов, относящихся к предмету проверки;

 распространять информацию, составляющую, охраняемую законом тайну, полученную в результате проведения мероприятий по контролю, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

превышать установленные сроки проведения мероприятий по контролю.

Должностные лица, осуществляющие контроль за охраной и использованием земель в Российской Федерации несут персональную ответственность за организацию и осуществление государственного земельного контроля в Российской Федерации. Под ней следует понимать «применение к государственным земельным инспекторам дисциплинарной, административной, уголовной ответственности за недостатки, упущения, правонарушения, преступления при организации или осуществлении работ по государственному контролю за состоянием, использованием и охраной земель»1. За недостаточную организацию работ по осуществлению государственного земельного контроля, противоправные действия, повлекшие за собой  самовольное занятие земель; уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение предписаний, выданных должностным лицом вышестоящего органа, осуществляющего государственный земельный контроль, по вопросам устранения нарушений земельного законодательства; а также искажение сведений о состоянии и использовании земель и другие упущения в работе, если они по своему характеру не влекут в соответствии с действующим законодательством административной или уголовной ответственности,  вышестоящими территориальными органами к земельным инспекторам могут быть применены следующие дисциплинарные взыскания: замечание, выговор, увольнение по соответствующим основаниям. В качестве дополнительной меры правового дисциплинарного воздействия может выступать лишение (полностью    или    частично)    премии    за   определенный    период    времени,

1 Письмо Роскомзема «Об ответственности и защите госземинстпекторов при исполнении должностных обязанностей» от 6 июня 1994 года № 3-14-1/842 // Государственный контроль за использованием и охраной земель (нормативные материалы). Выпуск 2. М.: РУССЛИТ, 1995. С. 248.

ш                                                                                          100

0           предусмотренной системой оплаты труда, а также специально установленных

льгот.

К уголовной ответственности инспектора привлекаются в случаях злоупотребления ими должностными полномочиями (ст. 285 Уголовного кодекса Российской Федерации), превышения должностных полномочий (ст. 286 Уголовного кодекса Российской Федерации), получения взятки (ст. 290 Уголовного кодекса Российской Федерации), совершения должностного подлога (ст. 292 Уголовного кодекса Российской Федерации), халатность (ст. 293 Уголовного кодекса Российской Федерации).

Убытки, причиненные собственникам земли, землевладельцам, землепользователям и арендаторам неправомерными действиями таких должностных лиц, возмещаются в порядке, установленном законодательством1.

Особого внимания требует вопрос правовой и социальной защиты должностных лиц осуществляющих государственный контроль за охраной и использованием земель. В п. 10 действующего Положения о порядке $'            осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель

в Российской Федерации, установлено, что органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации могут (а не обязаны) устанавливать гарантии социальной защиты должностных лиц, осуществляющих земельный контроль. В действительности это положение остается лишь «формулировкой на бумаге». Земельные инспектора, фактически, не имеют каких-либо правовых и социальных гарантий в своей деятельности, за некоторым исключением. Так, *             закон     предусматривает    ответственность    за    невыполнение    требований

должностных лиц осуществляющих государственный контроль за охраной и использованием земель. Главному государственному инспектору по использованию и охране земель Российской Федерации и его заместителям, государственным   инспекторам   по   использованию   и   охране   земель   и   их

1 См.: Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 23 декабря 1993 года № 1362, с изменениями и дополнениями внесенными постановлением Правительства РФ от 12 марта 1996 года №271 // САПП РФ. 1994. № 2. Ст. 78; СЗ РФ. 1996. № 13. Ст. 1345.

 заместителям, инспекторам по использованию и охране земель при исполнении служебных обязанностей разрешается в установленном порядке ношение огнестрельного оружия. Очевидно, что для обеспечения безопасности деятельности государственных земельных инспекторов, повышения их заинтересованности в ней, этого явно недостаточно. Поэтому, предлагается, законодательно закрепить перечень правовых и социальных гарантий должностных лиц органов земельного контроля. К наиболее важным гарантиям отнести:

обязанность органов исполнительной власти Российской Федерации, органов местного самоуправления оказывать содействие в обеспечение государственных земельных инспекторов необходимой документацией, транспортом, жильем, проездными документами, оказывать иную помощь должностным лицам при осуществлении ими земельного контроля, в том числе при нахождении их в служебных командировках;

обязанность органов исполнительной власти субъектов Российской  Федерации, органов местного самоуправления содействовать обеспечению государственных земельных инспекторов жилой площадью, медицинским обслуживанием, внеочередной установкой телефона, бесплатным проездом на всех видах общественного транспорта городского, пригородного и местного сообщения при исполнении возложенных на них обязанностей в пределах обслуживаемых территорий;

запрет на вмешательство в деятельность государственного земельного  инспектора со стороны органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и организаций, средств массовой информации и т.д.

§ 5. Организация государственного земельного контроля

Деятельность    в    области    государственного    контроля    за    охраной    и использованием земель, также как и другая, исполнительно-распорядительная

 102

 деятельность органов государства, протекает в определенных правовых формах, установленных законодательством. Государственный земельный контроль имеет свои, присущие только ему правовые формы деятельности, выходя за рамки этих правовых форм, органы контроля допускали бы произвол в своей работе1.

Работа по государственному земельному контролю проводится в соответствии с утвержденными годовыми планами по государственному контролю за охраной и использованием земель. Для примера сравним план работы по государственному контролю за охраной и использованием земель Федеральной службы земельного кадастра России 1999 года2, и план работы отдела государственного земельного контроля Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Саратовской области на 2001 год3.

План Федеральной службы земельного кадастра России состоит из трех частей. Первая часть «Нормативно правовая деятельность» предусматривает: подготовку предложений по совершенствованию механизма государственного  земельного контроля; рассмотрение на заседании коллегии вопроса «О повышение эффективности государственного земельного контроля»; подготовку предложений к проекту Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в части ответственности за нарушения земельного законодательства; другие мероприятия нормотворческого характера. В части второй «Организационная и контрольно-инспекционная деятельность» предусмотрены действия по организации и проведению  проверок соблюдения земельного законодательства. Например: организовать и провести проверки использования земель сельскохозяйственного назначения; организовать и провести проверки соблюдения требований земельного законодательства при выделении земельных участков под строительство жилья

1  См.: Земельное право России: Учебник. М.: Былина, 1997. С. 178.

2 См.: Приложение № 1 к справке о повышении эффективности государственного контроля за использованием и охраной земель // Архив Федеральной службы земельного кадастра России за 1999 год.

3  См.: Утвержден руководителем Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Саратовской области 4 января 2001 года // Архив Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Саратовской области за 2001 год.

4                                                                                          103

Я»,            и     коммерческих    помещений;     проверить    обоснованность     привлечения

территориальными органами юридических, должностных и физических лиц к административной ответственности за нарушение земельного законодательства. Третья часть «Подготовка отчетных и информационно-аналитических материалов» содержит подробный перечень мероприятий по составлению отчётов о проделанной работе, подготовке обобщенных аналитических материалов, сроки выполнения указанных мероприятий, исполнителей и соисполнителей.

План работы отдела государственного земельного контроля Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Саратовской области на 2001 год структурно не выделяет отдельные части по аналогии с планом работы по государственному контролю за охраной и использованием земель Федеральной службы земельного кадастра России 1999 года. Он включает в себя такие мероприятия как: прием годовых отчетов по государственному земельному контролю и рекультивации земель от районных, городских комитетов за 2001

w              год и составление сводных отчетов; организация работы районных, городских

комитетов по предупреждению нарушений земельного законодательства; координация работы городских, районных комитетов по организации и осуществлению государственного земельного контроля; и другие.

Сравнительный анализ представленных документов показывает, что «План работ» территориального органа Федеральной службы земельного кадастра не разработан   детально,   объем   необходимых   мероприятий   указан   общими

*              формулировками,     не    уделяется    должного    внимания     нормотворческой

деятельности, отсутствуют указания на взаимодействие государственных органов земельного контроля. Это свидетельствует о посредственном отношении должностных лиц к планированию своей деятельности. Указанные недостатки негативно отражаются на эффективности государственного контроля в области охраны и использования земель. В частности, при отсутствии четкости формулировок проводимых мероприятий, не возможно

*            установить выполнены ли они в полном объеме,  и, следовательно,  нельзя

0                                                                                  104

р,            привлечь к дисциплинарной ответственности виновных. Кроме того, трудно

определить недостатки проводимых мероприятий и достигнутые результаты. А ведь именно с учетом тех и других, планируется дальнейшая деятельность территориального органа государственного земельного контроля.

Правовые формы земельного контроля в зависимости от характера их последовательного применения можно разделить на три вида: информационное обеспечение контроля, принятие решений по результатам контроля, исполнение решений контрольных органов1.

Информационное обеспечение государственного земельного контроля. Для того, чтобы принять квалифицированное решение по результатам земельного контроля, любой орган контроля должен располагать точной объективной информацией о том, есть ли нарушение земельного законодательства, в чем оно выражается, кто виновен в этом, что нужно предпринять, чтобы правонарушение не оказалось длящимся, каков вред, причиненный правонарушением, а если правонарушение еще не наступило, как его предупредить или пресечь. Возникают и другие вопросы на первой стадии земельного контроля.

Данные о состоянии и использовании земель получают в ходе проведения различных мероприятий. Среди них можно выделить несколько групп. К первой группе, следует отнести те мероприятия, которые выходят за рамки земельного контроля, и преследуют обычно более широкие задачи. Это -инвентаризация земель, их учет и отчетность о состоянии хозяйственного *             использования,     мониторинг     земель.     Контроль     здесь     выступает     как

сопутствующее, но также важное мероприятие. В частности, инвентаризация земель - опись состояния земельного участка2. Являясь единовременным мероприятием, ставит какую-то определенную задачу, например, обновить учетные данные о земле (о количестве площадей пахотных земель, других

1  См.: Ларионов Г.А. Новое в законодательстве о государственном контроле за использованием земель // Законодательство и экономика. 1994. № 15/16. С. 11-17; Он же. Правовое регулирование земельного контроля в Российской Федерации. Автореф. дис. на соиск. уч. степ. канд. юрид. наук. М., 1997. С. 21.

2  См.: Адиханов Ф.Х.  Государственный  и общественный  контроль за использованием  и охраной земель. Барнаул: изд-во Алтайского ун-та, 1986. С. 18.

 105

 угодий, состоянии их использования, субъектном составе собственников и землепользователей и т.д.). В ходе инвентаризации земель устанавливается их местоположение, площадь, качественное состояние, а также причины, приведшие к выявленным изменениям состояния земель. Большое значение для эффективности земельного контроля имеет учет земель. Учет земель имеет тесную связь с их оценкой. Эти сведения дают богатый материал для органов земельного контроля. Для успешного проведения земельного контроля имеют значения обследования, которые при учете земель определяют качественное состояние и использование земель. Они подразделяются на специальные и агрохозяйственные. К специальным обследованиям относятся почвенные, геоботанические, мелиоративные и др. В результате их проведения получают сведения о наличии питательных веществ в почве, степени ее увлажнения и засоленности, качестве и видах растительности и т.п. При агрохозяйственном обследовании осматривают каждый контур в натуре для установления фактического состояния и использования угодий, и определения их более  целесообразной эксплуатации.

Рассматривая первую группу мероприятий, следует выделить мониторинг земель, как одного из средств информационного обеспечения государственного контроля за охраной и использованием земель. Важную роль мониторинга земель в информационном обеспечении государственного земельного контроля отмечает, в частности, И.А. Иконицкая, К.Г. Пандаков, С.С. Шерстнев, СВ. Лобанов1. Утверждения указанных ученых подтверждают положения п. 2  ст. 67 Земельного кодекса Российской Федерации, которые устанавливают в качестве одной из задач государственного мониторинга земель — информационное обеспечение государственного контроля за охраной и использованием земель.

Государственный мониторинг земель осуществляется в соответствии с Положением о мониторинге земель в Российской Федерации, утвержденным

м               ' См.: Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации. М.: Юристъ, 2000. С. 170-171; Пандаков К.Г.,

"                Шерстнев С.С, Лобанов СВ. Государственное управление и контроль в сфере земельных правоотношений.

Саратов, 2002. С. 40.

 106

 постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 1992 года № 491', и представляет собой систему наблюдений за состоянием земель. Являясь составной частью мониторинга за состоянием окружающей природной среды, мониторинг земель охватывает все земли Российской Федерации, независимо от форм собственности на землю, целевого назначения и характера использования. Мониторинг земель имеет подсистемы, соответствующие категориям земель, выделяют: мониторинг земель сельскохозяйственного назначения; мониторинг земель поселений; мониторинг земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и обеспечения космической деятельности, обороны и иного назначения; мониторинг земель особо охраняемых территорий и объектов; мониторинг земель лесного фонда; мониторинг земель водного фонда; мониторинг земель запаса. В зависимости от территориального охвата выделяют федеральный мониторинг (охватывает всю территорию Российской Федерации), региональный мониторинг (охватывает территории, ограниченные  физико-географическими, экономическими, административными и иными границами), локальный мониторинг (ведется на территориальных объектах ниже регионального уровня, вплоть до территорий отдельных землепользовании и элементарных структур, ландшафтно-экологических комплексов).

Содержание мониторинга земель составляют наблюдения (съемки, обследования и изыскания) за состоянием земель, выявление изменений и  оценка:

процессов, связанных с изменением плодородия почв;

состояния земель населенных пунктов, объектов нефте и газодобычи, очистных сооружений, сладов горюче-смазочных материалов, удобрений, стоянок автотранспорта, мест захоронения токсичных промышленных отходов и радиоактивных материалов, а также других промышленных объектов.

'См.:САППРФ. 1992. №4. Ст. 183.

 107

 При ведении мониторинга, в плане государственного земельного контроля, особое внимание необходимо обращать на процессы антропогенного характера, то есть связанные с деятельностью человека. Нетрудно заметить, что ведение мониторинга земли требует больших финансовых затрат. К сожалению, сложившаяся в стране экономическая ситуация не позволяет в полной мере осуществлять мероприятия по ведению мониторинга земель, а в некоторых регионах Российской Федерации его вообще нет. Так, например, в Саратовской

области,  из-за отсутствия  финансирования  работы по  мониторингу земель

 i практически  прекращены .  Это  не  позволяет своевременно  вмешиваться  и

устранять негативные процессы в процессе использования земли человеком.

Ко второй группе мероприятий относится непосредственная работа государственных органов и должностных лиц по сбору и анализу материалов (документов) путем осуществления наблюдения, проведение проверок, ревизий, различных исследований.

Наблюдение, наблюдать — внимательно следить за чем-либо . В нашем  случае за состоянием земельного фонда, правильностью его охраны и использования. «Наблюдать, - пишет Ф.Х. Адиханов, - значит держать какой-то объект постоянно в поле зрения»3. Поэтому наблюдение характерно, прежде всего, для деятельности специально уполномоченных органов государственного земельного контроля.

Проверка призвана обеспечить соблюдение всеми землепользователями требований законодательства о научно обоснованном, рациональном и  эффективном использовании земли. Поверки проводятся в соответствии с планами работы по государственному контролю за охраной и использованием земель. В отношении каждого юридического лица или индивидуального предпринимателя плановая проверка по контролю может быть проведена не

1  См.: Прокогтчук В.М. Выступление на областной конференции экологов на тему: «Охрана земельных ресурсов в Саратовской области - состояние и перспективы». Саратов, 1999 // Архив Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Саратовской области за 1999 год.

2 См.: Большой толковый словарь русского языка. Санкт-Петербург: изд-во «Норит», 1998. С. 570.

3  Адиханов Ф.Х. Государственный и общественный контроль за использованием и охраной земель. Барнаул: изд-во Алтайского ун-та, 1986. С. 16.

108

 более одного раза в год. Продолжительность проверки не должна превышать один месяц. В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения специальных исследований, экспертиз со значительным объемом мероприятий по контролю, на основании мотивированного предложения государственного земельного инспектора, руководителем соответствующего территориального подразделения Федеральной службы земельного кадастра России или его заместителем, срок проверки может быть продлен, но не более чем на один месяц.

Проведение проверок - основное направление деятельности контрольных органов1. Мероприятия осуществляются на основании приказа руководителя соответствующего территориального подразделения Федеральной службы земельного кадастра России. Проверки проводятся только тем земельным инспектором, который указан в приказе о проведении проверки. За 2001 год в целом по Российской Федерации было проведено 326,0 тысяч проверок соблюдения требований земельного законодательства. Проверками было  охвачено более 131 миллиона гектаров различных категорий земель. В ходе проведения проверок было выявлено 184,1 тысячи нарушений в сфере земельных отношений на площади 19,2 миллиона гектаров. Наиболее оперативно работа по установлению фактов нарушений земельного законодательства осуществлялась в Краснодарском, Ставропольском и Хабаровском краях, Республиках Башкортостан, Дагестан, Астраханской, Волгоградской, Иркутской, Московской, Новосибирской, Омской,  Оренбургской, Пермской и Ростовской областях . Так, Краснодарском крае, органами Федеральной службы земельного кадастра России, было выявлено 15175 нарушений земельного законодательства, на площади 503489 гектаров; в республике Башкортостан выявлено 17441 нарушений, на площади 650769 гектаров; в Пермской области выявлено 8084 нарушений, на площади 51049 гектаров;   в  Саратовской  области  выявлено  7125   нарушений,  на  площади

1  См.: Иконицкая И.А. Проблемы.эффективности в земельном праве. М: Наука,1979. С. 138.

2 См.: Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель Российской Федерации за 2001 год. М., 2002. С. 82.

109

1374176 гектаров; в Самарской области выявлено 5702 нарушений, на площади 342377 гектаров1.

Для сравнения, в целом по Российской Федерации, в 1999 году было проведено 458,5 тысяч проверок и выявлено 283,1 тысяч нарушений законодательства по охране и использованию земель2. В 2000 году проведено 476,6 тысяч проверок, выявлено 305,0 тысяч нарушений в сфере земельных отношений3. Таким образом, анализ указанных данных свидетельствует об уменьшении в 2001 году общего количества проведенных проверок, выявленных нарушений, а, следовательно, устраненных нарушений, привлеченных к ответственности лиц, а также сокращении суммы наложенных штрафов. В нынешних условиях развития земельных отношений, такое снижение активности деятельности по государственному земельному контролю, несомненно, является отрицательным фактом, и связано, по-видимому, с реорганизацией федеральных и территориальных органов охраны окружающей среды и природных ресурсов.

Независимо от того, проводит ли государственный инспектор плановую проверку состояния использования земель или выезжает по жалобе, закон дает ему право совершать ряд правовых действий: проверку законности оснований пользования земельным участком; обследование фактического состояния использования или не использования земель; проверку использования земель в соответствии с их целевым назначением и в соответствии с правовым режимом отдельных категорий, видов земель, статусного положения субъектов землепользования.

Проверка законности оснований пользования землей должна касаться каждого земельного участка, находящегося в собственности, землевладении, землепользовании,     включая     массивы,    закрепленные    за    коллективами,

1  См.: Годовой отчет о контроле за использованием и охраной земель в Российской Федерации за 2001 год // Архив Федеральной службы земельного кадастра России за 2001 год.

2 См.: Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель Российской Федерации за

1999 год. М,2000. С. 72.

3  См.: Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель Российской Федерации в

2000 году. М.( 2001. С. 106.

по

арендуемые участки, земли крестьянских (фермерских) хозяйств и т.д. Названную проверку следует рассматривать в качестве одного из предупредительных факторов контроля. Своевременное выявление и прекращение незаконного владения (пользования) землей позволит избежать возможных последствий неправомерного использования участка, как то: нанесение ущерба участникам земельных отношений, ухудшение качества земель, отрицательное влияние на экологию. Кроме того, определение подобных фактов на ранних стадиях занятия участка в значительной степени упростит процесс по восстановлению нарушенных прав, возвращению участка в прежнее состояние, не потребует или минимизирует возможные дополнительные затраты. В тех случаях, когда нарушение земельного закона выявляется достаточно поздно, на устранение правонарушения требуется значительное время и денежные средства. Так как расходы в подобных ситуациях относят на счет нарушителя, то при отказе от добровольного возмещения ущерба он будет возмещать его в гражданско-правовом порядке, то есть через судебные органы, что еще в большей степени затянет процесс восстановления нарушенных прав.

При контроле проверяется наличие у субъекта документов, удостоверяющих законность права собственности, владения, пользования земельным участком. В случае предоставления земельного участка в пользование на основании договора, проверяется законность этого договора (например, соответствие содержания документа требованиям земельного законодательства). При выявлении нарушений государственный земельный инспектор указывает на них или ставит вопрос о прекращении (расторжении) договора. При необходимости инспектор проверяет местоположение, окружную границу (по межевым знакам), площадь участка, как визуально, так и инструментально. Инструментальная проверка потребуется в основном при отсутствии долговременных межевых знаков, сооружаемых в соответствии с требованиями, или при их уничтожении, повреждении, переносе.

111

Обследование фактического состояния использования или не использования земли. Эти проверки позволяют: выявить недостатки использования земель, используется ли земельный участок полностью или частично, имеются ли свободные участки; устранить нарушения земельного законодательства; предупредить возможные отрицательные последствия. Выявлению нарушений земельного законодательства должна предшествовать подготовительная работа, содержание которой зависит от вида предполагаемого нарушения. Сюда входит: подбор планово-картографических материалов (составление выкопировки, увеличение ее с изменением масштаба, получение координат, длин линий), почвенно-геоботанических, агрохозяйственных, учетно-регистрационных и других материалов и данных. В случае необходимости может быть создана комиссия, в состав которой, наряду с инженером-землеустраителем войдут специалисты: почвоведы, агрохимики, мелиораторы или другие (в зависимости от вида нарушения и предполагаемого вида работ).

При обследованиях состояния использования земель могут быть обнаружены самые разнообразные отклонения от требований земельного законодательства. Так, если находящаяся во владении промышленного или иного несельскохозяйственного предприятия (организации) земля является излишней для их производственной или иной деятельности, то эта часть земельного участка может быть изъята и передана в установленном законом порядке в пользование другим землепользователям, среди которых преимущество на получение указанной земли имеют сельскохозяйственные предприятия, пользовавшие ею ранее. Могут быть установлены факты нерационального использования сельскохозяйственных земель. Характер таких нарушений в основном одинаков. Это нарушение технологии возделывания сельскохозяйственных культур, засоренность полей, нарушение сроков обработки почвы. Причины - отсутствие техники, сильный износ машинного парка, отсутствие горюче-смазочных материалов, отсутствие денежных средств на ремонт и закупку новой техники для обработки земли. При установлении частичного не использования земель сельскохозяйственными предприятиями

*

f»            органы контроля применяют с одной стороны, меры принуждения в форме

предписаний к этим предприятиям, с тем, чтобы они полностью использовали предоставленные им земли, а с другой стороны — оказывают им всестороннюю помощь для устранения недостатков в землепользовании. При порче земель заключение о состоянии земель, качестве почв, степени загрязнения должен дать почвовед по результатам специального анализа. О характере развития эрозии почв дает заключение почвовед или агролесомелиоратор, при нарушении, выразившемся в отступлении от утвержденного проекта внутрихозяйственного землеустройства, к проверке следует привлечь представителя проектного предприятия по землеустройству и т.д.

Проведение обследований земель должно основываться на общих правилах. Все этапы работы должны быть отражены в соответствующих документах (протоколе обследования землевладения, землепользования и др.)- К сожалению, федеральное законодательство о государственном земельном контроле не дает четких указаний по этому поводу. Практикой производства

*             государственного   земельного   контроля   выработаны   правила,   по   которым

государственный земельный инспектор, осуществляющий проверку, составляет акт проверки соблюдения земельного законодательства1. К акту прилагаются документы об обследовании земельных участков, протоколы (заключения) проведенных исследований и экспертиз, объяснения должностных лиц и другие документы или их копии, связанные с результатами проверки. Кроме того,

юридические лица и индивидуальные предприниматели должны вести журнал

4

w             учета мероприятии по контролю за охраной и использованием земель, где

производятся записи содержащие сведения о: времени проведения проверки, ее целях, задачах, предмете; выявленных нарушениях, составленных протоколах и предписаниях. Вышеуказанное, существенно облегчает работу земельного инспектора в последующем, так как позволяет сравнить результаты прошлых и будущих     проверок,     выяснить     какой     результат     (положительный     или

 'См.:  Временное руководство  по осуществлению государственного земельного контроля в Саратовской области // Архив Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Саратовской области за 2002 год.

 отрицательный) был достигнут в ходе применения к нарушителям предусмотренных мер воздействия. Однако, такого рода правила проведения обследования земель, несомненно, должны быть закреплены федеральным законодательством. Именно это, позволит выполнять их по единой схеме для всех землепользователей, владельцев, собственников, арендаторов, в любом субъекте Российской Федерации.

Проверка целевого использования земель. В соответствии с законодательством все владельцы земли, в том числе собственники, обязаны использовать землю в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием.

Целевое назначение того или иного земельного участка указывается в актах федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, актов органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков; договорах, предметом которых являются земельные участки; документах государственного земельного кадастра;  документах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним1.

Проверка использования земли в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием может проводиться одновременно с обследованием фактического использования участка, так и в качестве самостоятельного действия. Совмещение двух видов проверки имеет существенное значение именно в начальный период использования, то есть  освоения предоставленного земельного участка, это позволяет своевременно выявить возможные нарушения в характере осуществляемых субъектом действий и избежать последующих непроизводительных расходов на устранение последствий выявленных нарушений. Такого рода контроль, и именно на ранних стадиях освоения участка, достаточно действенен и эффективен     при     профилактике     земельных     правонарушений,     причем

1 См.: п. 2 ст. 8 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 года//СЗ РФ. №44. Ст. 4147.

 "4

 профилактика дисциплинирует пользователей земли, позволяет избежать в дальнейшем более серьезных нарушений.

Принятие решения по результатам проведенного контроля. Характер принимаемого решения и его содержание основываются на данных проведенных проверок, обследований и анализа полученных материалов. Принимаемое решение может носить предварительный характер. Это бывает тогда, когда необходимо проведение дополнительных работ (лабораторных анализов, экономических расчетов, оценки экологических последствий и т.д.), при длящемся нарушении и невозможности его немедленного устранения, при не выявлении субъекта или не признании им факта (вины) нарушения. Решение по рассматриваемому вопросу может приниматься и на месте путем дачи соответствующих предписаний об устранении выявленного нарушения или применения административных санкций. Ниже приводятся наименования документов, оформляемых при проведении контроля.

«Предписание об устранении нарушений земельного законодательства» - дается предупреждение пользователю земельного участка, что если он не выполнит все требования, содержащиеся в «Предписании ...», то материалы будут переданы соответствующему должностному лицу (местного) подразделения Федеральной Службы земельного кадастра для привлечения нарушителя к ответственности'.

«Протокол о нарушении земельного законодательства» — составляет уполномоченное должностное лицо органов государственного земельного  контроля. «Протокол ...», как правило, составляется на месте обнаружения нарушения. Согласно ст. 28.2. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в «Протоколе ...» указываются: дата и место его составления, должность, фамилия, имя, отчество лица, составившего протокол, сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном    правонарушении,    фамилии,    имена,    отчества,    адреса

1 См.: ст. 19.5. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года //СЗРФ. 2002. № I (ч. 1). Ст. 2.

ф                                                                                                   115

Ф            местожительства   свидетелей   и   потерпевших,   место,   время   совершения   и

событие земельного правонарушения, статья нормативного акта, предусматривающий ответственность за данное нарушение, объяснение нарушителя, иные сведения, необходимые для разрешения дела.

«Обращение в органы МВД об оказании содействия» - при необходимости должностные лица могут обращаться в органы Министерства внутренних дел Российской Федерации за помощью по установлению личности нарушителя земельного законодательства, используя при этом указанную форму, согласно которой должностное лицо дает краткую характеристику нарушения с указанием места и времени его совершения или выявления; информацию о личности нарушителя (приметы, номер автомобиля, и т.д.).

«Требование о приостановке работ, эксплуатации объекта» — такое предписание оформляется должностным лицом при обнаружении существенных правонарушений, для устранения которых необходима указанная мера. В Требовании о приостановлении работ, ведущихся с ^             нарушением   земельного   законодательства,   указывается   срок,   в   течение

которого надлежит устранить допущенные недостатки, и предупреждение, что если работы будут продолжаться без устранения нарушений, то по предписанию госинспектора будет прекращено финансирование работ.

«Предписание о прекращении финансирования (кредитования) строительства, эксплуатации объектов» - в случае продолжения работ, ведущихся с нарушением земельного законодательства (без принятия мер по *              устранению нарушения), государственный земельный инспектор направляет в

финансово-кредитный орган «Предписание ...» с указанием: предписание действует до устранения нарушителем тех нарушений, которые были зафиксированы в Требовании инспектора.

«Уведомление должностного лица о разрешении возобновления работ и их финансирования (кредитования)» — такое уведомление оформляется государственным земельным инспектором после устранения нарушения.

#                                                                                         116

|^                 «Уведомление  должностного  лица  о   возобновлении   приостановленного

финансирования (кредитования) работ, эксплуатации объектов» — После устранения нарушения оно направляется в банк соответствующее «Уведомление ...».

Следует отметить, что в настоящее время новые формы вышеуказанных документов не разработаны, а Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливает существенные изменения для действующих форм. В частности, Кодекс устанавливает принцип презумпции невиновности (ст. 1.5.), что, непременно, должно быть отражено в протоколе о нарушении земельного законодательства. В связи с этим, территориальные органы государственного земельного контроля, для обеспечения своей деятельности, сами разрабатывают формы представленных документов. Это, во-первых, нарушает требование единообразного оформления документации при осуществлении контроля за охраной и использованием земель, во-вторых, противоречит п. 2 ст. 71 Земельного кодекса Российской

*             Федерации - порядок осуществления государственного земельного контроля (в том     числе     и     формы     процессуальных     документов)     устанавливается Правительством   Российской   Федерации.   Поэтому,   органы   исполнительной власти   Российской   Федерации   обязаны,   в   ближайшее   время,   устранить выявленный недостаток.

Дела о нарушении земельного законодательства рассматриваются главным государственным инспектором Российской Федерации по использованию и ^            охране земель, его заместителями, главными государственными инспекторами

субъектов Российской Федерации по использованию и охране земель, их заместителями, главными государственными инспекторами городов и районов по использованию и охране земель, их заместителями в пятнадцатидневный срок со дня получения протокола о нарушении земельного законодательства1. В рассмотрении дела в соответствии со ст. 25.1. - 25.11. Кодекса Российской

См.: ст. 23.21., ч. 1 ст. 29.6. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 2.

 Федерации об административных правонарушениях участвуют: лицо, привлекаемое к административной ответственности, потерпевший, законные представители, адвокат, свидетели, эксперт, переводчик. Все заинтересованные лица вызываются повесткой. В необходимых случаях лица, участвующие в деле, могут быть извещены или вызваны телефонограммой или телеграммой. В случае неявки лица привлекаемого к ответственности, когда имеются данные о своевременном его извещении и если от него не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела, в соответствии со ст. 25.1. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, дело может быть рассмотрено в отсутствии этого лица.

Рассмотрев дело о нарушении земельного законодательства, соответствующее должностное лицо, руководствуясь ст. З.1., 3.2., 3.5. и 29.8. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, выносит одно из следующих постановлений по делу: о назначении административного наказания; о прекращении производства по делу.  Вынесенное постановление объявляется немедленно по окончании рассмотрения дела, подписывается в трех экземплярах, регистрируется в специальной книге. В течение трех дней копия постановления вручается лицу, в отношении которого оно вынесено. В случае, если копия постановления высылается, об этом делается соответствующая запись в деле. Постановление главного государственного земельного инспектора может быть обжаловано лицом, в отношении которого оно вынесено, а также потерпевшим, в течение  десяти суток со дня вручения или получения копии постановления. Жалоба на постановление по делу об административном правонарушении подается должностному лицу, вынесшему постановление по делу. В течение трех суток со дня поступления жалобы он обязан направить ее со всеми материалами дела в вышестоящий государственный орган. В случае пропуска указанного срока по уважительным причинам этот срок по заявлению лица, в отношении которого вынесено постановление, может быть восстановлен органом (должностным  лицом), правомочным рассматривать жалобу. Вышестоящий по подчиненности

0           орган    государственного    земельного    контроля    рассматривает    жалобу    в

десятидневный срок со дня ее поступления и принимает одно из следующих решений: оставляет постановление без изменения, а жалобу или протест без удовлетворения; отменяет постановление и направляет дело на новое рассмотрение; отменяет постановление и прекращает дело; изменяет меру взыскания в пределах, предусмотренных нормативным актом об ответственности за правонарушение, однако чтобы взыскание не было усилено. Копия постановления по жалобе лица, в отношении которого оно вынесено, в течение трех суток, со дня его вынесения, вручается или высылается указанному лицу.

Исполнение решений контрольных органов. Штраф должен быть уплачен не позднее тридцати дней со дня вступления постановления о наложении административного штрафа в законную силу. Не подлежит выполнению постановление о наложении штрафа, если оно не было обращено к исполнению в течение года со дня вынесения (ст. 31.9. Кодекса Российской ^            Федерации      об      административных      правонарушениях).      На      размер

административного штрафа влияют характер правонарушения, личность нарушителя, степень его вины, имущественное положение, а также обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность1.

Наложение штрафов и других взысканий не освобождает виновных лиц от устранения допущенных нарушений и возмещения причиненных убытков и вреда. Поэтому, одновременно с вынесением Постановления о наложении *            штрафа    устанавливается    срок    для    устранения    нарушения    земельного

законодательства, о чем делается запись в Постановлении. В случае не устранения нарушения в установленный срок виновные повторно привлекаются к административной ответственности.

Исполнение решения государственного инспектора любой службы земельного контроля обеспечивается самим инспектором. В этих целях по

1 См.: ст. 4.2., 4.3. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 2.

£.                                                                                                   119

ф.            каждому    факту    нарушения    земельного    законодательства    формируется

специальное административное дело включающее: . опись документов; пояснительную записку; приказ о проведении проверки соблюдения земельного законодательства; предписание об устранении нарушения земельного законодательства (если составлялось); протокол о нарушении земельного законодательства; постановление по делу; справки, копии документов, объяснительные записки и другие имеющиеся документы и материалы по факту нарушения. Для принудительного исполнения постановления должностное лицо направляет ходатайство и материалы о нарушении земельного законодательства в суд или в финансово-кредитные органы, в которых юридические лица открыли счет, либо в арбитражный суд. Исполнение судебного решения обеспечивает судебный пристав.

Таким образом, учитывая все вышеизложенное, можно сказать, что деятельность государственных органов в области контроля за охраной и использованием земель - есть совокупность трех составляющих частей: **             получение информации о нарушениях земельного законодательства, принятие

соответствующего решения и исполнение этого решения. При чем необходимо заметить - данная деятельность должна осуществляться эффективно.

Под эффективностью земельно-правовых норм, в том числе и в сфере государственного земельного контроля, следует понимать соотношение между фактически достигнутым результатом и той целью, для которой были приняты соответствующие нормы1. Цель государственного контроля за охраной и использованием земель — обеспечить научно обоснованное, рациональное и эффективное использование земель. Если эта цель достигнута, то контроль можно считать эффективным2. Возникает закономерный вопрос: что является критерием эффективности государственного земельного контроля?

«Эффективность деятельности государственного контроля за использованием     земли,     -     пишет     И.А.     Иконицкая,     -     может     быть

1 См.: Иконицкая И.А. Проблемы эффективности в земельном праве. М.: Наука, 1979. С. 36.

2  См.: Адиханов Ф.Х. Государственный и общественный контроль за охраной и использованием земель.

Барнаул: изд-во Алтайского ун-та, 1986. С. 75.

120

охарактеризована системой различных показателей»1. Одним из них может являться соотношение между количеством выявленных нарушений и количеством устраненных. Если брать за критерий оценки земельного контроля указанный показатель, то за 2001 год он составил в г. Москве — 4,2; в Краснодарском крае — 1,0; в Саратовской области — 1,2; в Пермской области — 1,1. Как мы видим показатели некоторых регионов практически одинаковые, но если в Краснодарском крае площадь, на которой были выявлены нарушения земельного законодательства, равнялась 503489 гектаров, то в Саратовской области - 1374176 гектаров, а в г. Москве всего 3417 гектаров. Поэтому следует согласиться с Ф.Х. Адихановым, который справедливо заметил, что при определении эффективности земельного контроля следует учитывать и показатель площади2.

На показатели эффективности государственного контроля за охраной и использованием земель влияют многие факторы. В современных условиях среди них можно выделить авторитет государственных органов контроля, значимость их деятельности. В работе диссертантом уже указывалось на необходимость принятия федерального закона «О государственном земельном контроле», что,- несомненно, повысит статус последних. Обращалось внимание на вопросы социальных гарантий деятельности государственных земельных инспекторов. В дополнение к этому, необходимо учитывать материальную заинтересованность государственных органов земельного контроля в своей деятельности, в связи с чем, целесообразно улучшить материально-техническое обеспечение государственного земельного контроля и установить систему материального поощрения государственных земельных инспекторов за эффективную работу по выявлению и устранению нарушений земельного законодательства. Немаловажным фактором эффективности земельного контроля является пропаганда земельного законодательства и гласность контроля.  Например, неплохие результаты работы Комитета по земельным

1  Иконицкая И.А. Проблемы эффективности в земельном праве. М.: Наука, 1979. С. 139.

2  См.:  Адиханов Ф.Х.  Государственный и общественный контроль за охраной и использованием земель. Барнаул: изд-во Алтайского ун-та, 1986. С. 76.

121

ресурсам и землеустройству Саратовской области, не в последнюю очередь объясняется тем, что его сотрудники регулярно выступают по телевидению, радио, подготавливают статьи в газеты посвященные вопросам разъяснения земельного законодательства Российской Федерации и профилактики правонарушений в сфере использования земли1.

Рассматривая вопрос эффективности деятельности государственных органов земельного контроля необходимо выделить еще один показатель -соотношение предъявления и взыскания штрафов. Анализ статистических свидетельствует о том, что с 1997 года по 2000 год наблюдается существенное улучшение работы по взысканию штрафных санкций, в частности, в 1997 году доля взысканных штрафов составила 42% от общей доли наложенных2, в 1998 году - 46% (на 4 % больше)3, в 1999 году - 59,7 % (на 13,7% больше предыдущего)4, в 2000 году - 69,1% (почти на 10% больше предыдущего)5, то в 2001 году этот показатель составил 67%6, это на 2% меньше чем в 2000 году. В некоторых регионах доля взысканных штрафов снизилась более чем на 10%. Например, Комитетом по земельным ресурсам и землеустройству Саратовской области в 2000 году процент взыскания равнялся 60%, то в 2001 году он снизился на 12% и составил 48%7; в республике Адыгея процент взыскания штрафных санкций в 2001 году остановился на уровне 34,3%; в Чукотском

Q

автономном округе - 11%; в Ханты-мансийском автономном округе - 40,5% . Причинами   такого   снижения   эффективности    контроля   является    плохое

См.: Пояснительная записка к отчету по контролю за использованием и охраной в 2001 году по Саратовской области. Саратов. 2002 // Архив.Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Саратовской области за 2001 год.

2 См.: Справка о повышении эффективности государственного контроля за использованием и охраной земель. К заседанию Госкомзема России // Архив Федеральной службы земельного кадастра России за 1997 год.

3 См.: Там же.

См.: Государственный (национальный доклад) о состоянии и использовании земель Российской Федерации за

1999 год. М., 2000. С. 74.

5  См.: Государственный (национальный доклад) о состоянии и использовании земель Российской Федерации в

2000  году. М., 2001. С. 108.

6 См.: Сведения о контроле за использованием и охраной земель в Российской Федерации за 2001 год органами Федеральной службы земельного кадастра России // Архив Федеральной службы земельного кадастра России за

2001  год.

7  См.: Основные показатели работы отдела государственного земельного контроля Саратовоблкомзема за 2000 - 2001 годы // Архив Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Саратовской области за 2001 год.

8  См.: Годовой отчет о контроле за использованием и охраной земель в Российской Федерации за 2001 год // Архив Федеральной службы земельного кадастра России за 2001 год.

 122

 взаимодействие контрольных органов с судебными приставами. Вследствие чего нарушаются сроки возбуждения исполнительного производства при передаче им исполнительных листов для принудительного взыскания, зачастую несвоевременно принимаются меры к розыску имущества должника, наложению ареста, а также долги взыскиваются частично. Процесс принудительного исполнения затягивается на месяцы, что позволяет должнику принять меры к сокрытию имеющегося у него имущества. Судебные приставы недостаточно активно применяют санкции к лицам, уклоняющимся от исполнения решения суда и исполнительных листов Арбитражного суда (в подразделении судебных приставов Волжского района г. Саратова исполнительный лист не был исполнен в течение трех лет)1. Поэтому, штрафные санкции остаются не взысканными, а виновные в совершении правонарушений остаются безнаказанными.

На основании вышеизложенного, руководителям территориальных подразделений органов государственного контроля за охраной и  использованием земель рекомендуется: 1) усилить претензионную работу с целью увеличения доли взыскиваемых штрафов; 2) ужесточить контроль за работой государственных инспекторов по использованию и охране земель в вопросах применения ими санкций к нарушителям земельного законодательства; 3) повысить требовательность к работникам с целью повышения их ответственности за решение на местах вопросов, поднимаемых в обращение граждан по соблюдению земельного законодательства.

1 См.: Доклад на коллегии Саратовоблкомзема 27 июля 2001 года // Архив Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Саратовской области за 2001 год.

 

 Глава З. Юридическая ответственность за правонарушения в области охраны и использования земель

§ 1. Общая характеристика юридической ответственности за земельные правонарушения

Привлечение к юридической ответственности за правонарушения в области охраны и использования земель, является важным полномочием государственных органов земельного контроля, посредством которого обеспечивается правомерное поведение субъектов земельных правоотношений. Юридическая ответственность - один из видов социальной ответственности, которая наступает вследствие того, что тот или иной участник общественных отношений, действуя свободно и имея возможность выбрать правильный, указанный в законе вариант поведения, совершает определенные действия, являющиеся правонарушением1. Ответственность - обязательный элемент механизма правового регулирования общественных отношений и защиты сложившегося правопорядка. Она побуждает правообязанных, правоуполномоченных лиц к поведению, предписанному законом. В широком понимании юридическая ответственность это «правовой институт, совокупность материальных и процессуальных норм о разрешенных и поддерживаемых государством способах и мерах принудительного неблагоприятного воздействия на лиц, которые уклоняются от добровольного исполнения возложенных на них юридических обязанностей, договорных обязательств, либо нарушают установленный правопорядок»2. Во многом от того, как соотносится тяжесть совершенного правонарушения с размером ответственности,  от того  достаточно  ли  разработан  механизм  применения

1 См.: Комментарий к земельному законодательству Российской Федерации. М.: Юрайт - Издат, 2002. С. 314.

2 Чубуков Г.В. Понятие и виды ответственности за нарушение экологического законодательства // Актуальные  проблемы  теории   права  и  государства  и  экологического  права:   Сборник  научных  статей /  Под  ред. А.И. Бобылева, Н.А. Духно. Выпуск 1. М., 2000. С. 19.

 124

 ответственности и эффективен ли он, зависит земельный правопорядок в нашем государстве.

Юридическая ответственность за нарушение законодательства о землепользовании характеризуется теми же основными чертами, что и ответственность за нарушение правовых норм иных отраслей законодательства1. Наряду с этим, она имеет свою специфику, которая заключается в том, что нарушения, за которые применяется данный вид  ответственности, всегда связаны с землей.

Как вид юридической ответственности, ответственность за земельные правонарушения представляет собой охранительную функцию государства. Ее содержание, задачи, сущность сложны и многообразны. С одной стороны, это наказание за совершенное правонарушение, с другой — лишь угроза его применения, что имеет большое воспитательное, профилактическое (превентивное) значение. В материальной форме юридическая ответственность за правонарушения в области охраны и использования земель выражается в исполнении правонарушителем дополнительной обязанности по отношению к той, которая им не исполнена. Привлечение к ответственности не самоцель, она предназначена не только для наказания за правонарушение, но и для его предупреждения в будущем. Таким образом, главной целью установления ответственности является исправление и перевоспитание нарушителей.

Непременным условием применения санкций за совершенное правонарушение должна быть своевременность. В противном случае  эффективность наказания будет ничтожной.

Следующим признаком присущим любой, в том числе и земельной ответственности, является то, что она наступает за конкретное нарушение закона. По общепринятому мнению земельным правонарушением признается общественно вредное (опасное) виновное действие или бездействие, нарушающее   нормы   земельного   законодательства2.    Оно   характеризуется

1  См.: Рябов А.А. Ответственность за нарушение законодательства о землепользовании. М.: Юрид. лит., 1981. С. 3.

2 См.: Крассов О.И. Земельное право: Учебник. М.: Юристъ, 2000. С. 246.

м            единством четырех составных элементов: объектом, объективной стороной,

субъектом и субъективной стороной правонарушения. Ответственность за правонарушение наступает только при наличии всех четырех элементов.

Традиционно, первым элементом правонарушения является его объект - то, на что направлено посягательство. Применительно к земельным правонарушениям выделяют общий и непосредственный объект нарушения1. В качестве общего объекта земельного правонарушения выступает установленный законодательством земельный строй Российской Федерации. Непосредственным объектом могут быть конкретный земельный участок; правила использования и охраны земель; права собственников, владельцев, пользователей, арендаторов земли; охраняемая экологическая обстановка, в условиях которой находится земельный участок.

Вторым элементом земельного правонарушения является объективная сторона. Это само противоправное поведение, деяние нарушителя. Как обязательный элемент состава правонарушения может выражаться в действии

*              (активная форма), бездействии (пассивная форма) или ненадлежащем действии. Например,    неправомерным    действием    считается    самовольное    занятие земельного     участка;     неправомерным     бездействием     -     невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по   целевому   назначению;    неправомерным   ненадлежащим   действием   -нарушение  сроков  рассмотрения  заявлений   (ходатайств)  о  предоставлении земельных участков. Кроме того, объективная сторона характеризуется местом,

*              способом, обстановкой совершения правонарушения, а также, средствами, с помощью которых оно совершено.

Субъект земельного правонарушения это третий элемент рассматриваемого нами понятия. Под субъектом понимаются физические или юридические лица, которые нарушили нормы земельного законодательства (ими могут быть как граждане Российской Федерации и других государств, так и иностранные предприятия    и    организации).    Субъект   должен    отвечать    определенным

1 См.: Земельное право: Учеб. для вузов / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: НОРМА-ИНФРА, 1999. С. 172.

ft.

ф            признакам, без которых он не может считаться таковым. Среди них выделяют

общие и специальные1. К общим относят:

достижение необходимого возраста. Так, в соответствии со ст. 2.3. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности подлежит лицо, достигшее к моменту совершения административного правонарушения возраста шестнадцати лет.

вменяемость, то есть осознание лицом фактического характера и противоправности (общественной опасности) своих действий (бездействия) и способность руководить ими (ст. 2,8. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях; ст. 21 Уголовного кодекса Российской Федерации).                                           ;

В качестве специального признака можно назвать занятие определенной должности в органах государственной власти (применительно к должностным правонарушениям).

Субъективная сторона, как четвертый элемент земельного *             правонарушения,    характеризуется    психическим    отношением    субъекта    к

совершаемому деянию, то есть виной правонарушителя. Вина выступает, как известно, в двух формах, в форме умысла или неосторожности. Умышленным признается правонарушение, если лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего деяния, предвидело его вредные последствия и желало наступления таких последствий (прямой умысел), или сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично (косвенный умысел). ~             Неосторожным   правонарушение   является   в   том   случае,   если   лицо   его

совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий, но самонадеянно рассчитывало на их предотвращение (противоправное легкомыслие), либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть (небрежность).

1 См.: Постатейный комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации и Федеральному закону «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» / Под ред. Г.Е. Быстрова, Б.Д. Клюкина. М.: ИНФРА - М, 2002. С. 381.

 127

 Важное практическое и научное значение имеет вопрос о правильном разграничении правонарушений. Выделяют несколько видов правонарушений: дисциплинарный проступок, административное правонарушение, преступление.            Дисциплинарным проступком, в соответствии со ст. 192

Трудового кодекса Российской Федерации, является неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей. Административным правонарушением признается виновное противоправное деяние физического или юридического лица, за которое установлена административная ответственность в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях1. Преступление - это виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное уголовным законодательством Российской Федерации под угрозой наказания2.

Юридическая ответственность наступает за правонарушение, которое  доказано в установленном законом порядке. Доказательствами по делу являются любые фактические данные, на основании которых судья, должностные лица органов государственной власти, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события правонарушения, виновность лица, привлекаемого к ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Эти данные устанавливаются протоколом о правонарушении, иными  протоколами предусмотренными законодательством, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами (ст. 26.2. Кодекса   Российской   Федерации   об   административных   правонарушениях).

1  См.: ст. 2.1. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года //СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 2.

2 См.:  ст. 14 Уголовного кодекса Российской Федерации от 13 июня 1996 года (в ред. от 25 июля 2002 года) // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954; СЗ РФ. 202. № ЗО.Ст. 3029.

 128

 Исходя из этих положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях нельзя согласиться с мнением Б.В. Ерофеева, который рассматривает в качестве доказательства земельного правонарушения протокол об этом нарушении1. Доказательством, на наш взгляд, следует считать фактические данные, содержащиеся в протоколе, а протокол — средством закрепления таких данных.

При применении ответственности за земельные правонарушения необходимо соблюдать установленные в законодательстве основания и условия ответствен ности.

Основание ответственности - наличие закона, правовой нормы, которыми предусмотрен тот или иной вид правонарушения или преступления. Условиями являются: противоправное поведение субъекта, наличие вреда, прямая причинная связь между вредом и деянием, вина нарушителя.

Противоправность предполагает запрещенность деяния соответствующей правовой нормой под угрозой применения к виновному определенных санкций.  Не может считаться правонарушением общественно вредное (опасное) действие или бездействие непредусмотренное законодательством Российской Федерации.

Необходимым условием применения ответственности является причинение вреда. Не бывает эколого-правового нарушения, в том числе и земельного, без нанесения вреда, или угрозы его наступления2. Вред может быть имущественным либо моральным3. Под имущественным вредом, в  соответствии со ст. 15 Гражданского кодекса Российской Федерации, следует понимать убытки, то есть расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные    доходы    (упущенная    выгода).    Дискомфортное    состояние

1 См.: Ерофеев Б.В. Земельное право России: Учеб. для вузов. М.: ООО «АНТЭЯ», 2000. С. 357.

2 См.: Петров ВВ. Экологическое право России. М.: БЕК, 1995. С. 275.

3 См.: Криволапова Л.В. Понятие и виды вреда, причиненного экологическим правонарушением // Актуальные проблемы  теории   права  и   государства   и  экологического   права:   Сборник   научных  статей  /  Под ред. А.И. Бобылева, Н.А. Духно. Выпуск 1. М., 2000. С. 118.

129

личности рассматривается в качестве морального вреда. В этом случае не наносится имущественного вреда, субъекту земельных правоотношений причиняются физические или нравственные страдания.

Причинная связь между правонарушением и вредом подтверждает, что вред возник именно по причине неправомерных действий нарушителя, и не по какой другой. Пленум Верховного Российской Федерации в своем постановлении о практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения от 5 ноября 1998 года № 141 обратил внимание судов на то, что при рассмотрении дел, связанных с нарушениями экологического законодательства, особое значение приобретает установление причинной связи между совершенными деяниями и наступившими вредными последствиями или возникновением угрозы причинения существенного вреда окружающей среде или здоровью людей. Обязательно также подлежит выяснению, не вызваны ли вредные последствия иными факторами, в т.ч. естественно-природными, и не наступили ли эти последствия вне зависимости от установленного нарушения, а также и то, не совершены ли противоправные деяния в состоянии крайней необходимости (п. 2 постановления). Если причиненный вред не связан с действиями конкретного лица, то такое лицо не может привлекаться к ответственности.

Наконец, обязательным условием привлечения правонарушителя к ответственности является вина. Без вины нет ответственности. Нельзя согласиться с мнением А.А. Рябова, который говорит о том, что в исключительных случаях юридическая ответственность может наступать и без вины. В доказательство он приводит следующие рассуждения: «Так, загрязнение земельных угодий промышленными выбросами через атмосферу не всегда является следствием вины хозяйственных руководителей, ибо очистные сооружения, предотвращающие выброс вредных веществ в атмосферу, могут отсутствовать на тех или иных предприятиях по независящим от должностных лиц обстоятельствам. Однако землепользователи вправе предъявлять иски о

'См.:БВСРФ. 1999. № 1.С. 2.

130

возмещении вреда непосредственно этим предприятиям, и такие иски, как правило, удовлетворяются.»1. В описанном случае вина руководителей предприятий очевидна, так как именно на них закон возлагает обязанность обеспечить обезвреживание выбросов в атмосферу загрязняющих веществ при эксплуатации промышленных объектов, а ввод в эксплуатацию промышленных объектов, не оснащенных техническими средствами и технологиями обезвреживания выбросов загрязняющих веществ запрещается (ст. 38, 39 Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 года № 7-ФЗ). Вина является неотъемлемым признаком субъективной стороны противоправного деяния, и была рассмотрена нами выше.

Говоря о признаках ответственности, необходимо сказать о том, что законодательство устанавливает сроки, по истечении которых лицо считается не привлекавшимся к ней. В частности, если в течение года со дня применения дисциплинарного взыскания работник не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию, то он считается не имеющим такового . Сроки, по истечении которых, лицо считается не привлекавшимся к ответственности установлены также административным и уголовным законодательством (ст. 4.6. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, ст. 86 Уголовного кодекса Российской Федерации).

Юридическую ответственность за правонарушения в области охраны и использования земель можно разделить на несколько видов: дисциплинарную, административную, уголовную ответственность. Кроме того, необходимо выделить возмещение вреда, причиненного земельным правонарушением, и специальную земельную ответственность - принудительное прекращение прав на землю. Каждая из этих правовых форм ответственности применяется за совершение соответствующего правонарушения: дисциплинарного проступка, административного  правонарушения,  уголовного  преступления.  В  качестве

1 См.: Рябов А.А. Ответственность за нарушение законодательства о землепользовании. М.: Юрид. лит., 1981. С. 3-4. А.                  2 См.: ст. 194 Трудового кодекса Российской Федерации от 30 декабря 2001 года // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1).

2 Ст. 3.

131

основополагающей причины такого деления можно назвать саму систему российского права, структуру которой составляют отрасли права, а каждая из них обеспечивается своим институтом ответственности1.

При разграничении правонарушений между собой можно говорить о нескольких критериях. Основным из них является степень общественной опасности нарушения. Например, анализируя законодательство Российской Федерации можно заметить, что аналогичные составы правонарушений содержатся в разных отраслях права. В частности, ст. 8.6. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях «Порча земель», и ст. 254 Уголовного кодекса Российской Федерации «Порча земли». Критерием отнесения нарушения к административному проступку либо к уголовному преступлению в данном случае, и служит степень общественной опасности совершенного деяния2. Чем выше степень общественной опасности совершенного деяния, тем больший вред наносится общественным отношениям, тем суровее санкции необходимо применять к нарушителям.

В зависимости от степени общественной опасности земельных правонарушений дифференцируется круг государственных органов и должностных лиц, имеющих право применять наказания - чем опаснее посягательство на земельные правоотношения, тем жестче процедура применения ответственности.

Вышесказанное о юридической ответственности за земельные правонарушения имеет важное практическое значение. Необходимо четко разграничивать юридическую ответственность (меры лишения личного и имущественного характера), а также другие правовые меры, применяемые в принудительном порядке (меры пресечения, восстановительные). В отличие от юридической ответственности, которая всегда наступает за совершение виновного правонарушения, меры пресечения и восстановительные меры применяются при  наличии объективно  противоправного действия, то  есть

1  См.: Ерофеев Б.В. Земельное право России: Учеб. для вузов. М.: ООО «АНТЭЯ», 2000. С. 361-362.

2  См.: Елисеева И.А. Юридическая ответственность за порчу земли. Автореф. дис. на соиск. уч. степ. канд. юр. наук. Саратов, 2002. С. 7.

 тогда, когда субъективное право землепользователя нарушено при отсутствии вины со стороны нарушителя этого права. В таких случаях обладатель субъективного права может потребовать его восстановления1.

В юридической литературе нет единства в оценке мер государственного принуждения, составляющих основу юридической ответственности.

Одна группа ученых к мерам юридической ответственности относит почти все меры государственного принуждения, в том числе и те, которые применяются для обеспечения надлежащего исполнения обязанностей2.

Другие ученые полагают, что юридическая ответственность, являясь государственной мерой принуждения, может расцениваться как таковая только в том случае, когда она сопровождается применением к виновным субъектам дополнительных (помимо принуждения, например, исполнить обязанность) требований — лишений личного или имущественного характера: возмещение причиненного вреда, штраф, лишение свободы и т.д.3.

На наш взгляд, следует согласиться с мнением А.А. Рябова, который поддерживает вторую точку зрения . Данная позиция учитывает главное в ответственности — это возникновение новой правовой обязанности субъекта, которая является следствием его виновного противоправного поведения, повлекшего нежелательный для общества результат. В противном случае будет практически невозможно индивидуализировать юридическую ответственность, учесть все ее объективные и субъективные признаки и, в конечном счете, правильно применить ту или иную меру принуждения.

1  См.: Жариков Ю.Г. Закон на страже землепользования. Предупреждение земельных правонарушений. М.: Юрид. лит., 1985. С. 25.

2  См.: Самошенко И.С. К вопросу о причинности в области юридической ответственности. - В сб.: Вопросы общей теории советского права. М., 1960. С. 417-420; Лейст О.Э. Санкции в советском праве. М, 1962. С.85-94; Матвеев Г.К. Основания гражданско-правовой ответственности. М., 1970. С. 6-7; Тархов В.А. Ответственность по советскому гражданскому праву. Саратов: изд-во Саратовского ун-та, 1973. С. 11-18.

3 См.: Иоффе О.С. Ответственность по советскому гражданскому праву. Ленинград: изд-во Ленинградского ун­та, 1955. С. 7-33; Александров Н.Г. Законность и правоотношения в советском обществе. М., 1955. С. 166-168; Малеин Н.С. Имущественная ответственность в хозяйственных отношениях. М., 1968. С. 3-20.

4  См.: Рябов А.А. Охрана права государственной собственности на землю и права землепользования в СССР.  Казань: изд-во Казанского ун-та, 1976. С. 88.

133

§ 2. Административная ответственность за земельные правонарушения

Статья 74 Земельного кодекса Российской Федерации предусматривает административную ответственность за земельные правонарушения. В отличие от ст. 125 Земельного кодекса РСФСР где были перечислены составы земельных правонарушений и установлены санкции за них, положения этой статьи отсылают к административному законодательству Российской Федерации. Этим устранено существовавшее дублирование норм об ответственности за земельные нарушения земельным и административным правом. Кроме того, это позволило компактно разместить указанные нормы в одном правовом акте, более четко и правильно сформулировать составы правонарушений в области землепользования.

Административная ответственность наступает за совершение административных проступков и носит надведомственный характер, который проявляется в том, что правом ее применения наделены специально уполномоченные государственные органы и должностные лица. К числу таких Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях относит:

органы, осуществляющие государственный контроль за использованием и охраной земель (ст. 23.21.);

органы, осуществляющие государственный контроль за использованием и охраной водных объектов (ст. 23.23.);

органы, уполномоченные в области использования, охраны и защиты лесного фонда (ст. 23.24.);

органы, осуществляющие государственный экологический контроль (ст. 23.29.).

Субъектами этого вида ответственности могут быть физические и юридические лица, которые признаны виновными в совершении административно-земельного проступка. В качестве специального субъекта ответственности  может  выступать  должностное  лицо,  под  которым  закон

134

понимает лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а ровно лиц, выполняющих организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления1.

Мерой ответственности установленной государством за земельные правонарушения в целях предупреждения новых проступков, как самим правонарушителем, так и другими лицами является административное наказание. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях называет восемь видов наказаний: предупреждение; административный штраф; возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения; конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; лишение специального права, предоставленного физическому лицу; административный арест; административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства; дисквалификация2. Однако в санкциях статей предусматривающих составы земельных правонарушений установлено одно административное взыскание в виде административного штрафа. По мнению автора, это снижает эффективность административной ответственности и ее индивидуализацию в зависимости от конкретных обстоятельств нарушения. В связи с этим, целесообразно было бы предусмотреть в санкциях норм о земельных правонарушениях другие административные наказания, например, предупреждение. Оно могло бы применяться к лицам, совершившим нарушение впервые, когда земельным отношениям причинен незначительный вред.

Административный штраф является денежным взысканием и, применительно к правонарушениям в области использования земли, может

1  См.: Примечание к ст. 2.4. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 2.

2 См.: ст. 3.2. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Там же.

*                                                                                                              135

ж,            выражаться   в   величине,   кратной   минимальному   размеру   оплаты   труда,

установленному федеральным законом на момент окончания или пресечения правонарушения. Размер штрафа не может быть менее одной десятой минимального размера оплаты труда, кроме того, для граждан штраф не может превышать двадцать пять минимальных размеров оплаты труда, для должностных лиц - пятьдесят, а для юридических лиц - одну тысячу минимальных размеров оплаты труда. Суммы административных штрафов подлежат зачислению в бюджет в полном объеме.

Административная ответственность за проступки связанные с нарушением земельного законодательства применяется в соответствии с определенным законом процессуальным порядком, и выражается в конкретно определенных составах административных проступков. Из анализа земельного и административного законодательства можно сделать вывод о том, что составы земельных правонарушений сформулированы не четко, и во многих случаях не детализируются.   Это   является   существенным   недостатком   действующего

*               законодательства, так как точная квалификация земельных правонарушений имеет определяющее значение при констатации факта нарушения и применения к      нарушителю      финансовых      и      иных      санкций,      предусмотренных законодательством1. В связи с этим, законодателю предлагается разработать четкий перечень земельных правонарушений и их детальных определений.

Рассмотрим подробнее составы наиболее распространенных правонарушений в области охраны и использования земель, предусмотренных *■             законодательством об административной ответственности.

Самовольное занятие земельного участка. Правонарушение предусмотрено ст. 7.1. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Диспозиция статьи выглядит следующим образом: «Самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в

' См.: Попов Н.А., Захарьин В.Р. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. М.: ИКФ «ЭКМОС», 2002. С. 227.

136

установленном порядке право устанавливающих документов на землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности, - ...». В правовой литературе самовольное занятие земельного участка трактуется как: «Не основанное на законе завладение земельным участком в нарушение установленного порядка предоставления, осуществляемое без отвода земли в натуре и получения документа, удостоверяющего право на землю.»1.

В соответствии с п. 1 Приложения № 1 к Инструкции по организации и осуществлению государственного земельного контроля органами Минприроды России, утвержденной приказом Минприроды России от 25 мая 1994 года № 1602, самовольное занятие земель определяется как пользование земельным участком при отсутствии оформленного в установленном порядке права собственности, владения пользования или аренды земли. К самовольному занятию относится пользование земельным участком:

до принятия соответствующим органом исполнительной власти решения о предоставление, продаже (передаче) земельного участка в собственность, о переоформлении права на землю, выделе земельного участка;

до заключения договора купли-продажи (купчей) или оформления в установленном порядке других документов, подтверждающих переход права собственности на землю;

до получения и регистрации в установленном порядке документов, удостоверяющих право собственности, владения, пользования или аренды земли;

до установления границ участка на местности, если иное не предусмотрено федеральным законодательством или нормативно-правовыми актами субъектов РФ и местного самоуправления;

в случае приостановки неправомерных решений по вопросам изъятия, предоставления и совершения сделок с землей, до рассмотрения протестов,

1  Земельное право России: Учеб. по специальности «Правоведение» / Под ред. В.В. Петрова. М.: ЗЕРЦАЛО, 1998. С. 132.

2 См.: Охрана почв: Сборник нормативных актов / Под ред. Н.Г. Рыбальского. М.: РЭФИА, 1996. С. 157.

т                                                                                             137

            вынесенных    органами,     осуществляющими     государственный     земельный

контроль, в вышестоящих органах исполнительной власти, суде или арбитражном суде.

По статистическим данным органов государственного земельного контроля Российской Федерации за 2001 год данное правонарушение является одним из самых распространенных. Так Федеральной службой земельного кадастра России,     Министерством     природных    ресурсов    Российской     Федерации,

Государственным   комитетом   Российской   Федерации   по   строительству   и 9

жилищно-коммунальному комплексу выявлено среди юридических лиц 17148

нарушений данного рода, среди граждан 37345, среди должностных лиц 1739. Общая площадь самовольно занятых земельных участков составила 1225635 гектаров1.

Анализируя Кодекс Российской Федерации об административных нарушениях можно заметить, что состав ст. 7.1. сформулирован несколько неудачно.   В   тексте   данной   статьи   не   полностью   раскрывается   понятие

Як-'

«Самовольное занятие земельного участка», без этого остается непонятным смысл состава данного правонарушения. В этой связи, диссертант предлагает изменить редакцию статьи следующим образом: «Использование земельного участка без оформленных в установленном порядке право устанавливающих документов на землю, а именно: до установления границ участка на местности; до принятия соответствующим органом исполнительной власти решения о предоставление земельного участка в собственность; до получения и регистрации в установленном порядке документов, удостоверяющих право собственности или аренды земли; в случае приостановки неправомерных решений по вопросам изъятия, предоставления и совершения сделок с землей, до рассмотрения протестов, вынесенных органами, осуществляющими государственный земельный контроль, в вышестоящих органах исполнительной власти, суде или арбитражном суде, - ...».

1 См.: Годовой отчет о контроле за использованием и охраной земель Росземкадастра, Минприроды России и Госстроя России за 2001 год// Архив Федеральной службы земельного кадастра России за 2001 год.

138

Данное правонарушение посягает на установленный земельный правопорядок. Законодательство устанавливает четкие основания возникновения прав на земельные участки. Поэтому, любое самовольное занятие земельного участка есть нарушение существующего земельного правопорядка, причиняющее вред экономике, посягающее на права участников земельных отношений. Самовольно занятые земельные участки возвращаются их собственникам, владельцам, пользователям и арендаторам без возмещения затрат, произведенных нарушителями земельного законодательства за время незаконного пользования этими земельными участками, за исключением случаев, предусмотренных законодательством. Речь идет о случаях, когда в последующем, за правонарушителем в установленном законом порядке признается право на захваченный земельный участок.

Искажение сведений о состоянии земель. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливает ответственность за искажение сведений о состоянии земель. Состав данного правонарушения предусмотрен ст. 8.5. под общим названием «Сокрытие или искажение экологической информации».

И.Ф. Панкратов обращает внимание на то, что каждый землепользователь по требованию земельных органов и их должностных лиц обязан давать правдивую информацию о количестве и качестве земель, их состояния. Это необходимо для перераспределения земель; для ведения земельного кадастра и мониторинга земель. Неправдивая информация может быть причиной нарушения прав граждан и организаций. В этом - вредность данного земельного правонарушения1.

В свою очередь, каждый гражданин имеет конституционное право на получение достоверной информации о состоянии окружающей природной среды (ст. 42 Конституции Российской Федерации), в том числе и о состоянии земель.

' См.: Комментарий к земельному законодательству Российской Федерации / Под ред. Боголюбова С.А. М: Юринформцентр, 1998. С. 308.

139

Исходя из названия ст. 8.5. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях ответственность наступает за искажение не любой информации, а тех данных, которые носят экологический характер, то есть сведений о заражении, загрязнении, отравлении, деградации земель. От этих сведений зависит своевременность принятия мер по устранению допущенных нарушений, сведению к минимуму негативных последствий.

Нарушителями выступают лица, в обязанности которых входит сообщение такой информации. Это могут быть граждане-собственники, владельцы, пользователи, арендаторы; юридические лица; должностные лица органов, осуществляющих государственное управление в области земельных ресурсов.

Порча земель. Порча земель является одним из наиболее общественно вредным правонарушением. По данным государственных органов земельного контроля на территории Российской Федерации за 2001 год было выявлено 29235 нарушений данного вида. Общая площадь испорченных земель составила 251220 гектаров.1

Диспозиция ст. 8.6. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях «Порча земель» содержит несколько составов правонарушений, ранее содержащихся в разных статьях Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. В п. 1 ст. 8.6. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях говорится о двух земельных правонарушениях: самовольном снятии плодородного слоя почвы, и самовольном его перемещении. Под снятием плодородного слоя почвы следует понимать деятельность лиц по удалению слоя почвы обладающего природно-хозяйственной ценностью. Действия по любому изменению местоположения такого слоя почвы, следует рассматривать как его перемещение. Эти проступки могут совершаться как самостоятельно, так и дополнять друг друга. Причем, чтобы противоправными и попадать под действие норм об административной ответственности действия по снятию или перемещению плодородного слоя

1 См.: Годовой отчет о контроле за использованием и охраной земель Росземкадастра, Минприроды России и Госстроя России за 2001 год// Архив Федеральной службы земельного кадастра России за 2001 год.

 140

 почвы должны быть самовольными, те есть выполняться без разрешения соответствующих органов управления земельным фондом.

В п. 2 ст. 8.6. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривается ответственность за уничтожение плодородного слоя почвы; за порчу земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления.

Определение уничтожения плодородного слоя почвы содержится в приложении № 1 к Инструкции по организации и осуществлению государственного земельного контроля органами Минприроды России. Это -«частичное или полное его разрушение в результате умышленных или неосторожных действий, а также непринятия мер по предотвращению негативных последствий, вызванных антропогенными и природными факторами. Характеризуется утратой плодородного слоя почвы или  ухудшением его физических и биологических свойств, а также снижением природно-хозяйственной ценности земель».

Уничтожение плодородного слоя почвы причиняется и физическим воздействием на него (например, рытьем траншей, канав, проездом тяжелого транспорта и др.). Такое физическое воздействие ведет к невозможности использования земельного участка либо к введению специальных ограничений, включая консервацию земель для проведения мероприятий по восстановлению  плодородия почв. Нарушение может совершаться умышленно, но не исключается и неосторожное поведение причинителя. В данном случае, как правило, причиняются большие убытки, и особенно в виде упущенной выгоды, которые возмещаются иногда в течение длительного времени вплоть до полного восстановления плодородия почвы.

Законодательство не говорит о том, что понимать под порчей земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и афохимикатами или  иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и

 отходами производства и потребления. Но, очевидно, что здесь сосредоточены составы загрязнения и захламления земель.

Загрязнение земель, в соответствии с п. 3 Приложения № 1 к Инструкции по организации и осуществлению государственного земельного контроля органами Минприроды России, представляет собой ухудшение в результате антропогенной деятельности качества земель, в том числе лишенных плодородного слоя почвы (карьеры, каменистые поверхности и т.д.), характеризующееся увеличением (появлением) химических веществ или уровня радиации по сравнению с их ранее существовавшими значениями. Загрязнителями могут быть физические и юридические лица. В ч. 2 ст. 8.6. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях сказано, что порча земель должна наступить в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами и другими опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами. Поэтому ответственности подлежат те лица, в обязанности которых входит соблюдение этих правил. Нарушение  может совершаться как умышленно, так и в результате халатности и небрежности.

По данной статье Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях следует квалифицировать и заражение земель бактериально-паразитическими и вредными карантинными организмами. Заражение заключается в том, что в почву попадают микробы, вредные для здоровья и жизни людей и животных, для сельхозпродукции. Субъектами - загрязнителями  здесь могут быть, как правило, научно-исследовательские учреждения имеющие дело с такими вредными организмами. Иногда субъектами могут быть и граждане.

В отличие от загрязнения, захламление земель представляет собой размещение в не установленных местах предметов хозяйственной деятельности, твердых производственных и бытовых отходов (металлолом, стеклобой, строительный мусор, древесные остатки и др.) - п. 2 Приложения  №   1   к   Инструкции   по   организации   и   осуществлению   государственного

 земельного контроля органами Минприроды России. Как и самовольное занятие земельного участка, этот вид нарушения очень распространен. В 2001 году специальная рабочая группа Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Саратовской области, осуществляла проверки с целью выявления данного правонарушения. Результаты проверок следующие:

по Екатериновскому району выявлено среди юридических лиц 3 нарушения в виде захламления земель на площади 2,1 гектара, из числа граждан 9 - на площади 0,021 гектара: ГППС «Прудовое» - захламлен 1 гектар собственной территории, штраф 2000 руб.; СХПК «Упоровка» - захламлен 1 гектар территории общественных построек, штраф 2000 руб.;

по Пугачевскому району выявлено 18 случаев захламления земель. Во всех случаях составлялись протоколы на нарушителей земельного законодательства, и все они привлечены к административной ответственности, наложены штрафные санкции в размере 9,6 тыс. руб.;

по Краснопартизанскому району выявлено 96 нарушений такого рода. Из  общего числа юридическими лицами - 16 нарушений на площади 26216 га, оформлено протоколов 1, предписаний — 15; гражданами — 80 нарушений на площади 13,7 га, составлено протоколов 24, предписаний 56. Наиболее распространенной формой совершения данного нарушения является захламление земель около личных подсобных хозяйств сорной травой и бытовым мусором1.

При захламлении земель, в отличие от загрязнения, не изменяется  химический состав почв, использование земельного участка становится невозможным в результате накопления на нем различных отходов производственной и иной деятельности человека. Субъектами правонарушения могут быть сами правоземлеобладатели, а также посторонние физические и юридические лица. Нарушение может быть совершено умышленно или по неосторожности.

1 См.: Пояснительная записка к отчету по контролю за использованием и охраной земель в 2001 год по Саратовской области // Архив Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Саратовской области за 2001 год.

 Размеры штрафов за порчу земли являются самыми высокими, по сравнению с санкциями за другие земельные правонарушения. Это связано с тем, что данное нарушение наносит большой вред - снижение плодородия почв и снижение урожайности, иногда на долгие годы. Если такое загрязнение является общественно опасным, оно квалифицируется как уголовное преступление и наказывается по ст. 254 Уголовного кодекса Российской Федерации.

Использование земель не по целевому назначению, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв. Действующий Земельный кодекс Российской Федерации предусматривает обязанность собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов использовать их в соответствии с целевым назначением. Кроме того, указанные лица обязаны осуществлять мероприятия по охране земель1. За невыполнение этих требований закон устанавливает административную ответственность. Так, в соответствии со ст. 8.8. Кодекса  Российской Федерации об административных правонарушениях наказуемым является использование земель не по целевому назначению, а равно невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель.

Как мы видим, данная статья объединяет два состава правонарушения:  использование земельных участков не по целевому назначению, и невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии, предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель.

Земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории: земли сельскохозяйственного назначения; земли поселений; земли промышленности, энергетики, транспорта, связи и т.д.; земли

1 См.: ст. 42 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 года // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.

 144

 особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса1. Перевод земель из одной категории в другую, в соответствии со ст. 8 Земельного кодекса Российской Федерации, осуществляется Правительством Российской Федерации — в отношении земель находящихся в федеральной собственности, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации — в отношении земель находящихся в их собственности, сельскохозяйственных земель находящихся в муниципальной и частной собственности, органами местного самоуправления - в отношении муниципальных и частных земель (за исключением вышеупомянутой категории). Таким образом, собственник не имеет право самостоятельно менять целевое назначение земель, любое использование земель не соответствующее такому назначению, будет расцениваться как административный проступок. Правонарушение совершается умышленно, субъектами могут выступать граждане, должностные и юридические лица. Так, за 2001 год в Российской Федерации выявлено использование земельных участков не по целевому  назначению юридическими лицами в 2909 случаях, гражданами в 7854 случаях, должностными лицами в 185 случаях2.

Формулировка второго состава правонарушения, предусматривает, что только невыполнение обязательных, и ни каких других, требований и мероприятий по улучшению и охране земель является наказуемым. К ним относятся — организационные, технические, технологические и другие требования и мероприятия, определенные нормативными правовыми актами  Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, утвержденными федеральными и региональными программами, стандартами, проектами, природоохранными нормативами и правилами, а также заключениями государственной экологической экспертизы (п. 6 Приложения № 1 к Инструкции по организации и осуществлению государственного    земельного    контроля    органами    Минприроды    России).

 ' См.: ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 года // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.  2 См.: Сведения о контроле за использованием и охраной земель Росземкадастра, Минприроды России и Госстроя России за 2001 год // Архив Федеральной службы земельного кадастра России за 2001 год.

 145

 Финансирование указанных мероприятий осуществляется за счет бюджетных, внебюджетных и собственных средств. В связи с этим, отказ собственника земельного участка от финансирования мероприятий по улучшению и охране земель, следует тоже признавать административным правонарушением.

Самовольное строительство на земельном участке. Ответственность за данное правонарушение предусмотрено ст. 9.5. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях «Нарушение установленного порядка строительства объектов, приемки, ввода их в эксплуатацию».

С принятием нового Земельного кодекса Российской Федерации, возникает неясность в вопросе отнесения к земельным правонарушениям самовольного строительства на земельном участке. Если раньше ст. 125 Земельного кодекса РСФСР относила данное нарушение к земельным, то сейчас, по этому поводу, могут возникнуть споры и разногласия. На наш взгляд, отнесение самовольного строительства зданий, сооружений, объектов производственного и непроизводственного назначения к правонарушениям в области охраны и  использования земель очевидно. Во-первых, потому что, соблюдение правил застройки и требований градостроительных регламентов является одной из обязанностей собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов1, а поэтому за ее невыполнение должна быть установлена ответственность. Во-вторых, действующее Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации, рассматривает государственные органы управления в сфере строительства в качестве органов, осуществляющих государственный земельный контроль, и наделяет их правом налагать административные взыскания за правонарушения такого рода.

Рассматривая данный состав правонарушения необходимо сказать, что ст. 9.5. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающая ответственность за строительство без разрешения зданий и сооружений      производственного      и      непроизводственного      назначения

См.: ст. 42 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 года // СЗ РФ.2001. № 44. Ст. 4147.

#                                                                                    146

It,           (самовольное строительство), в части второй, включает в себя ответственность

за нарушение правил приемки и ввода в эксплуатацию объектов различного назначения. Как видно из анализа статьи, действующее законодательство расширило круг объектов строительства подпадающих под данный состав. В ст. 125 ранее действующего Земельного кодекса РСФСР этот круг ограничивался объектами, отрицательно влияющих на состояние земель. Теперь, нарушение правил приемки и ввода в эксплуатацию любых объектов, в том числе заселение жилых домов и использование гражданских и производственных объектов без оформления в установленном порядке документов о вводе в эксплуатацию, является административным правонарушением. Как правило, данные нарушения совершаются умышленно.

Кроме проанализированных нами составов правонарушений, законодательством предусмотрены следующие виды административных правонарушений. Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях:

W/                  самовольная переуступка права пользования землей, а равно самовольный

обмен земельного участка (ст. 7.10.);

уничтожение межевых знаков (п. 1 ст. 7.2.);

невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению (ст. 8.7.);

неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), а равно воспрепятствование осуществлению этим должностным лицом служебных обязанностей (ст. 19.4.);

невыполнение в установленный срок законного предписания органа осуществляющего государственный надзор (контроль) об устранении нарушений законодательства (ст. 19.5.);

непринятие по постановлению органа, рассмотревшего дело об административном правонарушении, мер по устранению причин и условий,

*              способствовавших совершению административного правонарушения (ст. 19.6.);

147

непредставление или несвоевременное представление в государственный орган сведений, представление которых предусмотрено законом, а равно представление в государственный орган таких сведений в неполном объеме или в искаженном виде (ст. 19.7.);

Указом Президента Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР»:

задержка с выделением земли и имущественного пая;

Указом Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 года № 2162 «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы»:

нарушение утвержденной градостроительной документации при отводе земель, противоправные действия должностных и юридических лиц, повлекшие за собой самовольное занятие земель;

нарушение установленного режима земель природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного назначения, с особыми условиями использования, а также подвергшихся радиоактивному загрязнению.

Субъекты Российской Федерации могут предусматривать в своем законодательстве ответственность и за иные земельные правонарушения. Наложение административного взыскания за указанные нарушения не освобождает виновных от устранения допущенных нарушений. Эта норма отражает принцип и требование реального исполнения закона, обязанность любого гражданина, должностного или юридического лица, совершившего правонарушение и привлеченного к административной ответственности, устранить допущенное нарушение. Как отмечает С.А. Боголюбов на эффективность административной ответственности в области охраны и использования земель влияют несколько факторов1. Наиболее важными среди них являются:

1 См.: Боголюбов С.А., Минина Е.Л. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. М.: НОРМА, 2002. С. 263.

148

во-первых, недостаточная оперативность производства по делам об административных правонарушениях;

во-вторых, необеспечение реальности исполнения постановлений государственных органов земельного контроля;

в-третьих, неадекватность взыскания содеянному (прежде всего ввиду незначительности сумм штрафов);

в-четвертых, низкий авторитет органов государственного контроля за использованием и охраной земель (это проявляется, в частности, в недостаточном числе добровольного исполнения постановлений, уклонении от исполнения).

На состояние борьбы с административными правонарушениями заметно сказываются нравственная атмосфера среди должностных лиц контрольных органов, многочисленные их реорганизации. Нередко бытуют пессимистические настроения, желание получить больше прав по привлечению к ответственности; также не без оснований ставятся вопросы об усилении социальной и правовой защиты работников проверяющих служб. Решение этих проблем будет способствовать повышению эффективности административной ответственности1.

§ 3. Уголовная ответственность за правонарушения в области охраны и

использования земель

Уголовная ответственность за правонарушения в области охраны и использования земель наступает в случае, когда эти нарушения имеют признаки общественно опасного деяния, предусмотренного Уголовным кодексом Российской Федерации, то есть, являются преступлениями.

Уголовный кодекс РСФСР 1960 года предусматривал уголовную ответственность    за    самовольный    захват    участка    земли,    причинивший

1 См.: Студеникина М.С. Комментарий к Кодексу РСФСР об административных правонарушениях. М., 1997. С. 38.

 149

 значительный ущерб его законному владельцу или собственнику (ст. 199). Уголовный кодекс Российской Федерации 1996 года декриминализировал данное деяние. По мнению большинства специалистов, признание некоторых правонарушений не общественно опасными может способствовать усилению борьбы с ними, так как создает условия для быстрой и неотвратимой ответственности за них. Исправительно-трудовая практика свидетельствует, что ужесточение наказания само по себе, не поддержанное комплексом социальных мер, отнюдь не снижает преступности. Более того, необоснованное усиление наказаний, равно как и неоправданное смягчение, может снизить их эффективность1. Диссертант разделяет данную позицию. Это подтверждают и статистические данные государственных органов земельного контроля. В частности, в Саратовской области в последние три года наблюдается тенденция к снижение данного вида правонарушения, по отношению к общему числу нарушений. Так, за 1999 год самовольное занятие земли составило 23,2 % от общего числа нарушений, за 2000 год 22,4 %, за 2001 год 15,6 %2. Кроме того, в  большинстве случаем ст. 199 Уголовного кодекса РСФСР «Самовольный захват земли» оказывалась не действующей, из-за сроков давности привлечения к уголовной ответственности. В соответствии с ч. 1 ст. 48 Уголовного кодекса РСФСР лицо не могло быть привлечено к уголовной ответственности, если со дня совершения им преступления, в виде самовольного захвата земли, истек один год. В юридической литературе высказываются и другие мнения. В частности, О.А. Самончик подчеркивает, что декриминализация самовольного  захвата земли в настоящее время не оправдана, поскольку данные правонарушения довольно распространены и могут причинять значительный ущерб субъектам, использующим земли сельскохозяйственного назначения3.

1  См.: Боголюбов С.А., Минина Е.Л. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. М.: НОРМА, 2002. С. 266.

2 См.: Сведения о контроле за использованием и охраной земель по Саратовской области за 1999, 2000, 2001 год // Архив Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Саратовской области за 1999, 2000, 2001 год.

3    См.:   Самончик   О.А.   Юридическая   ответственность   за   нарушение   земельного   законодательства   о рациональном использовании и охране земель сельскохозяйственного назначения // Государство и право. 1997. №2. С. 83.

 150

 Ныне действующий Уголовный кодекс Российской Федерации содержит ряд составов правонарушений в области охраны и использования земель, которые условно можно разделить на несколько групп. Наиболее опасными для общества являются земельные преступления, носящие экологический характер (имеет место посягательство на землю как элемент экосистемы). Преступления этой группы сосредоточены в гл. 26 Уголовного кодекса Российской Федерации «Экологические преступления».

Среди таких деяний, в первую очередь, необходимо выделить ст. 254 Уголовного кодекса Российской Федерации «Порча земли». Статья имеет материальный состав преступления с альтернативными признаками объективной стороны по характеру деяния и причиняемого вреда (ч. 1), а также квалифицированные составы преступления, различающиеся по содержанию и соответственно степени общественной опасности (ч. 2 и ч. 3).

Данная статья была впервые введена в Уголовный кодекс Российской Федерации 1996 года и восполнила существенный пробел в ранее действующем  российском уголовном законодательстве. До этого Уголовный кодекс РСФСР предусматривал ответственность за отдельные посягательства на недра, возможна была уголовная ответственность за должностные преступления, связанные с порчей земли, однако общая норма, отсутствовала. Целью введения данной статьи в Уголовный кодекс Российской Федерации является охрана земель путем предотвращения ее порчи, то есть ухудшения качественного состояния земель вследствие нарушения правил хозяйственной или иной  деятельности. О.Л. Дубовик отмечает, что цель данной статьи нуждается в осмыслении и гибком формулировании. Здесь необходимо определить специфический эффект от уголовно-правовой защиты данного рода. Ведь уголовная ответственность за преступное нарушение правил обращения с экологически опасными веществами и отходами также защищает землю. Поэтому целью данной статьи следует считать общую, не зависящую от целого ряда специальных признаков состава преступления, охрану земли от порчи, то  есть от ухудшения  качественного  состояния земель в  широком диапазоне

151

возможностей нарушения правил хозяйственной или иной деятельности, объектом которой является земля1.

Предметом рассматриваемого нами преступления являются любые виды земельных участков — освоенные, осваиваемые, не осваиваемые человеком. Для предмета преступления не имеет значение форма собственности на землю и ее целевое назначение. Преступление может совершаться в отношении сельскохозяйственных земель, земель поселений, земель промышленности, транспорта, связи и т.д.

Объективная сторона преступления сформулирована сложно и представляет собой деяние, выраженное в форме отравления, загрязнения или иной порчи земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие причинение вреда здоровью человека или окружающей среде — в простом составе и смерти человека — в составе квалифицированном.

Используемые законодателем в данной статье понятия представляют собой по их нормативному правовому значению соподчиненные термины. Под порчей земли уголовное право понимает действие или бездействие, приводящее к разрушению или уничтожению плодородного слоя, загрязнение — привнесение в землю нехарактерных для неё физических, химических, биологических веществ, соединений, организмов; отравление — привнесение (загрязнение) их в земли в степени, приводящей к невозможности какого-либо использования земель2.

В соответствии с диспозицией ст. 254 Уголовного кодекса Российской Федерации источниками отравления, загрязнения или другой порчи земли являются:  удобрения  (органические  и   минеральные   вещества,   содержащие

1  См.: Дубовик О.Л. Экологические преступления: Комментарий к главе 26 Уголовного кодекса Российской Федерации. М.: Спарк, 1998. С. 239-240.

2 См.: Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Под ред. Ю.И. Скуратова, В.М. Лебедева. М.: НОРМА - ИНФРА, 1998. С. 590.

152

элементы питания растений и используемые для повышения плодородия почв; стимуляторы роста растений (природные или синтетические вещества, ускоряющие деление клеток или растягивающие их); ядохимикаты (химические препараты для борьбы с сорняками, вредителями, болезнями сельскохозяйственных растений, деревьев, кустарников); биологические вещества (бактерии, вирусы, токсичные продукты их жизнедеятельности); химические вещества (высокотоксичные отравляющие вещества, которые при внесении их в окружающую среду могут посредством химических или физико-химических процессов причинить вред жизни и здоровью людей, окружающей среде). Использование указанных веществ должно происходить точно в соответствии с правилами их обращения1. Такого рода правила закреплены многочисленными нормативно-правовыми актами и в указанных законом случаях являются обязательными.

Среди нарушений правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами, можно выделить: хранение пестицидов на складах, не приспособленных для этого, или хранение их под открытым небом; хранение, транспортировка и отпуск ядохимикатов потребителям в несоответствующей таре; транспортировка на неприспособленном транспорте, что приводит к незаконному внесению указанных веществ в почву; превышение норм расхода при обработке сельскохозяйственных, лесных угодий или увеличение кратности применения агрохимикатов, что вызывает превышение допустимых норм при проведении соответствующих работ; и т.д.

Для привлечения виновного лица к ответственности требуется обязательное наступление указанных в ст. 254 Уголовного кодекса Российской Федерации последствий. Именно с момента наступления одного из указанных последствий преступление считается оконченным. В качестве последствий закон рассматривает:

' См.: ст. 49 Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 года № 7-ФЗ // СЗ РФ. 2002. №2. Ст. 133.

 153

 причинение вреда здоровью человека. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации о практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения от 5 ноября 1998 года № 14 в п. 4 разъясняет, что причинение вреда здоровью человека выражается в расстройстве здоровья, временной или постоянной утрате трудоспособности, причинение тяжкого, средней тяжести или легкого вреда одному или нескольким лицам;

причинение вреда окружающей среде. Причинение вреда окружающей среде может выразиться в гибели диких животных и лесов, растений, загрязнении водных объектов и гибели водных биологических ресурсов, загрязнении атмосферного воздуха и т.п. Причиненный вред исчисляется по соответствующим методикам и нормативам1, а при их отсутствии - по фактическим затратам на восстановление деградированных и загрязненных земель с учетом ухудшения качества земель и ограничения их использования.

Субъективная сторона этого преступления характеризуется виной в форме  косвенного умысла. Лицо осознает, что нарушает правила обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и другими опасными химическими или биологическими веществами, предвидит возможность загрязнения или иной порчи земли вследствие нарушения этих правил. Однако данное лицо не желает, но сознательно допускает наступление таких последствий либо относится к этому безразлично.

Субъектом преступления является лицо, достигшее 16 лет, которое  осуществляет хозяйственную или иную деятельность, связанную с обращением (использованием, хранением, транспортировкой) удобрений, стимуляторов роста растений, ядохимикатов и другими опасными химическими или биологическими веществами.

Квалификационный состав по ч. 2 данной статьи предусматривает ответственность за совершение преступления в зоне экологического бедствия

1 См.: Порядок определения размеров ущерба от загрязнения земель химическими веществами, утвержденный Роскомземом 10 ноября 1993 года и Минприродой Российской Федерации 18 ноября 1993 года // Охрана почв: Сборник нормативных актов / Под ред. Н.Г. Рыбальского. М.: РЭФИА, 1996. С. 204.

#                                                                                 154

ф.            или  в зоне чрезвычайной экологической  ситуации.  Зонами  экологического

бедствия являются такие участки территории, где произошли глубокие необратимые изменения окружающей природной среды, повлекшие существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны. Под зонами чрезвычайной экологической ситуации понимаются участки территории Российской Федерации, где в результате хозяйственной или иной деятельности происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей среде, угрожающие здоровью населения, состоянию естественных экологических систем, генетических фондов растений и животных. Установление повышенной ответственности вызвано сложностью восстановления и рекультивации земель в указанных зонах и законодательными ограничениями прав пользования в них.

Данные    понятия    были    определены    в    законе    РСФСР    «Об    охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991  года1, который утратил

*             силу   в   связи   с   введением   в  действие   Федерального   закона   «Об   охране

окружающей среды» от 10 января 2002 года. Вновь принятый нормативный акт не содержит таких понятий, что, по мнению автора, является явным недостатком действующего законодательства. В связи с чем, предлагается перенести ранее закрепленные понятия в Федеральный закон «Об охране окружающей среды».

Причинение  по  неосторожности  смерти  человека,  предусмотренное  ч.З

^             рассматриваемой нами статьи, возможно в результате употребления продуктов,

полученных с загрязненных (отравленных) земель, контактного попадания в организм человека ядохимикатов и иных опасных веществ с загрязнённых земель. При этом должна быть установлена причинная связь между порчей земли и смертью человека.

l                 '   См.:   Ведомости  Съезда  народных  депутатов  Российской  Федерации  и  Верховного  Совета  Российской

*                Федерации. 1992. № 10. Ст. 457.

ф                                                                            155

:£,                 К   земельным   преступлениям   экономического   характера   (имеет   место

посягательство на землю как хозяйственный, имущественный объект) относится состав ст. 170 Уголовного кодекса Российской Федерации «Регистрация незаконных сделок с землей». Данная статья предусматривает ответственность за совершение специального должностного преступления, целью ее введения является обеспечение законности деятельности государственного аппарата в сфере оборота земли как объекта собственности и одновременно ценнейшего национального достояния1.

Статья предусматривает три самостоятельных состава преступления, имеющих общие признаки, но различающихся по объективной стороне. Общими признаками составов преступления по данной статье являются: наличие специального субъекта (им выступает должностное лицо соответствующего органа государственной власти или местного самоуправления); прямой умысел, наличие корыстной или иной личной заинтересованности (должностное лицо осознает, что регистрирует незаконную

$            сделку с землей, искажает данные земельного кадастра, либо занижает размер

платежей за землю, и желает это совершить); использование своего служебного положения (должностное лицо должно быть наделено именно полномочиями по регистрации сделок с землей, либо в его компетенцию должна входить работа с учетными документами).

Кроме того, преступления, предусмотренные рассматриваемой нами статьей,  не требуют наступления  последствий  и являются  оконченными  с

$             момента совершения любого из деяний, образующих объективную сторону, то

есть по конструкции состав преступления является формальным2.

По мнению Б.В. Яцеленко, общественная опасность рассматриваемого преступления состоит в том, что, во-первых, его совершение способствует необоснованной концентрации земельной собственности в руках узкого круга

1  См.: Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Под ред. Ю. И. Скуратова, В.М. Лебедева. М.: НОРМА - ИНФРА, 1998. С. 381.

2  См.: Уголовное право. Особенная часть: Учеб. для вузов / Под ред. И.Я. Козаченко, З.А. Незнамовой, Г.П. Новоселова. М.: НОРМА - ИНФРА, 1998. С. 273.

 156

 лиц, а, во-вторых, в результате совершения данного преступления (при занижении размеров платы за землю) причиняется вред финансовым интересам государства1.

Объективная сторона преступления характеризуется совершением следующих действий: 1) регистрация заведомо незаконных сделок с землей; 2) искажение учетных данных Государственного земельного кадастра; 3) занижение размеров платежей за землю.

Регистрация заведомо незаконных сделок с землей выражается в совершении действий, предусмотренных правовыми актами, для придания сделке должного значения без надлежащих к тому оснований. Гражданский кодекс Российской Федерации предусматривает возможность совершения различных сделок с землей. Физическое или юридическое лицо может приобрести право собственности на землю, право аренды, земля может быть передана в залог по ипотечному договору и т.д. Сделка с землей признается незаконной, если она не соответствует требованиям закона или иным правовым  актам. Например, продажа частным лицам земель, находящихся в федеральной собственности, либо сдача в аренду заповедных земель для их использования в коммерческих целях.

Другой формой совершения преступления является искажение учетных данных Государственного земельного кадастра. Она состоит в подготовке и внесении неверных фактических и оценочных данных в учетные документы. Государственный земельный кадастр представляет собой специализированный  свод сведении о природном, хозяйственном и правовом положении земель в Российской Федерации, сведений о наличие земель, распределении их по категориям, угодьям, арендаторам, экономической оценки земли. Искажение данных может касаться размеров участка земли, его качества, правового режима и т.д. Данные искажаются для принятия на их основе неправомерных решений, относящихся к земельному участку.

' См: Уголовное право. Особенная часть: Учебник / Под ред. А.И. Рарога. М.: ИМПЭ, 1997. С. 150.

 157

 Еще одна форма совершения преступления состоит в занижении размеров платежей за землю. Состав данного преступления будет иметь место в любых случаях уменьшения платежей за землю. Это может быть существенное уменьшение арендной платы за земельный участок, стоимости земельного участка при совершении сделки купли-продажи, уменьшение размера налога за землю либо других законных платежей.

Таким образом, мы выделили два состава правонарушений в области охраны и использования земель, за совершение которых закон предусматривает уголовную ответственность. Однако, преступлений объектом которых может стать земельный участок гораздо больше. В частности, ст. 246 Уголовного кодекса Российской Федерации предусматривает уголовную ответственность за нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ. Последствия данного преступления могут выражаться в ухудшении качества окружающей среды, уничтожении отдельных природных объектов, в том числе и земель1. Н.А. Попов, В.Р. Захарьин выделяют, в качестве земельного  преступления, состав ст. 262 Уголовного Кодекса Российской Федерации «Нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов»2. Диссертант, в свою очередь обращает внимание на то, что земля, в соответствии со ст. 130 Гражданского кодекса Российской Федерации, относится к недвижимому имуществу. На основании этих положений предлагается расценивать в качестве уголовно-наказуемых деяний в области охраны и использования земель и преступления, предусмотренные ст. 159  Уголовного кодекса Российской Федерации «Мошенничество», ст. 167 Уголовного кодекса Российской Федерации «Умышленное уничтожение или повреждение имущества», ст. 168 Уголовного кодекса Российской Федерации «Уничтожение или повреждение имущества по неосторожности», так как предметом     указанных     правонарушений     может     являться     недвижимое

1  См.: Российское уголовное право. Особенная часть: Учебник / Под ред. В.Н. Кудрявцева, А.В. Наумова. М.: Юристь, 1997. С. 306.

2  См.:  Попов Н.А., Захарьин  В.Р. Комментарий к Земельному кодексу  Российской Федерации. Общий  и постатейный. М.: ИКФ «ЭКМОС», 2002. С. 234.

 158

 имущество, в том числе и земельные участки. В тех случаях, когда деяние содержит признаки преступлений предусмотренных двумя статьями Уголовного кодекса Российской Федерации (например, «Порча земли» и «Умышленное уничтожение или повреждение имущества») его следует квалифицировать по совокупности статей1.

Несмотря на то, что Уголовный кодекс Российской Федерации в целом расширил круг составов экологических преступлений, в том числе и земельных, усилил ответственность за них (это свидетельствует об изменении взглядов на степень общественной опасности этих деяний, о критической оценке современного состояния экологического и земельного правопорядка), число лиц, привлекаемых к данному виду ответственности незначительно. Причина этого кроется не только в недостатках работы правоохранительных органов. По словам С.А. Боголюбова проблемы выявления и пресечения преступлений данного рода тесно связаны с экономическими. Поэтому их трудно решать с помощью лишь уголовной репрессии: «вековой опыт показывает, что ключ к их  решению лежит в плоскости концептуального, политического, воспитательного, нравственного характера, а уж потом юридического. Установление в законе и применение на практике уголовной ответственности способствуют предупреждению преступлений, когда иные - более мягкие меры воздействия (дисциплинарные, материальные, административные) — оказываются недостаточными, нерезультативными» .

§ 4. Дисциплинарная ответственность за земельные правонарушения

Земельный кодекс РСФСР 1991 года не содержал положений регулирующих вопросы применения дисциплинарной ответственности за земельные  правонарушения.  Однако практика показывала, что совершение

1  См.: ст. 17 Уголовного кодекса Российской Федерации от 13 июня 1996 года (в ред. от 25 июля 2002 года) // СЗ РФ. 1996. 25. Ст. 2954; СЗ РФ. 202. № ЗО.Ст. 3029.

 2 См.: Боголюбов С.А., Минина Е.Л. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. М.: НОРМА,  2002. С. 266.

159

дисциплинарных проступков в области земельных правоотношений далеко не редкость. Это обстоятельство обусловило введение в кодекс 2001 года норм, посвященных данному виду ответственности.

В соответствии со ст. 75 Земельного кодекса Российской Федерации должностные лица и работники организации, виновные в совершении земельных правонарушений, несут дисциплинарную ответственность в случаях, если в результате ненадлежащего выполнения ими своих должностных или трудовых обязанностей организация понесла административную ответственность за проектирование, размещение и ввод в эксплуатацию объектов, оказывающих негативное (вредное) воздействие на состояние земель, их загрязнение химическими и радиоактивными веществами, производственными отходами и сточными водами. Порядок привлечения к дисциплинарной ответственности определяется трудовым законодательством Российской Федерации.

В современной юридической науке высказываются различные мнения по поводу целесообразности введения данной статьи в Земельный кодекс Российской Федерации. М.Ю. Тихомиров говорит о неуместности этой нормы в новом Кодексе, тем более в существующей редакции, подтверждая это следующим: «Дисциплинарная ответственность как вид юридической ответственности является категорией трудового права. Поэтому вряд ли оправдано говорить о дисциплинарной ответственности работников за совершение земельных правонарушений»1. В свою очередь С.А. Боголюбов признает дисциплинарную ответственность за земельные правонарушения более эффективной, чем другие виды ответственности. Это объясняется сравнительно простой процедурой выявления проступка и наложения взыскания. С.А. Боголюбов обращает внимание на то, что потенциал применения дисциплинарной ответственности используется недостаточно. В общественном  мнении  существует  стереотип  ее  бесполезности  -  принято

 ' Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. Г.В. Чубукова, М.Ю. Тихомирова. М.,  2002. С. 335.

160

считать наиболее подходящей уголовную или административную ответственность. Это верно лишь в отношении злостных правонарушителей, но большинство субъектов правонарушений не являются злостными и потому не могут считаться общественно вредными или опасыми1. На наш взгляд, следует поддержать точку зрения С.А. Боголюбова, и признать правильной позицию законодателя относительно закрепления в Земельном кодексе Российской Федерации норм устанавливающих дисциплинарную ответственность за земельные правонарушения. Именно ст. 75 Кодекса «Дисциплинарная ответственность за земельные правонарушения» является правовым основанием для деятельности руководителей предприятий, учреждений, организаций по выявлению, пресечению и профилактики дисциплинарных проступков в области охраны и использования земель. Однако, редакция статьи требует серьезной доработки.

Трудовой кодекс Российской Федерации, предусматривает следующий перечень мер дисциплинарного воздействия: замечание; выговор; увольнение по соответствующим основаниям2. Данный перечень не является исчерпывающим. Федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине для отдельных категорий работников могут быть предусмотрены также и другие дисциплинарные взыскания, применение не предусмотренных взысканий не допускается.

Статья 82, ныне утратившего силу, закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 года устанавливала, что руководители предприятий, учреждений, организаций и иные виновные работники могут быть полностью или частично лишены премий или иных средств поощрения за невыполнение планов и мероприятий по охране природы, нарушения нормативов качества окружающей природой среды и природоохранительного законодательства. Новый Федеральный закон «Об охране окружающей среды»

' См.: Боголюбов С.А., Минина Е.Л. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. М.: НОРМА,

2002. С. 268-269.

2 См.: ст. 192 Трудового кодекса Российской Федерации от 30 декабря 2001 года // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1).

Ст. 3.

161

от 10 января 2002 года, не содержит таких положений. Автор считает это явным недостатком действующего законодательства, и предлагает его устранить посредством перенесения вышеуказанных норм ранее действующего закона в новый, так как депремирование, лишение иных средств поощрения (в современных условиях их набор достаточно широк) может служить хорошим рычагом воздействия на работника1.

В связи с многообразием трудовых отношений установить четкий перечень нарушений трудовой дисциплины в области использования земель вряд ли представляется возможным. Поэтому объект правонарушения всегда остается неизменным. Это - правила использования земли и правила внутреннего распорядка организации, хозяйства.

Субъектом данного вида ответственности может выступать только должностные лица, а также временные или постоянные работники предприятий, организаций, учреждений. При чем, для привлечения к дисциплинарной ответственности, во-первых, нарушение должно произойти в период рабочего времени, и, во-вторых, к числу трудовых обязанностей субъекта правонарушения должно относиться соблюдение земельно-правовых норм при проектировании, размещении и вводе в эксплуатацию объектов, отрицательно влияющих на состояние земель, загрязняющих их радиоактивными и химическими веществами, промышленными отходами и сточными водами.

Дисциплинарная ответственность за земельные правонарушения применяется только работодателем, то есть физическим либо юридическим лицом (организация), которое вступило с работником в трудовые отношения. В качестве работодателя может выступать и иной субъект, наделенный правом заключать трудовые договоры2.

1  См.: Боголюбов С.А., Минина Е.Л. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. М.: НОРМА, 2002. С. 268.

2 См.: ст. 20, 192 Трудового кодекса Российской Федерации от 30 декабря 2001 года // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 3.

ft                                                                                         162

ф                  Закон   не   требует   жесткой   процессуальной   процедуры   расследования

нарушений и применения наказаний. В ст. 75 Земельного кодекса Российской Федерации не двусмысленно определяются случаи привлечения к дисциплинарной ответственности. Текст статьи прямо указывает на то, что дисциплинарная ответственность применяется в случаях, если в результате ненадлежащего выполнения работником своих должностных или трудовых обязанностей организация понесла административную ответственность, за проектирование, размещение и ввод в эксплуатацию объектов, оказывающих вредное воздействие на состояние земель. Другими словами, если государственные органы, контролирующие использование и охрану земель не привлекли организацию к административной ответственности за указанное земельное правонарушение, руководитель организации не может наложить на работника дисциплинарное взыскание. Такая редакция ст. 75 Земельного кодекса Российской Федерации, во-первых, противоречит ст. 192 Трудового кодекса Российской Федерации, которая дает право работодателю применять дисциплинарную ответственность вне зависимости от привлечения предприятия к административной ответственности, во-вторых, исключает из субъектов дисциплинарной ответственности работников других предприятий, не занимающихся проектированием хозяйственных объектов. Кроме того, если за момент совершения правонарушения брать момент его выявления контролирующими органами, то, возможна ситуация, когда дело об административном правонарушении еще не рассмотрено, а срок привлечения к дисциплинарной ответственности уже истек. В этом случае виновный работник вообще может не понести никакого дисциплинарного наказания. Исходя из этого, автор считает, что текст ст. 75 Земельного кодекса Российской Федерации сформулирован не совсем удачно. Следовало бы убрать из формулировки п. 1 ст. 75 Земельного кодекса Российской Федерации положения о том, что дисциплинарная ответственность работника наступает в случае наложения на организацию административных санкций, с тем, чтобы руководитель     организации     (хозяйства),     при     выявлении     земельного

#>                                                                                                                163

*            правонарушения,   совершенного   работником   своего   предприятия,   мог   до

привлечения к административной ответственности организации наложить дисциплинарное взыскание, в силу чего, при устранении нарушения, применение мер административного характера являлось бы лишним. Например: «Должностные лица и работники организации несут дисциплинарную ответственность в случаях невыполнения или ненадлежащего выполнения ими своих должностных или трудовых обязанностей, в области охраны и использования земель».

Сам порядок применения дисциплинарных взысканий определен ст. 193 Трудового кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой, до применения дисциплинарного взыскания работодатель должен затребовать от работника объяснение в письменной форме. Работник, в свою очередь, может отказаться от дачи объяснений, что не является препятствием для применения к нему дисциплинарного взыскания. Взыскание применяется не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка, не считая времени болезни работника, пребывание его в отпуске, а также времени, необходимого на учет мнения представительного органа работников. По истечении шести месяцев со дня совершения проступка, а при выявлении правонарушения по результатам проверки финансово-хозяйственной деятельности - по истечении двух лет, наказание в виде дисциплинарного взыскания не применяется. В указанные сроки не включается время производства по уголовному делу.

За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание. Приказ (распоряжение) работодателя о применении взыскания объявляется работнику под расписку в течение трех рабочих дней со дня его издания. При отказе работника подписать приказ (распоряжение) о наложении дисциплинарного взыскания составляется соответствующий акт. Взыскание, наложенное на работника, может быть им обжаловано в государственные инспекции труда или органы по рассмотрению индивидуальных трудовых споров.

 К сожалению, статистика наложения дисциплинарных взысканий в области охраны земель и окружающей среды отсутствует, поэтому трудно определить ее динамику, эффективность воздействия, связь с количеством и качеством производственной деятельности. Не всегда рассматриваемая нами сфера общественных отношений вызывает такую озабоченность собственника предприятия, чтобы обусловить систематическое применение дисциплинарной ответственности за проступки. Более того, встречаются случаи покрывательства и всяческого оправдания правонарушителей со стороны руководителей организаций. Задачи борьбы с подобным безразличием к земле как объекту хозяйственной деятельности возложены на органы государственного земельного контроля.

§ 5. Возмещение вреда, причиненного земельными правонарушениями

Прежде чем характеризовать содержание вреда, причиненного земельными правонарушениями, порядок его возмещения, необходимо остановиться на определении понятий вреда, убытков, ущерба, на их соотношение друг с другом.

Б.Д. Клюкин под термином вред в ст. 76 Земельного кодекса Российской Федерации понимает: «причиненный материальный ущерб, который выражается в уменьшении имущества потерпевшего в результате нарушения принадлежащего ему материального права и (или) в умалении нематериального блага.»1. Данное определение, на наш взгляд, нуждается в конкретизации. Для его уточнения необходимо обратиться к действующему законодательству Российской Федерации. Во-первых, следует отметить, что понятие вреда в нем не формулируется. В юридической литературе существуют различные мнения

1 Постатейный комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации и Федеральному закону «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» / Под ред. Г.Е. Быстрова, Б.Д. Клкжина. М.: ИНФРА - М, 2002. С. 393.

165

по этому вопросу1. На наш взгляд, наиболее правильную позицию в определении понятий вреда заняли И.Б. Новицкий, Л.А. Лунц, А.А. Рябов, которые рассматривают вред как объективно существующий факт, выражающийся в невыгодных, отрицательных для лица последствиях имущественного или неимущественного характера, возникающих в результате какого-либо события или действия. Вред, выраженный в денежной форме, называют убытками. Кроме того, вред есть умаление блага не только уже имеющегося, но и предполагаемого2. Таким образом, понятие «вред» следует рассматривать как родовое по отношению к понятию «убытки»3. Именно с точки зрения обобщающего понятия в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» говорится о компенсации вреда, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды.

Под убытками закон понимает расходы, которые потерпевший, чье право нарушено, произвел или должен был произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества — реальный ущерб, а также неполученные доходы — упущенная выгода4.

Исходя из вышеизложенного, под вредом, причиненным земельным правонарушением, следует понимать не материальный ущерб, как полагает Б.Д. Клюкин, а убытки (реальный ущерб и упущенную выгоду), которые выражаются в уменьшении имущества и (или) умаление нематериального блага (моральный вред).

Возмещение вреда рассматривается в качестве юридической ответственности в случае, если он причиняются одному лицу противоправными действиями   другого.    Возмещение   убытков,    причиненных    правомерными

1   См.:  Иоффе ОС. Советское гражданское право. Ленинград:  изд-во Ленинградского ун-та,   1958. С.437; Жариков Ю.Г. Применение законодательства об отводе земель // Социалистическая законность. 1967. № 5. С. 36 - 39;  Он же.  Земельный  кадастр СССР.  М.,   1967.  С. 328; Правовое обеспечение рационального использования земли в СССР. М., 1969. С. 151 - 156; Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации. М.: Юристь, 2000. С. 154.

2  См.:  Рябов А.А. Ответственность за нарушение законодательства о землепользовании.  М.,   1981. С. 62; Новицкий И.Б., Лунц Л.А. Юридический справочник для населения. М., 1968. С. 54.

3 См.: Петров В.В. Экологическое право России. М.: БЕК, 1995. С. 275.

4   См.:   ст.   15   Гражданского  кодекса  Российской  Федерации  от 30  ноября   1994   года  с  изменениями   и дополнениями СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301; 1996. № 9. Ст. 733; 1996. № 34. Ст. 4026; 1999. № 28. Ст. 3471; 2001. №17. Ст. 1644; №21. Ст. 2063.

166

действиями, например, изъятие земли для государственных нужд, не является юридической ответственностью.

Общие положения, касающиеся возмещения вреда, причиненного собственнику земли, землевладельцу, землепользователю или арендатору земельного участка в результате нарушения земельного законодательства, определяются нормами гражданского законодательства. Так, в ч. 1 ст. 15 Гражданского кодекса Российской Федерации говорится о том, что лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере. Согласно ч. 1 ст. 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред.

Возмещение вреда, причиненного нарушением земельного законодательства, наступает при наличии четырех условий. Первое условие -наличие, документально доказанных, убытков, подлежащих возмещению. Под убытками, в земельном праве, следует понимать:

а)   реальный   ущерб,   он   включает   затраты   на   проведение   почвенных, агрохимических и других специальных обследований и изысканий, а также средства     необходимые     для     осуществления     работ,     обеспечивающих восстановление качества земель;

б)  упущенную выгоду - неполученные доходы, которые лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено. Если лицо, нарушившее право, получило вследствие этого доходы, лицо, право которого нарушено, вправе наряду с другими убытками требовать возмещения упущенной выгоды в размере не меньшем, чем такие доходы.

Вторым условием является противоправное поведение виновных лиц. Противоправное поведение причинителей ущерба выражается в действиях (например, использование участка не в соответствии с целями, для которых он предоставлен), либо в бездействии (невыполнение обязанностей по приведению

 земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению). Важно, что это поведение противоречит нормам действующего законодательства.

Третьим условием следует выделить условие причинной связи между противоправным поведением и наступившим материальным ущербом. Причинная связь, как условие применения имущественной ответственности, предполагает непосредственное наступление вредных последствий от данных конкретных действий (бездействия). Например, арендатор по окончании срока аренды не выполнил мероприятия по приведению земель в состояние пригодное для использования по целевому назначению. Вследствие этого собственник земельного участка не смог вовремя произвести работы по высеванию семян сельскохозяйственных культур, что привело к значительному снижению урожайности.

Последним, четвертым условием привлечения к такому виду ответственности, выступает вина. При совершении невиновные действия, хотя  бы они и были противоправными и влекли за собой ущерб, он не подлежит возмещению. Так, нельзя взыскать убытки с пользователей земли за невыполнение обязательных противоэрозийных мероприятий, если у них не было средств, без которых невозможно осуществить названные мероприятий, и невозможно было также эти средства приобрести.

Положения гражданского законодательства о возмещении вреда развиваются и в земельном законодательстве. В частности, в ст. 57 Земельного  кодекса Российской Федерации указано: «возмещению в полном объеме, в том числе упущенная выгода, подлежат убытки, причиненные ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц». В дополнение к этому, в соответствии со ст. 76 Земельного кодекса Российской Федерации юридические лица, граждане обязаны возместить в полном объеме вред, причиненный в результате совершения ими земельных правонарушений (п. 1). Самовольно занятые земельные участки возвращаются их собственникам, землевладельцам,  арендаторам   земельных   участков   без   возмещения   затрат,   произведенных

г                                                                       168

щ.            лицами,   виновными   в   нарушении   земельного   законодательства,   за   время

незаконного пользования этими земельными участками (п. 2). Приведение земельных участков в пригодное для использования состояние при их захламлении, других видах порчи, самовольном занятии, снос зданий, строений сооружений при самовольном занятии земельных участков или самовольном строительстве, а также восстановление уничтоженных межевых знаков осуществляется юридическими лицами и гражданами, виновными в указанных земельных правонарушениях, или за их счет (п. 3).

Порядок возмещения убытков собственникам, землевладельцам землепользователям и арендаторам, причиняемых ухудшения качества земель, определен Положением о порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 28 апреля 1993 года № 77, с изменениями и дополнениями, внесенными постановлениями Правительства

*'            Российской Федерации от 27 декабря 1994 года № 1428, от 27 ноября 1995 года

№ 1176, от 1 июля 1996 года № 778, от 15 мая 1999 года № 5341. В соответствии сп. 11, 19, 21 данного нормативного акта возмещению, в плане юридической ответственности, подлежат, во-первых, убытки необходимые для восстановления качества земель, они включают в себя затраты на проведение почвенных, агрохимических и других специальных обследований и изысканий, а также мероприятий, обеспечивающих восстановление качества земель, и, во-

'             вторых, упущенная выгода, которая является частью убытков пользователя

земли. Убытки в виде упущенной выгоды вызываются прекращением получения ежегодного дохода с изымаемых земель в расчёте на предстоящий период, необходимый для восстановления нарушенного производства. Таким образом, причиненный в результате земельного правонарушения вред, можно рассматривать в двух основных аспектах: а) возмещение вреда, причиненного

1 См.: САПП РФ. 1993. 6. Ст. 483; СЗ РФ. 1995. 3. Ст. 190; 1995. 49. Ст. 4808; 1996. 28. Ст. 3383; 1999. 21. Ст. 2625.

#-,                                                                                                  169

щ            земле как природному ресурсу гражданами и юридическими лицами, имеющие

соответствующие права на земельные участки и б) причинение вреда и убытков гражданам и юридическим лицам иными гражданами и юридическими лицами в результате нарушения последними земельного законодательства1.

Возмещение причиненного вреда производится добровольно, либо по решению суда по искам потерпевшего или органов государственного земельного контроля. Что касается последних, то им законодательством предоставлено право обращаться беспошлинно в суд или арбитражный суд по такого роду делам. Они предъявляют иски в том случае, если потерпевший не принимает мер по взысканию причинённого ему вреда.

Способами возмещения вреда, в соответствии со ст. 1082 Гражданского кодекса Российской Федерации могут быть: возмещение вреда в натуре или возмещение причиненных убытков. Требование восстановления в натуре прежнего качества земельного участка может быть предъявлено к правонарушителю при условии, если ухудшение качества почвы невелико и требуется небольшой отрезок времени для его восстановления. Нет смысла в том, чтобы требовать возмещения вреда путем восстановления качества почвы, когда она полностью разрушена, удалена с поверхности земли.

Для определения размера возмещения убытков, причиненных в результате порчи земли как природного объекта, в некоторых случаях применяются специальные методики. Например, приказом Роскомзема от 10 ноября 1993 года и Минприроды России от 18 ноября 1993 года утвержден Порядок *"             определения    размеров    ущерба    от    загрязнения    земель     химическими

веществами2. Он устанавливает правила исчисления размера ущерба, причиненного в результате загрязнения земель (почв) химическими веществами, включая загрязнение земель несанкционированными свалками промышленных, бытовых и других отходов. Средства, взыскиваемые с виновных юридических и физических лиц в возмещение ущерба, используются

1 См.: Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации. М.: Юристь, 2000. С. 153.

2 См.: Охрана почв: Сборник нормативных актов / Под ред. Н.Г. Рыбальского. М.: РЕФИА, 1996. С. 204.

fc                                                                                                   170

щ            на мероприятия по консервации загрязненных земель, их восстановление, для

возмещения убытков, причиненных в результате ухудшения качества земель, возмещения потерь сельскохозяйственного и лесохозяиственного производства, а также на обследования по выявлению загрязненных земель и лабораторные анализы по определению степени их загрязнения.

На практике нередки случаи причинения вреда землям источником повышенной опасности. Источником повышенной опасности может быть деятельность промышленность предприятий, производящих выбросы токсичных и других вредных веществ в природную среду, деятельность сельскохозяйственных и лесных предприятий, использующих для обработки полей и лесов химические вещества, транспортные средства и т.п. Вопросы ответственности за вред, причиненный деятельностью, создающей повышенную опасность для окружающих, регулирует ст. 1079 Гражданского кодекса Российской Федерации. В соответствии с указанной статьей Гражданского кодекса Российской Федерации, юридические лица и граждане,

■■             деятельность которых связана с повышенной опасностью для окружающих

(использование транспортных средств, механизмов, электрической энергии высокого напряжения, атомной энергии, взрывчатых веществ, сильнодействующих ядов; осуществление строительной и иной, связанной с нею деятельность и др.), обязаны возместить вред, причиненный источником повышенной опасности, если не докажут, что вред возник, вследствие непреодолимой    силы    или    умысла    потерпевшего.    Владелец    источника

'              повышенной опасности может быть освобожден судом от ответственности

полностью или частично, если грубая неосторожность самого потерпевшего содействовала возникновению или увеличению вреда. Кроме того, суд может уменьшить размер возмещения вреда, причиненного гражданином, с учетом его имущественного положения, за исключением случаев, когда вред причинен действиями, совершенными умышленно. Обязанность возмещения вреда возлагается    на   юридическое    лицо    или    гражданина,    которые    владеют

*            источником     повышенной     опасности     на     праве     собственности,     праве

171

хозяйственного ведения или праве оперативного управления либо на ином законном основании (на праве аренды, по доверенности на право управления транспортным средством, в силу распоряжения соответствующего органа о передаче ему источника повышенной опасности и т.п.). Владелец источника повышенной опасности не отвечает за вред, причиненный этим источником, если докажет, что источник выбыл из его обладания в результате противоправных действий других лиц. Ответственность за вред, причиненный источником повышенной опасности, в таких случаях несут лица, противоправно завладевшие источником при наличии вины владельца источника повышенной опасности в противоправном изъятии этого источника из его обладания ответственность может быть возложена как на владельца, так, на лицо, противоправно завладевшее источником повышенной опасности.

Возмещение вреда, причиненного земельными правонарушениями, в настоящее время связано с рядом сложностей. Одной из основных проблем, причем в основе своей неюридической, в настоящее экономически трудное время является неспособность нарушителя полностью возместить причиненные убытки из-за отсутствия необходимых денежных средств1. По мнению автора, выход из данной ситуации можно найти в следующем. Например, снос строений при самовольном занятии земельных участков осуществляется за счет виновных в указанном правонарушении. При отсутствии денежных средств на проведение таких работ предлагается, проводить их так, чтобы строительные материалы (шифер, бетонные плиты и т.д.) не уничтожались, а складировались для последующей реализации. Суммы, вырученные от нее, могли бы покрыть расходы, понесенные в ходе производства демонтажа сооружения.

Разновидностью возмещения вреда, причиненного земельными правонарушениями, выступает материальная ответственность работника2. Привлечение     работника     к     материальной     ответственности     за     ущерб

См.: Самончик О.А. Юридическая ответственность за нарушение земельного законодательства о рациональном использовании и охране земель сельскохозяйственного назначения // Государство и право. 1997. №2. С. 83.

2 См.: Глава 39 Трудового кодекса Российской Федерации от 30 декабря 2001 года // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 3.

 172

 причиненный организации, собственнику, довольно эффективно обеспечивает качество землепользования, окружающей среды1.

Как вид юридической ответственности она имеет некоторые специфические особенности. В частности, работник обязан возместить работодателю лишь прямой действительный ущерб, неполученные доходы (упущенная выгода) взысканию с работника не подлежат. Материальная ответственность работника исключается в случаях возникновения ущерба вследствие непреодолимой силы,  нормального хозяйственного риска, крайней необходимости или необходимой обороны либо неисполнения работодателем обязанности по обеспечению надлежащих условий для хранения имущества, вверенного работнику. Материальная ответственность работников за ущерб, причиненный ими при исполнении служебных обязанностей земельным угодьям, ограничивается пределами среднего месячного заработка (ст. 241 Трудового кодекса Российской Федерации). Полная материальная ответственность, то есть обязанность возместить причиненный ущерб в полном объеме, наступает в случаях: когда Трудовым кодексом Российской Федерации или иными федеральными законами на работника возложена материальная ответственность в полном размере; умышленного причинения ущерба; причинения ущерба в состоянии алкогольного, наркотического или токсического опьянения; причинения ущерба в результате преступных действий работника, установленных приговором суда; причинение ущерба в результате административного проступка, если таковой установлен соответствующим государственным органом; причинение ущерба не при исполнении работником трудовых обязанностей; когда полная материальная ответственность работника предусмотрена трудовым договором.

Для привлечения к материальной ответственности, предусмотренной трудовым законодательством, установлены сокращенные сроки. Так, взыскание с   виновного   работника   суммы   причиненного   ущерба,   не   превышающей

1 См.: Боголюбов С.А., Минина Е.Л. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. М.: НОРМА, 2002. С. 272.

173

среднего месячного заработка, производится по распоряжению работодателя не позднее одного месяца со дня окончательного установления работодателем размера причиненного ущерба.

Возмещение ущерба производится независимо от привлечения работника к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности за действия или бездействие, которыми причинен ущерб работодателю1. Это общее правило применяется и к земельным отношениям, так как земля стала предметом купли-продажи, входит в оборот и считается полноправной материальной ценностью.

§ 6. Прекращение права на земельные участки как специальная земельно-правовая ответственность

За совершение правонарушений в области охраны и использования земель закон предусматривает такую меру ответственности, как принудительное изъятие земельного участка у его собственника, землевладельца, землепользователя (прекращение права на земельный участок). В отличие от административной ответственности, изъятие земли имеет ряд особенностей, поэтому указанную меру считают не административной, а специальной мерой земельно-правовой ответственности.

«Прекращение права землепользования как санкция за правонарушение, -писал О.С. Колбасов, - представляет собой принудительное изъятие у недобросовестного землепользователя земельного участка, если он используется нерационально, с последующей передачей его в пользование другому субъекту либо с зачислением в государственный запас»2.

Ю.Г. Жариков, называет три особенности изъятия земли, в плане меры воздействия   на   правонарушителя.   Во-первых,   изъятие   земли   применяется

1  См.: ст. 248 Трудового кодекса Российской Федерации от 30 декабря 2001 года // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 3.

2 См.: Правовое обеспечение рационального использования земли в СССР / Под ред. Н.И. Краснова. М.: Наука, 1969. С. 166.

 174

 только против нарушителей, допускающих систематические нарушения правил пользования землей, если эти нарушения настолько изменили состояние использования земли, что обычными мерами воздействия трудно устранить правонарушение. Во-вторых, особенностью изъятия земли является то, что эта мера применяется по решению того органа, который предоставил земельный участок (в настоящее время по решению суда). В-третьих, изъятие земельного участка касается только землепользователя, тогда как субъектом административной ответственности выступают должностные лица и граждане1.

Следует подчеркнуть, что вопрос о применении земельно-правовой ответственности является наиболее сложным как в теории, так и на практике. По мнению Б.В. Ерофеева наличие специальной ответственности за нарушение земельного законодательства обусловлено тем, что «земля как объект природы, элемент экосистемы имеет специфику, отличную от иных объектов материального мира, а значит общей гражданско-правовой ответственности недостаточно для надлежащего правового обеспечения ее режима. К земельным  отношениям, например, не применимы сроки исковой давности установленные Гражданским кодексом Российской Федерации.»2.

Законодатель разграничил основания, и порядок принудительного прекращения права на земельный участок в зависимости от того на каком титуле он используется. В соответствии со ст. 44 Земельного кодекса Российской Федерации порядок принудительного изъятия земли у ее собственника устанавливается гражданским законодательством (гл. 17  Гражданского кодекса Российской Федерации), тогда как, основания и порядок принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения земельным участком предусмотрены ст. 45, 54 Земельного кодекса Российской Федерации.

Гражданский кодекс Российской Федерации выделяет следующие основания принудительного прекращения права собственности на земельный

См.: Жариков Ю.Г. Охрана права землепользования. М., 1974. С. 122 - 123. 2 Ерофеев Б.В. Земельное право России: Учеб. для вузов. М.: ООО «АНТЕЯ», 2000. С. 372.

#                                                                                 175

^            участок: во-первых, земельный участок может быть изъят у собственника в

случаях, когда участок предназначен для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства и не используется для соответствующей цели в течение трех лет, если более длительный срок не установлен законом. В этот период не включается время, необходимое для освоения участка, а также время, в течение которого участок не мог быть использован по назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование; во-вторых, земельный участок может быть изъят у собственника, если использование участка осуществляется с грубым нарушением правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством, в частности, если участок используется не в соответствии с его целевым назначением или его использование приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки1.

Порядок изъятия земельного участка у собственника ввиду его ненадлежащего использования заключается в следующем. Орган государственной власти или местного самоуправления, уполномоченный принимать решения об изъятии земельных участков заблаговременного предупреждает собственников о допущенных нарушениях, и в случае их не устранения принимает решение о прекращении права собственности на землю. Если собственник земельного участка письменно уведомил орган, принявший решение об изъятии земельного участка, о своем согласии исполнить это решение, участок подлежит продаже с публичных торгов. В связи с этим возникает вопрос о самом содержании земельно-правовой ответственности, так как «Порядок организации проведения торгов (аукционов, конкурсов) по продаже гражданам и юридическим лицам земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их

' См.: ст. 284, 285 Гражданского кодекса Российской Федерации от 30 ноября 1994 года с изменениями и дополнениями // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301; 1996. № 9. Ст. 733; 1996. № 34. Ст. 4026; 1999. № 28. Ст. 3471; 2001. № 17. Ст. 1644; №21. Ст. 2063.

Ш                                                                                                               176

^            аренды» утвержденный Правительством Российской Федерации 5 января 1998

года дает повод к появлению утверждений, что вырученные в результате торгов суммы должны поступать бывшему собственнику земельного участка. Очевидно, что в этом случае о безвозмездности изъятия говорить не приходится.

Если собственник земельного участка не согласен с решением об изъятии у него участка, орган, принявший решение об изъятии участка, может предъявить требование о продаже участка в суд.

Говоря о земельно-правовой ответственности собственников земельных участков, следует согласиться с мнением В.Н. Демьяненко, В.В. Демьяненко1, и признать обоснованным высказывание Ю.Г. Жарикова, что гл.17 Гражданского кодекса Российской Федерации не на своем месте: «ей нужно быть не в ГК РФ, а в Земельном кодексе РФ. При этом нормативное и идейное богатство гражданского права не окажется в стороне от процессов, происходящих в сфере регулирования земельных отношений в стране»2.

*                   А.К.   Голиченков,   соглашаясь   с    вышеуказанным    мнением,   обращает

внимание на то, что Земельный кодекс Российской Федерации не содержит оснований принудительного изъятия земельного участка у собственника. Ссылаясь на это, он говорит: «Согласно п. 1 ст.2 ЗК РФ нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов РФ, должны соответствовать Земельному кодексу РФ. Следовательно, с момента вступления в силу ЗК РФ норма ст. 285 ГК РФ не может применяться»3. Утверждение А.К. Голиченкова нуждается в уточнении. Конечно, отсутствие в Земельном кодексе Российской Федерации оснований принудительного прекращения прав собственности на земельные участки является одним из явных его недостатков. Однако, нормы Гражданского кодекса Российской Федерации, не входят с ним в противоречие, а ст. 44 Земельного кодекса

1   См.:  Демьяненко В.Н., Демьяненко  В.В.  Правовые проблемы рационального использования и охраны сельскохозяйственных земель (материалы круглого стола) // Государство и право. 1998. № 5. С. 38.

2 Журнал российского права. 1997. № 1. С. 163-164.

3  Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. А.К. Голиченкова. М.: БЕК, 2002. С. 143.

 177

 Российской Федерации является отсылочной именно к гражданскому законодательству.

В отличие от оснований и порядка принудительного прекращения прав на землю в отношении ее собственника, принудительное прекращение прав на земельный участок, принадлежащих лицам, не являющимся его собственниками, ввиду ненадлежащего использования участка этими лицами осуществляется по основаниям и в порядке, которые установлены земельным законодательством.

В ст. 45 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что право постоянного (бессрочного) пользования и право пожизненного наследуемого владения земельным участком принудительно прекращается при:

использовании земельного участка не в соответствии с целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель;

использовании земельного участка способами, которые приводят к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки;

неустранении совершенных умышленно следующих земельных правонарушений: а) отравление, загрязнение, порча или уничтожение плодородного слоя почвы вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие за собой причинение вреда здоровью человека или окружающей среде; б) нарушение установленного режима использования земель особо охраняемых природных территорий, земель природоохранного, рекреационного назначения, земель историко-культурного назначения, особо ценных земель, других земель с особыми условиями использования, а также земель, подвергшихся радиоактивному загрязнению; в) систематическое невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель, охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению

 178

 других процессов, ухудшающих состояние почв; г) систематическая неуплата земельного налога;

неиспользовании в случаях, предусмотренных гражданским законодательством, земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства в указанных целях в течение трех лет, если более длительный срок не установлен федеральным законом, за исключением времени, в течение которого земельный участок не мог быть использован по назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование.

При наличии указанных оснований, принудительное прекращение права пожизненного наследуемого владения, права постоянного (бессрочного) пользования землей осуществляется при условии не устранения фактов ненадлежащего использования земельного участка, после наложения административного взыскания в виде штрафа. В этом случае, одновременно с наложением административного взыскания в виде штрафа уполномоченным исполнительным органом государственной власти по осуществлению государственного земельного контроля лицу, виновному в нарушении земельного законодательства, выносится предупреждение о допущенных земельных правонарушениях. Причем, такое предупреждение следует отличать от предупреждения как формы административного взыскания. В соответствии со ст. 3.3. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предупреждение, штраф относятся к основным административным наказаниям, и, следовательно, не могут накладываться одновременно за одно правонарушение. В случае совершения земельного правонарушения предупреждение играет иную роль, поскольку имеет целью не наказание, а устранение допущенного нарушения1.

Форма предупреждения устанавливается Правительством Российской Федерации.  В  соответствии с п.  3  ст.   54 Земельного  кодекса Российской

' См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова. М., 2002. 168.

 179

 Федерации, предупреждение должно содержать следующие данные: указание на допущенное земельное правонарушение; срок, в течение которого земельное правонарушение должно быть устранено; указание на возможное принудительное прекращение права на земельный участок в случае не устранения земельного правонарушения; разъяснение прав лица, виновного в нарушении земельного законодательства, в случае возбуждения процедуры принудительного прекращения прав на земельный участок.

В случае не устранения указанных в предупреждении земельных правонарушений в установленный срок исполнительный орган государственной власти, вынесший предупреждение, направляет материалы о прекращении права на земельный участок ввиду его ненадлежащего использования в исполнительный орган государственной власти или местного самоуправления, осуществляющих предоставление земельных участков. В свою очередь, эти органы направляют в суд заявление о прекращении права на земельный участок. По истечении десятидневного срока с момента принятия решения суда о прекращении права на землю, в орган осуществляющий регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, направляется заявление о государственной регистрации прекращения права. Решение об изъятии земельного участка ввиду его ненадлежащего использования может быть обжаловано в судебном порядке.

На основании вышеизложенного можно сказать следующее. Законодательством Российской Федерации предусмотрено два, отличных друг от друга порядка принудительного изъятия земельного участка в случае нарушения земельного законодательства, один — порядок изъятия у собственника, второй - у землевладельца и землепользователя. Это явно затрудняет применение рассматриваемых норм на практике. Поэтому, необходимо их унифицировать по средствам внесения изменений и дополнений в ст. 286 Гражданского кодекса Российской Федерации. За основу предлагается взять порядок прекращения прав землевладельцев и землепользователей, предусмотренный ст. 54 Земельного кодекса Российской Федерации, так как,

 180

 во-первых, он более детально регулирует процедуру изъятия земли, во-вторых, лишён недостатков изъятия земли у собственника, о которых говорилось выше, и, в-третьих, в соответствии с п. 1 ст. 2 Земельного кодекса Российской Федерации нормы земельного права, содержащиеся в других нормативных актах, должны соответствовать Кодексу.

Обращает на себя внимание еще одно обстоятельство. Анализируя Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях нетрудно заметить, что по некоторым основаниям принудительного изъятия земель не предусмотрено административной ответственности, что затрудняет применение ст. 45 Земельного кодекса Российской Федерации на практике. В частности, нет административной ответственности за использование земельного участка способами, которые приводят к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки. Формулировку состава правонарушения, предусмотренного Указом Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 года № 2162 «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы», - «бесхозяйственное или нерациональное использование земель» вряд ли можно назвать тождественной. Восполнить этот пробел законодатель должен, введя в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях составы нарушений, которые будут точно соответствовать основаниям принудительного изъятия земельного участка у собственника, землевладельца, землепользователя.

 181

 Заключение

Углубление земельной реформы в России вызывает необходимость совершенствования правового механизма государственного земельного контроля. В настоящей работе сделана попытка комплексного анализа правового института государственного контроля за охраной и использованием земель в Российской Федерации. Изучение указанного института было осуществлено не только путем исследования действующего законодательства, но и материалов практики органов государственного земельного контроля. Были проанализированы нормативные правовые акты Союза ССР и РСФСР.

В ходе исследования выявились недостатки и пробелы действующего законодательства, регулирующего организацию государственного контроля за охраной и использованием земель. Основным из них является отсутствие нового специализированного правового акта в этой области общественных отношений, при том, что действующее Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации, безнадежно устарело и не соответствует современным условиям осуществления деятельности по государственному земельному контролю. На федеральном уровне не разработаны новые формы процессуальных документов. В связи с этим, территориальные органы государственного земельного контроля, для обеспечения своей деятельности, сами разрабатывают такие формы, а это совершенно недопустимо, так как, во-первых, нарушается требование единообразного оформления документации при осуществлении контроля за охраной и использованием земель, во-вторых, противоречит п. 2 ст. 71 Земельного кодекса Российской Федерации — порядок осуществления государственного земельного контроля устанавливается Правительством Российской Федерации. Кроме того, федеральное законодательство о государственном земельном контроле не дает четких указаний по поводу правил проведения обследований земель. Особого внимания требует вопрос правовой и

 182

 социальной зашиты должностных лиц осуществляющих государственный контроль за охраной и использованием земель.

В ходе проведения диссертационного исследования были сделаны общие выводы о том, что для улучшения работы по организации государственного контроля за охраной и использованием земель и повышения его результативности целесообразно:

деятельность по осуществлению государственного контроля за охраной и  использованием земель урегулировать Федеральным законом;

укрепить вертикальную структуру органов государственного земельного контроля, не сокращая численности земельных инспекторов;

наладить на должном уровне взаимодействие органов, осуществляющих государственный контроль за охраной и использованием земель;

улучшить материально-техническое обеспечение государственного земельного контроля и установить систему материального поощрения государственных земельных инспекторов за эффективную работу по выявлению и устранению нарушений земельного законодательства;

внести изменения и дополнения в отдельные статьи действующего Земельного кодекса Российской Федерации, Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона «Об охране окружающей среды», ряд статей указанных нормативных правовых актов изложить в новой редакции;

расширить перечень административных санкций применяемых за правонарушения в области охраны и использования земель, разработать четкий перечень земельных правонарушений;

унифицировать правовой механизм прекращения прав на землю собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов, в случаях нарушения ими земельного законодательства.

С учетом задач, стоящих перед органами государственного земельного контроля на современном этапе, в работе автором даны обоснованные предложения     по     совершенствованию     действующего     законодательства

183

Российской Федерации, регулирующего правовой институт государственного контроля за охраной и использованием земель. Последовательное претворение в жизнь данных рекомендаций, думается, позволит повысить уровень правового регулирования указанной сферы деятельности органов государственной власти, что, безусловно, будет существенным шагом к успешному регулированию государством общественных отношений, возникающих в области охраны и использования земли.

В последнее время нашим законодателем сделаны определенные положительные шаги в области совершенствования правового института государственного контроля за охраной и использованием земель. Действующий Земельный кодекс Российской Федерации ставит государственный земельный контроль на первое место среди видов земельного контроля, тем самым, подчеркивая его важность. Кодекс Российской Федерации об административных         правонарушениях         повышает         ответственность

землепользователей за правонарушения в области охраны и использования земель.

Принятие указанных законодательных актов в определенной мере способствует совершенствованию исследуемого нами правового института, повышению его эффективности на основе улучшения взаимодействия контролирующих, правоохранительных и судебных органов, широкомасштабного внедрения передовых методов контроля за состоянием земель, что в комплексе с мерами организационного, экономического и воспитательного характера должно обеспечить формирование бережного отношения к земельным ресурсам и создание необходимых условий для сохранения и повышения плодородия почв в новых экономических условиях. В тоже время остается еще много вопросов, требующих безотлагательного изучения данной проблематики, решение которых, как представляется, послужит устранению имеющихся пробелов в действующем законодательстве.

 184

 Библиография

Нормативно-правовые акты

1.   Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года// Официальное издание. М., 1993.

2.   О Правительстве Российской  Федерации.  Федеральный  конституционный закон от 17 декабря 1997 года с изменениями и дополнениями // СЗ РФ. 1997.  № 51. Ст. 5712; 1998. № 1. Ст. 1.

3.   Гражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября   1994 года    с изменениями и дополнениями // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301; 1996. № 9. Ст. 733; 1996. № 34. Ст. 4026; 1999. № 28. Ст. 3471; 2001. № 17. Ст. 1644; № 21. Ст. 2063.

4.   Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 года с изменениями и дополнениями // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954; 2002. № 30. Ст. 3029.

5.   Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 февраля 2001 года с изменениями и дополнениями // СЗ РФ. 2001. № 52 (Ч. 1). Ст. 4921.

6.   Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 года // СЗ РФ.

2001. №44. Ст. 4147.

7.   Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года// СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 2.

8.   Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 года // СЗ РФ.

2002. №1(ч. 1).Ст.З.

9.   О прокуратуре Российской Федерации. Федеральный закон от 17 января 1992 года с изменениями и дополнениями // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472; 2002. № 4. Ст. 3853.

10. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный закон от 28 августа 1995 года с изменениями и дополнениями // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. №17. Ст. 1917; № 49. Ст. 5500; 1997. № 12. Ст. 1378; 2000. № 32. Ст. 3330.

 185

 11.0    промышленной    безопасности    опасных    производственных    объектов.

Федеральный закон от 21 июля 1997 года с изменениями и дополнениями // СЗ

РФ. 1997. № 30. Ст. 3588; 2000. № 33. Ст. 3348. 12.0  санитарно-эпидемиологическом   благополучии   населения.   Федеральный

закон от 30 марта 1999 года // СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1650. 13.0 государственном земельном кадастре.  Федеральный закон от 2 января

2000 года // СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 149.  14.0 Пограничной службе Российской Федерации. Федеральный закон от 4 мая

2000 года // СЗ РФ. 2000. № 19. Ст. 2021. 15.0 защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при

проведении государственного контроля (надзора). Федеральный закон от 8

августа 2001 года // СЗ РФ. 2001. № 33 (ч. 1). Ст. 3436. 16.0 введение в действие Кодекса Российской Федерации об административных

правонарушениях. Федеральный закон от 30 декабря 2001 года // СЗ РФ. 2002.

№1(ч. 1).Ст. 1. 17. Об охране окружающей среды. Федеральный закон от 10 января 2002 года // СЗ

РФ. 2002. № 2. Ст. 133. 18.0  милиции.  Закон  РСФСР  от  18  апреля   1991   года с  изменениями  и

дополнениями // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного

Совета РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503. 19. Земельный  кодекс  РСФСР  от 25  апреля   1991   года     с  изменениями  и

дополнениями // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного

Совета РСФСР. 1991. № 22. Ст. 768; 1993. № 21. Ст. 748; САПП РФ. 1993.

№51. Ст. 4935; № 52. Ст. 5085, с 25 октября 2001 года утратил силу. 20.0 местном самоуправлении в Российской Федерации. Закон РФ от 6 июля 1991

года // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета

РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010. 21.06 охране окружающей природной среды. Закон РСФСР от 19 декабря 1991

года // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и

 186

 Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 10. Ст. 457, с 10 января

2002 года утратил силу. 22.0 неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР. Указ

Президента Российской  Федерации  от 27  декабря   1991   года №  323  //

Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.

1992. №1.Ст.53. 23.0 регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в

 России. Указ Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 года

№ 1767 с изменениями и дополнениями // САПП РФ. 1993. № 44. Ст. 4191; №

52. Ст. 5085; СЗ РФ. 1999. № 5. Ст. 651. Утратил силу. 24. Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель

при проведении земельной реформы. Указ Президента Российской Федерации

от 16 декабря 1993 года№ 2162 //САППРФ. 1993. № 51. Ст. 4935. 25.0 структуре федеральных органов исполнительной власти. Указ Президента

Российской Федерации от 17 мая 2000 года № 867 // СЗ РФ. 2000. № 21. Ст.

 2168. 26.0 мониторинге земель в Российской Федерации. Постановление Правительства

Российской Федерации от 15 июля 1992 года № 491 // САПП РФ. 1992. № 4. Ст.

183. 27.0  порядке  возмещения  убытков  собственникам  земли,  землевладельцам,

землепользователям,      арендаторам      и      потерь      сельскохозяйственного

производства. Постановление Правительства Российской Федерации от 28

января 1993 года № 77 с изменениями и дополнениями // САПП РФ. 1993. № 6.

Ст. 483; СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 190; 1995. № 49. Ст. 4808; 1996. № 28. Ст. 3383;

1999. №21. Ст. 2625. 28.0 порядке осуществления государственного контроля за использованием и

охраной  земель   в  Российской  Федерации.  Постановление  Правительства

Российской Федерации от 23 декабря 1993 года № 1362 с изменениями и

дополнениями // САПП РФ. 1994. № 2. Ст. 78; СЗ РФ. 1996. № 12. Ст. 1345.

t*                                                                                                                 187

Ш                   29.0 Министерстве путей сообщения Российской Федерации. Постановление

Правительства Российской Федерации от 18 июля 1996 года № 848 // СЗ РФ.

1996. №31. Ст. 3746.

30.0 Министерстве здравоохранения Российской Федерации. Постановление Правительства Российской Федерации от 3 июня 1997 года № 659 // СЗ РФ.

1997. № 23. Ст. 2691; № 51. Ст. 5809.

31.0 Государственном комитете Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу. Постановление Правительства Российской Федерации от 24 ноября 1999 года№ 1289 // СЗ РФ. 1999. № 48. Ст. 5864.

32.0 Государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации. Постановление Правительства Российской Федерации от 24 мая 2000 года № 554 // СЗ РФ. 2000. №31. Ст. 3295.

33.0 Министерстве природных ресурсов Российской Федерации. Постановление Правительства Российской Федерации от 25 сентября 2000 года № 726 // СЗ

*                            РФ. 2000. № 40. Ст. 3971.

34.0 Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации. Постановление Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2000 года № 901 // СЗ РФ.

2000. № 49. Ст. 4824.

35.0 Федеральной службе земельного кадастра России. Постановление Правительства Российской Федерации от 11 января 2001 года № 22 // СЗ РФ.

2001. №3. Ст. 251.

36.0 регулировании земельных отношений на территории Свердловской области. Закон Свердловской области от 6 декабря 1995 года // Круглов В.В. Приватизация и право пользования землей приватизированными предприятиями. Екатеринбург: изд-во Уральской государственной юридической академии, 1996. С.77.

37.0 земле. Закон Саратовской области от 12 ноября 1997 года // Земельное законодательство Саратовской области: Сборник / Составители: К.Г. Пандаков,

*                            Е.Ю. Чмыхало, В.М. Прокопчук. Саратов: СГАП, 1998. С. 3.

 188

 38.0 государственном контроле за использованием и охраной земель в г. Москве. Распоряжение мэра г. Москвы от 26 ноября 1992 года № 502-РМ-1-11/2675 // Земельные отношения в России и Москве сегодня: законы (полные тексты), нормативные документы, процедуры, комментарии. М.: Интеллект, 1993. С. 240.

39. Положение об Управлении государственного контроля за использованием и охраной земель. Утверждено Председателем Роскомзема 5 декабря 1994 года // Государственный контроль за использованием и охраной земель (нормативные материалы). Выпуск 2. М.: РУССЛИТ, 1995. С. 89.

40. Инструкция о порядке работы госземинспекторов по привлечению физических, должностных и юридических лиц к административной ответственности за нарушение земельного законодательства. Утверждена приказом Роскомзема от 18 февраля 1994 года // БНА РФ. 1994. № 7.

41. Инструкция по организации и осуществлению государственного контроля за использованием и охраной земель органами Минприроды России. Утверждена приказом Минприроды России от 25 мая 1994 года // БНА РФ. 1994. № 9.

42. Инструкция   о    порядке   осуществления    государственного    контроля   за использованием  и  охраной  земель  в  городских  и  сельских  поселениях. Утверждена приказом Госстроя России от 25 октября 1999 года № 1952 // БНА ФОИВ. 1999. №45.

43. Порядок определения размеров ущерба от загрязнения земель химическими веществами. Утвержден Роскомземом 10 ноября 1993 года и Минприродой России 18 ноября 1993 года // Охрана почв: Сборник нормативных актов / Под ред. Н.Г. Рыбальского. М.: РЭФИА, 1996. С. 204.

44. Приказ Роскомзема об организации комплексных проверок использования земли  от 26  апреля   1994  года №  32  // Государственный   контроль  за использованием и охраной земель (нормативные материалы). Выпуск 2. М.: РУССЛИТ, 1995. С. 98.

45.Требования к оформлению и направлению материалов в органы прокуратуры по    фактам    уголовно    наказуемых    нарушении    природоохранительного

*                                                                                                   189

щ                       законодательства. Письмо заместителя Генерального прокурора Российской

Федерации от 23 июля 1992 года № 7/4-1-1135-92 // Вопросы расследования преступлений: Справочное пособие. М.: Спарк, 1997. С. 251-253.

46.0 требованиях к оформлению и направлению материалов в органы прокуратуры по фактам уголовно наказуемых нарушений природоохранительного законодательства. Письмо Минприроды России от 11 августа 1992 года№ 06-22/65-5038 // Там же.

47.06 ответственности и защите госземинспекторов при исполнении должностных обязанностей. Письмо Роскомзема от 6 июня 1994 года № 3-14-1/842 // Государственный контроль за использованием и охраной земель (нормативные материалы). Выпуск 2. М.: РУССЛИТ, 1995. С. 248х:

48. Письмо Федеральной службы земельного кадастра России и МВД России // Архив Федеральной службы земельного кадастра России за 1997 год.

49.0  состоянии  и  мерах  по  укреплению  законности  в  сфере  исполнения

*                           земельного законодательства. Письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 24 июля 1998 года № 1-ГП-94-98 // Архив Федеральной службы земельного кадастра России за 1998 год.

50. План работы по государственному контролю за использованием и охраной земель   Федеральной   службы   земельного   кадастра   России   1999   года. Приложение № 1 к справке о повышении эффективности государственного контроля за использованием и охраной земель // Архив Федеральной службы

*                           земельного кадастра России за 1999 год.

51. План работы отдела государственного земельного контроля Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Саратовской области на 2001 год. Утвержден     руководителем     Комитета     по     земельным     ресурсам     и землеустройству Саратовской области 4 января 2001 года // Архив Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Саратовской области за 2001 год.

190

52. Проект Положения о порядке осуществления государственного земельного контроля в Российской Федерации // Архив Федеральной службы земельного кадастра России за 2002 год.

53. Временное  руководство  по   осуществлению   государственного  земельного контроля в Саратовской области // Архив комитета по земельным ресурсам и землеустройству Саратовской области за 2002 год.

54.Положение о губернских по  крестьянским делам учреждениях   1861

года // Российское законодательство Х-ХХ вв. Т. 7. М.: Юрид. лит., 1989. 55.Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости

1861 года // Российское законодательство Х-ХХ вв. Т. 7. М.: Юрид. лит.,

1989. 56.0 земле. Декрет II Всероссийского съезда Советов рабочих, солдатских и

крестьянских депутатов от 26 октября 1917года // СУ РСФСР. 1917. № 1. 57.0 социализации земли. Декрет ВЦИК от 19 февраля 1918 года // СУ

РСФСР. 1918. №25.

58.O лесах. Декрет ВЦИК от 27 мая 1918 года // СУ РСФСР. 1918. № 42. 59.06 отмене права частной собственности на недвижимости в городах.

Декрет ВЦИК от 20 августа 1918 года // СУ РСФСР. 1918. № 42. 60.О недрах земли. Декрет СНК РСФСР от 30 апреля  1920 года // СУ

РСФСР. 1920. №36.

61.Земельный кодекс РСФСР 1922 года // СУ РСФСР. 1922. № 68. Ст. 901. 62.Земельный кодекс РСФСР 1922 года с изменениями до 1 ноября 1928

года. М: Юриздат., 1929. 63. Общие   начала   землепользования   и   землеустройства   Союза   ССР,

принятые ВЦИКом СССР 15 декабря 1928 года // СЗ СССР. 1928. № 69.

Ст. 642. 64.Конституция СССР  1936 года // Сборник документов по земельному

законодательству СССР и РСФСР 1917-1954. М: Юрид. лит., 1954. С. 7. 65.Конституция   РСФСР   1937   года  //   Конституционное   право   России:

сборник нормативных актов. М.: БЕК, 1996. С. 66.

191

66.0 воспрещении сдачи в аренду земель сельскохозяйственного значения.

Постановление ЦИК и СНК СССР от 4 июня 1937 года // СЗ СССР. 1937.

№37. Ст. 150. 67.0   мерах   охраны   общетвенных   земель   колхозов   от  разбазаривания.

Постановление ЦК ВКП(б) и СНК СССР от 27 мая  1939 года // СП

СССР. 1939. №34. Ст. 235. 68.0 мерах борьбы с самовольным строительством в городах, рабочих,

курортных и дачных поселках. Постановление СНК РСФСР от 22 мая

1940 года // Сборник законодательных актов о земле. М: Юрид. лит.,

1962. С.158. 69.0 мерах по ликвидации нарушений Устава сельскохозяйственной артели

в колхозах. Постановление Совета Министров СССР // СП СССР. 1946.

№ 13. Ст. 254. 70.0 налоговом обложении граждан, самовольно возведших строения на не

отведенных им земельных участках. Постановление Совета Министров

РСФСР от 4 ноября 1955 года // Сборник законодательных актов о земле.

М.: Юрид. лит. 1962. С. 161. 71.Положение    о    старшем    районном    землеустроителе.    Утверждено

Министерством сельского хозяйства СССР 9 мая 1956 года // Сборник

законодательных актов о земле. М.: Юрид. лит., 1962. С. 32. 72.Положение   о   службе   ревизоров-землемеров   министерств   сельского

хозяйства    республик,    краевых,    областных    управлений    сельского

хозяйства.   Утверждено   Министерством   сельского   хозяйства   СССР

9 мая 1956 года // Сборник законодательных актов о земле. М.: Юрид.

лит., 1962. С. 274. 73.Инструкция     о     порядке     производства     государственной     ревизии

землепользовании.   Утверждена   Министерством   сельского   хозяйства

СССР 19 июня 1956 года // Сборник законодательных актов о земле. М.:

Юрид. лит., 1962. С. 276.

Щ                                                                                                   192

'it                   74.0   повышении   роли   Министерства   сельского   хозяйства   СССР   в

руководстве  колхозным  и  совхозным  производством.   Постановление

Совета Министров СССР от 1 марта 1965 года // СП СССР. 1965. № 4.

С. 20. 75.06  утверждении   Основ  земельного  законодательства  Союза  ССР  и

союзных республик. Закон СССР от 13 декабря 1968 года // Ведомости

Верховного Совета СССР. 1968. № 51. Ст. 485. 76. Земельный кодекс РСФСР 1970 года // Ведомости Верховного Совета РСФСР.

1970. № 28. Ст. 581. 77.0 государственном контроле за использованием земель. Постановление Совета

Министров СССР от 14 мая 1970 года // СП СССР. 1970. № 9. Ст. 71.

78. Инструкция    о    порядке    проведения    государственного    контроля    за использованием земель землеустроительной службой системы Министерства сельского хозяйства СССР. Утверждена Министерством сельского хозяйства СССР 26 июля 1974 года // Бюллетень нормативных актов министерств и

*                         ведомств СССР. 1974. № 11. С. 3-5.

79. Положение об органах народного контроля в СССР. М.: Политиздат, 1975.

Литература

1.     Аграрное    и    экологическое    законодательство    в    России    и    СНГ (сравнительно-правовой    анализ)    /    Под    ред.    С.А.    Боголюбова, Е.Л. Мининой. М.: НОРМА, 1999.

2.     Адиханов    Ф.Х.    Государственный    и    общественный    контроль    за использованием и охраной земель: Учебное пособие. Барнаул: изд-во Алтайского гос. ун-та, 1986.

3.     Александров Н.Г. Законность и правоотношения в советском обществе. М., 1955.

4.     Аксененок Г.А. Земельные правоотношения в СССР. М., 1958.

5.     Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учеб. для ^                          вузов. М.: НОРМА, 1998.

 193

 6.    Башмаков Г.С. О понятиях рационального использования и охраны земли // Государство и право. 1999. № 10.

7.    Боголюбов С.А.,  Минина Е.Л.  Комментарий  к Земельному  кодексу Российской Федерации. М.: НОРМА, 2002.

8.    Большой   толковый   словарь   /   Под   ред.   С.А.   Кузнецова.   Санкт-Петербург: Норинт, 1998.

9.    Быстрое Г.Е. Что нового в Земельном кодексе // «Закон». 2002. № 5.

10.  Винокуров    А.Ю.,     Виноградов     В.П.     Прокурорский     надзор     за исполнением законодательства об охране окружающей среды. М., 1996.

11.  Волков С. Глазами землемера // Сельская жизнь. 2002. № 32-33.

12.  Годовой   отчет   о   контроле   за   использованием   и   охраной   земель Росземкадастра, Минприроды России и Госстроя России за 2001 год // Архив Федеральной службы земельного кадастра России за 2001 год.

13.  Годовой  отчет  о  контроле  за  использованием  и  охраной  земель  в Российской   Федерации   за  2001 год  //  Архив   Федеральной   службы земельного кадастра России за 2001 год.

14.  Годовой  отчет  о  контроле  за  использованием  и  охраной  земель  в Российской  Федерации за 2001   год органами  Федеральной  службы земельного кадастра России // Архив Федеральной службы земельного кадастра России за 2001 год.

15.  Годовой   отчет   о   контроле   за   использованием   и   охраной   земель Минприроды России за 2001 год // Архив Министерства природных  ресурсов Российской Федерации за 2001 год.

16.  Годовой отчет о контроле за использованием и охраной земель Госстроя России за 2001 год // Архив Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу за 2001 год.

17.  Государственный   контроль   за   использованием   и   охраной   земель (нормативные материалы). Выпуск 2. М.: РУССЛИТ, 1995.

 194

 18.  Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель Российской Федерации за 1999 год. М., 2000.

19.  Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель Российской Федерации в 2000 году. М., 2001.

20.  Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель Российской Федерации за 2001 год. М., 2002.

21.  Громов С.Л. Государственный контроль за использованием и охраной земель // Земельный вестник России. 2000. № 1.

22.  Гряда     Э.А.     Государственный     земельный     кадастр     Российской Федерации: правовой аспект. Автореф. дис. на соиск. уч. степ. канд. юр. наук. Саратов, 2001.

23.  Демьяненко В.Н., Демьяненко В.В. Правовые проблемы рационального использования   и   охраны   сельскохозяйственных   земель   (материалы «круглого стола») // Государство и право. № 5. 1998.

24.  Доклад на коллегии Саратовоблкомзема 27 июля 2001 года // Архив  Комитета   по   земельным   ресурсам   и   землеустройству   Саратовской области за 2001 год.

25.  Дубовик О.Л. Экологические преступления: Комментарий к главе 26 Уголовного кодекса Российской Федерации. М.: Спарк, 1998.

26.  Елисеева И.А. Юридическая ответственность за порчу земли. Автореф. дис. на соиск. уч. степ. канд. юр. наук. Саратов, 2002.

27.  Ерофеев Б.В. Основы земельного права (теоретические вопросы). М.:  Юрид. лит., 1971.

28.  Ерофеев Б.В. Земельное право России: Учеб. для вузов. 4-е изд., испр. и доп. М.: ООО «Антея», 2000.

29.  Жариков   Ю.Г.   Применение   законодательства   об   отводе   земель   // Социалистическая законность. 1967. № 5.

30.  Жариков Ю.Г. Земельный кадастр СССР. М, 1967.

31.   Жариков Ю.Г. Охрана права землепользования. М., 1974.

 195

 32.  Жариков Ю.Г.  Закон на страже землепользования.  Предупреждение земельных правонарушений. М.: Юрид. лит., 1985.

33.  Жариков Ю.Г. Земельное законодательство и земельные отношения: концепция реформы // Журнал российского права. 1997. № 1.

34.  Земельное право: Учеб. для вузов / Под ред. Н.Д Казанцева и И.В. Павлова. М.: Юрид. лит., 1971.

35.  Земельные отношения в России и Москве сегодня: законы (полные тексты),    нормативные   документы,    процедуры,    комментарии.    М.: Интеллект, 1993.

36.  Земельное право России. Учебник. М.: Былина, 1997.

37.  Земля и право: Пособие для российских землевладельцев / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: НОРМА,1997.

38.  Земельное право России: Учеб. по специальности «Правоведение» / Под ред. В.В. Петрова. М.: ЗЕРЦАЛО, 1998.

39.  Земельное право: Учеб. для вузов / Под ред. С.А. Боголюбова. М.:  НОРМА-ИНФРА, 1999.

40.  Земельный вопрос / Под ред. Е.С. Строева. М: Колос, 1999.

41.  Иконицкая   И.А.   Содержание   процессуальных   форм   в   советском земельном праве // Н.И. Краснов, И.А. Иконицкая. Процессуальные вопросы советского земельного права. М.: Наука, 1975.

42.  Иконицкая  И.А.  Проблемы  эффективности  в  земельном  праве.  М.: Наука, 1979.

 43.  Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации: Учебник. М.: Юристъ, 2000.

44.  Иоффе   О.С.   Ответственность   по   советскому   гражданскому   праву. Ленинград: изд-во Ленинградского ун-та, 1955.

45.  Иоффе    О.С.    Советское    гражданское    право.    Ленинград:    изд-во Ленинградского ун-та, 1958.

46.  Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Под ред.  Ю.И. Скуратова, В.М. Лебедева. М.: НОРМА - ИНФРА, 1998.

4-                                                                            196

it                   47. Комментарий к земельному законодательству Российской Федерации /

Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Юринформцентр, 1998.

48.  Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. А.К. Голиченкова. М.: БЕК, 2002.

49.  Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. Г.В. Чубукова, М.Ю. Тихомирова. М., 2002.

50.  Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова, Е.Л. Мининой. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ЗАО «Юридический дом «Юст.ицинформ», 2002.

51.  Комментарий к земельному законодательству Российской Федерации. М.: Юрайт-Издат, 2002.

52.  Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова. М., 2002.

53.  Конституционное право России: сборник нормативных актов. М.: БЕК, 1996.

54.  Костюк В. Правовые проблемы регулирования земельных отношений и судебная      практика      в      условиях      формирования      земельного законодательства // Хозяйство и право. 2000. № 3.

55.  Краснов Н.И.   О  понятиях рационального  использования   и  охраны земли.// Государство и право. 1999. № 10.

56.  Крассов О.И. Земельное право: Учебник. М.: Юристъ, 2000.

57.  Крашенинников   П.   Земля   не   продается  //  Бюллетень   информации «Земля». 2001. № 1.

58.  Криволапова Л.В. Понятие и виды вреда, причиненного экологическим правонарушением // Актуальные проблемы теории права и государства и    экологического    права:    Сборник    научных    статей    /   Под   ред. А.И. Бобылева, Н.А. Духно. Выпуск 1. М., 2000.

59.  Круглое     В.В.      Приватизация      и      право      пользования     землей приватизированными предприятиями. Екатеринбург: изд-во Уральской государственной юридической академии, 1996.

 197

 60.  Ларионов Г.А. Новое в законодательстве о государственном контроле за использованием   земель   //   Законодательство    и    экономика.    1994. № 15/16.

61.  Ларионов    Г.А.    Правовое   регулирование    земельного    контроля    в Российской Федерации. Автореф. дис. на соиск. уч. степ. канд. юрид. наук. М, 1997.

62.  Лейст О.Э. Санкции в советском праве. М., 1962.

63.  Литвак Б.Г. Переворот 1861 года в России. М., 1991.

64.  Малеин    Н.С.    Имущественная    ответственность    в    хозяйственных отношениях. М., 1968.

65.  Матвеев  Г.К.   Основания  гражданско-правовой  ответственности.  М., 1970.

66.  Новицкий И.Б., Лунц Л.А. Юридический справочник для населения. М., 1968.

67.  Новоженин  И.А.,  Ивакин   В.И.   Правовые   проблемы   рационального использования   и   охраны   сельскохозяйственных   земель   (материалы «круглого стола») // Государство и право. 1998. № 4.

68.  Основные   показатели   работы   отдела   государственного   земельного контроля Саратовоблкомзема за 2000 - 2001 годы // Архив Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Саратовской области за 2001 год.

69.  Отчет о контроле за использованием и охраной земель по Саратовской области за  1999, 2000, 2001   год // Архив Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Саратовской области за 1999, 2000, 2001 год.

70.  Охрана почв: Сборник нормативных актов / Под ред. Н.Г. Рыбальского. М.:РЭФИА, 1996.

71.  Пандаков    К.Г.,    Шерстнев    С.С.,    Лобанов    СВ.    Государственное управление и контроль в сфере земельных правоотношений. Саратов,  2002.

 198

 72.  Петров В.В. Экологическое право России. М.: БЕК, 1995.

73.  Петров В.В. Земельное право России. Учебник. М., 1998.

74.  Плотников   В.   Председатель   комитета   Государственной   Думы   по аграрным вопросам. Интервью от 6 марта 2001   года //    Бюллетень информации «Земля». 2001. № 3.

75.  Попов      А.И.      Региональная      политика      в      Росси:      проблемы государственного управления. М.: РАГС, 1999.

76.  Попов   Н.А.,   Захарьин   В.Р.   Комментарий   к   Земельному   кодексу Российской Федерации. М.: ИКФ «ЭКМОС», 2002.

77.  Протокол заседания коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации   от   24   ноября   2000   года   №   9   //   Архив   Генеральной прокуратуры Российской Федерации за 2000 год.

78.  Постатейный    комментарий     к    Земельному     кодексу    Российской Федерации      и      Федеральному      закону      «Об      обороте      земель сельскохозяйственного    назначения»    /    Под    ред.    Г.Е.    Быстрова,  Б.Д. Клюкина. М.: ИНФРА - М, 2002.

79.  Пояснительная записка к отчету по контролю за использованием и охраной земель в 2001 году по Саратовской области // Архив Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Саратовской области за 2001 год.

80.  Правовое обеспечение рационального использования земли в СССР / Под ред. Н.И. Краснова. М: Наука, 1969.

81.  Право природопользования в СССР / Под ред. Н.И. Краснова, Г.А. Аксененка, Г.С. Башмакова и др. М: Наука, 1990.

82.  Прокопчук В.М. Выступление на областной конференции экологов на тему: «Охрана земельных ресурсов в Саратовской области — состояние и перспективы». Саратов, 1999 // Архив Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Саратовской области за 1999 год.

83.  Прошляков В.П. Использование и охрана земель. М.: Колос, 1979.

(ri.

199

84.  Российское уголовное право. Особенная часть: Учебник / Под ред. В.Н. Кудрявцева, А.В. Наумова. М.: Юристъ, 1997.

85.  Рябов А.А. Охрана права государственной собственности на землю и права землепользования  в СССР.  Казань:  изд-во  Казанского ун-та., 1976.

86.  Рябов    А.А.    Ответственность    за    нарушение    законодательства    о землепользовании. М.: Юрид. лит., 1981.

87.  Самончик О.А. Юридическая ответственность за нарушение земельного законодательства   о   рациональном   использовании   и   охране   земель сельскохозяйственного  назначения  /  Краснов  Н.И.,  Башмаков  Г.С., Самончик   О.А.   Правовые   проблемы   рационального   использования земли в сельском хозяйстве Российской Федерации // Государство и право. 1997. №2.

88.  Самончик О.А. Правовые проблемы рационального использования и охраны сельскохозяйственных земель (материалы «круглого стола») // Государство и право. 1998. № 4.

89.  Самощенко И.С. К вопросу о причинности в области юридической ответственности. - В сб.: Вопросы общей теории советского права. М., 1960.

90.  Сборник документов по земельному законодательству СССР и РСФСР 1917-1954. М.: Юрид. лит., 1954.

91.  Серков   А.В.   Правовые   проблемы   рационального   использования   и охраны сельскохозяйственных земель (материалы «круглого стола») // Государство и право. 1998. № 5.

92.  Советское земельное право: Учебник. М.: Юрид. лит., 1977.

93.  Советское земельное право: Учебник / Под ред. В.П. Балезина, Н.И. Краснова. М.: Юрид. лит., 1986.

94.  Справка о повышении эффективности государственного контроля за использованием и охраной земель. К заседанию Госкомзема России // Архив Федеральной службы земельного кадастра России за 1997 год.

200

95.  Справка о повышении эффективности государственного контроля за использованием   и   охраной   земель   //   Архив   Федеральной   службы земельного кадастра России за 1999 год.

96.  Стенофамма заседаний Государственной Думы Российской Федерации. Бюллетень №101 (549). 15 июня 2001 года.

97.  Студеникина  М.С.   Государственный   контроль   в   сфере  управления (проблемы надведомственного контроля). М., 1974.

98.  Студеникина      М.С.      Комментарий      к      Кодексу      РСФСР      об административных правонарушениях. М., 1997.

99.  Тархов   В.А.   Ответственность   по   советскому   гражданскому   праву. Саратов: изд-во Саратовского ун-та, 1973.

100.        Уголовное право. Особенная часть: Учебник / Под ред. А.И. Рарога. М.: ИМПЭ, 1997.

101.        Уголовное право. Особенная часть: Учеб. для вузов / Под ред. И.Я.  Козаченко,  З.А.   Незнамовой,  Г.П.  Новоселова.  М.:  НОРМА -ИНФРА, 1998.

102.        Устинов   В.В.   Генеральный   прокурор   Российской   Федерации. Выступление 12 января 2001 года // Бюллетень информации «Земля». 2001. №1.

103.        Харьков         В.Н.         Организационно-правовое          обеспечение рационального  использования  и  охраны земель на уровне субъекта Российской Федерации. Автореф. дис. на соиск. уч. степ. канд. юрид. наук. М., 1998.

104.        Хауке  О.А..  Крестьянское  земельное  право.  М.:   Правоведение, 1914.

105.        Чубуков   Г.В.   Понятие   и   виды   ответственности   за   нарушение экологического законодательства // Актуальные проблемы теории права и государства и экологического права: Сборник научных статей / Под ред. А.И. Бобылева, Н.А. Духно. Выпуск 1. М., 2000.

Ч                                                                                                   201

Материалы судебной практики

1. О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения. Постановление Пленума Верховного суда Российской Федерации от 5 ноября 1998 года // БВС РФ. 1999. № 1.

I

t

ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ

Садовская, Оксана Викторовна

1. Правовые проблемы окраны окружающей среды и рационального использования природный ресурсов курортного региона Кавказские Минеральные Воды

1.1. Российская государственная Библиотека

diss.rsl.ru 2003

Садовская, Оксана Викторовна

Правовые проблемы онраны окружающей среды и рационального использования природный ресурсов курортного региона Кавказские Минеральные Воды  [Электронный ресурс]: Дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.06 .-М.: РГБ, 20 0 3 (Из фондов Российской Государственной Библиотеки)

Государство и право. Юридические науки — Земельное право Российская Федерация — Правовая окрана природы.   Природоресурсное право; аграрное право; экологическое право

Полный текст:

http://diss.rsl.ru/diss/03/0876/030876030.pdf

Текст воспроизводится по экземпляру, находящемуся 6 фонде РГБ:

Садовская, Оксана Викторовна

Правовые проблемы окраны окружающей среды и рационального использования природный ресурсов курортного региона Кавказские Минеральные Воды

Саратов 20 0 3

Российская государственная Библиотека, 200 3 год (электронный текст).

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ "САРАТОВСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ АКАДЕМИЯ ПРАВА"

На правах рукописи Садовская  Оксана Викторовна

Правовые проблемы охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов курортного региона Кавказские Минеральные Воды

12.00.06. - природоресурсное право; аграрное право; экологическое право

Диссертация на соискание ученой степени ■   кандидата юридических наук

Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент Л.А. Тимофеев

Саратов - 2003

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ............................................................................    4

ГЛАВА 1. Законодательство об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов курортов Кавказских           Минеральных            Вод:            история            и

,л                 современность.........................................................................    19

'             §1. История развития законодательства об охране окружающей

среды и рациональном использовании природных ресурсов курортов Кавказских Минеральных Вод

§2. Федеральное законодательство об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов курортного региона

Кавказские Минеральные Воды....................................................    40

§3. Региональное законодательство, обеспечивающее охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов курортного региона Кавказские Минеральные Воды..........................    79

ГЛАВА 2. Управление в области охраны окружающей среды и т

природопользования      на      территории      курортного      региона

Кавказские Минеральные Воды; вопросы его совершенствования       100

§1. Понятие, принципы и виды управления в области охраны окружающей среды и природопользования на территории курортного региона Кавказские Минеральные Воды

§2. Проблемы федерального и регионального управления в области природопользования и охраны окружающей среды курортного

региона Кавказские Минеральные Воды.........................................     109

ГЛАВА  3.   Административная   и  уголовная   ответственность  за

экологические   правонарушения,   посягающие   на   рациональное

               использование природных ресурсов и охрану окружающей среды

курортов.................................................................................    150

3

§1. Административная ответственность за экологические правонарушения, посягающие на рациональное использование природных ресурсов и охрану окружающей среды курортов

§2. Уголовная ответственность за экологические преступления, посягающие на рациональное использование природных ресурсов и охрану окружающей среды курортов..............................................   170

ЗАКЛЮЧЕНИЕ.................................................................   198

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ....................   202

ВВЕДЕНИЕ

Право   на   охрану   здоровья   является   одним   из   основных   прав, закрепленных Конституцией Российской Федерации (ст.41). В обеспечении соблюдения этого права важное место занимают лечебно-оздоровительные местности и курорты. Среди курортов России уникальными по своему 1Щ-                лечебному потенциалу и природным богатствам являются курорты региона

Кавказских Минеральных Вод (далее - КМВ).

После распада СССР курорты КМВ остались единственными в своем роде на территории РФ. КМВ богаты ресурсами минеральных вод, запасы которых используются в настоящее время только на 20 процентов. На сравнительно небольшой территории КМВ выявлено около 130 минеральных источников, из которых 90 используются именно в лечебных целях (Нарзан, Ессентуки - 4, Ессентуки - 17, Славяновская, Смирновская, Машук). Вблизи Пятигорска расположено озеро Тамбукан — крупнейший источник* лечебных грязей, обладающих уникальными свойствами.

..                          В такой ситуации  государство  и общество,  казалось бы,  должны

придавать первостепенное значение восстановлению и сохранению природного потенциала как одного из лечебных факторов КМВ. Но, как показывает практика, окружающая среда курортного региона КМВ находится сегодня в критическом состоянии. Одним из факторов, сдерживающим ее восстановление является отсутствие правовой базы, отвечающей реалиям сегодняшнего дня, отсутствие эффективной системы управления в области природопользования и охраны окружающей среды, а также совершение экологических правонарушений на территории КМВ.

Актуальность данной проблемы состоит в том, что проблемы охраны окружающей среды и природопользования на территории КМВ всегда были и остаются острыми и, к сожалению, нерешенными. В результате некомпетентного природопользования в регионе сложилась неблагоприятная

экологическая ситуация. На территории КМВ остро стоит проблема сохранения уникальных природных ресурсов: минеральных вод и лесов. В Государственном докладе «О состоянии окружающей природной среды в РФ в 2001 году» регион отнесен к экологически неблагоприятным. Так, на 80% загрязнена бактериально гидроминеральная база городов-курортов, сильно загрязнена вода реки Подкумок - основной водной артерии КМВ. В центральной части региона начался процесс загрязнения недр, не решена проблема радиоактивных отходов.

Недостатки природопользования и охраны окружающей среды в регионе обусловлены отсутствием эффективной правовой базы, которая является необходимым условием устойчивого развития КМВ.

Несмотря на достаточно солидный массив экологического законодательства и произошедшие в нем положительные перемены, качество федеральных законов, обеспечивающих охрану окружающей среды курортов, оставляет желать лучшего. Что касается регионального законодательства, то оно страдает и в количественном отношении. Так, в Ставропольском крае не принят закон об охране окружающей среды, а ведь именно на его территории находится большая часть курортного региона. В действующих нормативных правовых актах, регулирующих отдельные вопросы охраны окружающей среды и природопользования (закон «Об экологическом контроле за соблюдением на территории Ставропольского края государственных стандартов токсичности и дымности отработавших газов двигателей автотранспортных средств» от 31 мая 2001 года1, закон «О порядке пользования недрами на территории Ставропольского края» от 17 мая 1996 года и др.)2, преобладает узковедомственный подход, наносящий непоправимый ущерб окружающей среде КМВ.

См.: Сборник законов и других нормативных актов Ставропольского края.2001. № 6.С.12.

2   См.: Сборник законов и др. Ставропольского края. 1996. № 5. Ст. 220.; 2001. № 7. Ст. 42.

Очевидно, что КМВ, как и вся Россия сегодня нуждаются не только в эффективном экологическом законодательстве, но и в «экологизации» всей системы законодательства РФ. Современная политика государства в области охраны окружающей среды и природопользования, по мнению С.А. Боголюбова, должна заключаться не только в принятии новых законов, но и в применении действующих.1

Для реального действия закона необходимо создание эффективной системы управления в области охраны окружающей среды и природопользования. В настоящее время указанная система является неэффективной. Причинами этого являются отсутствие четкого разграничения полномочий в области природопользования между федеральным центром, регионом и местным самоуправлением, постоянные и необоснованные преобразования государственных органов на федеральном и региональном уровнях. В связи с перераспределением полномочий федеральных органов управления нестабильными являются полномочия, а порой и существование природоохранных органов в крае и регионе КМВ. Курортный регион КМВ является уникальным не только по своему природному потенциалу, но и по характеру управления, своеобразным «государством в государстве», поэтому при решении вопросов управления необходим особый подход. Управление в области охраны окружающей среды и рационального природопользования должно стать элементом комплексной системы управления экономикой региона КМВ. Управление на территории курортного региона КМВ должно осуществляться на принципах законности, гласности, приоритета прав и свобод человека и гражданина, участия общественности в решении насущных экологических задач, четкого разграничения полномочии органов управления, но с учетом особого статуса региона. Так как окружающая среда    курортов КМВ остро нуждается в

См.: Боголюбов С.А. Проблемы экологической политики России // Государство и ^^Хаг. С. 44.

помощи со стороны государства и общества, то одним из принципов управления должен стать принцип приоритета сохранения, восстановления и охраны природных лечебных ресурсов. Этот принцип нельзя реализовать сиюминутно, так как необходимо учитывать высокую степень хозяйственного .освоения территории региона. Он должен стать стратегической целью государственной политики в области охраны окружающей среды КМВ.

Принцип целевого и рационального использования природных лечебных факторов нарушается в результате совершения экологических правонарушений на территории КМВ. Экологические правонарушения ведут к снижению эффективности использования этих факторов в лечебных целях. Серьезно ухудшает обстановку появление и развитие на территории КМВ предприятий различных форм негосударственной собственности, направляющих свою деятельность, прежде всего, на скорейшее получение прибыли, а также возрастающий правовой нигилизм, отсутствие четко регламентированной правовой системы экологических ограничений и режимов природопользования.

В тоже время, действующее административное и уголовное законодательство не позволяет в полной мере применять административную и уголовную ответственность за экологические правонарушения, совершаемые на территории КМВ. Уголовное законодательство не содержит специальных норм, направленных на предотвращение преступлений в отношении окружающей среды курортов и борьбу с ними.

В КоАП РФ среди предметов посягательства не указана окружающая среда курортов. Кроме того, низкие размеры штрафов не способствуют повышению роли административной ответственности.

Вышеизложенные обстоятельства свидетельствуют об актуальности исследования проблем охраны окружающей среды и природопользования на территории курортного региона КМВ.

Состояние научной разработанности данной проблемы носит фрагментарный характер. Специальных теоретических исследований, посвященных охране окружающей среды курортов, практически нет. Имеющиеся научные публикации, это, как правило, журнальные статьи, посвященные заповедникам, заказникам, национальным паркам. В специальной  литературе  отсутствуют фундаментальные  работы  по  этой

проблеме.

*                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                          <

Общетеоретической основой исследования послужили работы таких

авторов, как С.С. Алексеев, Б.Г. Базылев, С.А. Боголюбов, М.М. Бринчук, И.А. Герасимова, А.К. Голиченков, О.Л. Дубовик, В.Д. Ермаков, Э.Н. Жевлаков, СИ. Комаров, О.С. Колбасов, Д.А. Липинский, Н.А. Лопашенко, А.В. Малько, Н.И. Матузов, Н.С. Мамин, Е.В. Новикова, И.Ф. Панкратов, В.В. Петров, Ф.М. Раянов, И.А. Ромшин, Н.Г. Разгельдеев, И.С. Самощенко, Л.А. Тимофеев, Р.А. Хачатуров, Г.В. Чубуков, Ю.С. Шемшученко, Р.Г. Ягутян и др.

Исследованию проблем особо охраняемых природных территорий посвящены работы таких авторов, как Ю. П. Баденков, Р. А. Гурбанов, И.Ф. Панкратов, В.А. Поляков, А.Л. Сулейманов, А.А. Транин, а также С.С. Чернушенко. Труды названных авторов позволили раскрыть специфику исследуемой темы.

На сегодняшний день в научной литературе появились исследования, отражающие те или иные аспекты правового режима особо охраняемых природных территорий. Это подтверждает то, что правовой режим особо охраняемых природных территорий является объектом пристального внимания многих авторов. Среди них: С.А. Боголюбов, М.М. Бринчук, И.Ф. Панкратов, А.А. Транин, С.С. Чернушенко и др. Ими рассмотрены такие вопросы, как: понятие особо охраняемых природных территорий, состояние   федерального   и   регионального   законодательства   об   особо

охраняемых   природных   территориях,   особенности   правового   режима заповедников, заказников и национальных парков и пр.

По проблемам особо охраняемых природных территорий защищены

1                                                                                   О

кандидатские диссертации (В.А. Поляков и С.С. Чернушенко ).

Тем не менее, вышеназванными авторами такие вопросы, как состояние федерального и регионального законодательства о правовой охране окружающей среды курортов, проблемы управления в области охраны окружающей среды и природопользования на территории курортов, а также вопросы юридической ответственности за экологические правонарушения, совершаемые на территории курортов, не исследованы.

Вышеуказанное ни в коей мере не умаляет научно-познавательной ценности работ перечисленных авторов, так как ими внесен существенный вклад в развитие и совершенствование действующего законодательства об особо охраняемых природных территориях.

Вместе с тем, следует учесть, что правовая охрана окружающей среды курортов является объектом правового регулирования многих отраслей права, таких как: конституционное, гражданское, уголовное, административное, экологическое, земельное и муниципальное.

Поэтому рассмотрение проблем правовой охраны окружающей- среды курортов потребовало глубокого анализа норм указанных отраслей, причем с акцентом на нормы экологического и земельного права.

Цели и задачи диссертационного исследования.

Основной целью исследования является изучение и освещение правовых аспектов охраны окружающей среды и природопользования на территории      курортов,     состояния     федерального     и     регионального

См.: Поляков В.А. Правовая охрана курортов в СССР.: дисс. ...канд. юрид. наук. Фрунзе, 1970.

2  См.: Чернушенко С.С. Правовой режим особо охраняемых природных территорий: Автореферат дисс.... канд. юрид. наук. Саратов, 2000.

10

законодательства об охране окружающей среды курортов, состояния системы управления в указанной области, а также исследование проблем, связанных с применением уголовной и административной ответственности за экологические правонарушения на территории курортов.

В   соответствии   с   этой   целью   поставлены   следующие   задачи исследования:

•  Исследовать историю становления и развития законодательства по вопросам охраны  окружающей среды  и  природопользования  на территории региона КМВ, историю управления в указанной области.

•  Исследовать законодательство по данной теме.

•  Провести      сравнительно-правовой      анализ       законодательства, обеспечивающего соблюдение правового режима курортов.

•  Изучить         состояние         регионального          законодательства, обеспечивающего     охрану     окружающей     среды     курортов     и рациональное использование природных лечебных ресурсов.

•  Рассмотреть   нормотворческую   деятельность   органов   местного самоуправления по указанным вопросам.

•  Исследовать  понятие,  принципы  и   виды  управления   в   области охраны окружающей среды и природопользования.

•  Рассмотреть    систему    федеральных    и    региональных    органов управления в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов курортов.

•  Рассмотреть проблемы управления в указанной области и наметить пути решения этих проблем.

•  Исследовать проблемы применения административной и уголовной ответственности    за    правонарушения,    посягающие    на    охрану окружающей   среды   и   рациональное   использование   природных ресурсов курортного региона КМВ.

11

•  Изучить  и   проанализировать   правоприменительную   практику   в курортном регионе КМВ.

•  Разработать     и     предложить     конкретные     рекомендации     по совершенствованию правой охраны окружающей среды курортов и природопользованием на их территории.

Методологическую и теоретическую основу исследования составляет комплекс общенаучных и специальных методов познания общественно-политической, правовой действительности. Использованы формально-юридический, системный, логический, историко-юридический, сравнительно-правовой методы.

Общенаучные методы применялись при рассмотрении понятий «окружающая среда», «курорт», «курортный регион», «управление», «юридическая ответственность» и других.

Нормативную базу исследования составили Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия, Конституция РФ, федеральные конституционные и федеральные законы, подзаконные нормативные акты, уставы, законы и подзаконные нормативные акты субъектов РФ. Широко привлечены акты местного самоуправления и правоприменительные акты.

Объектом исследования являются нормы международного, конституционного, гражданского, уголовного, административного, муниципального, экологического, земельного и других отраслей права, регулирующих природопользование и охрану окружающей среды курортов.

Предметом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе охраны окружающей среды курортов и природопользования на их территории.

Научная новизна диссертации заключается в том, что это первая комплексная работа, посвященная исследованию вопросов правовой охраны окружающей    среды    и    природопользования    на   территории    курортов

12

федерального значения, проведенная на основе сравнительного анализа норм новейшего федерального и регионального  законодательства и практики.

В результате проведенного исследования были выявлены аспекты охраны окружающей среды и природопользования на территории курортов федерального значения, которые, по мнению диссертанта, характеризуют его новизну:

•    Исследованы         содержание    федерального    и    регионального законодательства по вопросам правовой охраны окружающей среды и природопользования на территории курортов, сформулировано определение «курортный регион».

•    Определено    место    правовой    охраны    окружающей    среды    и природопользования   на   территории   курортов      среди   других институтов экологического права.

•    Впервые на основе сравнительно-правового анализа действующего законодательства   рассмотрены   особенности   правовой    охраны окружающей среды и природопользования на территории курортов, исследованы    нормативные    правовые    акты,    обеспечивающие правовую     охрану     окружающей      среды     и     рациональное использование природных лечебных ресурсов курортов.

•    Впервые   исследована   система   органов   управления   в   области охраны окружающей среды курортов и природопользования на их территории с учетом особенностей курортного региона КМВ.

•    Установлено, что в системе  указанных органов отсутствует орган специальной компетенции,  который  бы  осуществлял     функции управления    исключительно    в    отношении    особо    охраняемых природных   территорий,    в   том   числе   курортов    и   лечебно-оздоровительных местностей.

•    Показана роль  органов     местного  самоуправления  в  решении экологических проблем курортов.

13

♦    Проведен     анализ     практики          применения     уголовной     и административной         ответственности         за         экологические правонарушения на территории   КМВ.

•    Разработаны   выводы   и   рекомендации   по   совершенствованию действующего законодательства.

На защиту выносятся следующие положения:

1. В целях точного и единообразного применения в законодательстве и на практике  терминов  «курорт»  и  «курортный  регион»  целесообразно: а) определить курорт как вид особо охраняемой территории обладающей следующими признаками: наличие природных лечебных ресурсов; наличие объектов инфраструктуры, позволяющих в полной мере воспользоваться лечебным    потенциалом;    признание    такой    территории    курортом    в установленном законом порядке; б) по отношению к региону КМВ в целом применять термин «курортный регион», так как он объединяет несколько компактно   расположенных   курортов.   На   наш   взгляд,   применяемый   в подзаконных   нормативных   актах   термин   «особо   охраняемый   эколого-курортный регион» представляется неудачным, так как во-первых, курорт является особо охраняемой природной территорией,   поэтому  слова «особо охраняемый»   представляются   лишними,   во-вторых,   в   словосочетании «эколого-курортный» его часть «эколого» не влияет на содержание термина «курортный регион».

2.    Закрепить в законодательстве принцип приоритета рационального использования и охраны природных лечебных ресурсов (ФЗ « О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», ФЗ « О    курортном регионе федерального значения Кавказские Минеральные Воды»).

3. Несмотря на то, что п. 2 статьи 11 ФЗ «Об экологической экспертизе»-от 23 ноября 1995 г. относит к объектам обязательной государственной

14

экспертизы проекты генеральных планов развития территорий с особым режимом природопользования, в законодательстве не предусмотрены гарантии соблюдения требований о реализации объектов на территории курортов после вынесения положительного заключения обязательной государственной экологической экспертизы. В связи с этим нам представляется целесообразным часть 3 статьи 16 ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» дополнить положением о том, что на территории второй и третьей зоны размещение объектов и производство работ, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы санаторно- курортного лечения и отдыха разрешается только после положительного заключения государственной экологической экспертизы и вынесения положительного решения по обсуждаемому вопросу на местном   референдуме.

4. В связи с тем, что требование о целевом использовании природных лечебных ресурсов недостаточно полно отражено в действующем законодательстве, целесообразно статью 10 проекта ФЗ «О курортном регионе федерального значения Кавказские Минеральные Воды» дополнить положением о том, что использование природных лечебных ресурсов для целей, не связанных с рекреационной деятельностью, не допускается.

5.  Статью 56 Лесного кодекса РФ дополнить положением о том, что леса первой группы, находящиеся на территории курортов, являются природными лечебными   ресурсами   и   могут   быть   использованы   только   для   целей рекреации.

6.   В* целях   более   четкого   разграничения   полномочий   Российской Федерации    и    субъектов    Российской    Федерации    в    области    охраны окружающей среды и рационального использования природных (в том числе лечебных) ресурсов дополнить часть 2 статьи 3 ФЗ « О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» положением о

15

том, «отношения в области использования и охраны природных лечебных ресурсов, находящихся на территории лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, регулируются нормативными правовыми актами Российской Федерации».

7. В связи с тем, что субъектом управления в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов является не только государство, но и органы местного самоуправления, юридические и физические лица, определить управление в области охраны окружающей среды и природопользования на территории курортного региона КМВ как «деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц по организации рационального использования, воспроизводства лечебных ресурсов, охраны и защиты окружающей среды в целях сохранения и восстановления лечебного потенциала курортного региона КМВ».

8.   По объекту управление в области  охраны  окружающей среды и рационального       использования       природных       ресурсов       курортов классифицировать на: 1) управление в области охраны окружающей среды курортов; 2) управление в области рационального использования природных лечебных ресурсов; 3) управление в области рационального использования природных ресурсов, не являющихся лечебными.

9.  В статье 4 проекта ФЗ «О курортном регионе федерального значения Кавказские    Минеральные    Воды»    закрепить    следующие    полномочия Правительства   РФ:   определять   основные   направления   государственной политики    в     области    охраны    окружающей    среды,    рационального использования природных лечебных ресурсов Кавказских Минеральных Вод, санаторно- курортного лечения и отдыха; утверждать федеральные целевые программы развития курортного региона Кавказские Минеральные Воды; устанавливать   нормы   и   правила   пользования   природными   лечебными ресурсами Кавказских Минеральных Вод; устанавливать границы и режим

16

округа горно - санитарной охраны курортов Кавказские Минеральные Воды; осуществлять экспертизу генеральных планов развития Кавказских Минеральных Вод; устанавливать льготы (налоговые), стимулирующие сохранение окружающей среды, рациональное использование и восстановление природных лечебных ресурсов; осуществлять международное сотрудничество.

10.   Дополнить статью 18 Закона Ставропольского края «О Правительстве

Ставропольского края» пунктом: «обеспечивает выполнение мер по

рациональному    использованию    природных    ресурсов    и    охране

окружающей среды курортного региона КМВ».

11. В статье 8 проекта ФЗ «О курортном регионе федерального значения Кавказские Минеральные Воды» закрепить следующие полномочия администрации КМВ: осуществление координации государственных региональных органов в части охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов; осуществление разработки и реализации федеральных и региональных программ развития региона; осуществление обязательного согласования лицензий на разработку минеральных вод, лечебных грязей в пределах округа горно-санитарной охраны КМВ и согласование предоставления земельных участков для строительства любых объектов, деятельность которых не связана с целями рекреации (после заключения государственной экологической экспертизы).

12. В связи с тем, что в УК РФ отсутствует статья, которая предусматривала бы ответственность за нарушение природоохранного режима курортов и лечебно-оздоровительных местностей, необходимо дополнить УК РФ статью 262*, предусматривающей ответственность за нарушение режима лечебно-оздоровительных местностей и курортов и изложить ее в следующей редакции:

1. Неосторожное нарушение режима округов санитарной (горно-санитарной) охраны в пределах границ лечебно-оздоровительных местностей

17

и курортов, которое повлекло ухудшение качества и истощение природных лечебных ресурсов и объектов, обладающих лечебными свойствами — наказывается штрафом от 100 до 300 минимальных размеров оплаты труда. 2. Умышленное нарушение режима округов санитарной (горно-санитарной охраны) в пределах границ лечебно-оздоровительных местностей и курортов, которое повлекло ухудшение качества и истощение природных лечебных ресурсов и объектов, обладающих лечебными свойствами либо создало угрозу такого ухудшения или истощения — наказывается штрафом от 300 до 500 минимальных размеров оплаты труда, либо лишением свободы от 2 до 5 с лишением права занимать определённую должность или заниматься определённой деятельностью на срок до 5 лет или без такового.

Научная и практическая значимость исследования. Научная значимость диссертации заключается в том, что в результате исследования разработан ряд теоретических положений, которые могут быть использованы для совершенствования экологического и земельного законодательства.

Практическая значимость диссертации заключается в разработке предложений, направленных на совершенствование механизма правовой охраны, управления в области охраны окружающей среды курортов и природопользования на их территории, а также применение уголовной и административной ответственности за экологические правонарушения, совершаемые на территории курортного региона КМВ.

Важность этой работы для экологического права состоит в том, что в ней содержатся выводы и рекомендации по совершенствованию правового регулирования отношений в области охраны окружающей среды курортов и использования природных лечебных ресурсов.

Результаты проведенного исследования могут быть использованы также в учебном процессе высших учебных заведений: при чтении курсов по экологическому, земельному, уголовному, административному и муниципальному   праву,   а   также   в   рамках   повышения   квалификации

18

практических работников природоохранных и правоохранительных органов, государственных и муниципальных служащих.

Апробация результатов исследования. Основные положения, выводы, предложения и рекомендации, сформулированные в диссертации, отражены в опубликованных автором научных работах. Они докладывались на научно - практических конференциях: (межвузовская научно - практическая конференция «Правовая политика и правовая жизнь», Пятигорск, 2000; научно - практическая конференция «Окно в науку», Пятигорск, 2001; научно - практическая конференция «Окно в науку», Пятигорск, 2002; общероссийская научно-практическая конференция «Конституционное развитие Российской Федерации: проблемы истории становления и современность», Энгельс, 2003).

19

ГЛАВА 1. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ОБ ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ И РАЦИОНАЛЬНОМ ИСПОЛЬЗОВАНИИ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ КУРОРТОВ КАВКАЗСКИЕ МИНЕРАЛЬНЫЕ ВОДЫ: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ

§1. История развития законодательства об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов курортов КМВ

Человек всегда заботился о своем здоровье. Для охраны и восстановления здоровья использовались и природные факторы, целебные свойства которых были известны с древнейших времен - природные минеральные воды, лечебные грязи, ландшафтно-климатические условия. Применение с лечебной целью своими истоками восходит к временам глубокой древности. В произведениях Гомера, Аристотеля говорится об использовании минеральных вод с лечебной целью в Древней Греции. Купание в воде минеральных источников получило значительное развитие в Греции, а несколько позднее - в Древнем Риме \

Но вопрос об охране лечебно-оздоровительных местностей начал подниматься лишь с конца XIX века.2 . Пожалуй, это было связано с тем, что лечебные ресурсы были мало разведаны и изучены, к тому же было распространено мнение об их неисчерпаемости. Необходимо заметить, что первые сведения о лечебных местностях России, в частности, Кавказа, содержатся еще в произведениях арабского путешественника Ибн Баттута, относящихся к середине XIV века 3. Уже в то время были известны минеральные источники в районе нынешнего Пятигорска.

1  См.: Кавказские Минеральные Воды. К столетнему юбилею. С-Пб.,1904. С.138.

2  См.: Павлов М. Зд

3  См.: там же. С. 6.

2 См.: Павлов М. Здравствуй, Пятигорск. Ставрополь. 1975. С.7.

20

В российской литературе первые упоминания об этих источниках появились в XVII веке (1627 г.) - в "Книге Большому чертежу"1. Более точные и полные сведения появились в 1717 году, когда лейб-медик Петра I доктор Шобер описал источники в районе горы Машук .

Несмотря на то, что лечебные свойства минеральных источников стали известны' правительству России, оно долгое время не занималось проблемами КМВ. Это было связано с тем, что они вошли в состав России только в 1774 году по Кучук-Кайнарджийскому договору3.

В 1803 году Медицинской коллегией при Министерстве внутренних дел было сделано заключение о возможности и целесообразности использования гидроминеральных ресурсов КМВ в лечебных целях, особенно для военных Кавказской армии 4.

В Императорском Указе Николая 1 от 24 апреля 1803 года, составленном на основании заключения, КМВ объявлялись курортной местностью государственного значения. Этот день считается официальной датой основания курортного региона КМВ.

Управление этим регионом было отнесено к ведению государственных медицинских и военных органов5. Что же касается охраны и рационального использования его природных ресурсов, то до 1816 года конкретных решений не было принято. Политические и социальные потрясения отодвигали на задний план природоохранную деятельность государства 6.

С 1816 года под руководством генерала А.П. Ермолова начинается период бурного развития курортов. Создается система курортных поселений, функционирующая как «рекреационный конвейер». С 1819 года,

1  См.: Павлов М. Здравствуй, Пятигорск. Ставрополь. 1975. С. 8.

2 См.: там же. С. 9.

3 См.: Баталии Ф.А. Пятигорский край и Кавказские Минеральные Воды. С-Пб., 1861. СП.

4 См.: Кривобокова Н.Г. Кавказские Минеральные Воды. М., 1994. С. 7.

5 См.: Лозовенко А.З., Коваленко В.И.. Железноводск. Ставрополь. 1990. С. 9.

6 См.: Кавказские Минеральные Воды. К столетнему юбилею. С-Пб., 1904. С. 8.

21

в течение семи лет были проведены мероприятия, затронувшие не только благоустройство, но и управление водами '. С 1826 г. по 1831 г. начальником Кавказкой области являлся генерал Г.А. Емануель, который предпринял значительные меры по благоустройству подведомственной территории. В этот период поднимается вопрос о необходимости создания органа управления КМВ. С этой целью при министерстве внутренних дел был учрежден особый временный Комитет для согласования планов обустройства курортной зоны. Но со временем стала очевидной неэффективность такого управления, поскольку Комитет одновременно подчинялся и военным, и гражданским ведомствам. Поэтому был разработан проект гражданского управления,     в     соответствии     с     которым     намечалось         учредить

самостоятельную Дирекцию КМВ, однако указанный проект не был реализован.

Реформу управления КМВ осуществил Кавказский наместник М.С. Воронцов. По его предложению в 1846 году Николай I издал Указ, в соответствии с которым управление КМВ и бюджет, составляющий 138,9 тысяч рублей, передавались в распоряжение Кавказского наместника . 29 мая 1847 года была учреждена Дирекция КМВ, которая подчинялась военному ведомству - министерству внутренних дел. На деле КМВ по-прежнему оставались лечебницей Кавказской армии, среди отдыхающих преобладали (до 80%) военные . Неудивительно, что к середине 50-х годов 19-го века в развитии курортов наметился застой, требовалась коренная реформа управления и его правовой основы.

По инициативе наместника Кавказа А.И. Барятинского в 1861 году государственное управление было упразднено, и КМВ переданы по договору аренды    члену    Русского    Общества       пароходства        и торговли Н.А.

1  См.: Смирнов-Каменский Е.А., Павлов М. Край целебных вод. Ставрополь, 1987. С. 31.

2  См.: Кавказские Минеральные Воды. К столетнему юбилею. С-Пб., 1904. С.19.

3  См.: Смирнов С.А. Путеводитель к Кавказским Минеральным Водам. Пятигорск, 1867. ч.1. С. 96.

22

Новосельскому. Существенным недостатком этого договора являлось то, что арендатор занимался лишь хозяйственной стороной дела, не уделяя внимания вопросу Охраны природных ресурсов.

Необходимо отметить, что попытки правительства активизировать развитие курортов путем проведения реформы - сдачи курортов в частную аренду (1861-1883 гг.) не принесли положительных результатов. Но в этот период появились важные предпосылки для развития курортов -организуется первое в России научное общество по изучению рекреационных ресурсов - Русское Бальнеологическое общество (1863 г.) и начинается систематическое исследование ресурсов, открываются бактериологическая и биохимическая лаборатории, закладывается производственная и транспортная инфраструктура курортов. Тем не менее, вплоть до середины 70-х годов 19-го века наблюдаются кризисные явления: курорты приходят в упадок, поток отдыхающих растет медленно. Становилось очевидным, что основной рекреационный район России нуждается в коренном переустройстве. Перспективы развития КМВ следовало рассматривать как важнейшую социально-экономическую проблему, требующую решения на общегосударственном уровне, т.к. из-за постоянно растущего оттока отдыхающих из страны на курорты Западной Европы Россия ежегодно теряла до 150 млн. руб. золотом. Требовалось принятие специального закона о курортах, который бы определил основы использования, охраны рекреационных ресурсов, характер хозяйственной деятельности, организацию систематического комплексного научного исследования рекреационных ресурсов, привлечение для работы на курортах специалистов в области медицины, гидрогеологии, химии, климатологии, проведение административного переустройства КМВ.

70-е годы знаменуются началом создания первых в России проектов развития курортов. За 1870-1884 г.г. были разработаны пять проектов, которые отличались друг от друга по широте охвата проблем и предлагаемых

23

путей их решения. Их авторы: русский инженер Ф. Кошкуль (Кошкуль, 1870), французские инженеры-гидротехники Ж. Франсуа («Общая программа», 1875) и Л. Дрю («Программа развития КМВ», 1883), административный деятель А.П. Свистунов и горный инженер А.И. Незлобинский (Административный проект устройства вод, 1880). Административный проект устройства вод А.И. Незлобинского был признан наиболее конструктивным. В нем, помимо развития ресурсной базы курортов, предлагалось административное переустройство КМВ и правовая охрана курортов, создание на их территории особого режима природопользования '.

В 1884 году проект был утвержден и на производство работ, связанных с установлением округов, было отпущено 150 тысяч рублей 2. Осуществление проектов развития КМВ в 70-80-х гг. сопровождалось крупными гидротехническими работами, что значительно увеличило рекреационный потенциал района: дебит минеральных источников увеличился в 2-3 раза, начинает применяться лечебная грязь Тамбукана и горно-климатические условия курортов. В этот период развивается туристско-экскурсионная деятельность.

19 февраля 1885 года был принят первый в России закон, по которому рекреационные ресурсы (гидроминеральные, лечебные грязи) отдельных районов страны, и в первую очередь, КМВ, объявлялись ресурсами общегосударственного значения. В 1886 году на их территории были определены округа санитарной охраны. Курорты КМВ превращаются в крупные * рекреационные   центры.   Кроме   35-40   тыс.   лечащихся, ' район

1  См.: Белозеров B.C. Кавказские Минеральные Воды: эволюция системы городов эколого-курортного региона. М, 1997. С. 14-15.

2  См.: Кавказские Минеральные Воды. К столетнему юбилею. С-Пб., 1904. С. 38.

»                   '                                              24

ежегодно обслуживает 2-5 тыс. туристов, зарождается санаторное обслуживание '.

15 марта 1896 года по Указу императора было созвано особое совещание, где было предложено выделить территорию КМВ из Терской области и образовать отдельную административную единицу - Отдел Кавказских Минеральных Вод. Указанный проект, однако, был отвергнут, так как правительство считало, что для образования самостоятельного органа управления вод необходимо закончить переустройство курортов в техническом и бальнеологическом отношении. Такое переустройство было поручено Министерству земледелия.

В октябре 1897 года министр земледелия и государственных имуществ А.С. Ермолов представил отчет о состоянии КМВ. В отчете отмечалось: "Столь драгоценный дар божий, как Кавказские Минеральные Воды, имеет, несомненно, государственное значение и должен оставаться в руках государства по крайне мере до тех пор, пока воды не будут приведены в состояние, отвечающее всем требованиям современной бальнеологии и когда вся задача сведется к правильной эксплуатации уже окончательно устроенного и прочно поставленного дела" 2.

Таким образом, уникальность курортов КМВ признавалась государством, но законодательство об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов отставало от требований времени, а система управления оставалась неэффективной.

К концу столетия численность отдыхающих на курортах КМВ выросла по сравнению с серединой 70-х годов более, чем в 6 раз, на них отдыхала треть общего числа отдыхающих в России. В начале XX века динамика роста отдыхающих    неуклонно    повышалась    и    к     1914    году    превышала

1  См.: Кулибин С.Н. Очерки развития Кавказских Минеральных Вод (1717-1895). С-Пб., 1896. С. 101.

2 См.: Шацкий П.А. Пятигорск в исторических документах. Ставрополь, 1985. С. 302.

25

дореформенный (1875) уровень в 18 раз. Выросло курортное хозяйство: сеть

санаториев, пансионатов, лечебниц, объектов коммунальной и транспортной

» инфраструктуры. Вся эта громоздкая структура требовала другого, нового

механизма управления. Деятельность санитарных комиссий, учрежденных Законом от 24 апреля 1914 г. была неэффективной т.к. они были непостоянными и состояли из лиц "отвлекаемых другими занятиями" '.

Накануне 1917 года общественность проявляет недовольство состоянием курортов, в частности негативным влиянием на их экологию близким расположением станиц. К этому времени в КМВ стали подчиняться Министерству промышленности и торговли. Кроме этого, полномочия по управлению КМВ входили в предмет ведения Министерства внутренних дел, Министерства путей сообщения и казачьей администрации .

В этот период было необходимо учредить специальный контрольный орган, который координировал бы деятельность всех правительственных и общественных учреждений региона, что позволило бы использовать весь потенциал КМВ для лечения и рекреации. Такой орган создан не был, т.к. для этого требовалось время, опыт и согласованные действия различных ведомств.

Все начинания и попытки царского правительства реформировать законодательство, и систему управления и охраны окружающей, среды курортов КМВ были прерваны революцией 1917 года.

В 1918 году Постановлением правительства все курорты на территории РСФСР были объявлены государственной собственностью и переданы в ведение Всероссийского Совета Народного Хозяйства, управлял курортами

1  Шацкий П.А. Пятигорск в исторических документах. Ставрополь, 1985. С. 302.

2  См.: рм же. С.-309.

26

Народный комиссариат здравоохранения РСФСР (далее - Наркомздрав РСФСР)1.

4 апреля 1919 г. был принят декрет Совета Народных Комиссаров РСФСР (далее - СНК РСФСР) "О лечебных местностях общегосударственного значения", где впервые появился в советском законодательстве термин "курорт". Позже этот термин появляется и в других нормах советского права . Декрет СНК РСФСР от 4 апреля 1919 г. отнес к лечебным местностями и курортам места с источниками лечебных вод или с лечебными грязями, соленые озера, лиманные и морские купания, климатические и горные станции и места для пользования кумысолечением 3. Лечебные местности и курорты могли иметь общегосударственное или местное значение.

Понятие "округ санитарной охраны" курорта впервые появилось в декрете СНК РСФСР от 20 марта 1919 года одновременно с понятием "курорт". В соответствии с п.7 декрета для охраны окружающей среды курортов на их территории устанавливались округа санитарной охраны.

В лечебных местностях, имеющих общегосударственное значение, устанавливался округ горной охраны в соответствии с постановлением Наркомздрава и изданного им Положения о горной и санитарной охране.

Таким образом, в первые годы советской власти было начато формирование советского законодательства о правовой охране окружающей среды курортов.

В период гражданской войны курорты КМВ были почти полностью разрушены. В 20-е годы местное управление курортами КМВ было независимо от местной власти и подчинялось непосредственно Наркомздраву

1  См.: Козлов И.И. В.И. Ленин и развитие санаторно-курортного дела в СССР. М, 1987. С. 15.

2 См.: там же. С. 17.

См.: Поляков В.А. Правовая охрана курортов в СССР: дисс. ... канд. юрид. наук. Фрунзе, 1970. С. 25.

27

РСФСР. Формирующиеся на местах органы не могли в условиях гражданской войны обеспечить необходимый профессиональный уровень управления курортами и охрану природных ресурсов. 8 апреля 1920 года курортам КМВ была выдана охранная фамота, в которой был подтверждено их общегосударственное значение.

В апреле 1920 года Наркомздравом РСФСР была создана специальная комиссия, которой поручалась организация курортов на Северном Кавказе. Комиссия существовала недолго и вскоре была расформирована. Все курорты были подведомственны управлению КМВ, которое подчинялось Наркомздраву РСФСР1. Ему предоставлялось право эксплуатации естественных богатств, как в пределах округов охраны, так и за их пределами. Для управления курортным делом было признано необходимым образовать в составе Наркомздрава РСФСР Главное курортное управление2.

В целях реализации принципа "Курорты для трудящихся" в масштабах всей страны была осуществлена национализация курортов и заложены основы санаторно-курортной системы.

Так, 15 декабря 1921 года Всесоюзный Центральный Исполнительный Комитет (далее - ВЦИК) и СНК приняли декрет "О неуклонном исполнении декретов о курортах". В декрете подтверждалось, что все земли, леса, парки, угодья, здания, постройки, промышленные предприятия и подсобные предприятия,             принадлежащие             курортным             управлениям

общегосударственного значения, не могли быть использованы или изъяты местными властями.

В   системе    Наркомздрава   РСФСР   в июле августе 1931 года было организованно  Всероссийское    объединение     курортов   (далее - ВОК).

1  См.: Козлов И.И. В.И. Ленин и развитие санаторно-курортного дела СССР. М., 1987. С. 46.

2  См.: Козлов И.И. Указ. соч. С. 47.

28

Одновременно    были  ликвидированы   тресты и управления отдельными курортами.

В 1937 году ВОК было расформировано и при Наркомздраве РСФСР было создано Управление курортов и санаториев, которому подчинялись управления отдельных курортов. С 1938 года Управление перешло в ведомство Наркомздрава СССР (с 1947 г. министерство здравоохранения СССР).

В результате анализа документов вышеуказанного периода можно сделать вывод о том, что, в основном, осуществлялась административная перестройка КМВ, в то же время вопросам правой охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов на территории КМВ необходимого внимания не уделялось.

В период Великой Отечественной Войны 1941-1945 гг. курорты КМВ играли роль крупной госпитальной базы. В период оккупации КМВ был нанесен огромный ущерб. Немцы разрушили и разграбили большинство санаториев, бальнеологические учреждения и минеральные источники были выведены из строя.

Сразу после войны началась работа по восстановлению курортов. В отчетном докладе крайкома ВКП (б) 6-ой партийной конференции края от 20 февраля 1948г. обращалось внимание и на экологическое состояние городов КМВ. К концу 40-х гг. курорты были восстановлены и смогли обслуживать более 100 тыс. человек '.

В конце 1950-х - начале 1960-х на территории КМВ интенсивно развивалась промышленность, строительство, сфера обслуживания, было создано крупное санаторно-курортное хозяйство. По сравнению с 1950 г. в 1970 г. емкость санаторно-курортных учреждений КМВ возросла в 1,6 раза и

См.: Белозеров B.C. Экологические проблемы курортного района КМВ. Тезисы докладов краевой научной конференции. Ставрополь, 1989. С. 28.

29

составила  25,7  тыс.   мест.   Курорты   обслуживали   более   полумиллиона лечащихся в год'.

С принятием Закона РСФСР от 27 октября 1960 г. "Об охране природы в РСФСР" начался новый период и в развитии законодательства об охране окружающей среды курортов. Впервые курортные местности были отнесены к объектам природы, подлежащим охране. Ст. 10 указанного закона  закрепила, что установлению охраны подлежит вся совокупность природных условий, содействующая лечебному значению местностей, в том числе природные объекты, обеспечивающие основную специализацию курортов (грязи и т.д.). Несмотря на прогрессивный характер этого закона, многие его положения были декларативными, неконкретными и не закрепляли экономических мер, которые могли бы способствовать более эффективной охране окружающей среды курортов 2.

Вследствие, этого закон выполнялся неудовлетворительно, министерства и ведомства, местные Советы не уделяли должного внимания вопросам охраны, воспроизводства и рационального использования  природных ресурсов. Другого отношения трудно было ожидать, так как природа и ее ресурсы в советском государстве составляли «естественную основу развития народного хозяйства», служили источником «непрерывного роста материальных и культурных ценностей» и находились в исключительной государственной собственности. Конституция СССР 1977 года гласила: « Государственная собственность - общее достояние всего советского народа, основная форма социалистической собственности. В исключительной собственности государства находятся: земли, ее недра, воды, леса»3.

1 См.: Белозеров B.C. Указ. соч. С. 29.

2  См.: Сборник нормативных актов об охране природы/ Под ред. В. М. Блинова. М., 1978. С. 38.

3 См.: там же. С. 7.

30

Являясь объектом исключительной государственной собственности, курорты были изъяты из гражданского оборота. Их природные лечебные ресурсы, равно, как и другие природные объекты, за исключением атмосферного воздуха, предоставлялись только в пользование санаторно-курортным учреждениям, другим организациям и гражданам.

Земельное законодательство не содержало норм, направленных на  охрану земель курортов. Земли курортов не выделялись в самостоятельную категорию земельного фонда СССР \ несмотря на то, что многие авторы высказывались за это 2. С целью обеспечения строгого выполнения правил отвода земельных участков, учета запасов природных лечебных ресурсов, соблюдения в первую очередь государственных, а не узковедомственных интересов Совет Министров СССР принял в 1960 году постановление "О мерах по упорядочению застройки территорий курортов и зон отдыха и строительства санаторно-курортных учреждений отдыха"3.

Что касается водных объектов курортов, то порядок пользования ими определялся ст. 22 Основ водного законодательства Союза СССР и союзных  республик от 10 декабря 1970г.4 и ст. 48 Водного Кодекса РСФСР от 30 июня 1972г.5. Водные объекты, отнесенные в установленном порядке к категории лечебных, использовались в целях лечения и отдыха. Запрещался сброс сточных вод в водные объекты, отнесенных к категории лечебных.

Лесные ресурсы всегда являлись не менее важной частью окружающей среды курортов. В Основах лесного законодательства СССР и союзных республик от 17 июня 1977 г. леса округов санитарной охраны курортов

1  См.: Сборник нормативных актов об охране природы/ Под ред. В.М. Блинова. М., 1978.С. 75.

2  См.: Поляков В.А. Правовая охрана курортов в СССР: дисс. ... канд. юрид. наук. Фрунзе, 1970. С. 27.

3  См.: Сборник нормативных актов по охране природы/ Под ред. В.М. Блинова. М., 1978. С. 65.

4  См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1970. № 50. Ст. 566.

5  См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1972. № 27. Ст. 692.

31

относились к первой группе лесов государственного значения. В тоже время, не был определен#порядок пользования этими лесами '.

В указанный период принимаются и подзаконные нормативные акты, направленные на охрану окружающей среды курортов. Так, Центральный Комитет КПСС и Совет Министров СССР 29 декабря 1972 года принял Постановление "Об усилении охраны природы и улучшении пользования природных ресурсов" 2. ЦК КПСС и Советам Министров автономных республик, крайисполкомам и облисполкомам, министерствам и ведомствам СССР было предложено усилить внимание к вопросам охраны природы и обеспечения рационального использования природных ресурсов. Однако все

эти    нормативные    правовые    акты    были    политизированы,        носили »                                                                                                                                                                                                                                                             ■»

декларативный и формальный характер.

Проблемы в области охраны окружающей среды курортов были обусловлены не только несовершенством законодательства, но и неэффективной системой управления, которая постоянно изменялась. В эту систему входили не только государственные органы, но и органы профсоюзов. Вопросы управления курортами решались по согласованию с ними. На Центральный совет по управлению курортов профсоюзов была возложена обязанность по координации всех санаторно-курортных учреждений, независимо от ведомственной подчиненности в вопросах использования природных лечебных ресурсов.

Между тем, интенсивное функционирование курортного комплекса КМВ сопровождалось усилением хозяйственно-бытовой эксплуатации природных ресурсов. В результате усиления эксплуатации ресурсного потенциала курортов их гидроминеральная база в 80-х годах стала недостаточной для обеспечения потребностей, курорты были вынуждены использовать     ресурсы     пригородных     районов,     началось     освоение

1 См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1977. № 25. Ст. 388.

2 См.: Ш СССР. 1973. № 2. Ст. 6.

32

промышленного разлива минеральной воды. Система городов-курортов пополнилась новыми поселениями. Активизировалось индустриальное развитие региона, при этом и за счет строительства предприятий, деятельность которых несовместима с рекреацией из-за их негативного воздействия на окружающую среду курортов, возросла добыча строительных материалов, разрушающая уникальные природные ресурсы. В это время бурно развивается строительная база КМВ, которая насчитывает более 90 предприятий. В целях продовольственного снабжения курортов расширяется пригородное хозяйство КМВ, оно включает более 30 совхозов и колхозов *. Все это не могло не отразиться на окружающей среде курортов, с ростом масштабов рекреационной и хозяйственной деятельности начались необратимые процессы ее деградации.

В 1986 году исполком Ставропольского краевого Совета народных депутатов и президиум краевого совета профессиональных союзов приняли Решение "О мерах по сохранению и рациональному использованию природных лечебных ресурсов и благоустройству городов-курортов Кавказских Минеральных Вод", в котором отмечалось, что многие заинтересованные учреждения и организации игнорируют законодательство об охране окружающей среды и природопользовании на территории курортов. Увеличивалось количество санаториев на территории курортов без учета фактического наличия гидроминеральных ресурсов. Из-за бактериального загрязнения подземных вод была прекращена эксплуатация 8 минеральных источников и месторождений, более половины нарзана, поступающего в лечебницы и санатории, могло быть использовано лишь после предварительного обеззараживания. Наблюдалось грубое нарушение законодательства о недрах:  отсутствовал должный надзор со

1 См.: Белозеров B.C. Подходы к изучению структуры хозяйственного комплекса курортных городов и районов// Социально-экологические проблемы региона. Ростов-на-Дону, 1989. С. 115-119.

33

стороны Горнотехнической инспекции, многие скважины использовались незаконно/.

С началом перестройки в условиях несовершенства экологического законодательства началось широкомасштабное наступление органов местного самоуправления на девственную природу: были выделены земли под дачи на живописнейших склонах Джинальского хребта, расширились дачные участки на склонах гор. Резко увеличилось строительство новых жилых микрорайонов, под которые выделялись ценные в природном отношении местности. При этом строительство осуществлялось без планов генерального развития и должного архитектурного надзора. Ветхие канализационные сети и очистные сооружения, недостаточное обеспечение водой, несовершенная система утилизации отходов усиливали антропогенную нагрузку на окружающую среду региона 2.

Ученые Государственного НИИ курортологии, специалисты ряда ведущих геологических организаций и ведомств выступали с обоснованными предупреждениями о приближающейся экологической катастрофе, о необходимости усиления государственного контроля природопользователей в целях сохранения месторождений природных лечебных ресурсов региона КМВ.

Постановлением Правительства РСФСР от 24 декабря 1985 г. № 584 «О мерах по охране и рациональному использованию природных лечебных ресурсов курортов КМВ» и Федеральной целевой программой «Развитие курортов федерального значения»3 предусматривались меры по оздоровлению региона, и, прежде всего, вывод за пределы зоны санитарной охраны   77   промышленных   объектов   и   предприятий,   не   связанных   с

1 См.: Щербаков Г.Г. Экологическое состояние Кавказских Минеральных Вод и перспективы их оздоровления// Матер, науч.-практ. конф. «Вопросы экологии и охраны природы Ставропольского края и сопредельных территорий». Ставрополь, 1995. С. 68. См.: Ляшенко С. Решать проблемы сообща // Кавказская здравница. 1999. 8 сент.

3 См.: СЗ РФ. 1996. № 6. Ст. 589.

34

целевыми функциями курортного региона, однако выполнены они были лишь на»14% '. Социально-политические процессы в стране: перестройка, развал Союза, экономический кризис, приватизация — в очередной раз отодвинули решение экологической проблемы на территории курортов КМВ. Кризис 90-х гг. поразив всю российскую экономику, особенно сильно проявился в курортно-туристическом хозяйстве КМВ. Оно одно из первых отреагировало на экономические проблемы страны и падение жизненного уровня населения: численность отдыхающих на курортах КМВ снизилась в 3,5 раза по сравнению с концом 80-х гг. Этому способствовали также и сокращение спроса на рекреационные услуги курортов КМВ. В регионе сократились число здравниц стран СНГ. Вследствие возросшей опасности терроризма в связи с локализацией в Северо-Кавказском регионе очагов этнополитических конфликтов, начался отток россиян, имеющих высокие доходы, на зарубежные курорты. Затянувшийся на годы «мертвый сезон» нанес мощный удар по санаторно-курортному комплексу КМВ, экологическая база которого уже была значительно подорвана к этому времени. С другой стороны, осложнение экономической ситуации в стране несколько снизило негативное антропогенное воздействие на окружающую среду: спад в промышленности и сельском хозяйстве привел к сокращению загрязнения окружающей среды - например, выбросы в атмосферный воздух уменьшились на 8% 2. Кроме того, кризис привел к перестройке общественного сознания в стране: стало очевидным, что без решения экологических проблем, без законодательного обеспечения охраны окружающей среды в хаосе рыночных реформ неповторимому природному комплексу КМВ грозит гибель.

См.: Стативкин Э. Обсуждены проблемы, намечены перспективы // Кавказская здравница. 1997. 10 июля.

2  См.:  Сухарев  А.Я.  Современные  проблемы  экологии  и  природопользования// Государство и право: 2000. № 8. С. 11.

35

Нельзя сказать, что в это время вопросы экологии не беспокоили общество. Процесс создания экологического и природоресурсного российского законодательства в 90-е годы шел достаточно интенсивно: были приняты Закон «Об охране окружающей природной среды» (1991 г.)1, Земельный кодекс (1991 г.) 2, Законы «О недрах» (1995 г.) 3, «О животном мире» (1995 г.) 4, «Об экологической экспертизе» (1995 г.), Водный кодекс (1995 г.) 5, Лесной кодекс (1997 г.) б и другие законодательные акты. Однако практическое применение экологического законодательства существенно сдерживалось затянувшейся реорганизацией органов управления в области охраны окружающей среды и природопользования, отсутствием четкости в решении вопросов права собственности на природные ресурсы и компетенции органов управления.

В этой обстановке были приняты меры по «спасению» уникальных курортов»КМВ. Указом Президента РФ от 27 марта 1992 г. № 309 «Об особо охраняемом эколого-курортном регионе Российской Федерации - Кавказских Минеральных Водах» была закреплена система государственного управления в области охраны окружающей среды и рационального природопользования на территории региона . Управление было возложено на созданную для этой цели администрацию КМВ. Кроме того, Постановлением Правительства РФ от 6 июля 1992 г. было утверждено Положение об особо охраняемом эколого-курортном регионе РФ Кавказских

1  См.: ВСНД и ВС РСФСР. 1992. № 10. Ст. 457; Ст. 459; 1993. № 2О.Ст. 1111.

2 См.: ВСНД и ВС РСФСР. 1991. № 22. Ст. 768.

3 См.: ВСНД и ВС РСФСР. 1992. № 16. Ст. 834.

4 См.: СЗ РФ. 1995. № П.Ст. 1462.

5 См.: СЗ РФ. 1995. № 47.Ст. 4471.

6 См.: СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 610.

7 См.: ВСНД и ВС РФ. 1992. № 15. Ст. 783.

36

Минеральных Водах Ставропольского края и его администрации . Управление регионом было оставлено в ведении администрации КМВ 2.

В октябре 1993 года Правительством РФ была разработана Федеральная программа «Развитие особо охраняемого эколого-курортного региона Российской Федерации — Кавказских Минеральных Вод» (далее — программа) 3. Программа предусматривала систему мер, направленных на обеспечение благоприятных условий для нормального функционирования и воспроизводства природных месторождений минеральных вод и лечебной грязи, сохранения курортных парков, памятников природы, растительности и экосистемы в целом 4. При сложившихся условиях выполнение указанных мер было крайне сложной задачей, на выполнение которой требовалось вложение значительных средств. Указом Президента РФ от 14 июня 1994 г. № 1229 «О курортах федерального значения региона Кавказских Минеральных Вод» Правительству РФ было поручено обеспечить, начиная с 1994 года, приоритетное финансирование указанной программы5.

Во исполнение этого Указа в целях создания благоприятных условий для развития сферы курортно-рекреационных услуг Правительством РФ было принято Постановление № 1430 «Об особой экономической зоне в границах особо охраняемого эколого-курортного региона Российской Федерации - Кавказских Минеральных Вод» от 29 декабря 1994 г.6. В качестве дополнительного источника финансирования на развитие региона из федерального бюджета был выделен инвестиционный налоговый кредит. В городах КМВ были разработаны и приняты долгосрочные программы экологической       безопасности.       Однако,       хроническое       отсутствие

1  См.: С.АПП РФЛ992. № З.Ст. 108.

2 См.: СЗ РФ. 1998. № 49. Ст. 6022.

3 См.: САПП РФ. 1992. № 3. Ст. 108.

Михайленко В.И. Кавминводы готовятся к 200-летию// Площадь Ленина, 1. 5 мая 2002. № 2.

5 См.: СЗ РФ. 1994. № 8. Ст. 805; СЗ РФ. 1994. № 11. Ст. 1361.

6 См.: Ставропольская правда. 09 янв. 1995.

37

финансирования большинства направлений Федеральной программы не позволялр современно реализовать как указанную программу, так и местные программы.

Охране окружающей среды и рациональному природопользованию на территории курортов препятствовали начавшиеся в стране процессы разграничения прав собственности, в том числе и на имущество санаторно-курортных учреждений КМВ. С 1995 года значительная часть учреждений профсоюзов была передана в государственную собственность. В настоящее время в регионе насчитывается уже 42 собственника санаторно-курортных учреждений. Какая тут может быть единая политика... Не способствовала эффективной работе и действующая децентрализованная модель вл,асти в Ставропольском крае, направленная на ускоренное развитие местного самоуправления, но не установившая грань полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Нарушение вертикали власти обернулось для региона дополнительными проблемами в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов.

Но, несмотря на все эти трудности в правовом и финансовом обеспечении, в рассматриваемый период были приняты позитивные меры по решению ряда наиболее острых проблем региона КМВ — и в области развития,лечебной базы курортов, и в области развития инфраструктуры городов-курортов. В области охраны окружающей среды была проведена реконструкция лесных насаждений в водоохранных зонах, реконструкция и установление водоохранных зон реки Подкумок.

Однако проведенных мероприятий для возрождения курортного региона КМВ, восстановления его окружающей среды было недостаточно, процесс деградации не был приостановлен. За последнее десятилетие КМВ

38

потеряли 10 тысяч мест в санаториях и пансионатах1. Состояние окружающей среды КМВ оценивалось как критическое. Наибольшее беспокойство вызывало бактериальное и химическое загрязнение минеральных вод, утечки из ветхой канализации, неуправляемое применение ядохимикатов, пестицидов, удобрений загрязняли грунтовые воды и минеральные источники. Из-за значительной загрязненности была прекращена эксплуатация семи источников в городах Пятигорске и Ессентуки. Продолжался сброс неочищенных сточных вод в реку Подкумок, содержание органических примесей в которой превышало предельно-допустимые концентрации в 4 раза, фенолов — в 13 раз, нефтепродуктов — в 33 раза. Несмотря на значительные работы по рекультивации, оставалась кризисной ситуация на хранилище урановых и щебневых разработок в г. Лермонтове. Растительный покров претерпел существенные изменения видового» и качественного состава, в некоторых районах наблюдалось опустынивание. По-прежнему оставалась проблемной утилизация бытовых отходов 2. Из-за отсутствия полноценного законодательства и источников финансирования не был решен вопрос корректировки генеральных планов развития городов-курортов с учетом приоритетов рекреационной деятельности и оздоровления окружающей среды КМВ.

Таким образом, к празднованию 200-летия КМВ подошли с множеством нерешенных проблем, как экологических, так и экономических. Правовое обеспечение охраны окружающей среды, использования и восстановления природных ресурсов значительно отстает от требований дня. При этом,    Правительство    Ставропольского края и администрация КМВ

1   Михайленко В.И. Кавминводы готовятся к 200-летию// Площадь Ленина, 1. 5 мая 2002. № 2.

См.:   Государственный   доклад   о   состоянии   окружающей   природной   среды Ставропольского края в 1999 году. Ставрополь, 2000. С. 54.

39

отдают приоритет укреплению экономической основы региона, в первую очередь, на привлечение инвестиций. Им удалось включить в Федеральную целевую программу «Юг России» целый блок проектов по развитию региона КМВ, общий объем инвестиций региону по этой программе составит до 2006 года более 1,2 млрд. рублей, в том числе непосредственно на поддержание туристско-рекреационной и санаторно-курортной зон КМВ - почти 600 млн. рублей1. Предприняты шаги по привлечению развитие рекреационного бизнеса частного капитала, в 2001 году был открыт первый частный санаторий в Ессентуках.

Эти меры, принимаемые региональной властью, можно было бы только приветствовать, если бы внимание уделялось не только развитию экономики, но и развитию, совершенствованию законодательства о рациональном использовании и охране окружающей среды КМВ как на федеральном, так и   на региональном уровнях  власти.

В результате проведенного анализа истории развития законодательства об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов курортов КМВ считаем, что можно   сделать следующие выводы:

1) в период с 1803 г. по 1917 г. законодательство по вопросам охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов не было         сформировано,    принимаемые    нормативные    правовые    акты регулировали в основном вопросы управления   курортами;

2)  в период с  1917 г.    по 2002 г. несмотря на солидный массив принятого   экологического   и   земельного   законодательства,   оставались неурегулированными    многие      вопросы   охраны   окружающей среды    и использования природных ресурсов курортов.

См.: Федеральная целевая программа «Юг России». Ростов-на-Дону, 2001. С. 48.

40

§2. Федеральное законодательство об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов курортного региона

Кавказские Минеральные Воды

Сохранение и восстановление природных систем, в том числе и особо охраняемых природных территорий в соответствии с Экологической доктриной РФ, должно быть одним из приоритетных направлений деятельности общества и государства '. Правовая охрана окружающей среды курортного региона КМВ является экологической функцией современного российского государства и находит свое выражение в законах и иных нормативных правовых актах. По этому поводу А.Е. Кадомцева справедливо замечает: «Практическое осуществление любой функции современного Российского государства невозможно без правотворческой, правоисполнительной и правоохранительной форм государственной деятельности. Реализация функций по охране окружающей среды не является исключением»2.!? связи с вышесказанным, вопросы правовой охраны окружающей среды курортов Российской Федерации, как одно из основных направлений государственной деятельности, необходимо, по нашему мнению, рассматривать в рамках всего правового поля. В этом параграфе мы анализируем федеральное законодательство, начиная с Конституции РФ, федеральных законов, которые устанавливают основные направления политики государства в вопросах охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов курортов и заканчивая федеральными законами, устанавливающими специальные нормы об охране окружающей среды курортов и рациональном использовании природных ресурсов курортов.

1  См.: Экологическая доктрина РФ /Российская газета. 2002. 13 сент. С. 12.

2  Кадомцева А.Е. Экологическая функция сов] Под ред. М.И. Байтина. Саратов: СГАП, 2001. С. 74.

Кадомцева А.Е. Экологическая функция современного Российского государства /

РОССИЙСКАЯ

ГОСУДАРСТВЕННАЯ

БИБЛИОТЕКА

41

Так как РФ стремиться стать правовым государством, то основные нормы международных конвенций и деклараций должны быть первичны по отношению ко всем другим. Гармонизация законодательства РФ в области охраны окружающей среды и норм международного права в этой области необходима для создания эффективного правового механизма обеспечения сохранения природной среды и экологической безопасности1. Это касается и норм, регулирующих охрану окружающей среды курортов и рациональное использование природных ресурсов. Г.В. Чубуков справедливо отмечает, что «...правовой режим среды обитания человека (одним из компонентов которой являются курорты) регламентируется российским национальным законодательством и международным правом охраны окружающей среды»2.

Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия, принятая в Париже в 1972 году, отнесла к охраняемым памятникам природы и те ее участки, которые обладают особой полезностью для людей (отдых, здравоохранение, туризм)3. Несмотря на то, что в ст. 15 Конституции РФ закреплен приоритет международных договоров над законодательством РФ, в литературе указывается на проблемы, связанные с точным определением места международных договоров в иерархии источников экологического права. Так как международные договоры бывают не только межгосударственные, но и межправительственные, и межведомственные, то встает вопрос об их соотношении с федеральными законами. С.А. Балашенко отмечает: «В самом деле, межправительственный договор или договор межведомственного характера может быть выше федерального закона по юридической силе только после его ратификации, которая осуществляется в

1   См.: Экологическая доктрина Российской Федерации // Российская газета. 2002. № 176. С. 12.

2 Г.В. Чубуков. Земельная недвижимость в системе российского права // Государство и право. 1995. №9. С. 47.

3 См.: Балашенко С. А., Макарова Т. И. Международно-правовая охрана окружающей среды и права человека. Минск, 1999. С. 105.

42

форме федерального закона, согласно ст. 14 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации». В литературе подчеркивается необходимость указания в ч.4 ст. 15 Конституции РФ на факт ратификации          международных          договоров,          в          частности,

межправительственных и межведомственных, так как правила, устанавливаемые такими договорами, «...если договор не ратифицирован, должны обладать правовой силой заключившего их органа, и, следовательно, не имеют* приоритета перед нормой закона»'.

После норм международного права высшей юридической силой в России обладает Конституция Российской Федерации (далее — Конституция РФ) от 12 декабря 1993 года. Конституция РФ, которая является основой правовой системы, играет важную роль в обеспечении охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов КМВ.

В первую очередь это относится к статье 9, которой установлено, что природные ресурсы являются основой жизнедеятельности народа РФ2. Значимость природных ресурсов и объектов, находящихся на территории КМВ, трудно переоценить, так как они выполняют лечебно-оздоровительные функции.

Гарантом того, что приезжающие на КМВ граждане восстановят свое здоровье и трудоспособность, является ст.42 Конституции РФ, которая закрепила право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением3.

Игнатьева     И.А.      Экологическое     законодательство      и      международные договоры/УГосударство и право. 2001. № 2. С. 47.

2    См.: Конституция Российской Федерации. М.: ООО «ВИТРЭМ», 2001. С. 7.

3    См.: там же. С. 17.

43

Таким образом, ст.42 Конституции РФ закрепляет три, по существу самостоятельные, но очень тесно связанные между собой экологические нормы :

-    право на благоприятную окружающую    среду, в том числе и на территории КМВ;

-   право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды курортов;

-   право  на возмещение ущерба,  причиненного  его  здоровью  или имуществу экологическим правонарушением.

Окружающая среда оказывает либо благоприятное, либо отрицательное воздействие на жизнь и деятельность людей, от ее состояния зависит здоровье не только нынешнего, но и будущих поколений. Достойная жизнь человека возможна только в условиях благоприятной окружающей среды. Но что касается обеспечения общества своевременной и объективной информацией о состоянии окружающей среды, очевидно, что гласность в этой сфере пока мало популярна. Кроме того, отмечается тенденция уклонения от подведения итогов и оценки состояния правоприменения экологического законодательства1.

Академик А.Д. Сахаров, выступая в 1975 году по случаю присуждения ему Нобелевской премии, произнес: "Несомненно, успехи промышленного и технологического прогресса являются главным фактором преодоления нищеты, голода и болезней, но они одновременно приводят к угрожающим изменениям в окружающей среде, к истощению ресурсов. Человечество, таким образом, столкнулось с грозной экологической опасностью"2. Эта опасность угрожает и    региону КМВ, который является уникальным по

1    См.:   Боголюбов   С.А.,   Панкратов   И.Ф.   Концепция   развития   экологического законодательства//Государство и право. 1998. № 8. С. 34.

2  См.: ФайзулинТ.Г., Валиуллин Ш.М. Рецензия на книгу Габитова Р.Х. «Правовая охрана атмосферы»//Государство и право. 1997. № 6. С. 125.

44

богатству лечебных ресурсов. Их можно будет сохранить и восстановить, если соблюдать ст. 5 8 Конституции РФ, которая гласит: "Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относится к природным богатствам"1. Традиционность этой формулы должна выразиться в создании реального механизма ответственности за экологические преступления. Возможно даже проведение показательных процессов с наиболее одиозными загрязнителями2.

Большое значение имеют и статьи 71, 72 и 76 Конституции РФ, определяющие полномочия и предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов в области природопользования и охраны окружающей среды. В соответствии с данными статьями рациональное использование природных ресурсов и охрана окружающей среды курортов КМВ отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, на территории которых находится регион КМВ: Ставропольского края, Кабардино-Балкарской республики и Карачаево-Черкесской республики. Это позволяет указанным субъектам РФ, не дожидаясь федерального центра разрабатывать и принимать с учетом специфики региона эффективную правовую базу, направленную на восстановление и сохранение КМВ.

Существенным недостатком, по мнению юристов-экологов, является отсутствие в Конституции РФ статьи, закрепляющей обязанность государства защищать окружающую среду 3. Эта обязанность государства признается не только развитыми странами, но и Европейским сообществом в целом. Обязанность государства защищать окружающую среду закреплена в конституциях Германии, Австрии, Швейцарии, Голландии, Испании, Греции, Португалии, Польши, стран Балтии. Это свидетельствует о том, что

1   См.: Российская газета. 1993. 25 декабря.

См.: Косариков А. Пусть «загрязнитель» платит // Российская Федерация сегодня. 2002. № 4. С. 25.

3 См.: Дубовик О.Л. Экологическое конституционное государство // Государство и право. 2000. № 1.С. 127.

45

Европа уже имеет сформированную экологическую идеологию и идет по пути создания экологического конституционного государства.1 Думается, такая статья в Конституции РФ, обусловила бы повышение ответственности Правительства Российской Федерации за выполнение федеральных программ восстановления окружающей среды, в том числе и в регионе КМВ. Поэтому мы считаем, что можно установить в Конституции РФ обязанности государства по рациональному использованию природных ресурсов, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности. Это можно сделать путем включения в ст. 9 Конституции РФ пункта 3 о том, что на государство возлагается обязанность через государственные органы, органы местного самоуправления, народную инициативу предупреждать и вести борьбу с загрязнением окружающей среды и его последствиями, создавать и развивать особо охраняемые природные территории, в том числе лечебно-оздоровительные местности и курорты; повышать рациональное использование     природных     ресурсов,     защиту     их     способности     к

самообновлению и экологической стабильности.

Закрепление обязанностей государства в Конституции РФ в данной

сфере необходимо и потому, что в ст. 58 Конституции РФ закреплены обязанности граждан - сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.

В силу своего статуса Конституции РФ не может урегулировать все вопросы, связанные с охраной окружающей среды курортов. Ее нормы являются правовой базой для определения направлений развития всего законодательства, в том числе и   экологического. Положения Конституции

РФ получают свое развитие в таких основных законодательных актах как

» Гражданский кодекс Российской Федерации, Уголовный кодекс Российской

Федерации,        Кодекс    Российской    Федерации    об    Административных

1 См.: Штайнберг Р. Экологическое конституционное государство // Государство и право. 2000. № 1.С. 126.

46

правонарушениях, Земельный Кодекс Российской Федерации, Лесной Кодекс Российской Федерации, Водный Кодекс Российской Федерации и др.

Что касается гражданского законодательства, то некоторые его институты (право собственности на отдельные виды природных объектов и ресурсов, экологические деликты) проникли в экологическое законодательство, в том числе и в нормы, регулирующие охрану окружающей среды и использование природных ресурсов курортов. Это отмечает Е.В. Новикова в своей работе «Частное право и экологическое законодательство: влияние и соотношение»1. Ф.Х. Адиханов отмечает, что регулирование отношений собственности на природные объекты и ресурсы,... находится как бы в совместном ведении гражданского и земельного права. ...Там, где кончается вещно-правовой аспект, прекращает свое действие гражданское право и начинается сфера действия земельного права2. Вместе с тем, Е.В.Новикова уточняет, что незначительное число норм Гражданского Кодекса РФ (далее - ГК РФ), посвященных непосредственно природным ресурсам, объясняется тем, что эта сфера отношений, как и отношения по охране окружающей среды, практически регулируется прежде всего специальным, а не гражданским законодательством3.

По    мнению    СВ. Полениной, в регулировании правового режима

» земель, вод, лесов, недр нужна осторожность и постепенность при внедрении

в них частно — правовых начал. ГК РФ агрессивно расширяет свою сферу, ограничивает возможности государства вмешиваться в область традиционных публичных интересов 4.

См.: Новикова Е.В. Частное право и экологическое законодательство: влияние и соотношение. М.: Юрист, 1999. С. 6

2 Адиханов Ф.Х. Соотношение норм гражданского и земельного права //Государство и право. 2001. № 1.С. 36

3  См.: Новикова Е.В. Указ. соч. С. 12.

См.: *Поленина СВ. Из выступления на специальном заседании Ученого' Совета ИГиП РАН РФ // Государство и право. 1998. № 12. С. 32.

47

Мы разделяем точку зрения Г.В. Чубукова, который отмечает: «Включение в новый ГК РФ норм, регулирующих земельные отношения, означает «атаку» на сложившуюся структуру российского права, поскольку значительная часть институтов российского земельного законодательства: собственность на землю, пожизненное наследуемое владение ею, постоянное (бессрочное) пользование земельными участками, выкуп их для государственных и муниципальных нужд, земельные сервитуты — как бы исключается из него и переводится в предмет регулирования гражданского законодательства»1. Е.В. Новикова считает: «... процесс проникновения частноправовых институтов оценивается нами, в целом, как позитивное явление. Во-первых, природные объекты и ресурсы, становясь предметом гражданского оборота, перестают быть «бесплатными» и начинают приобретать свою реальную стоимость. Во-вторых, упорядочивается характер эколого-правовых отношений в результате применения к ним веками отработанных классических юридических конструкции»2.

ГК РФ содержит группу норм, имеющих большое значение для рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды КМВ. Эта группа норм содержит общие положения о праве собственности и обеспечивает полномочия государства, муниципальных образований и частных лиц, как собственников природных ресурсов и объектов (глава 13 ст.ст.209-328). Эти нормы применимы и в отношении окружающей среды курортов КМВ 3.

Согласно статье 129 ГК РФ, природные объекты и ресурсы, в т. ч. лечебные, могут быть изъяты из оборота и ограничены в обороте. К изъятым из оборота относятся особо охраняемые природные территории - лечебно-

1  Чубуков Г.В. Земельная недвижимость в системе российского права//Государство и право. 1995. №9. С. 48.

2 Новикова Е.В. Теоретические проблемы развития экологического законодательства в республике Казахстан: Автореферат дисс___д-ра юрид. наук. М, 1999. С. 35.

3  См.: СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.

48

оздоровительные местности и курорты. Специальные правила оборотоспособности установлены для природных объектов и ресурсов в той мере, которая предусмотрена законодательными актами о земле, недрах, водах и лесах (п.З ст. 129). Статья 130 ГК РФ относит к недвижимости объекты естественного происхождения. По отношению к ним действуют специальные правила ГК РФ (ст. 340, 552, 553, 652 и 653), а содержание права собственности на эти объекты определяется законодательством о природных ресурсах иначе, чем в Г К РФ.

Природные ресурсы и объекты на территории КМВ находятся в государственной, муниципальной и частной собственности. Согласно п. 4 ст.212 ГК РФ права всех собственников признаются равными и должны защищаться равным образом. Вместе с тем, в силу публичного характера государственной и муниципальной собственности, т. е. в интересах большинства людей, и только в случаях, предусмотренных законом (п.З ст. 212 ГК РФ) определены виды имущества, которые находятся исключительно в государственной и муниципальной собственности. Эта норма имеет прямое отношение к природным объектам и ресурсам, находящимся на территории КМВ. Перечень таких объектов и ресурсов содержится в ст.1 ФЗ от 23 февраля 1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»1. Значение этого положения трудно переоценить, т. к. государственная и муниципальная собственность в отличии от частной призваны по выражению О.Н. Садикова «...обеспечивать интересы большого количества людей.», народа РФ в целом и населения региона КМВ2. В то время, как частная собственность, как отмечает О.И. Крассов и Р.Б. Рюмина, «... способна лишь создать предпосылки для обеспечения рационального и

1   См.: СЗ РФ. 1995. № 9. Ст.713.

2  Комментарий к ГК РФ. 4.1 /Под ред. О.Н. Садикова. М., 1997. С. 420.

49

эффективного использования природных ресурсов»1. В связи с этим, эти автор считает, что целесообразно сохранить право государственной собственности на большинство природных ресурсов и в первую очередь на лечебные природные ресурсы. Не отрицая того факта, что частная собственность — неотъемлемый элемент рыночной экономики и без нее нельзя серьезно рассчитывать на экономическое возрождение курортного региона, все-таки нужно иметь в виду следующие моменты.

Интерес собственника в рациональном использовании природных ресурсов и охране окружающей среды обусловлен двумя обстоятельствами. Во-первых, практически любой частный собственник стремится максимально использовать полезные свойства своего имущества и извлекать наибольшую прибыль. Во-вторых, характер отношения собственника к природному ресурсу, желание рационально его использовать, сохранять и восстанавливать, обусловлены природно-экономическими характеристиками природного ресурса как объекта права собственности целью его использования в общественном производстве .

Статья 214 ГК РФ закрепляет право государственной собственности, при этом выделяя федеральную собственность и собственность субъектов РФ. В данной статье не указано, какие объекты находятся в федеральной собственности, а какие в собственности субъектов РФ. П. 2 ст. 214 ГК РФ закрепил презумпцию принадлежности земли и других природных ресурсов к объектам государственной собственности, если отсутствуют какие — либо доказательства принадлежности их к собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований. Государственную собственность на землю разграничил ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" от 17 июля 2001 г.3. В ст. 3 указанного закона предусмотрено, что

См.:   Крассов  О.И.,   Рюмина   Р.Б.   Земельная   реформа  и   развитие   аграрного законодатепьства//Го'сударство и право. 1995. № 9. С. 34.

2   См.:  Крассов О.И., Рюмина Р.Б. Указ. соч. С. 35.

3   См.:  СЗ РФ. 2001. №.30. Ст. 3060.

50

включение земельных участков в состав земель особо охраняемых природных территорий федерального значения является основанием внесения их в перечень земельных участков, на которые у Российской Федерации возникает право собственности.

Из положения ст. 3 указанного закона следует, что земельные участки в пределах границ округа горно-санитарной охраны КМВ относятся к федеральной собственности.

По содержанию право государственной собственности на природные объекты и ресурсы не отличается от содержания права собственности вообще. Вместе с тем, можно согласится с мнением О.Н. Садикова о том, что ему присущи особенности, о которых уже упоминалось 1. Эти особенности, как мы полагаем, обусловлены значением земли и других природных ресурсов как оснозы жизнедеятельности народов РФ.

Природные лечебные ресурсы, находящиеся на территории КМВ, равно, как и другие природные объекты, являющиеся объектами федеральной собственности, предоставляются только в пользование санаторно-курортным учреждениям, организациям и гражданам. Государство как собственник вправе изымать из пользования указанные природные объекты курортов.

Наряду с природными объектами и ресурсами, находящимися в государственной собственности, на территории КМВ расположен объект (Новопятигорское озеро), который находится в муниципальной собственности. Определение муниципальной собственности дает ст. 215 ГК РФ. В её состав могут входить земельные участки и другие природные объекты, расположенные в пределах границ муниципального образования. Новопятигорское озеро, расположенное на территории г. Пятигорска, в настоящее время закрыто по причине бактериального заражения 2. Из этого

1   См.: Комментарий к ГК РФ. 4.1 /Под ред. О.Н. Садикова. М.,1997. С. 427.

2  См.: Архив Кавминводской межрайонной природоохранной прокуратуры. Д.115. СЮ.

51

примера видно, что муниципальное образование не лучшим образом распоряжается своей собственностью. Такое отношение приводит к ухудшению экологической обстановки в регионе в целом. Поэтому мы поддерживаем мнение В.Т. Мозолина, который считает, что в законодательстве следует определить минимум объектов, которые в интересах граждан должны находиться в муниципальной собственности 1.

На территории КМВ расположены природные объекты и ресурсы, находящиеся и в частной собственности, которую закрепила ст. 213 ГК РФ. Частный собственник вправе по своему усмотрению свободно осуществлять правомочия пользования, владения и распоряжения. Как отмечает Н.А. Сыроедов, - «... для собственника, как и для землепользователя, устанавливаются различные ограничения публично — правового характера в интересах государства, общества и отдельных лиц»2. Помимо правил об общих пределах осуществления гражданских прав, предусмотренных ст. 10 ГК РФ, п.З ст.209 ГК РФ устанавливает пределы осуществления правомочий собственника природного объекта. В качестве таких пределов, по мнению Куликовой Л.А. выступают соответствующие обязанности 3. Прежде всего это целевое использование земельного участка. В ст. 262 ГК РФ установлено, что на основании закона определяются земли сельскохозяйственного и иного, в т.ч. и рекреационного назначения, использование которых для других целей не допускается или ограничивается. Пользование земельным участком, отнесенных к таким землям, может осуществляться в пределах, определяемых его назначением. Ограничения, как отмечает О.И. Крассов, должны обеспечивать рациональное и эффективное использование земель и

См.: Мозолин В.П. Право собственности РФ в период перехода к рыночной экономике. М, 1992. С. 137-147.

Сыроедов  Н.А.  Соотношение  земельного  и  гражданского  законодательства // Государство и право. 2001. № 4. С. 33.

3   См.: Куликова Л.А. Новый Земельный Кодекс РФ//Юридический мир. 2002. № 4. С.63.

52

одновременно обеспечивать охрану их и всей окружающей среды '..Кроме того, если использование земельного участка приводит к ухудшению экологической обстановки, то в соответствии со ст. 285 ГК РФ он может быть изъят в порядке, предусмотренном ст. 286 ГК РФ.

Как справедливо отмечает Е.В. Новикова,- «признание земли недвижимостью отнюдь не означает, что она утрачивает свои свойства как объект природы. Более того, право собственности на землю, как и институт иных вещных прав на землю как бы переливаются из гражданского права в земельное, и нужно найти направление, по которому они будут развиваться в рамках последнего»2.

Таким образом, наложение гражданско-правовых конструкций на экологические имущественные отношения показывает как недостатки гражданского законодательства, так и несовершенство законов, регулирующих правовой режим лечебно-оздоровительных местностей и курортов.

Окружающей среде курортов часто причиняется вред при совершении экологических правонарушений. По этой причине нельзя обойти вниманием роль Кодекса РФ об Административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) и Уголовного кодекса РФ (далее - УК РФ).

20 декабря 2001 года Государственной Думой РФ принят КоАП РФ, вступивший в силу с 1 июля 2002 года. В действующем до этой даты Кодексе РСФСР об административных правонарушениях (КоАП РСФСР) существовала глава, посвященная административным правонарушениям в области охраны окружающей среды. 44 статьи этой главы предусматривали ответственность за правонарушения, которые совершались или могли совершаться на территории курортов3.

1 См.: Крассов О.И. Право частной собственности на землю. М., 2000. С. 267.

Новикова  Е.В.  Частное  право  и  экологическое  законодательство:   влияние  и соотношение. М., 1999. С. 28.

3 См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1984. № 27. Ст. 909.

53

В КоАП РФ нарушениям в области охраны окружающей среды и природопользования также посвящена отдельная глава. В отличие от предыдущего кодекса в этой главе появилась статья, устанавливающая административную ответственность за нарушение правил охраны и использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях, к которым относятся и курорты КМВ. В соответствии с этой статьей нарушение установленного режима охраны окружающей среды и использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях либо в их охранных зонах (округах) влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда с конфискацией орудий совершения административного       правонарушения       и   продукции          незаконного

природопользования или без таковой; на должностных лиц - от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда с конфискацией орудий совершения административного правонарушения и продукции незаконного природопользования или без таковой; на юридических лиц - от трехсот до четырехсот минимальных размеров оплаты труда с конфискацией орудий совершения административного правонарушения и продукции незаконного природопользования или без таковой '. По нашему мнению, к этим мерам необходимо добавить более действенные санкции, как, например, лишение права заниматься определенным видом деятельности.

Нарушение-требований экологического законодательства карается не только мерами административного характера, но и УК РФ. Вся 26 глава (статьи 246-262) УК РФ посвящена экологическим преступлениям. Приятно отметить, что в этой главе обособлен самостоятельный родовой объект — общественное отношение в области природопользования и экологической безопасности 2. Однако признание этого бесспорного и давно выявленного

1  См.: СЗ РФ. 2002. № i (ч. 1). Ст. 1.

2 См.: СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.

54

обстоятельства является малым утешением на фоне содержания данной главы в целом и структуры отдельных составов экологических преступлений.

УК' РФ оставляет вне рамок уголовно — правового реагирования вредоносное использование недр. Экологическая значимость этого природного объекта, его определяющее внимание на состояние любой экологической системы, особая специфика деятельности по использованию недр играют далеко не последнюю роль в обеспечении экологической безопасности региона КМВ, сохранении его рекреационного потенциала. Поэтому нарушениям правил недропользования и охраны недр должна         быть   посвящена   специальная   норма.   Особенно   вызывает

недоумение вопрос о причине игнорирования в данном случае лечебно-оздоровительных местностей, курортных регионов. На наш взгляд, о защите их недр, природных лечебных ресурсов следует говорить в первую очередь. Специальную уголовно-правовую квалификацию должны иметь действия, приводящие к порче, разрушению или тем более уничтожению названых выше названных особо охраняемых комплексов, которые влекут ухудшение или исчезновение их исключительно ценных природных качеств1.

Едва ли восполнит этот пробел статья 243 УК РФ, которая воспроизводит содержание неудачной формулировки ст.230 прежнего УК РФ. В ней вновь перемешиваются различные отношения, возникающие как по поводу охраны памятников истории, культуры, предметов и документов, имеющих историческую и культурную ценность, так и в отношении природных комплексов и объектов, взятых под охрану государства. Кроме того, данная статья имеет нечеткую и неконкретную формулировку.

1 См.: Экологическое право России. Сборник матер, науч.- практ. конф. 1995-1998. М, 1999. С. 24.

55

В главе 26 УК РФ должны быть предусмотрены составы преступных нарушений режима лечебно-оздоровительных местностей и курортов, о которых идет речь в Федеральных законах "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" от 23 февраля 1995 г. и "Об особо охраняемых природных территориях" от 14 марта 1995 г.1.

Обладая основополагающим характером, общее законодательство не может учесть все аспекты данного предмета обсуждения. Правовую базу охраны окружающей среды курортов кроме Конституции РФ, УК РФ, ГК РФ, КоАП РФ, ЗК РФ образует специальное - экологическое законодательство, которое представляет собой интегрированную систему, состоящую из двух частей: природоресурсного и природоохранительного законодательства. В связи с тем, что на курортах подлежит использованию в лечебных целях и охране и каждый природный объект в отдельности, курорт является объектом регулирования нескольких отраслей природоресурсного права. Отношения, связанные с охраной окружающей среды курортов, регулируются нормами природоохранительного права и составляют его предмет2.

По определению С.А. Боголюбова, природоохранительное законодательство представляет собой совокупность законодательных актов, регулирующих отношения по охране природных объектов (ресурсов), и всей окружающей среды в целом, а также здоровья и жизни людей. К нему относятся Федеральный закон от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях» и Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»3.

[ См.: СЗ РФ. 1995. № 9. Ст.713; № 12. Ст.1024. См.: Поляков В.А. Правовая охрана курортов в СССР: дисс. ...канд. юрид. наук.

2

Фрунзе, 1970. С. 38.

3 Эколог 2001. С. 112.

3 Экология. Юридический энциклопедический словарь/ Под ред. Боголюбова С.А. М.,

56

Анализ роли продоохранительного законодательства в охране окружающей среды курортного региона КМВ, на наш взгляд, необходимо начать с Федерального закона от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей

среды».

» Принятие    закона «Об охране окружающей среды» ознаменовало

переход российского природоохранительного законодательства на новый уровень- закон «Об охране окружающей природной среды» 12 декабря 1991 г. утратил действие, а закон «Об охране окружающей среды» только вступил в силу.    •

В связи с этим открываются новые перспективы развития экологического законодательства, в том числе, по вопросам охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов на

территории курортного региона КМВ.

В литературе   федеральный закон «Об охране окружающей среды»

называется долгожданным. Закон РСФСР " Об охране окружающей природной среды" уже давно не отвечал ни нормам Конституции РФ, ни современным требованиям обеспечения экологической безопасности. На это обстоятельство обращали внимание такие авторы, как С.А. Боголюбов, И.А. Краснова, Р.С. Маковик, М.М. Бринчук '.

Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» заслуженно подвергался критике 2, которая «началась едва ли не сразу после его принятия3.

1   См.:  Маковик  Р.С.  Новые  экологические  акты  РФ  и  их  терминологический аппарат/ЛОрист. 2002. № 3. С. 3; Боголюбов С.А., Краснова И.И. Как охранять природу по-новому// Закон.  2000.  №  4.  С..25-29.;  Бринчук  М.М.  Теоретические  проблемы формирования экологического государства// Государство и право. 1998. № 12. С. 74.

2   Маковик Р.С.Указ. соч. С.2; Решетников В. Как было - как стало//3акон. 2000. № 5. С.ЗО.; Краснова И.И. Как охранять природу по-новому // Закон. 2000. № 5.С.   С.25-27.; Боголюбов   С.А.   Новый   федеральный   закон   «Об   охране   окружающей   среды»   // Экологическое право. 2002. № 2. С. 16-21.

3  См.: Боголюбов С.А. Указ. соч. С. 16.

57

ФЗ "Об охране окружающей среды" определил своей целью сохранение окружающей среды и природных богатств как основы устойчивого развития, жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации1. Он закрепил объективно произошедшие изменения в сфере взаимодействия общества и природы. Уже само название закона говорит о позитивном изменении отношения к экологическим проблемам: понятие, обозначаемое термином "окружающая среда", отличается по объему от понятия, обозначаемого термином "окружающая природная среда" . Действительно, пришло осознание, что сохранять окружающую среду без регулирования, в первую очередь, антропогенного фактора, также окружающего нас, без учета их совокупности, невозможно. Отсюда пришло и понимание законодательного совершенствования жизненно важных защитных инструментов регулирования хозяйственной и иной деятельности в окружающей среде: нормирование в области охраны окружающей среды, экологический      мониторинг,      экологический      аудит,      экологическое

страхование.   Закон   "Об  охране  окружающей   среды"   относит  лечебно-

» оздоровительные местности  и  курорты  к  объектам  окружающей  среды,

подлежащим особой охране. Статьей 59 этого закона устанавливается правовой режим охраны лечебно оздоровительных местностей и курортов — запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на окружающую среду и ведущая к деградации и (или) уничтожению их природных объектов.

В результате проведенного сравнительно-правового анализа закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 12 декабря 1991 г. с законом РФ «Об охране окружающей среды» от 10 января 2001 г. мы пришли к следующим выводам:

1  См.: СЗ РФ. 2002. № 2. Ст.133.

2  Экологическое право России // Сборник матер, науч.- практ. конф. 1995-1998. М., 1999. С. 39.

58

1)  в   законе РФ «Об охране окружающей среды» сохранены нормы закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды», но не в прежнем, а в более совершенном виде (в частности, нормы об экологических правах и обязанностях, экологическом регулировании, требованиях к осуществлению экономической деятельности);

2) в законе РФ «Об охране окружающей среды» есть и новеллы. Это, прежде    всего,    ст.    1,    которая    дает    определения,    приобретающие «обязательный     характер     для     всех»1.     Некоторые     нормы     имеют принципиальное значение для охраны окружающей среды курортов. Так, ст. 43 этого закона устанавливает нормативы допустимого изъятия компонентов окружающей среды и допустимой антропогенной нагрузки.

Особенно необходимо отметить главу 9 указанного закона . В этой главе всего 2 статьи, но они призваны сыграть важную роль в обеспечении правового режима курортов. Ст. 58 кроме того, что частично воспроизводит «старое» содержание, относит особо охраняемые природные территории и природные объекты, имеющие особое, в т.ч. рекреационное и оздоровительное значение, к природно-заповедному фонду. Части 4 и 5 ст. 58 запрещают изъятие и приватизацию земель природно-заповедного фонда.

В ст. 59 запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая

» негативное воздействие на окружающую       среду       и       ведущая         к

деградации     и     (или)     уничтожению    природных   объектов, имеющих особое, в т.ч. рекреационное и оздоровительное значение.

Несмотря на указанные достоинства закона, он не лишен недостатков. Так, Краснова И.И. отмечает, что перспективы применения некоторых статей остаются неясными, а некоторые нормы имеют отсылочный характер 3. Тем

1  Экологическое право России // Сборник матер, науч.- практ. конф. 1995-1998. М., 1999. С. 59.

2 См.: СЗ РФ. 20б2. № 2. Ст. 133.

3 См.: Краснова И.И.. Как охранять природу по-новому//3акон. 2000. № 5. С. 25-29.

59

не менее, как справедливо отмечает СИ. Боголюбов, «...принятый закон лучше не столько критиковать, сколько принимать, как он есть,...» 1.

Кроме Федерального закона «Об охране окружающей среды» непосредственное участие в охране окружающей среды курортного региона КМВ принимают два Федеральных закона: «Об особо охраняемых природных территориях» от 14 марта 1995 г. и «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» от 23 февраля 1995 г.

Согласно Федеральному закону «Об особо охраняемых природных территориях», лечебно-оздоровительные местности и курорты относятся к объектам общенационального достояния.2 Этот закон защищает по выражению Л.П. Дехтеревой «... прежде всего уникальные объекты природы, ту часть природы, которая представляет наибольшую ценность для общества', ... » 3, к которым относятся и курорты. Мы согласны с точкой зрения Л.П. Дехтеревой о том, что по своему назначению Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» направлен на сохранение природных комплексов и объектов, имеющих особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение 4.   Поэтому   мы уделяем его анализу особое внимание.

Особо охраняемые природные территории - участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, 'культурное, рекреационное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного

1   Боголюбов С.А. Новый федеральный закон «Об охране окружающей среды»//Журнал российского права. 2002. № 6. С. 63.

2   См.: СЗ РФ. 1995. № 12. Ст.1024.

3  Дехтерева Л.П. Правовой режим особо охраняемых городских природных территорий: автореф. дисс ... канд. юрид. наук. М, 2002. С. 19.

4   См.: там же. С. 21.

60

использования, для которых установлен режим особой охраны. Термин «территория» выбран удачно, т.к. означает пространство, земельную площадь, поверхность, находящуюся в пределах границ данного государства1. Это пространственная сфера государственной территории, включающая сушу, недра, воды и воздух над ними 2. Так, Р.С. Маковик отмечает, что понятие «территория» шире, чем понятие «местность» .

В целях защиты особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных- антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках земли и водного пространства могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности.

В Российской Федерации ведется Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий. Он включает в себя сведения о статусе этой территорий, о ее географическом положении и границах, режиме особой охраны этой территории, природопользователях, эколого-просветительской, научной, экономической, исторической и культурной ценности 4.

Одним из видов особо охраняемых природных территорий являются лечебно-оздоровительные местности и курорты 5.

В справочной литературе курорт определяется как местность с природными лечебными, укрепляющими здоровье средствами и учреждениями для лечения и отдых 6. В.А. Вронский подразумевает под курортами местности, обладающие природными лечебными ресурсами и уникальными оздоровительными факторами .

1 Ожегов С. И.,Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М, 2001. С. 571.

2 См.: Советский-энциклопедический словарь. М., 1985. С.1319.

См.:  Маковик Р.С.  Новые  экологические  акты  РФ  и  их  терминологический аппарат/ЛОрист. 2002. № 3. С. 3.

4 См.: СЗ РФ. 1996. № 51. Ст. 5799.

5 См.: СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024.

6 Ожегов СИ., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М, 2001. С. 315.

7 Вронский В.А. Экология. Словарь. Ростов- на- Дону, 1999. С. 266.

61

С медицинской точки зрения курорт - это местность, обладающая природными лечебными ресурсами, на которой находятся лечебные заведения '.

В юридической литературе авторы повторяют определение курорта, данное в ст. 1 ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно -оздоровительных   местностях      и   курортах»2   как   —      освоенной         и

используемой в лечебно-профилактических целях особо охраняемой природной   территории,   располагающей            природными      лечебными

ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры3. С.А. Боголюбов дает определение курорта, отличающееся от традиционного, как освоенной и используемой в лечебно-профилактических целях особо охраняемой лечебно-оздоровительной местности, располагающей природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями, сооружениями, включая объекты инфраструктуры4. На наш взгляд, предпочтение необходимо отдать этому определению, т.к. оно в полной мере отражает особенности курорта. Кроме того, из него следует, что курорт и лечебно-оздоровительная местность имеют общие черты, но вместе с тем, они отличаются друг от друга. Курорт отличается от лечебно-оздоровительной ' местности тем, что на его территории расположены объекты инфраструктуры, позволяющие в полной мере воспользоваться природными   лечебными  ресурсами.

Курорт - это местность, обладающая рядом элементов природного происхождения,  комплекс  которых  образует  особое  природное  явление.

1    Советский энциклопедический словарь. М, 1985. С. 384.

2   См.: Бринчук М.М. Экологическое право. М., 2001. С. 398.; Ерофеев Б.В. Земельное право. М., 2000. С. 474.

3   СЗРФ. 1995.№9.Ст.713.

См.:    Экология.   Юридический    энциклопедический    словарь/Под   ред.    С.А. Боголюбова. М., 2000. С. 173.

62

Санаторно-курортные учреждения можно расположить в любом месте. Но если на этом месте выстроить санаторно-курортные учреждения, эта местность не станет курортом. Для того чтобы определенная местность могла быть признана курортом в правовом смысле, она должна обладать такими качественными особенностями природного происхождения, которые делают ее пригодной для использования в лечебных целях благодаря наличию целебных свойств. Кроме того, курортом является лишь такая местность, которая объявлена курортом соответствующими юридическими актами и на которую в силу этого распространяется соответствующий правовой режим, установленный законодательством.

Таким образом, курорт как юридическое понятие, как объект правового регулирования не совпадает с понятием лечебно-оздоровительной местности и понятием курорта как естественного явления. Правовыми последствиями признания местности курортом являются: установление округа санитарной охраны; включение местности, объявленной курортом, полностью или частично в округ санитарной охраны; определение медицинского профиля санаторно-курортных учреждений; организация и открытие. санаторно-курортных учреждений; . ограничение прав землепользователей, деятельность, которых несовместима с охраной природных лечебных свойств1.

На наш  взгляд,  курорт с точки  зрения  права — это  вид  особо охраняемой природной территории, обладающей следующими признаками: 1)    наличие природных лечебных ресурсов, т.е. применяемых медициной особо охраняемых природных объектов и условий, используемых для

лечения и профилактики заболеваний и организации отдыха 2;

См.: Поляков В. А.. Правовая охрана курортов в СССР: дисс. ...канд. юрид. наук. Фрунзе, 1970. С. 42.

2   См.:   Экология.   Юридический   энциклопедический   словарь   /Под   ред.   С.А. Боголюбова. М., 2000. С. 325.

63

2)     наличие   объектов инфраструктуры, позволяющих   в полной мере воспользоваться лечебным потенциалом;

3)     признание курортом в установленном законом порядке.

Наряду с термином «курорт» в ст. 1 ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" дается определение курортного региона (района) как компактной территории со всеми лечебными факторами, выделенной округом санитарной (илигорно-санитарной) охраны. По этому поводу В.В. Петров указывает, что в законодательстве появилась новая форма особо охраняемых природных территорий — особо охраняемый эколого-курортный регион1. На наш взгляд, этот термин представляется неудачным, так как, во-первых, курорт является особо охраняемой природной территорией, поэтому слова «особо охраняемый» представляются лишними, во-вторых, в словосочетании «эколого-курортный» его часть «эколого» не влияет на содержание термина «курортный регион». Мы полагаем, появление термина «курортный регион» не означает появление новой формы особо охраняемых природных территорий. В данном случае термин «курорт», особенно в отношении курортов КМВ, постепенно сменяется термином «курортный регион». Это обусловлено тем, что по своему значению понятие «курортный регион» шире понятия «курорт», а регион КМВ объединяет несколько компактно расположенных курортов. Э.С. Навасардова справедливо замечает, что термином «регион» можно обозначить «местность, несовпадающую с административными границами субъекта Федерации, составные части которой имеют сходные характеристики, (регион Кавказских Минеральных Вод.». Э.С. Навасардова трактует понятие «регион» как «территорию, вычлененную из общего пространства по каким -либо признакам»2. В связи с

1   См.: Петров В.В. Экологическое право России. М., 1995. С. 486.

2    Навасардова   Э.С.    Теоретические    проблемы   регулирования    экологического управления на региональном уровне: Автореф. дисс.... д-ра. юрид. наук. М., 2002. С.16.

64

этим,   в законодательстве целесообразно по отношению к региону КМВ   в целом применять термин «курортный регион».

Федеральный Закон "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" устанавливает режим особой охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов. В.П. Гордиенко справедливо отмечает: «Правовой режим комплексных природных объектов - курортов более строгий, чем правовой режим аналогичных объектов природы»1. В границах лечебно-оздоровительных местностей и курортов запрещается (ограничивается) деятельность, которая может привести к ухудшению качества и истощению природных ресурсов и объектов, обладающих лечебными свойствами. В целях сохранения природных факторов, благоприятных для организации лечения и профилактики заболеваний населения, на территориях лечебно-оздоровительных местностей и курортов организуются округа санитарной или горно-санитарной охраны. Для лечебно-оздоровительных местностей и курортов, где природные лечебные ресурсы относятся к недрам (минеральные воды, лечебные грязи и другие), устанавливаются округа горно-санитарной охраны. В остальных случаях устанавливаются округа санитарной охраны. Округ санитарной охраны - это установленная компетентными органами территория, отграничения на местности в натуре с целью охраны природных лечебных факторов курорта и в интересах обеспечения необходимых условий для лечения и отдыха населения. В составе округа санитарной и горно-санитарной охраны выделены три зоны. Как отмечают Ю.П. Баденков и А.А. Транин, зонирование территории — это технико-правовой инструмент, позволяющий, с одной стороны, определить территориальные границы зон в зависимости от выбранных критериев, закрепленных в законе. С другой стороны,  зонирование дает основание для установления особого правового

1     Гордиенко  В.П. Окружающая природная среда  как интегрированный' объект правовой охраны: дисс.... канд. юрид. наук. М., 1982. С. 60 .

65

режима, т.е. порядка регулирования и управления курортным регионом в соответствии с целями рекреации1. СМ. Имашев справедливо полагает, что «Путем установления нормативов рекреационных нагрузок и специального зонирования территорий, законодатель и достигает цель сочетания дозволений с ограничениями и запретами ..., что позволяет органично взаимоувязать урегулирование двух типов отношений — по формированию и использованию пригодно рекреационных объектов.»2. Первая зона — зона строгого режима как бы является резервным участком формирования природных лечебных ресурсов, предназначенных для последующего их ввода во вторую зону, где они и используются. Вторая зона (зона ограничения) используется с соблюдением правил, препятствующих ухудшению не только этой зоны, но и первой зоны, всей совокупности природных лечебных ресурсов курортов. С истощением запасов минеральных вод и лечебных грязей, находящихся в первой зоне, территория второй зоны расширяется за счет этого и используется в целях отдыха 3. Третья зона горно-санитарной охраны включает не вошедшие во вторую зону территории, могущие влиять на климатические и санитарные условия курортов, крупные лесные массивы и водоемы; сооружения, непосредственно не связанные с курортом, ухудшающие состав и чистоту воздуха и воды в районе курорта; область питания и формирования минеральных вод 4. Третья зона характеризуется наиболее ослабленным, по сравнению с первыми двумя зонами, режимом 5, а поэтому в ней могут быть

См.: Баденков Ю.П., Транин А.А. Горные территории России. Социально-экономические, экологические и правовые проблемы//Государство и право. 1997. № 2. С. 55-61.

Имашев СМ. Право рекреационного природопользования: дисс....канд. юрид. наук. Алма-Ата, 1991. С. 118.

3 См.: Имашев СМ. Указ. соч. С. 119.

4 См.: СЗ РФ. 1995. № 9. Ст. 713.

5  См.: Поляков В.А. Правовая охрана курортов в СССР: дисс. ... канд. юрид. наук. Фрунзе, 1970. С. 91.

66

разрешены работа или мероприятия, не ухудшающие лечебных средств курортов, в том числе и работы, запрещенные во второй зоне.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что целью деления округа горно-санитарной охраны на зоны является установление баланса между природоохранной и экономической деятельностью. Но на практике указанный баланс не соблюдается. Так, на территории первой зоны КМВ проживает население, на территории второй зоны расположены объекты, не имеющие ничего общего с целями рекреации (автозаправочные станции), на территории третьей зоны сосредоточены предприятия не только «обслуживающих» курорта отраслей (хлебокомбинаты, мясокомбинаты, швейные фабрики и др.), но и химической, машиностроительной промышленности (в г. Пятигорске — завод, производящий лаки, краски и другую бытовую химию)1. Кроме того, по причине постоянного прироста населения, которое уже сейчас составляет почти 1 млн. человек (вместе с отдыхающими), на КМВ ведется неконтролируемое жилищное строительство. В.недалеком будущем, по прогнозам экономистов, города и населенные пункты КМВ образуют один «полис»2. Все это приведет к тому, что территория третьей и второй зоны утратит свои природоохранные свойства, а это, создаст угрозу для природоохранного первой зоны.

Положение можно исправить, если ч. 3 ст. 16 ФЗ «О природных лечебных' ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» дополнить положением о том, что на территории второй и третьей зоны размещение объектов и производство работ, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха разрешается только после положительного заключения государственной экологической экспертизы и положительного решения вопроса на местном референдуме.

1   См.: Государственный доклад «О состоянии окружающей среды в Ставропольском крае в 2001 «.Ставрополь, 2002. С. 48.

2   См.: Акинин П.В., Гаевский В.В., Румянцев СВ. Экономика Ставропольского края. Ставрополь, 2000. С. 42.

67

Так как одним из главных признаков курорта являются наличие- на его территории природных лечебных ресурсов, необходимо остановиться на их определении. В соответствии со ст. 1 ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»1, природные лечебные ресурсы - это минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, другие природные объекты и условия, используемые для лечения и профилактики заболеваний и организации отдыха. В регионе КМВ природными лечебными ресурсами являются минеральные воды, лечебная грязь. «Главное богатство Кавминвод — природа и минеральные воды. Формирование источников происходит в недрах за многие десятки километров от их выхода на поверхность, - регион представляет собой единое геологическое образование»2. Общий суточный дебит месторождений минеральной воды составляет 12,2 тысяч куб. м/сутки. На территории Пятигорска расположено около 40 месторождений, на территории Железноводска свыше двадцати 3. Особенности лечебных минеральных вод состоят в их минерализации, сложном химическом составе, повышенной температуре и т.п.4. Кроме минеральных вод природными лечебными ресурсами на КМВ является лечебная грязь. «Лечебными грязями или пелоидами (от греч. слова «пелос»- ил, глина) называются образования, возникаемые в естественных условиях под влиянием геологических процессов и которые содержат в различных количествах воду, органические и минеральные вещества. Лечебные грязи в нагретом состоянии применяются    в   виде    ванн   или   аппликаций5.    На   территории    КМВ

1   СЗРФ. 1995.№9.Ст.713.

2 Триско В. Кавминводы - любовь моя // Ставропольская правда. 2000. 22 ноября.

См.: Белозеров B.C. Динамика системы городов Кавказских Минеральных Вод: Проблемы использования рекреационных ресурсов на курортах Кавказских Минеральных Вод. М., 1985. С. 31.

4  См.: Доляков В.А. Правовая охрана курортов в СССР: дисс. ... канд. юрид. наук. Фрунзе, 1970. С. 131.

5  См.: Поляков В.А. Указ. соч. С. 132.

68

расположено озеро Большой Тамбукан, на дне которого сосредоточено 17 млн. куб. м лечебной грязи 6.

В ст. 1 ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» к природным лечебным реЬурсам отнесены другие природные объекты и условия, необходимые для лечения и профилактики заболеваний и организация отдыха. Но что именно законодатель подразумевает под словом «другие»? Причина такой формулировки, по-видимому, в том, что на каждом курорте РФ свои природные лечебные ресурсы. В регионе КМВ кроме минеральных вод и лечебной грязи природным лечебным ресурсом является лес. Но в ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» лес не назван в качестве природного лечебного ресурса.

Пбэтому мы предлагаем ст. 56 Лесного кодекса РФ дополнить положением о том, леса первой группы, находящиеся на территории курортов, являются природными лечебными ресурсами и могут быть использованы только для целей рекреации.

Известно, что все природные ресурсы на территории природного региона КМВ делятся на две группы: лечебные и природные ресурсы, играющие вспомогательную роль, но не являющиеся лечебными (земля, лес, недра, воды, воздух). Положения законодательства по вопросам рационального использования природных лечебных ресурсов были уже рассмотрены в данном разделе диссертации. Для того, чтобы исследование законодательства по вопросам рационального использования природных ресурсов на территории курортов было полным, необходимо остановиться на положениях природоресурсного законодательства по вопросам рационального использования  ресурсов, не являющихся лечебными.

6 См.: Белозеров B.C. Указ. соч. С. 32.

69

Прежде чем рассматривать роль природоресурсного законодательства в обеспечении рационального использования ресурсов, не являющихся лечебными, необходимо остановиться на понятии природоресурсного законодательства. Боголюбов С.А. определяет природоресурсное законодательство как отрасль в системе экологического законодательства, совокупность законодательных актов, регулирующих режим использования природньйх объектов (ресурсов). Оно постоянно подвергается экологизации, поскольку    регулирование     природопользования          осуществляется     в

соответствии с требованиями природоохранного законодательства \

В силу того, что источники минеральной воды, лечебные грязи тесно связаны с землей, в сфере правовой охраны курортного региона КМВ все большее значение приобретает развитие земельного законодательства, которое представляет собой комплекс публично-правовых и частно-правовых норм2. ФЗ "Об охране окружающей среды" в числе правовых норм, регулирующих земельные отношения на курортах, устанавливает только запрет на приватизацию их земель, все остальные вопросы регулируются Земельным кодексом Российской Федерации от 25 октября 2001 г. (далее -ЗК РФ) с учетом норм ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах».

Необходимо отметить, что в ст. 1 ЗК РФ провозглашаются учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды перед использованием земли в качестве недвижимого имущества и приоритет сохранения земель особо охраняемых территорий, в том числе лечебно-оздоровительных' местностей   и курортов3.

1 См.: Экология. Словарь-справочник / Под ред. Боголюбова С.А. М., 2002. С. 112.

См.: Карамышева О. В. Пути развития земельного законодательства //Государство и право. 1999.№ 1.С. 50.

3 См.: СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.; Комментарий к Земельному кодексу / Под ред. Боголюбова С.А., Мининой Е.Л.. М, 2002. С. 12.

70

ЗК »РФ впервые устанавливается категория земель особо охраняемых территорий, в Земельном кодексе РСФСР 1991 года подобной общей категории не предусматривалось, земли подобной категории - «земли природоохранного,             природно-заповедного,             оздоровительного,

рекреационного и историко-культурного назначения» рассматривались в нем как составные части земель специального назначения '.

Ст. 94 ЗК РФ к землям особо охраняемых территорий относит земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение. Эти земли, которые изымаются в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления, полностью или частично из хозяйственного использования и оборота. Для них установлен особый правовой режим.

В ст. 1 ЗК РФ закреплен приоритет сохранения земель особо охраняемых территорий 2. Ст. 94 ЗК РФ выделяет земли курортных и лечебно-оздоровительных, рекреационных зон. Эти категории земель не включаются в состав заповедного фонда, так как их природные комплексы в значительной степени утратили признаки целостности естественных экологических систем. Вместе с тем, как и в режиме заповедного фонда, они построены на запрете либо существенном ограничении хозяйственной деятельности.

Земельно-правовой режим этих зон чрезвычайно многообразен. Некоторые объекты выступают в качестве самостоятельных землепользовании  (курорты,   санатории,   дома  отдыха,   турбазы).   Другие

1      См.:    Чубуков    Г.В.    Земельная    недвижимость    в    системе    российского права//Государство и право. 2000. № 9. С. 43.

2     См.: СЗ РФ. 2001. №44. Ст. 4147.

71

функционируют    в    составе    основных    землепользовании:    лечебные, оздоровительные, рекреационные, зеленые, пригородные зоны .

По характеру своего использования эта категория земель подразделяется на пять видов:

1)  особо охраняемые природные территории, в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курортов,

2)  природоохранного назначения,

3)  рекреационного назначения,

4)  историко-культурного назначения,

5)  иные особо ценные земли.

На особо охраняемой природной территории — КМВ, имеются земли практически всех перечисленных видов, но наибольшая доля приходится на земли лечебно-оздоровительного и рекреационного назначения.

Земли особо охраняемых природных территорий относятся к объектам общенационального достояния и могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности. В случаях, предусмотренных федеральными законами, допускается включение в земли особо охраняемых природных территорий земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности. Объявление территорий особо охраняемыми, изъятие соответствующих земельных участков, установление на них особого режима и охраны осуществляется соответствующими органами исполнительной власти: а) Российской Федерации (Правительством РФ); субъектов Федерации (правительствами (администрациями) республик, краев, областей); в) органами местного самоуправления. Российскими юристами-экологами отмечается, что площадь этих земель неуклонно растет,

См.: Земельное право / Под ред. В. В. Петрова. М„ 1998. С. 296.

72

что свидетельствует об усилении внимания к этим землям всех уровней власти1.   ■

Землям лечебно-оздоровительных местностей и курортов посвящена ст. 96 ЗК РФ.

Данной статьей установлено, что в состав этих земель включаются земли, обладающие природными лечебными ресурсами (месторождениями минеральных вод, лечебных грязей, рапой лиманов и озер), благоприятным климатом и иными природными факторами и условиями, которые используются или могут использоваться для профилактики и лечения заболеваний человека.

В целях сохранения благоприятных санитарных экологических условий для организации профилактики и лечения заболеваний человека на землях территорий лечебно-оздоровительных местностей и курортов устанавливаются округа санитарной (горно-санитарной) охраны в соответствии с законодательством. Границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов, имеющих федеральное значение, устанавливаются Правительством Российской Федерации2.

В соответствии с ч. 2 ст. 96 ЗК РФ земельные участки в границах санитарных зон у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков не изымаются и не выкупаются, за исключением случаев, если в соответствии с установленным санитарным режимом предусматривается полное изъятие этих земельных участков из оборота (первая зона санитарной (горно-санитарной) охраны). Земельные участки, находящиеся в частной собственности, подлежат выкупу у их собственников в соответствии со статьей 55 ЗК РФ. Использование

1 См.: Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации: теория и тенденции

развития. М., 1999. С. 125. С. 88.

2 См.: Земельное право России: Практикум /Под ред. А.К. Голиченкова. М., 2001.

73 »

земельных участков в границах второй и третьей зон санитарной (горно-санитарной) охраны ограничиваются в соответствии с законодательством об особо охраняемых природных территориях '.

Рекреационные территории предназначены для отдыха и туризма населения, находятся как бы на границе двух зон — природной и культурной, ибо в подобные зоны входят не только природные объекты (лес, река), но и объекты культуры - парки культуры и отдыха, историко-культурные и архитектурные памятники2.

С помощью зонирования детализируется и конкретизируется порядок использования земель, направленный на их рациональное применение и охрану как природных объектов, объектов собственности и хозяйствования, -справедливо подчеркивает Н.Л. Лисина3. Под зонированием, согласно ст. 1 Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрК РФ)4 следует понимать деление территорий на зоны при градостроительном планировании развития территории и поселений с определением видов использования зон и ограничений на их использование. Одним из видов зонирования является зонирование особо охраняемых природных территорий с выделением функциональных.зон. Статья 40 ГрК РФ предусматривает установление рекреационных зон, которые предназначены для отдыха и оздоровления населения.

На территориях рекреационных зон не допускается строительство и расширение действующих промышленных, коммунальных и складских объектов, непосредственно не связанных с эксплуатацией объектов оздоровительного и рекреационного назначения, при осуществлении градостроительной    деятельности    должны    учитываться    благоприятные

1 См.: СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.

2  См.: Земельное право / Под ред. В. В. Петрова. М., 1998. С. 289.

3   См.: Лисина Н.Л. Градостроительный кодекс РФ и вопросы территориального зонирования //Адвокат. 2001. № 4. С. 47.

4  См.: СЗ РФ. 1998. № 19. Ст. 2069.

74

условия территорий и поселений в целях обеспечения прав граждан на отдых и охрану здоровья1.

В соответствии со ст. 45 ГрК РФ, в черте поселения к рекреационной зоне могут быть отнесены и особо охраняемые природные территории и объекты. В этих зонах разрешено строительство только тех промышленных, складских и коммунальных объектов, которые непосредственно связаны с эксплуатацией объектов рекреационного и оздоровительного назначения. Мы полагаем, что в этом случае ст. 45 ГрК РФ противоречит ст. 16 ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» и со ст. 96 ЗК РФ. Из содержания ст. 45 ГрК РФ следует, что вся территория курорта относится к рекреационной зоне, как тогда быть с 3-ей зоной горно-санитарной охраны, на которой в соответствии со ст. 16 ФЗ«О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» разрешено строительство объектов, не связанных с целями рекреации и оздоровления?

Это противоречие можно устранить, если ст. 16 указанного ФЗ дополнить положением о том, что на территории третьей зоны разрешается строительство объектов, не связанных с целями рекреации только после положительного заключения государственной экологической экспертизы и положительного решения вопроса на местном референдуме.

Расхождение со ст. 96 ЗК РФ заключается в том, что ст. 96 ЗК РФ не содержит указания о включении земель курортов в рекреационные зоны. Она предусматривает лишь ограничение на размещение объектов на территории 3-ей зоны округов горно-санитарной охраны.

Поэтому ст. 96 ЗК РФ необходимо дополнить положением о том, что земли курортов могут находиться на территории рекреационных зон.

Важное значение для правовой охраны лесных ресурсов курортного региона КМВ имеет Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997

1 См.: СЗ РФ. 1998. № 19. Ст. 2069.

75

г. (далее - ЛК РФ)1. Леса на территории курортов предназначены для извлечения из них полезных свойств: санитарно-гигиенических, эстетических, бальнеологических, климатических и проч. Леса являются поставщиками чистого воздуха, поглощают вредные газы, испаряют смолистые вещества, регулируют температуру, относительную влажность, движение воздуха, смягчают местный климат и создают лучшие условия для лечения и отдыха1. Все леса КМВ по экологическому, экономическому, культурно-оздоровительному значению в соответствии со ст. 56 ЛК РФ относятся к первой группе .

Ст. 56 ЛК РФ к первой группе, имеющей прямое отношение к рекреации, относит леса, выполняющие преимущественно экологические и природозащитные функции. Это почвозащитные, водоохранные, санитарно-гигиенические, городские леса, леса заповедников, природных национальных парков. В лесах первой группы запрещена заготовка древесины на основе рубок главного пользования. Допускаются рубки ухода за лесом, санитарные рубки деревьев, если это не противоречит целям охраны леса.

В лесах всех групп органами лесного хозяйства могут быть выделены особо охраняемые участки леса с ограниченным режимом лесопользования3. В лесах первой группы — это леса заповедников и национальных парков, городов и зеленых зон, защитные, санитарные леса' и т.д. Особое значение для сохранения лесов на территории КМВ имеет положение ст. 114 ЛК РФ о том, что в лесах первой и второй зон округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов допускаются только рубки промежуточного пользования.

1 См.: СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 610.

1 См.: Поляков В.А. Правовая охрана курортов в СССР: дисс. ... канд. юрид. наук.

Фрунзе, 1970. С. 158-159.

2  См.:СЗРФ. 1997. К

3  См.: Земельное право / Под ред. В. В. Петрова. М., 1998. С. 252.

2 См.: СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 610.

76

На территории КМВ расположены водные объекты, являющиеся неотъемлемой частью окружающей среды курортов. К обеспечению их охраны и рационального использования прямое отношение имеют статьи 36, 115, 118, 136 и 144 Водного кодекса РФ (далее - ВК РФ) от 16 ноября 1995 г.1. Ст. 36 ВК РФ относит водные объекты, являющиеся частью территории курортов федерального значения к объектам   федеральной    собственности.

В целях охраны этих объектов устанавливаются в соответствии со ст. 115 ВК РФ водоохранные зоны. Ст. 118 ВК РФ относит водные объекты на территории курортов к особо охраняемым. Ст. 136 ВК РФ закрепила порядок использования прежде всего, для целей здравоохранения. Ст. 144 ВК РФ запрещает сброс сточных и дренажных вод в водные объекты, расположенные в первой и второй зонах горно-санитарной охраны курортов. Гарантией соблюдения этого запрета могут послужить ограничение, приостановление и запрещение использования водных объектов, в случаях, если такое использование отрицательно влияет на окружающую среду и создает угрозу жизни и здоровью людей. Такими правомочиями, по мнению И.А. Ромшина, необходимо наделить субъекты РФ2. Так как ВК РФ не содержит» нормвг об ответственности за водные правонарушения, JI.A. Тимофеевым предлагалось включить в ВК РФ ряд норм, устанавливающих административную ответственность за водные правонарушения3. Указанные нормы были включены в КоАП РФ. Среди природных ресурсов курортов важное место занимают недра, поскольку именно они влияют формирование минеральных вод. Среди ресурсов недр особую группу образуют источники минеральных и термальных вод 4.

1  См.: СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4471; 2001. № 53. Ст. 5030.

2  См.: Ромшин. И.А. Развитие водного законодательства РФ в современный.период: Автореф. лисе.... канд. юрид. наук. Уфа, 2000. С. 24.

3  См.: Голиченков А.К., Лукина Н.И. Проблемы экологического и земельного права //Государство и право. 1999. № 2. С. 47.

4  См.: Певзнер М.Е. О горном праве // Государство и право. 1996. № 8. С. 52-53.

77

Рациональное использования недр и, прежде всего, подземных минеральных вод   курортов региона КМВ обеспечивается нормами Закона

*                                                                                                                                               1                                          '

Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. "О недрах" . Используемые и неиспользуемые части недр в пределах курортного региона КМВ относятся к государственному фонду недр.

Недра в границах территории Российской Федерации, в том числе и КМВ, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые (минеральные воды), являются государственной собственностью, а вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (в данном случае - Ставропольского края).

Добытые из недр полезные ископаемые, в том числе минеральные воды, по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации,   муниципальной, частной и в иных формах собственности.

В указанном законе не содержится норм, предусматривающих порядок добычи минеральных вод. Наличие этого пробела на практике приводит к тому, что источники минеральной воды эксплуатируются без соблюдения экологических требований. На наш взгляд, такой пробел необходимо устранить.

Таким образом, в результате сравнительно- правового анализа норм прироохранительного и природоресурсного законодательства об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов курортов, необходимо сделать следующие выводы: 1) правовую основу рационального использования таких природных ресурсов как земля, лес, воды, недра составляют специальные нормативные правовые акты (ЗК РФ,  ЛК РФ  и  др.);  2)  правовую  основу рационального  использования

1 См.: СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 23.; 1999. № 7. Ст. 879.;2000. № 2. Ст. 141; 2001. № 21. Ст. 2061; 2001. № 33. (ч. 1).Ст. 3429.

78

природных лечебных составляют только четыре статьи ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»: ст. ст. 9, 10, 11, 12. Таким образом, вопрос рационального использования природных лечебных ресурсов остаются недостаточно урегулированными законодательством РФ и ее субъектов.

Мы полагаем, что федеральное законодательство должно быть представлено не только природоохранительными законами (ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» и ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»), но и специальным законом, направленным на рациональное использование и восстановление именно природных лечебных ресурсов.

В связи с этим, на наш взгляд,   необходимо принять ФЗ «О курортном регионе федерального значения Кавказские Минеральные Воды».

Проект указанного закона был разработан еще в 1998 году1, но закон до сих пор не принят, не смотря на его необходимость. Самые серьезные недостатки, по мнению автора, присущи главе 3 «Порядок природопользования в пределах округа горно-санитарной охраны КМВ». Глава 3 проекта состоит из трех статей: ст. 10 «Приоритеты природопользования», ст. 11 «Порядок пользования землей» и ст. 12 «Порядок пользования лесом, лесным фондом и землями лесного фонда».

Ст. 10 проекта, которая указывает, что «Использование природных лечебных ресурсов, земельных участков КМВ для нужд курортного дела является * приоритетным и осуществляется в целях сохранения, рационального использования и воспроизводства природных лечебных ресурсов и развития курортов.» необходимо дополнить положением о том,

См.: О проекте ФЗ «О курортном регионе федерального значения Кавказские Минеральные Воды»//Пятигорская правда. 1998. б марта.

79

что   использование   природных   лечебных   ресурсов   для   целей,   не связанных с рекреационной деятельностью, не допускается.

Неясно, почему разработчики проекта не посвятили порядку использования вод, недр, воздуха и природных лечебных ресурсов ни одной статьи. Поэтому главу 3 проекта указанного закона необходимо дополнить статьями, в которых подробно был бы закреплен порядок использования указанных природных ресурсов, а природным лечебным ресурсам (минеральным водам, лечебным грязям и лесам) посвятить отдельные статьи. Такие дополнения позволят устранить пробелы в законодательстве об использовании природных лечебных ресурсов. Это будет способствовать тому, что по выражению И.Ф. Панкратова « закон будет не только пассивно «охранять» окружающую среду, но и содействовать ее улучшению и восстановлению, обеспечивать экологическую безопасность »\ »

§3. Региональное законодательство, обеспечивающее охрану

окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов

курортного региона Кавказские Минеральные Воды

Вопросы охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов курортного региона КМВ регулируются как федеральным законодательством, так и региональным законодательством в

силу   действия   ст.   72   Конституции   РФ.   Эта   статья   установила,   что

» природопользование, охрана окружающей среды, а также, земельное, лесное,

водное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей находиться в совместном ведении РФ и ее субъектов.

1 Панкратов И.Ф. Экологическое законодательство субъектов РФ // Государство и право. 1997. №2. С. 42.

80

Состояние регионального законодательства об охране окружающей среды и особо охраняемых природных территориях неоднократно исследовалось в литературе. При этом больше внимания уделялось вопросам правовой охраны заповедников, заказников и национальных парков. Правовая охрана окружающей среды курортов оставалась вне поля зрения авторов1. Но, как отмечает Э.С. Навасардова,- «...несмотря на продолжающуюся дискуссию о роли и месте регионального законодательства, о принципах его формирования, соотношении с федеральным законодательством, единые подходы к решению этого вопроса не выработаны.» . Поэтому необходимо уделить должное внимание законодательству Ставропольского края, как субъекта РФ, на территории которого находится значительная часть курортного региона КМВ, а также, нормативным правовым актам муниципальных образований, находящихся на территории КМВ.

В систему регионального законодательства входят нормативные правовые акты субъектов РФ и органов местного самоуправления 3.

Пункт д. ст. 72 Конституции РФ предусматривает, что в совместном ведении РФ и ее субъектов находятся особо охраняемые территории.'Пункт «к» ст. 72 предусматривает, что земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды также находится в совместном ведении. Эти положения Конституции требуют пояснения, так как исходя из их содержания   неясно, кто (РФ или субъект РФ) принимает

См.: Боголюбов С.А. Система экологического законодательстваУ/Государство и право. 2000. № 5. С.105.; Чернушенко С.С. Правовой режим особо охраняемых природных территорий: Автореф. дисс....канд. юрид. наук.- Саратов, 1999. С. 23.; Транин А.А. Национальные парки России: новое законодательство - старые проблемы //Государство и право. 1995. №5. С. 73.

Навасардова -Э.С. Проблемы формирования земельного законодательства в Ставропольском крае. Круглый стол «Проблемы теории аграрного, природоресурсного и экологического права» // Государство и право. 1999. № б. С.31-33.

См.: Навасардова Э.С. Теоретические проблемы регулирования экологического управления на региональном уровне: Автореф. дисс___д-ра юрид.наук. М., 2002. С. 22.

81

законы по вопросам охраны окружающей среды и рационального использования природных лечебных ресурсов курортов федерального значения, и в чьем ведении находятся курорты федерального значения. Для этого обратимся к ст.2 ФЗ « О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах ». 4.1 этой статьи гласит, что законодательство о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах состоит из указанного закона, законов РФ, законов и других нормативных правовых актов субъектов .РФ. Учитывая, что в соответствии с ч .2 ст. 3, лечебно-оздоровительные местности и курорты могут иметь федеральное, региональное и местное значение, данная статья ( ст.2 ) не уточняет положение п. «к» ст. 72 Конституции РФ. Это положение

уточняет     ст.1     ФЗ     «О     природных     лечебных     ресурсах,     лечебно-

оздоровительных местностях и курортах», в которой сказано, что курорт

федерального значения - это освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая территория, находящаяся в установленном порядке в ведении федеральных органов исполнительной власти.

Очевидно, что положения ст. 72 (пункты «в», «д» и «к») Конституции

РФ требуют дальнейшего развития в законодательстве РФ и Ставропольского края, так как отсутствие четких формулировок не способствует законотворчеству в первую очередь на региональном уровне. В качестве варианта такого развития автор предлагает дополнить ч.2 ст. 3 ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» положением о том, что отношения в сфере использования и охраны природных лечебных ресурсов, находящихся на территории лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения регулируются законами и нормативными правовыми актами РФ.

82

Таким образом, можно сделать вывод о том, что по вопросам охраны и рационального использования природных лечебных ресурсов на территории курортного региона КМВ принимаются федеральные нормативные правовые акты. В ведении Ставропольского края остаются вопросы использования природных ресурсов, которые не являются лечебными (леса, земли, вод, недр), а также, вопросы охраны окружающей среды да территории края. Такое построение экологического законодательства (общероссийские основы и развивающие и дополняющие их законы Ставропольского края) естественно, потому что регион КМВ, как и каждый регион РФ, находится в своеобразных географических, климатических условиях и является уникальным.

Реальное исполнение Федеральных законов «Об особо охраняемых природных территориях», «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» возможно при развитом региональном         законодательстве,          учитывающем          особенности

природопользования и охраны окружающей среды в регионах, в том числе и в регионе КМВ, но при сохранении приоритета за федеральными законами. В литературе отмечается, что экологическое законодательство РФ и ее субъектов должно строиться на разграничении компетенции и развиваться по своим направлениям: общероссийское экологическое законодательство — содержать основные правовые предписания, нормы для решения глобальных, а также общероссийских экологических проблем, а региональное - учитывать местные особенности1. Основным региональным нормативно-правовым актом, принимаемым в соответствии с Конституцией РФ самостоятельно субъектами РФ, является Устав субъекта РФ2.

См.: Маликова. Экологическое законодательство Республики Башкортостан: дисс. ... канд. юрид наук. Уфа, 1995. С. 86.

См.: Дехтерева Л.П. Правовой режим особо охраняемых природных территорий: Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 20.

83

В последней редакции Устава Ставропольского края (далее — Устав

» СК), утвержденной законом Ставропольского края от 15 июня 2001 г. № 35-

КЗ, вопросам использования и охраны природных ресурсов уделено несколько статей.

Статьей 5 Устава СК установлено, что земля и другие природные ресурсы Ставропольского края являются основой жизни и деятельности его жителей и не могут использоваться в ущерб интересам населения Ставропольского края '.

Статья 20 Устава СК устанавливает особый статус части территории Ставропольского края - региона КМВ    как "особо охраняемого эколого-

»                                                                                                                                                                                  2

курортного         региона,         имеющего         федеральное         значение".

Природопользование, охрана окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности и особо охраняемые природные территории на территории края находятся в совместном ведении РФ и Ставропольского края, а в самостоятельном ведении Ставропольского края находится определение краевой политики в области экологического развития Ставропольского края 3. Земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей природной среды также находятся в совместном ведении Ставропольского края и РФ. Статья 40 Устава СК предусматривает разработку и осуществление мер по обеспечению комплексного социально - экономического развития Ставропольского края, участие в проведении единой государственной политики   в   области   финансов,    науки,   образования,   здравоохранения,

1    См.: Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2001. № 7. Ст. 22.

2   См.: там же. Ст. 40.

3   См.: Сборник законов и др. правовых актов Ставропольского края. 2001. .№ 7. Ст. 22.

84

социального      обеспечения   и         экологии1.   В   Ставропольском   крае

финансируются краевые программы охраны и укрепления здоровья населения, поощряется деятельность, способствующая экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию.

По»нашему мнению, Устав СК уделяет недостаточное внимание экологической политике. По сравнению с Уставом СК, уставы других субъектов РФ более детально освещают вопросы природопользования и охраны окружающей среды.

Устав Нижегородской области содержит в себе целую главу, посвященную основам экологической и социальной политики области. В этой главе закреплено, что земельные, водные, лесные и другие природные ресурсы используются и охраняются в области как основа жизни настоящего и будущих поколений ее жителей2. Статьей 19 этого Устава определено, что законами» области и иными нормативными правовыми актами органов государственной власти, устанавливаются лимиты, экологические стандарты и нормативы платы за использование природных ресурсов и загрязнение окружающей среды, предоставляются налоговые и кредитные льготы при внедрении природоохранных и ресурсосберегающих технологий, определяется порядок их применения3. В Уставе Нижегородской области закреплено, что особой охране подлежат государственные природные заповедники, природные заказники, памятники культуры, редкие и находящиеся под угрозой исчезновения виды растений и животных и места их обитания, образующие природно-заповедный фонд области. Изъятие земель природно-заповедного фонда запрещено. В Нижегородской области также    обеспечивается    обязательность    государственной    экологической

1   См.: Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2001. № 7. Ст. 52.

2   См.: Устав Нижегородской области. Нижний Новгород, 1995. С.5.

3   См.: Устав Нижегородской области. Нижний Новгород, 1995. С. б.

»              '                                   85

экспертизы, осуществляется охрана биологического разнообразия, реализуются иные меры, обеспечивающие экологическую безопасность . В Уставе же Ставропольского края обязательность государственной экологической экспертизы не предусмотрена.

Учитывая, что на территории Ставропольского края находится значительная часть уникального курортного региона, на наш взгляд, целесообразно было бы выделить в Уставе края целую главу, посвященную

курортному   региону   КМВ,   где   подробно   решались   бы   вопросы   его

» управления, рационального использования природных ресурсов и охраны

окружающей среды.

В Уставе Красноярского края сказано, что охрана и улучшение окружающей среды является приоритетной целью государственной власти края. Природные ресурсы, имеющие краевое, всероссийское или мировое значение либо представляющие собой уникальные памятники природы, сохраняются для будущих поколений. Решения о реализации мер, в экологической безопасности которых существуют сомнения, могут приниматься только после всестороннего экспортирования, глубокого обсуждения с учетом мнения заинтересованного населения 2.

В Уставе Челябинской области есть специальная глава 13 «Об охране здоровья населения и окружающей природной среды». Здоровье население увязывается с охраной окружающей среды, что имеет прямое отношение к особо охраняемым природным территориям области. В Уставе закреплено, что законодательство области устанавливается особый статус областных особо охраняемых природных территорий 3.

1  См.: Устав Нижегородской области. Нижний Новгород. 1995. С. 5.

2  См.: Панкратов И.Ф. Законодательство РФ и субъектов РФ об особо охраняемых природных территориях // Государство и право. 1998. № 11, С. 45.

См.: Панкратов И.Ф. Указ. соч. С. 44.

86

Аналогичных положений в Уставе Ставропольского края не содержится. Кроме того, курортный регион КМВ называется в Уставе СК « особо охраняемым эколого-курортным».

Мы считаем этот термин неудачным, так как в силу того, что курорты являются особо охраняемыми природными территориями, слова «особо охраняемый» являются лишними. Приставка «эколого» не несет никакой смысловой нагрузки. Видимо, по причине неудачной формулировки, указанный термин не закреплен в федеральном законодательстве.

В результате сравнительно - правового анализа уставов субъектов РФ необходимо сделать следующий вывод: уставы других субъектов РФ содержат необходимое количество экологических норм и учитывают то, что на и5с территории находятся лечебно-оздоровительные местности и курорты.

Обратимся к региональному экологическому законодательству. Так как Ставропольский край входит в состав Южного федерального округа, мы считаем, что необходимо упомянуть о состоянии экологического законодательства в Южном федеральном округе.

Ряд регионов добросовестно дублировал федеральное отраслевое экологическое законодательство. В большинстве из них приняты законодательные акты, регулирующие земельные, горные, водные, лесные отношения1. Но, к сожалению, содержание законов субъектов РФ,'' в том числе и Ставропольского края, не всегда дает ясное представление о целях их принятия. Зачастую региональные законы повторяют то, о чем уже сказано в федеральных законах, в Конституции или Уставе субъекта федерации (например, закон Кабардино-Балкарской Республики «Об охране окружающей среды»). Содержащаяся в региональных законах юридическая регламентация   зачастую   имеет   незавершенный   характер:     механизмы

См.: Навасардова Э.С. Теоретические проблемы регулирования экологического управления на региональном уровне: Автореф. дисс___д-ра юрид. наук. М., 2002. С. 24.

87

реализации их положений не устанавливаются с должной конкретностью и определенностью'.

В таких субъектах как Волгоградская, Ростовская, Астраханская области, Краснодарский край, Республики Дагестан, Адыгея, отмечается высокая нормотворческая активность в области регулирования экологических отношений.

Трудно обойти вниманием и экологическое законодательство Краснодарского края как субъекта РФ, находящегося в похожих со Ставропольским краем экономических и природно-климатических условиях, так как на территории Краснодарского края находится город-курорт  федерального значения Сочи.

Тем, что Сочи переживает сегодня не лучшие времена, была обусловлена разработка и вынесение думой Краснодарского края на рассмотрение Государственной Думы и Совета Федерации закона «О государственной поддержке города Сочи на период до 2003 года»2, в котором предлагается создать свободную экономическую зону.3 Несомненно, эта мера принесет не только экономическую пользу, но нанесет и экологический вред, так как резко возрастет антропогенная нагрузка на окружающую среду.

На наш взгляд, содержание региональных законов об охране окружающей среды и природопользовании, в том числе и на территории курортов, должно быть основано на правовых принципах, общих началах законодательства, зафиксированных в федеральном законе «Об особо охраняемых природных территориях», оно не может противоречить содержанию этого федерального закона4.

1      См.: Навасардова Э.С. Проблемы формирования земельного законодательства в Ставропольском крае. Круглый стол «Проблемы теории аграрного, природоресурсного и экологического права»//Государство и право. 1999. № 6. С. 31-33.

2     См.: Карков В. Сохранить курорт - федеральная задача//Сочи. 1992.2 апр. № 4. С. 3.

3     См.: там же. С. 4.

См.:     Кузьмин    А.И.    О    некоторых     аспектах •   качества    регионального закона//Государство и право. 2002. № 6. С. 80.

88

В результате сравнительно-правового анализа экологического законодательства субъектов РФ автор приходит к выводу о том, что оно развивается неравномерно, часто противоречит Конституции РФ и поддерживает мнение И.В. Левакина, о том, что это не способствует созданию единого правового пространства, которое должно быть достигнуто не путем создания оригинальных правовых систем субъектов РФ, а приведением в порядок сложной, многоуровневой российской правовой системы1. При этом важно учитывать, что федеральные органы обязаны в

своей деятельности учитывать законы субъектов Федерации, своевременно

»                                                                                                                                            2  

вносить соответствующие коррективы в ведомственные инструкции .

В Ставропольском крае законотворческий процесс по вопросам охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов развивается медленно,3 поэтому в настоящее время оно находится в начальной стадии своего развития.

Аналогично федеральному экологическому законодательству, экологическое законодательство Ставропольского края подразделяется на природоохранное и природоресурсное.

В настоящее время природоохранное законодательство Ставропольского края кроме подзаконных нормативных правовых актов представлено одним законом: «Об экологическом контроле за соблюдением на территории Ставропольского края государственных стандартов токсичности и дымности отработавших газов двигателей автотранспортных средств» от 31 мая 2001 года4. 9 декабря 1995 года был принят закон о «Об особо   охраняемых   природных   территориях»,   но   15   марта   2001   года

См.: Левакин И.В. Единое российское правовое пространство и земельная реформа //Журнал Российского права. 2001. .№ 11. С. 138.

2     См.: Региональное законодательство: от количества к качеству//Государство и право. 1999. № 10. C.il5.

3     См.: там же. С. 23.

См.: Сборник законов и других нормативных актов Ставропольского края.2001. № 6. С.12.

89

указанный закон был отменен. Закон об охране окружающей среды не принят. В связи с тем, что на территории Ставропольского края находится уникальный курортный регион федерального значения, на наш взгляд, необходимо в скорейшем времени принять краевой закон об охране окружающей среды.

Природоресурсное законодательство Ставропольского края представлено законами «О порядке пользования недрами на территории Ставропольского края» от 17 мая 1996 года1, «О сохранении почв и земель, предотвращение их деградации» от 30 марта 1995 года 2, «О плате за пользование водным объектом на территории Ставропольского края» от 20 января 1999 года 3, «Об административной ответственности за нарушения земельного законодательства в Ставропольском крае» от 30 ноября 1994 года4.

Закон Ставропольского края «О порядке пользования недрами на территории Ставропольского края» от 17 мая 1996 года определяет порядок получения права пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также участками недр местного значения, используемых для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых на территории края 5.

Земельное законодательство Ставропольского края состоит из закона «О сохранении почв и земель, предотвращение их деградации» от 30 марта 1995 года и нескольких подзаконных актов, концептуально не связанных между собой и страдающих серьезными недостатками, противоречивостью,

1    См.: Сборник законов и др. Ставропольского края. 1996. № 5. Ст. 220.; 2001. № 7. Ст. 42.

2    См.: Сборник законов и др. правовых актов Ставропольского края. 1995. № 4. Ст. 5. См.: Сборник законов и др. правовых актов Ставропольского края. 1999. № 2.

Ст. 317.

См.: Сборник законов и др. правовых актов Ставропольского края. 1994. № 5. Ст. 77.

5     См.: Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2001. № 7. С.42.

90

пробелами, ущербностью терминологии. Не принимаются законопроекты, предполагающие урегулировать отдельные аспекты земельных отношений, в частности определить основания и условия прекращения, прав на землю и реформировать институт управления землями. Принятие нормативного акта о порядке управления землями обусловлено необходимостью разграничения по уровням управления функции распределения и перераспределения земельных участков и усиления контроля со стороны органов государственной власти. Не разграничены полномочия в части управления землями и с органами местного управления. На практике же именно местные администрации реализуют полномочия как собственника земель (независимо от форм собственности), так и субъекта управления землями. Эта тенденция вызывает тревогу, так как бесконтрольное распоряжение землями практикуется и в отношении федеральных земель региона КМВ1.

Положительным   примером          нормотворческой   деятельности   в

Ставропольском крае является закон «Об административной ответственности за нарушение земельного законодательства в Ставропольском крае» от 30 ноября 1994 года. Он предусмотрел такие составы правонарушений, как невыполнение нормативных требований по охране почвы от ветровой, водной эрозии, частичное использование земельных участков не в соответствии с целевым назначением, воспрепятствовании действиям государственных органов по осуществлению контроля использования земель.

На» наш 'взгляд, анализ лишь некоторых правовых •'. актов Ставропольского края свидетельствует о крайне неудовлетворительном состоянии его экологического законодательства. Принятые нормативные правовые акты не могут комплексно регулировать экологические отношения.

См.:  Навасардова Э.С. Теоретические проблемы регулирования экологического управления на региональном уровне: Автореф. дисс. ... д-ра юрид. наук. М., 2002. С. 23.

91

Полагаем, необходимо принять краевые законы об использовании природных ресурсов (лесов, вод, атмосферного воздуха, недр, земли).

Существенным недостатком экологического законодательства Ставропольского края, который необходимо устранить, является то, что оно в недостаточной степени учитывает природно-климатические условия региона. В связи с этим Э.С. Навасардова отмечает: «Особенности природно-климатического характера составляют, пожалуй, главный элемент в понятии

«местные условия». Принимая во внимание территориальную протяженность

Российской Федерации, разновидность природных, климатических и национальных условий всех ее субъектов, в региональном законодательстве..., необходимо отразить региональные особенности»1. В литературе     неоднократно     высказывались     мнения     об     учете          в

законодательстве субъектов РФ природно-климатических особенностей регионов2.

По этому поводу Э.М. Маликова считает, что недостаточная эффективность регионального экологического законодательства, .частые коллизии между ним и экологическим законодательством федерального уровня обусловлено отсутствием разумной «специализации» законодательства этих уровней. По одним экологическим вопросам законодательство должно быть федеральным, по другим — региональным 3.

Учитывая опыт других субъектов РФ, законодательство Ставропольского края необходимо развивать в двух параллельных направлениях: совершенствовать действующие нормативные правовые акты

Навасардова Э.С. Проблемы формирования земельного законодательства в Ставропольском крае. Круглый стол «Проблемы теории аграрного, природоресурсного и экологического права// Государство и право. 1999. № 6.С. 94.

См.: Калиниченко Т.Г. Правовое регулирование охраны окружающей среды регионов// Государство и право. 1994. № 2. С.70.; Муртазалиев A.M. Матер, науч. конф. «Правовое обеспечение охраны окружающей среды в условиях рыночной экономики»// Государство и право. 1993. № 11. С. 42.

См.: Маликова Э.М. Экологическое законодательство республики Башкортостан: дисс.... канд. юрид. наук. Уфа, 1995. С. 93.

92

и разрабатывать проекты новых законов (об охране окружающей среды, о лесе, о водах, о земле). При этом внимание законодателя должно быть акцентировано на вопросах охраны природных лечебных ресурсов и рационального использования природных ресурсов, не являющихся лечебными и находящимися на территории курортного региона КМВ. Развитие и совершенствование экологического законодательства Ставропольского края должно осуществляться комплексно, продуманно, по четко определенным направлениям, причем некоторые направления должны быть определены как приоритетные !. В качестве одного из приоритетов необходимо выделить приоритет охраны природных лечебных ресурсов, охраны лесов. Необходимо шире использовать опыт отдельных субъектов РФ (Татарстана, Республики Карелия, Нижегородской области) по развитию законодательства  об особо охраняемых природных территориях.

Полагаем, пришло время разработки правовой базы Ставропольского края в области использования и охраны природных ресурсов с участием общественности и местного самоуправления.

Местное самоуправление играет важную роль в решении экологических проблем региона КМВ, так как многие вопросы охраны окружающей среды и природопользования можно эффективнее решать на территории муниципальных образований. Т.С. Масловская отмечает: «местное самоуправление является тем звеном управленческих отношений, которое обеспечивает исполнение государственных правовых актов в интересах населения и самим населением...»2.Органы местного самоуправления по выражению Р.Х. Габитова по своим целям и задачам должны заниматься вопросами охраны окружающей среды, обязаны определять экологическую

1   См.:» Маликова Э. М. Указ. соч. С. 90. Масловская Т.С. Нормотворческая д< РФ: Автореф. дисс.... канд. юрид. наук.- Тюмень, 1999. СП.

Масловская Т.С. Нормотворческая деятельность в муниципальных образованиях

93

политику на территории муниципального образования '. Природоохранная деятельность органов местного самоуправления регулируется кроме федерального и регионального законодательства нормативными правовыми актами местного 'самоуправления. Они, по определению Т.С. Масловской, являются важной частью единой, тесно взаимосвязанной и внутренне согласованной системы нормативных правовых актов Российского государства и образуют в своей совокупности целостную и дифференцированную систему нормативных правовых актов на территории муниципальных образований 2.

Можно согласиться с мнением Кудряковой Е.Н. о том, что характерными чертами правовых актов местного самоуправления можно считать следующие: они принимаются путем прямого волеизъявления по вопросам* местного значения; являются юридически властными прямыми волеизъявлениями граждан, выборных и других органов местного самоуправления; устанавливают (изменяют, отменяют) правила должного поведения в сфере местного самоуправления 3. Основным нормативным правовым актом, определяющим статус муниципального образования и регулирующим его нормотворческую деятельность является Устав муниципального образования. Устав муниципального образования обладает высшей юридической силой по отношению ко всем остальным актам муниципального образования. Устав муниципального образования — это основной» нормативный правовой акт, закрепляющий принципы и структуру организации местного самоуправления на территории муниципального образования, принимаемый в соответствии с законодательством в качестве правовой основы местного самоуправления в муниципальном образовании,

Габитов   Р.Х.   Обеспечение   экологической   функции   государства//Гражданское общество: теория, закон, практика. Оренбург, 1996. С. 30.

2 См.: Масловская Т.С. Указ. соч. С. 15.

См.: Кудрякова О.В. Правовые акты местного самоуправления: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2000. С. 18.

94

имеющий высшую юридическую силу по отношению к другим актам местного самоуправления, необходимые для • обеспечения условий эффективного развития территории, благополучия населения, свободного волеизъявления   каждого жителя   муниципального образования.

Особенностями устава муниципального образования как правового акта являются: наличие в нем обязательных положений, определяемых Федеральным законом и законом субъекта Федерации о местном самоуправлении, на основании которых формируется статус муниципального образования и составляющих основу его организации и функционирования; принимается только представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно; проходит цикл' подготовки, принятия, регистрации, внесения изменений, отличающийся от соответствующего цикла других правовых актов; характеризуется наибольшей стабильностью своих норм среди норм других правовых актов местного самоуправления.

Уставы муниципальных образований региона КМВ отличаются друг от друга своей структурой, построением и соотношением составных частей, степенью регулирования общественных отношений, содержанием закрепленных в них институтов. Уставы муниципальных образований региона      КМВ      являются      основным      нормативными            актами

саморегулирования, с которыми соотносятся другие акты местного самоуправления, в т.ч. принимаемые исполнительными органами. Как считает Т.С. Масловская, эти нормативные правовые акты принимаются в порядке вторичного нормотворчества на основании и во исполнение федеральных и региональных актов, иных нормативных правовых актов Российской   Федерации   и   субъектов   Российской   Федерации,   а   также

95

нормативных правовых актов представительного органа муниципального образования '.

Предметом исследования выбраны уставы городов Пятигорска и Ессентуки, как наиболее значимых в регионе. Города-курорты Пятигорск и Ессентуки являются самостоятельными муниципальными образованиями в составе Ставропольского края, его административно-территориальными единицами, расположенными в границах курортного региона КМВ. Статус этих городов определяется действующим законодательством Российской Федерации, Уставом Ставропольского края и собственными уставами.".

В соответствии со статьей 7 Устава города Пятигорска к вопросам местного значения относятся: организации, содержание и развитие учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения, контроль за использованием и регулирование использования земель города, регулирование планировки и застройки города, регулирование использования водных объектов и ресурсов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения, благоустройство • и озеленение города, организация утилизации и переработки бытовых отходов, создание необходимых условий для деятельности организаций и учреждений курорта и туризма, а также обслуживающих предприятий этих отраслей хозяйственной деятельности, участие в охране окружающей природной среды в городе и регионе, обеспечение рационального использования природных, в том числе и лечебных ресурсов 2.

По уставу города Ессентуки самоуправление города помимо вышеуказанных   вопросов занимается также реализацией государственной

Масловская Т.С. Нормотворческая деятельность в муниципальных образованиях РФ: Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. Тюмень, 1999. С. 17.

2 См.: Устав муниципального образования г. Пятигорск. Пятигорск, 1998. С. 7.

96

программы развития курортного региона КМВ, участвует во внешнеэкономической деятельности, направленной на привлечение материально-технических ресурсов, развитие сервиса, индустрии и бтдыха, использует зарубежный опыт в развитии курорта '.

Органы местного самоуправления города Ессентуки всемерно содействуют развитию курорта. В программе социально-экономического развития города в сфере производства и оказания услуг приоритетными являются направления, связанные с развитием предприятий, учреждений и организаций курортного назначения и инфраструктуры города, а также предприятий, учреждений и организаций, занимающихся добычей, переработкой продуктов недр и использованием других лечебно-оздоровительных' ресурсов региона 2. Экологическая политика Города проводится в интересах граждан и направлена на охрану окружающей среды, рациональное использование земель и других природных ресурсов не в ущерб интересам и здоровью граждан3.

К сожалению, приходится констатировать, что, несмотря на то, что в приведенных уставах закреплены правовые полномочия местного самоуправления в использовании и охраны природных ресурсов, действительность не подтверждает их реального осуществления. Органы местного самоуправления и их должностные лица должны всемерно способствовать сохранению и улучшению природы курортов. На практике же нередки случаи незаконных действий именно со стороны указанных лиц.

Поэтому гарантией того, что на территории муниципальных образований КМВ будут успешно решаться экологические проблемы, является участие населения, как проявление непосредственной демократии.

1 См.: Устав города-курорта Ессентуки. Минводы, 1996. С. 8-9.

2 См.: там же. С. 15-16.

3 См.: Устав города-курорта Ессентуки. Минводы, 1996. С. 12.

97

Мы поддерживаем мнение Л.А. Нудненко о том, что без развития реальной активности граждан, без постоянного расширения состава лиц, на деле участвующих в осуществлении местного самоуправления и повышения его эффективности, институты непосредственной демократии на местном уровне будут характеризовать лишь возможности, но не саму общественно-политическую реальность1. Население муниципального образования.-может участвовать в решении экологических проблем в том случае, если в законодательстве будет прямо закреплено право граждан на участие в принятии экологически значимых решений. Можно согласиться с А.А. Третьяковой в том, что отсутствие прямого закрепления этого права является недостатком законодательства 2.

Участие населения в принятии экологически важных решений может быть реализовано путем участия в местных сходах и референдумах. Такое участие должно быть реальным. Л.А.Нудненко считает, что «реальность участия членов местного сообщества в решении местных дел посредством прямого волеизъявления предполагает такое состояние, при котором член местного сообщества не только по закону, но и фактически обладает правами и свободами, составляющими ядро институтов непосредственной демократии, может в политически и юридически допустимых пределах беспрепятственно, по своей воле, как в общественных, так и в личных интересах, пользоваться и распоряжаться содержащимися в них возможностями, защищать их от нарушений3.

Нудценко Л.А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления (проблемы теории и практики): Автореф. дисс. ... д-ра юрид. наук. М., 2001. С. 53.

См.: Третьякова А.А. Экологические право граждан по законодательству государств -членов ЕС: Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. М.: МГУ, 2001. С. 21.

Нудненко Л.А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления (проблемы теории и практики): Автореф. дисс. ... д-ра юрид наук.- М., 2001. С. 65.

98

Для этого необходимо, чтобы каждый имел доступ к информации о состоянии окружающей среды и ее компонентов. По этому поводу С.А. Боголюбов замечает, что «гласность в этой сфере пока мало популярна. Видимо, здесь нужен отдельный закон, разрешивший данную проблему. Предстоит существенная теоретическая разработка этих основополагающих норм, их развитие и четкое закрепление в законе новых правовых формул с учетом зарубежного опыта»1. Решению экологических проблем в регионе КМВ помогли бы экологические референдумы, которые с точки зрения С.А. Боголюбова, на сегодняшний день «...становятся основным способом выявления общественного мнения, рычагом воздействия населения на выработку и принятие решений»2. Но отсутствие механизма реализации правовых норм, закрепляющих доступ общественности к экологической информации, по выражению Н.Н. Гришина, препятствует решению экологических проблем 3. Л.А. Нудненко справедливо отмечает, что «институт народной правотворческой инициативы практически не действует. Причины этого усматриваются в пассивности населения муниципального образования, отсутствии у рядовых граждан знаний и достаточного правового воспитания»4. В тех же случаях, когда российская общественность отстаивает свои права на высоком юридическом уровне, она может дб.биться успеха5.

Боголюбов    С.А.,    Панкратов    И.Ф.    Концепция    развития    экологического законодательства//Законодательство и экономика. 1998. № 11. С. 54.

Боголюбов С.А. Референдумы по экологическим проектам //Государство и право.1999. № И. С. 35.

См.: Гришин Н.Н. Правовые проблемы участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду: Авторефер. дисс. ... канд. юрид. наук.- М., 2000. С. 58.

Нудненко Л.А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления (проблемы теории и практики): Автореф. дисс. ... д-ра юрид. наук.- М, 2001.С. 47.»

5 См.: Гришин Н.Н. Указ. соч. С. 59.

99

Мы разделяем вышеуказанные точки зрения и полагаем, что повышению роли местного самоуправления в решении экологических проблем региона КМВ будет способствовать закрепление в уставах муниципальных образований норм об участии местного населения в решении вопросов об охране окружающей среды и природопользовании путем проведения местных референдумов.

Подводя итоги данной главы, необходимо сделать вывод о том, что законодательство, обеспечивающее охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов курортов, представляет собой сложную систему и имеет серьезные недостатки. Существенным недостатком федерального законодательства является то, что им недостаточно полно урегулированы вопросы охраны и использования природных лечебных ресурсов. Экологическое и природоресурсное законодательство Ставропольского края находится пока в начальной стадии своего формирования.

Поэтому мы считаем, что необходимо совершенствовать ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», принять ФЗ «О курортном регионе федерального значения Кавказские Минеральные Воды». В Ставропольском крае необходимо совершенствовать действующее природоресурсовое законодательство и принять законы об охране окружающей среды, законы о земле, о лесе, воде, недрах, атмосферном воздухе. При этом обязательно должно учитываться то, что на территории края находится уникальный регион КМВ.

100

ГЛАВА 2. УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ

СРЕДЫ И ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ НА ТЕРРИТОРИИ

КУРОРТНОГО РЕГИОНА КАВКАЗСКИЕ МИНЕРАЛЬНЫЕ ВОДЫ;

ВОПРОСЫ ЕГО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

§1. Понятие,    принципы    и    виды   управления     в   области

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                ■•

охраны окружающей среды и природопользования на территории курортного региона Кавказские Минеральные Воды

Общественная ценность права в целом и права граждан на благоприятную окружающую среду проявляется прежде всего в процессе реализации соответствующих правовых предписаний1. Управление здесь выступает как средство формирования реальных общественных эколого-правовых отношений, образующих само право окружающей среды.

Исполнение законодательства об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов курортов осуществляется органами государственной власти и местного самоуправления, гражданами и их объединениями. Вопрос о роли и месте в общей системе государственных органов специальных органов, которые исполняют правовые нормы об охране окружающей среды, тесно связан с вопросом о государственном управлении в области охраны окружающей среды 2. Поэтому в данной главе мы рассматриваем вопросы управления в области охраны окружающей среды и природопользования на территории курортного региона КМВ. Прежде чем рассмотреть эти вопросы, необходимо охарактеризовать управление в области охраны  окружающей среды и природопользования.

1 См.: Шемшученко Ю.С. Правовые проблемы экологии. Киев, 1978. С. 129.

См.: Кадомцева А.Е. Экологическая функция современного российского государства / Под. ред М.И. Байтина. Саратов: СГАП., 2001. С. 93.

101

» Понятие государственного управления в области природопользования и

охраны окружающей среды достаточно полно исследовано в публикациях . Реакция научной общественности на внезапное исчезновение термина "государственное управление" сначала из текста Конституции Российской Федерации, а затем - из Федерального конституционного закона "О Правительстве РФ", была неоднозначной. По поводу происшедшего позиции ученых разошлись по трем направлениям. Одни отстаивали прежнее понимание данного феномена. Другие считали, что происшедшее - якобы вопрос просто формального, терминологического характера: вместо термина "государственное управление" стал употребляться иной -"исполнительная власть"2 а органы исполнительной власти по существу являются органами государственного управления3.

Другая группа авторов заменяет термин "государственное управление" на просто "управление" либо "организацию управления". Формируется и третье направление, авторы которого радикально меняют содержание понятия государственного управления, либо вовсе отказываются от его использования. В частности, К.С. Вельский ограничивает государственное управление рамками "государственно-аппаратной среды", вполне обоснованно считая, что такое управление складывается во всех ветвях государственной власти", не исключая и законодательство, правосудие, прокуратуру 4.

См.: Герасимова А.Н. Управление природопользованием и охрана окружающей среды: дисс. ... канд. юрид. наук. Оренбург, 1998. С. 21; Колбасов О.С. Экология: политика право. М., 1976. С. 176-221;. Исполнительные власти и охрана природы // Экологическое право. 2001. № 2. С. 22; Васильева М.И. Управление в сфере охраны окружающей природной среды: политика и право // Экологическое право. 2001. № 3. С. 16.

2    См.: Алехин А.П. Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право РФ. М., 1997. С. 7.

3     См.: там же. С. 17.

Вельский К.С. К вопросу о предмете административного права // Государство и право. 1997. № 11.С.14-21.

102

Несколько сужает сущность управления в области охраны окружающей среды и природопользования современное законодательство Российской Федерации. Обходится такая важная сторона управления, как обязанности тех же t государственных органов, местного самоуправления, граждан и общественных объединений в области охраны окружающей среды и природопользования. Между тем, полномочия органов управления - это не только их право, но и их обязанности в сфере своего действия.

В содержание управления входит и обеспечение законности и дисциплины. Это вытекает из ст. 15 Конституции РФ, в которой закрепляется, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Но поскольку субъектами права выступают органы государственного управления, органы местного самоуправления, общественные объединения, то они только применяют законы и подзаконные акты, но и сами издают большое число нормативных правовых актов, которые должны основываться на законе. Иначе говоря, законность есть действующая система правовых законов и основанных на них нормативных актах, а также их неуклонное соблюдение и исполнение всеми субъектами права в целях установления правового порядка, обеспечивающего стабильность общественных отношений, охрану прав и свобод. Это полностью относится к характеристике управления в области охраны окружающей среды и природопользования.

В литературе отмечается, что - государственное управление в указанной области - это организующая деятельность компетентных государственных органов по практическому осуществлению целей и задач, связанных с охраной окружающей среды. Такое определение несколько неполно отражает содержание управления в области экологии. Во-первых, оно сводится лишь к государственному управлению, а во-вторых, связано только   с   охраной   окружающей   среды.   Более   рациональным   является

103

определение, данное Бобылевым А.И. и Балашенко С.А.1. Управление в области охраны окружающей среды и природопользования - это деятельность государства по организации рационального использования, воспроизводства природных ресурсов, охраны и защиты окружающей среды, а также по обеспечению режима законности в экологических отношениях . Основываясь   на   этом   определении,    мы    считаем    необходимым

определить управление в области охраны окружающей среды курортов

» и    природопользования    на    территории    курортного    региона    как

деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, граждан и их объединений по организации рационального использования, воспроизводства лечебных ресурсов, охраны и защиты окружающей среды в целях сохранения и восстановления лечебного   потенциала   КМВ.

Управление      в       области      охраны       окружающей       среды       и природопользования      следует  рассматривать   относительно   субъекта   и

объекта управления. В литературе по экологическому праву субъектами

» управления признаются лишь государственные органы. Конечно, основными

субъектами управления в области охраны окружающей среды и природопользования являются министерства, государственные комитеты, федеральные службы, департаменты, правоохранительные органы, государственные органы субъектов РФ. Кроме них субъектами управления выступают граждане и общественные объединения. Это обусловливается положениями Конституции РФ, экологическим законодательством об общественных объединениях, положениями и уставами этих объединений.

1 См.: Экологическое право России: Учебник/Под ред. В.Д. Ермакова и А.Я. Сухарева. М., 1997. С. 180.

См.: Бобылев А.И., Балашенко С.А. Вопросы общей теории экологического права. Минск, 1991. С.71.

104

Управление           в     области     охраны     окружающей     среды     и

                                                                                                                                                                                                                                                                 *«

природопользования на территории курортов осуществляется на основе определенных принципов, под которыми следует понимать основополагающие идеи, основные направления управления. Эти принципы подразделяются на общие и специальные. Общие принципы закреплены в Федеральном законе "Об охране окружающей • среды": 1) приоритет охраны жизни и здоровья человека; 2) обеспечение права граждан на благоприятную окружающую среду; 3) научно-обоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества; 4) соблюдение требований природоохранного законодательства; 5) неотвратимость наступления ответственности за их нарушение; 6) гласность в работе и тесной связью с общественными организациями и населением в решении     природоохранных    задач; 7) платность     природопользования1.

Основными из общих принципов является принцип обеспечения права граждан на благоприятную окружающую среду. Это право понимается, как право жить в таких природных условиях и окружающей человека среде, которые благоприятны для жизни и деятельности человека, способствуют продолжительности его жизни. В ст. 3 ФЗ "Об охране окружающей среды", право на благоприятную окружающую среду закрепляется как принцип охраны  окружающей   среды.

Следующим основным принципом управления в области охраны окружающей среды и природопользования является принцип научно-обоснованного сочетания экологических и экономических интересов. Известно,' что взаимодействие общества и природы проявляется в двух основных формах общественных отношений: а) использование природных ресурсов; б) охрана окружающей среды. В первом случае выражаются экономические интересы общества, направленные на удовлетворение его материальных   потребностей,   во   втором   -   отражаются   экологические

1 См.: СЗ РФ. 2002. № 2 .Ст. 133.

105

интересы общества, связанные с сохранением качества и многообразия окружающей среды. На всем протяжении советского и постсоветского периода в регионе КМВ, как и во всей стране господствовало преобладание экономических интересов над экологическими. Это проявлялось в том, что в процессе управления в области охраны окружающей среды и природопользования на территории курортов, придавалось основное значение темпам использования природных ресурсов и значительно меньше уделялось внимание их восстановлению, защите, охране. В процессе управления в области охраны окружающей среды ■ и природопользования допускалось пренебрежение экологическими нуждами людей1. Основным принципом также является принцип платности природопользования, согласно которому любое использование природных ресурсов осуществляется за плату, за исключением общего природопользования граждан, а также случаев, прямо указанных в законодательных актах. В ст. 16 ФЗ "Об охране окружающей среды" указывается на обязанность платы за негативное воздействие на окружающую среду.

Специальные принципы закрепляются в отраслевом экологическом законодательстве и имеют некоторые и особенности применительно к лечебно-оздоровительным    местностям   и   курортам.

В качестве специальных принципов можно назвать следующие: 1) единство управления в области охраны окружающей среды и природопользования; 2) разделение управления на федеральное и региональное. На наш взгляд, к этим принципам относится охраны и рационального использования природных лечебных ресурсов.

Управление     в      области     охраны      окружающей           среды      и

природопользования характеризуется единством деятельности государственных     органов,     местного     самоуправления,     граждан     и

См.: Поляков В.А. Правовая охрана курортов в СССР: дисс. ... канд. юрид. наук. Фрунзе, 1970. С. 15.

106

общественных объединений в данной области. Это обусловливается единством целей и задач власти, под которой понимают возможность и способность оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение людей с помощью каких-либо средств. Согласно ст. 2 Конституции РФ, человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита составляют обязанности государства и

не    только  государства,  но и местного  самоуправления,  общественных

» организаций, то именно они должны служить главным ориентиром для всех

органов управления в области охраны окружающей среды и природопользования.

Единство управления в области охраны окружающей среды природопользования обеспечивается единой системой органов управления, которая включает в себя федеральные органы и органы субъектов Российской Федерации, местного самоуправления, структура которой на региональном уровне определяется законодательством каждого субъекта РФ. Это единство усиливается еще и тем, что отдельные составные части этой системы сами образуют единые структуры управления в пределах определенного уровня, в субъектах РФ, на уровне местного самоуправления.

Разделение управления на федеральное и региональноеуправление обусловлено введением различных форм собственности на природные ресурсы и природные объекты. С установлением таких форм собственности, как федеральная и субъектов РФ, передачи значительной части природных ресурсов субъектам РФ, возникла и необходимость разграничения управления федеральной собственностью и собственностью субъектов РФ на

природные ресурсы.

» Несмотря на то, что в литературе рассматриваются оба вида управления

в области охраны окружающей среды и природопользования: федеральный и региональный (субъектов РФ), определяются не все виды управления в зависимости   от    субъекта.      По     этому поводу А.И. Бобылев замечает:

107

"значительный массив законодательства исходит от местного самоуправления, а нормативные правовые акты местного самоуправления -это следующее звено в системе законодательства" . Необходимо согласиться с М.М. Бринчуком в том, что местное самоуправление - это звено в системе управления в указанной области2. С одной стороны федеральное законодательство, законодательство субъектов РФ, регулируют деятельность местного самоуправления во всех сферах жизни, в том числе в области охраны окружающей среды и природопользования, с другой -законодательство предоставляет инициативу местному самоуправлению в регулировании своей деятельности в указанной области. Поэтому, управление в области охраны окружающей среды и природопользования на уровне местного самоуправления является видом управления в указанной области.

На наш взгляд, принцип приоритета рационального использования природных лечебных ресурсов перед использованием природных ресурсов, не являющихся лечебными является основным среди специальных принципов. Этот принцип по выражению С. М. Имашева, -«...распространяется как на институт управления рекреационным природопользованием, так и на институт научно обоснованного использования .. Л> природных лечебных ресурсов3.

Классификация управления в области охраны окружающей среды и природопользования связана с различными органами управления, составляющими систему управления. Общепринятой классификацией управления   по   данному   критерию   является   деление   управления   на

Бобылев     А.И.     Современное     толкование     системы     права     и     системы законодательства//Государство и право. 1998. № 2. С. 12.

2    См.: Бринчук М.М. Введение в экологическое право. М.,1996. С.15; Бобылев А.И

Экологическое право: Учебно-методическое пособие. Оренбург, 1994. С. 53.

3    Имашев СМ. Праве наук. Алма-Ата, 1991. С. 33.

3    Имашев СМ. Право рекреационного природопользования: дисс. ... канд. юрид.

108

управление, осуществляемое органами общей компетенции и управление, осуществляемое специализированными органами или специально уполномоченными органами. Органы общей компетенции называются так потому, что решение управленческих вопросов в области охраны окружающей среды и природопользования не является для них основной функцией. Участие в управлении специально уполномоченных органов в области охраны окружающей среды и природопользования определяется экологическим законодательством \

Так как все отношения в области охраны окружающей среды и природопользования на территории курортов подразделяются на отношения по охране окружающей среды курортов, отношения по использованию природных лечебных ресурсов и отношения по использованию природных ресурсов, не являющихся лечебными, управление можно классифицировать         на:    а) управление         в         области          охраны

окружающей среды курортов; б) управление в области использования природных лечебных ресурсов; в) управление в области использования природных ресурсов, не являющихся   лечебными.

Таким образом, можно определить следующую классификацию управления в области охраны окружающей среды и природопользования на территории курортов: а) по субъекту управления - федеральное, региональное, управление граждан и общественных объединений; б) по органам управления - управление, осуществляемое органами общей компетенции      и      управление,      осуществляемое                  специально

уполномоченными органами; в) по объекту управления - управление в области    охраны         окружающей       среды           курортов, в области

1 См.:' О структуре федеральных органов исполнительной власти. Указ Президента РФ от 17 мая 2000// СЗ РФ. 2000. № 21. Ст. 21