МИНИСТЕРСТВО ОБЩЕГО И ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО

ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ БАШКИРСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

КАСИМОВ ТИМУР САЛАВАТОВИЧ

СОБЛЮДЕНИЕ БАЛАНСА ИНТЕРЕСОВ ОБЩЕСТВА И ЧАСТНЫХ                                       ЗЕМЛЕВЛАДЕЛЬЦЕВ В ПРАВЕ США

Диссертация на соискание ученой степени                                               кандидата юридических наук

Специальность: 12.00.06 -Природоресурсное право; аграрное    право; экологическое   право.

    Научный руководитель:

Раянов Фанис Мансурович

   доктор юридических наук,

профессор

УФА 1999

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение.....................................................................................3

Глава 1. Понятие и общая характеристика принципа соблюдения баланса интересов общества и частных землевладельцев в правовом регулировании земельных отношений в США...........................24

1. Правовое регулирование земельных отношений в США и понятие принципа соблюдения баланса интересов общества и частных землевладельцев..........24

2.  Правовое закрепление принципа соблюдения баланса интересов общества и      частных      землевладельцев            в      земельных      отношениях      в

США.........................................................................................47

Глава 2. Реализация содержания принципа соблюдения баланса интересов

общества   и   частных   землевладельцев       в   правовой   системе США.............................................................................60

1.   Реализация  баланса интересов  общества и частных землевладельцев при осуществлении отдельных   способов государственного регулирования  использования земель в США.........................................................60

2.   Соблюдение баланса интересов общества и частных землевладельцев при зонировании земель вСША.......................................................74

3. Институт «помехи» как средство реализации принципа соблюдения баланса интересов              общества               и              частных              земельных собственников..............................................................................91

4.   Реализация    баланса интересов общества и частных землевладельцев

в сервитутном праве США...............................................................96

Глава 3. Гарантии обеспечения принципа соблюдения баланса   интересов

 общества   и   частных   землевладельцев       в   земельном    праве

 США............................................................................120

 1. Общая характеристика гарантий обеспечения принципа соблюдения баланса интересов общества и частных землевладельцев в земельном праве  США........................................................................................120

2

2.  Гарантии обеспечения принципа соблюдения баланса интересов общества и частных землевладельцев   при изъятии земель для государственных или общественных нужд в США...........................................................121

3. Судебное обеспечение принципа соблюдение баланса интересов общества и

частных землевладельцев в США.....................................................132

Список использованных источников и литературы.............................146

 U

 A I

 1|

 11

Введение

1. Актуальность темы исследования. Большое значение для современной России имеет изучение опыта США по соблюдению баланса интересов общества и частных землевладельцев при правовом регулировании земельных отношений. Это можно объяснить двумя факторами. Во-первых, существование в правовом регулировании земельных отношений в США принципа соблюдения баланса интересов общества и частных землевладельцев дает возможность успешно регулировать такие важные проблемы, связанные с правом частной собственности на землю, как пределы государственного вмешательства во владение, пользование и распоряжение землей частными собственниками и ограничения их прав в пользу государства и иных заинтересованных лиц, т.е. общества в целом. На соблюдение этого

i

I"                   принципа, на наш взгляд, должно быть направлено и правовое регулирование

I

, I                    земельных отношений в России. Только в том случае, если это будет

.**

1|                    достигнуто, преобразования, осуществляемые в России, по нашему мнению,

будут   успешными.   Во-вторых,   в   настоящей   работе   рассматриваются

щ                 актуальные вопросы государственного вмешательства и ограничений права

частной собственности в праве конкретной страны, Соединенных Штатов Америки, то есть в условиях реальной жизни, пусть в чем-то отличающейся от жизни в России.

Разумное   заимствование   элементов,   приемлемых   для  российской действительности, способно оказать существенную помощь для установления 4                  баланса интересов общества и частных земельных собственников, который

необходим для успеха земельной реформы.

Представленная   диссертация   раскрывает   сущность   и   отдельные элементы принципа соблюдения баланса интересов общества и частных землевладельцев в правовом регулировании земельных отношений в США и ^                   вместе с тем позволяет заимствовать их для применения в российском праве.

Россия переживает   очень   сложный для судьбы ее народа период реформ, закладывающих фундамент нового общественного устройства, при

4

котором деятельность всех общественных и государственных институтов

JV                  строится на основании признания высшей ценностью  человека,  его прав и

свобод, как это провозглашается в статье 2 Конституции нашей страны.

1                     Поэтому    сейчас    очень    важно    установить    такие    правовые    основы

экономической системы,    которые способствовали бы созданию условий

хозяйства,          оптимально     выполняющих     главную     задачу     любого

демократического общества:    максимальное удовлетворение потребностей

людей.

Экономика    в     современном    мире    неразрывно    связана    с

государством,    оказывающим    на    нее    определенное    воздействие.

«Государство,       естественно,       не       может       не       регулировать

экономику...Однако   возможное   вмешательство   государства   в   сферу

экономики   не   должно   привести   к   запрету   естественно-разумной

                    деятельности людей, к юридическому запрещению какой-либо формы

*•"                   собственности».1 В данном высказывании называются два важнейших

|1\,                   элемента  экономической  системы:   собственность  и   государственное

вмешательство.   «Экономическую   основу   системы   любого   общества

составляют виды и формы собственности на природные, материальные и

интеллектуальные ценности, т. е. установленные законом правомочия по

их владению, пользованию и распоряжению».2 Неотъемлемым элементом

проводимой   в   России,   экономической   реформы   является   земельная

реформа,   необходимая для установления наиболее эффективных форм

,|,                  хозяйствования     на     земле.     Для     успеха     земельной     реформы

(и экономической реформы в целом) необходимо правовое закрепление

>                   режима собственности на землю, которое, опираясь и на опыт других

*                    стран, и на опыт самой России, должно способствовать   установлению

1  Раянов Ф.М., Гарданов А.Ш. Размышления о государстве.  Уфа, 1994. С. 63.

2 Ерофеев Б.В. Земельное право России. Общая часть (I часть). М., 1994. С. 3.

5

таких земельных отношений, которые решали бы многие современные

*                  проблемы и исключали бы негативные последствия в будущем.

В связи с этим возникают вопросы о втором важнейшем элементе экономической системы общества - государственном вмешательстве в экономику, в данном случае - в право частной собственности на землю. Осознавая необходимость существования частной собственности для нормальной экономической деятельности, также как и то, что частная собственность, в том числе на землю, относится к естественным правам человека, трудно не согласиться с идеей Ш. Монтескье: «Ни один государственный вопрос не требует такого мудрого благоразумного рассмотрения, как вопрос о том, какую часть следует брать у подданных и какую часть оставлять им».1

В   настоящее   время   почти   все   согласны,   что   государственное

Г

f                   вмешательство в экономику и определенные ограничения права частной

*                    собственности -  необходимое  условие  нормальной  жизни  общества  в '„                  современных условиях его развития. К выводу о том, что названные явления

стали реальностью в развитых капиталистических странах советские ученые пришли еще в 1972 г., говоря, что в этих странах «сужается объем «неприкосновенных» правомочий частных собственников, государственное вмешательство превращается в устойчивое широкое регулирование».2 В числе подтверждений этого - заявление американского суда в решении по делу «Битумно-угольная ассоциация Кистоуна против Де Бенедиктус» (Keystone i                   Bituminous Coal Ass'n vs. De Benedictus), 1987 г: «уже давно официально

признано, что владение всей собственностью в США осуществляется в

*                    соответствии    с     предполагаемым обязательством,  что ее использование

1 Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1955. С. 337.

2   Аксененок Г.А.,  Кикоть В.А,  Фомина Л.П.  Критика современных буржуазных аграрноправовых теорий. М, 1972. С. 42.

6 землевладельцем    не принесет ущерб обществу».1    Вместе с тем нельзя

забывать и другое условие, относящееся к роли государства в рыночной экономике. «Государство не является стороной производственных отношений, непосредственно не участвует в создании отношений, складывающихся при производстве материальных благ. Оно действует в экономике, в том числе и аграрной, прежде всего как политическая организация общества, обладающая инструментами и методами регулирования, сочетания и обеспечения реализации наиболее общих интересов, значительных для всего общества».2 Государство вмешивается в экономику, в том числе посредством определения правил, регулирующих частную собственность. Делая это, государство часто вынуждено оказывать в той или иной форме отрщательное воздействие на интересы отдельных физических или юридических лиц - частных собственников. Возьмем в качестве примера изъятие земель для общественных нужд - в настоящем исследовании этот институт имеет большое значение. Какие-то участки земли, находящиеся в частной собственности, изымаются для определенной общественной цели -строительства завода или аэропорта, прокладки дороги или трубопровода и т. д. Собственники, у которых изымается земля, - часть общества, но в данной работе «интересами общества» считаются интересы, затрагивающие больший круг лиц, таких как потребители продукции завода, пользователи дороги или аэропорта. При разговоре о принципе соблюдения баланса интересов общества и частных землевладельцев под последними понимаются лица, интересы которых ограничиваются действиями, подобными изъятию, зонированию и другим.

1  Significant «Takings» Cases. // Internet. National Sierra Club Conservation Department, Washington, D.C.

2    Ханнанов   Р.А.,   Ханнанова   Т.Р.   Государственное   регулирование аграрного производства // Вестник Академии наук РБ. 1996. Том 1. № 3-4. С. 12.

7

В данном исследовании государство рассматривается как выразитель интересов общества, хотя это далеко не всегда так, и США, как и любая другая страна, конечно, не исключение. Нельзя не осознавать, что правовое регулирование осуществляется прежде всего государством, точнее отдельными его органами и должностными лицами. Однако в демократических гражданских обществах, в числе которых американское общество, государство, как правило, действует в интересах общества. Поэтому понятия «общество» и «государство» рассматриваются в диссертации как взаимозаменяемые.

Ограничения необходимы для удовлетворения одних членов общества (интересы которых в каждом конкретном случае провозглашаются «интересами общества») за счет других его членов (в настоящей работе это отдельные частные собственники). Именно в установлении и обеспечении ограничений права частной собственности и важен баланс интересов обеих категорий: общества и частных собственников. При этом для раскрытия темы соблюдения баланса интересов общества и частных землевладельцев в правовом регулировании не требуется рассматривать экономические критерии, позволяющие судить вообще или в конкретном случае о том, соблюдается или не соблюдается этот баланс. В диссертации говорится о правовых аспектах соблюдения принципа баланса интересов.

Интересы общества в том смысле, в котором это понятие употребляется в настоящем исследовании - как цели определенного акта государства по регулированию земельных отношений, могут не соответствовать интересам общества в широком смысле - как цели правового регулирования вообще. Интересы общества в широком смысле включают в себя и интересы частных собственников, права которых ограничиваются. Соблюдение рассматриваемого принципа обеспечивает, таким образом, баланс интересов общества (в узком смысле слова) и интересов частных собственников, что отвечает интересам общества в самом широком смысле.

8

Приведенные доводы позволяют считать соблюдение баланса между интересами общества и интересами отдельных его членов, в данном случае -землевладельцев земли, одним из принципов правового регулирования в демократическом, гражданском обществе. Такое общество возлагает задачу соблюдения баланса на государство. Значение принципа соблюдения баланса интересов общества и частных землевладельцев в правовом регулировании земельных отношений состоит в том, что при его соблюдении общество получает возможность наилучшим образом использовать положительные аспекты частной собственности на землю и рынка земли.

Практическое значение соблюдения баланса интересов общества и частных землевладельцев в земельных правоотношениях заключается в том, что оно позволяет определить, законен ли государственный акт по регулированию земельных отношений, а если законен - отвечает ли он интересам общества.

Отношение к земле как к объекту, владение и распоряжение которым не должно быть неограниченным, объясняется пониманием того, что земля, в силу своих природных свойств, выступает всеобщей основой для размещения объектов, необходимых для обеспечения жизнедеятельности общества. Благодаря плодородному почвенному покрову земля является основным средством производства в сельском хозяйстве.

Вместе с осознанием важности решения проблем, связанных с государственным регулированием права частной собственности и ее ограничениями во благо общества, встает вопрос о путях решения этих проблем. Одним из путей является обращение к опыту других стран.

Изучение, анализ правового регулирования определенной страны и заимствование его элементов, в случае целесообразности, в праве своей страны - распространенный способ правотворчества. «В правотворческом процессе необходимо опираться на теоретические разработки и рекомендации науки, на передовой отечественный и зарубежный опыт».   При этом у

1 Теория государства и права. Часть 2. Екатеринбург, 1994. С. 79.

9

здравомыслящего человека должны вызывать сомнения идеи о том, что особенности менталитета людей, живущих в России, делают неприемлемым для нее опыт других стран. «В стремлении к свободе, счастью, равноправию, в видении социального назначения государства, права, думается, все люди мира одинаковы. Вряд ли русский или башкир менее свободолюбив, чем француз или американец. Поэтому опыт, накопленный в строительстве государства другими странами, не может быть проигнорирован нами».1 Использование опыта развитых рыночных стран особенно актуально для России потому, что многие элементы рыночной экономики, включая частную собственность на землю, в ней не функционировали более семидесяти лет. Это вызвало неразвитость соответствующих правовых институтов, которая может быть преодолена путем заимствования подходящих норм права зарубежных стран.

Неразвитость института права собственности и недостаточность знаний о регулировании земельных отношений за рубежом стали причиной того, что многие российские политики и юристы имеют неверное представление о праве частной собственности в развитых странах, считая, что она там неприкосновенна. Однако на самом деле в западном мире частная собственность все больше рассматривается как институт, который должен служить интересам общества и быть подконтролен ему.

Заимствования из зарубежного права, в том числе американского, в последние годы уже использовались в российском праве, но в первую очередь это коснулось законодательства, регулирующего предпринимательство и другие аспекты рыночной экономики. Подтверждением данного утверждения может служить простое сравнение текста какого-либо российского закона из этой сферы (например, об акционерных обществах, товариществах с ограниченной ответственностью или о ценных бумагах) и соответствующих американских законов. Что касается регулирования земельных отношений, то

1  Раянов Ф.М. Азбука государства и права. Уфа, 1997. С. 68.

2      Морозова     Л.А.     Государство     и     собственность.     (Проблемы межотраслевого института) // Государство и право. 1994. № 12. С. 32.

10

ярким примером заимствования из американского права служат включение  общих положений о зонировании в ряд нормативных актов Российской Федерации: Градостроительный кодекс, Федеральный закон «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», Постановление Правительства РФ от 15 марта 1997 г. № 319 «О порядке определения нормативной цены земли», а также Республики Башкортостан: Закон «Об экологической безопасности Республики Башкортостан» и Методические указания - приложение к приказу Госкомзема РБ от 26 сентября 1997 г. № 128. Положения о зонировании есть и в проекте земельного кодекса Российской Федерации и в Земельном кодексе Республики Башкортостан. Зонирование земель стало применяться в США с начала нынешнего века и сейчас является основной формой регулирования использования земель.

Еще в советской литературе отмечалась полезность исследований  современного правового регулирования земельных отношений в  капиталистических странах. Так, Б.Д. Клюкин, делая традиционную в то время ссылку на труды классиков марксизма-ленинизма, указал, что «сформулированное еще В.И. Лениным в работе «Новые данные о законах развития капитализма в земледелии» утверждение о том, что США -«передовая страна новейшего капитализма представляет особенный интерес для изучения», полностью в силе и сейчас».1 Б.Д. Клюкин также назвал одной из важных задача отечественной правовой науки глубокое творческое  изучение опыта других стран, в том числе и капиталистических, перенесение его рациональных элементов в условия социалистического строя.2 В наиболее  значительной в СССР работе, посвященной правовому регулированию земельных    отношений    в    зарубежных    странах,    книге    «Земельное

Клюкин Б.Д.   США: правовое регулирование сельского хозяйства. М., 1972. С. 7. 2 Там же. С. 290.

/f

11 законодательство зарубежных стран» говорилось что одна из важных задач

советской земельно-правовой науки - изучение зарубежного опыта.1

Об актуальности темы исследования свидетельствует также усиление в последнее время среди юристов-ученых и практиков интереса к регулированию земельных отношений в западных странах, и в США в особенности. Это выразилось в многочисленных публикациях, посвященных правовому регулированию тех или иных аспектов земельных отношений. Примером может служить серия статей о правовом регулировании частной собственности и земельных отношений, экологическом праве и отдельных отраслях природоресурсного права США в журнале «Государство и право» в 1992-1994 годах.

В период реформ в России идеи отечественных ученых о необходимости изучения опыта развитых рыночных стран в правовом регулировании земельных отношений стали звучать гораздо более часто и открыто. Г.Е. Быстров считает, что для преодоления трудностей, препятствующих реализации земельной и аграрной реформы в Российской Федерации, крайне необходимо обратиться к анализу права частной собственности на землю, которое содержится в современном зарубежном аграрном законодательстве.2 Он же называет те разделы зарубежного законодательства, изучение которых особенно актуально для России. «Оценивая перспективы развития конституционного, гражданского, земельного законодательства, регулирующего отношения земельной собственности в условиях перехода к рынку, необходимо в полной мере использовать современный зарубежный правовой механизм, препятствующий

1  Земельное законодательство зарубежных стран. Под редакцией Г. А. Аксененка, Н. И. Краснова, Л. П. Фоминой. М, 1982. С. 320.

2   Быстров  Г.Е.     Право  собственности  в  аграрном  законодательстве зарубежных    стран.    //    Правовые    вопросы    предпринимательской деятельности в Республике Башкортостан». Уфа: БГУ, 1994. С. 84.

12

спекуляции земли, сосредоточению в огромных размерах в руках одного лица  крупных земельных массивов, хищническое использование земли».

Рассматривая проблемы частной собственности на землю, И.А. Иконицкая писала, что мировой опыт правового регулирования отношений земельной собственности дает множество примеров сохранения ограниченного торгового земельного оборота для предотвращения негативных последствий, затрагивающих общество. В качестве примера она привела зонирование земель в США, т.е. установление сельскохозяйственных, урбанистических и экологических зон, при котором исключается продажа земель в сельскохозяйственных зонах для несельскохозяйственных целей.2

По мнению Г. Н. Крассовой, «зарубежный опыт дает возможность определить, до каких пределов следует осуществлять демонополизацию государственной собственности, каков оптимальный объем прав и обязанностей собственника сельскохозяйственной земли, каковы  административные и экономические методы воздействия на собственника  земли для достижения целей, имеющих общественный характер».3

В приведенных высказываниях говорится прежде всего об актуальности изучения опыта развитых рыночных стран в правовом регулировании земельных отношений вообще. Однако собственно Соединенные Штаты Америки в регулировании земельных общественных отношений занимают одно из самых передовых мест. Говоря о высказывании Р. Рейгана, который будучи Президентом США в одном из своих обращений к Конгрессу  Соединенных   Штатов   не   без   основания   заявил,    что   американское

1   Быстрое  Г.Е.     Право  собственности  в  аграрном  законодательстве зарубежных    стран.    //    Правовые    вопросы    предпринимательской деятельности в Республике Башкортостан. Уфа: БГУ, 1994. С. 92.

2   Иконицкая И.А.  О частной собственности на землю // Советское государство и право. 1991. № 6. С. 45.

3 Крассова Г. Н. Правовая охрана сельскохозяйственных земель в США // Государство и право. 1992. № 11. С. 149.

13

законодательство в области охраны и использования природы и ее ресурсов 4                   является самым передовым  и всеобъемлющим и может служить примером

для всего остального мира, М. Ю. Галятин отмечает, что положительный опыт США может быть использован для решения сходных социально-экономических проблем, возникающих в сфере использования и охраны земельных и других природных ресурсов в нашей стране.1 Нельзя не согласиться с его мнением о позитивных качествах американского права, относящегося к сфере регулирования земельных отношений. Оно действительно, «в постоянно меняющихся условиях, социальных, экономических, политических, обнаружило завидные способности реагировать на потребности времени, воспринимать и адекватно отражать объективный процесс обобществления земли, оставаясь в то же время в рамках традиционной концепции права собственности и оперируя при этом традиционными категориями и понятиями».2

*'                               Американское   право   развито   и   в   отношении   регулирования

ы                    государственного вмешательства в земельные отношения. «По утверждению

профессора Индианского университета Ф. Холла, «вероятно, нигде в мире вопрос о пределах государственного вмешательства не имеет такого значения, как в США».3 Это утверждение справедливо и в отношении земельных отношений, и в отношении сельского хозяйства Соединенных Штатов, кстати, одного из самых продуктивных в мире. В земельном праве США в полной мере действуют все принципы ограничения государством частной собственности, которые, согласно обобщению, сделанному Л.А. Морозовой, существуют в развитых странах:                                                              J.J

Г]

1 Галятин М.Ю.   США: правовое регулирование использования земель. М., 1991. С. 6. *                 2 Там же. С. 55.

3 Клюкин Б.Д.   США: правовое регулирование сельского хозяйства. М, 1972. С. 157.

14

«1) принцип допустимости ограничения права частной собственности исключительно в интересах «общего блага», «общественного интереса»;

2) принцип справедливой компенсации государством собственнику имущественных потерь;

3) принцип законности в установлении ограничений - на основании и в пределах закона;

4) принцип равенства всех собственников перед лицом подобных ограничений,   т.е.   они   устанавливаются   не   в   отношении   отдельных собственников, а путем общего правового регулирования;

5) принцип судебной защиты права частной собственности (судебного оспаривания изъятия государством имущества из частной собственности)».1

Следует отметить, что все названные принципы реализуются и развиваются в Соединенных Штатах уже десятки лет. При этом большинство из них было заложено Конституцией США более двухсот лет назад.

Вышеизложенные доводы и обосновывают актуальность исследования вопроса о реализация значимого для любой страны принципа соблюдения баланса интересов общества и частных землевладельцев в правовом регулировании земельных отношений в Соединенных Штатах Америки.

Содержание диссертации          включает            научную    проработку

вопросов, относящихся к правовому обеспечению принципа соблюдения баланса интересов общества и частных земельных собственников, которая состоит в описании, анализе норм американского права и их сравнении с аналогичными нормами действующего законодательства Российской Федерации и Республики Башкортостан.

Цель и задачи диссертационного исследования. Цель диссертационного исследования заключается в раскрытии концепции принципа баланса интересов общества и частных землевладельцев в США; описании, теоретическом обобщении и анализе норм американского права,

1     Морозова     Л.А.     Государство     и     собственность     (Проблемы межоотраслевого института) // Государство и право. 1994. № 12. С. 22.

15

обеспечивающих     соблюдение     указанного      принципа;      нахождении возможности применения вышеуказанного принципа в российском праве.

В соответствии с поставленной целью работа над диссертацией была подчинена решению задач:

1) раскрытия понятия, характеристики,   роли и специфики принципа соблюдения баланса интересов общества и частных землевладельцев    в правовой системе США;

2) рассмотрения правового закрепления принципа соблюдения баланса интересов общества и частных землевладельцев в системе права США;

3)     исследования    механизма   реализации    содержания    принципа соблюдения баланса интересов общества и частных    землевладельцев    в правовой системе США: зонировании земель, помехе землепользованию, изъятии земель для государственных или общественных нужд, сервитутном праве;

4)  проведения анализа гарантий и механизма реализации принципа соблюдения баланса интересов общества и частных землевладельцев    в правовом регулировании земельных отношений в США.

Таким образом диссертационное исследование нацелено на рассмотрение, анализ, и обобщение выводов о принципе соблюдения баланса интересов общества и частных земельных собственников. Материалы диссертации сориентированы на разумное заимствование российским законодательством норм земельного права США, применимых в условиях нашей страны.

Теоретической основой исследования послужили труды американских и российских ученых-правоведов в области земельного, государственного, административного, гражданского (правового регулирования использования недвижимости), аграрного и других отраслей права. В целях более глубокой разработки темы автор обращался к научным источникам по общей теории права, философии и экономике. Наибольшее значении при работе над диссертацией имели труды таких авторов, как Г.А. Аксененок, С.С. Алексеев,

16 А.И. Бобылев, С.А. Боголюбов, М.М. Бринчук, М.Ю. Галятин, Б.В. Ерофеев,

В.А. Кикоть, Б.Д. Клюкин, О.С. Колбасов, Н.И. Краснов, О. И. Крассов, Г.Н. Крассова, Э.В. Павлова, Ф.М. Раянов, Л.П. Фомина, Р.А. Ханнанов, Г.В. Чубуков, а также зарубежных авторов, таких как Р. Андерсон, Р. Бернхардт, А. Баумэн, М. Дженнингс, Д. Манделкер, Р. Райт, Дж. Сидэл, Н. Харл, Ф. Харрисон и других.

Методологической основой исследования выступает диалектический и исторический материализм, учение о правовом регулировании как важнейшем инструменте координации общественной жизни и решения социальных вопросов. В ходе подготовки диссертации использовались разнообразные научные методы, такие как сравнительно-правовой, формально-логический, системно-структурный, исторический и другие общие и частные методы познания действительности.

Важно отметить, что исследование принципа соблюдения баланса интересов общества и частных землевладельцев в США - процесс многоплановый и включает, помимо юридического, другие аспекты: политический, идеологический, экономический, социологический, аксиологический и лингвистический.

Предмет исследования. Основным предметом исследования являются правовые нормы, институты и доктрины, обеспечивающие реализацию принципа соблюдения баланса интересов общества и частных землевладельцев в земельном праве США и других отраслях американского права. Основанием, позволяющим считать, что в Соединенных Штатах Америки реализуется названный принцип, служат доктрины регулятивных полномочий (police power) и права на изъятие (eminent domain). Исследование правовых норм, составляющих содержание этих доктрин, показывает, что благодаря им реализуется принцип соблюдения баланса интересов общества и частных земельных собственников. Исследуются отдельные институты земельного и других отраслей американского права, регулирующих земельные

17

отношения, в нормах которых прослеживается следование рассматриваемому принципу.

Нормативно-правовая     и     эмпирическая     база     исследования.

Включенные в диссертацию материалы и сделанные на их основе выводы опираются на анализ федеральных законов США, законов штатов, правовых актов местных органов власти Соединенных Штатов Америки, решений американских судов различных уровней. Диссертант произвел сравнение содержащихся в них норм с аналогичными нормами законодательства Российской Федерации и Республики Башкортостан. В частности, были изучены соответствующие положения Конституций РФ и РБ; Гражданского кодекса РФ (ПС РФ); ныне действующих Земельных кодексов РФ и РБ; проект Земельного кодекса РФ (проект ЗК РФ), принятого Государственной Думой Федерального Собрания РФ с учетом предложений Президента РФ 22 апреля 1998 г. и одобренный Советом Федерации Федерального Собрания РФ 20 мая 1998 г. (далее во всех ссылках на проект Земельного кодекса РФ используется текст указанного законопроекта) и многие другие нормативные акты.

Научная новизна исследования. Н. И. Краснов, говоря о том, что наука земельного права придает большое значение земельно-правовым вопросам применительно к опыту их решения в буржуазных странах, использованию данного опыта при проведении земельной реформы в России, отметил, что у нас, к сожалению, мало юридической литературы, специально посвященной правовому регулированию земельных отношений в современных капиталистических странах.1

Отдельные аспекты регулирования земельных отношений в США, рассматривались, в том числе в их связи со смежными правовыми явлениями (в частности относящимися к экологическому и конституционному праву) в работах Г.Е. Быстрова, Г.А. Аксененка, В.А. Кикотя, Н. И. Краснова, О.И. Крассова, Г.Н. Крассовой, Л. П. Фоминой. Однако названные авторы,

1 Краснов Н. И. Рецензия книги М.Ю. Галятина «Правовое регулирование использования земель в США» // Государство и право. 1992. № 4. С. 153.

18

отдавая дань требованиям того времени, уделяли слишком много внимания идеологии. Так, например, авторы работы «Земельное законодательство зарубежных стран», опубликованной в 1982 г., ГЛ. Аксененок, Н. И. Краснов, Л. П. Фоминой говорят об использовании ими в своем труде марксистско-ленинского критического анализа. Такая критика, как они поясняют, означает вскрытие политики современного империализма и преследует в качестве одной из целей вскрытие эксплуататорской, антинародной сущности земельного законодательства капиталистических стран и т. д.1 Понятно, что такой подход является не совсем научным. К тому же эти исследователи дают только общее представление об основных чертах земельного законодательства в Соединенных Штатах Америки.

М. Ю. Галятин в 1991 г. отметил отсутствие специального исследования, являющегося комплексным анализом правового регулирования использования земель в отдельно взятой капиталистической стране как самостоятельного явления права современного капиталистического государства. Его собственная монография «США: правовое регулирование использования земель» стала одним из таких исследований, однако по своей нацеленности она также охватывает наиболее общие вопросы и не сосредотачивает внимание на вопросе обеспечения в правовом регулировании использования земель баланса интересов общества и частных собственников.

В настоящей же диссертации проблема правового обеспечения баланса интересов общества и частных землевладельцев в США рассматривается как самостоятельная, комплексная проблема и в таком качестве она исследуется в нашей науке впервые.

На защиту выносятся следующие основные выводы и положения.

1. Положение о важности использования в демократическом правовом государстве принципа соблюдения баланса интересов общества и    частных    собственников.    Установление   и   реализация   принципа

1   Земельное   законодательство   зарубежных   стран.   Под   редакцией Г. А. Аксененка, Н. И. Краснова, Л. П. Фоминой. М., 1982. С. 323.

19

соблюдения баланса интересов общества и отдельных его членов имеет огромную важность для демократического правового государства. Ставя своей целью построение такого государства, наше общество, как сказано в преамбуле Конституции Российской Федерации, стремится «обеспечить благополучие и процветание России», а человек, его права и свободы провозглашаются высшей ценностью (ст. 2 Конституции РФ). Однако эти положения так и останутся декларациями, если не будут найдены и закреплены механизмы, обеспечивающие, в том числе путем правового регулирования, баланс общественных и частных интересов. По Конституции (ст. 36) в России, как и во всех развитых странах, земля может находиться в частной собственности. Однако, чтобы эта норма реализовывалась, необходимы конкретные механизмы с учетом баланса интересов общества и частных земельных собственников, ибо только тогда может быть достигнуто общее благо.

2. Положение о важности изучения опыта США для реализации принципа соблюдения баланса интересов общества и частных землевладельцев в Российской Федерации. Отечественные ученые еще в советские времена, по крайней мере, с начала семидесятых годов, отмечали важность изучения и научного осмысления опыта зарубежных стран для отечественной юридической науки. О важности этого говорят и современные российские юристы. Российское законодательство заимствовало многие нормы из законодательства стран с развитой рыночной экономикой, и это естественный и разумный процесс. Собственно земельное право Соединенных Штатов Америки представляет большой интерес для изучения, потому что в нем очень развиты нормы, обеспечивающие соблюдение баланса интересов общества и частных собственников. В нем, в частности, в полной мере действуют все принципы ограничения государством частной собственности, которые проистекают из сути международно-правовых документов.

20

3.    Вывод   о   существовании   в   США   земельного   права   как сформировавшейся   комплексной   отрасли   права,   имеющей   особый объект правового регулирования землю. Ранее отечественные ученые говорили либо о начале формирования в США земельного права как особой отрасли,  либо  о  существовании  некой  правовой  общности:   «правового регулирования использования земель».1 Правомерность выделения земельного права   в   особую   отрасль   обосновывается   наличием   особого   предмета регулирования - земельных отношений, и институтов, присущих земельному праву. В нашей диссертации эти институты сопоставляются по содержанию с аналогичными      институтами   земельного   права   России.   Раскрывается соотношение земельного права США с государственным, административным и гражданским правом, из которых земельное право выделяется своим особым объектом - землей.                                                                                                        ~

4.  Вывод о механизмах реализации в США принципа соблюдения             г

t баланса интересов общества и частных землевладельцев и возможностях             I

их   использования   в   российском   законодательстве.     В  диссертации             ц

раскрыты механизмы реализации принципа соблюдения баланса интересов             |

общества и частных собственников, основанные на доктринах регулятивных полномочий государства и его права на изъятие земель, исходя из оптимального соотношения прав и обязанностей общества в лице государства, с одной стороны, и частных собственников, с другой стороны. Лежащие в основе принципа доктрины включают правовые нормы, действие которых обеспечивает соблюдение баланса. Правовые нормы, обеспечивающие реализацию принципа соблюдения баланса в Соединенных Штатах, выявлены             .,

и приведены в систему.

5.     Положение    о     полезности     изучения     и     рационального заимствования норм американского права, относящихся к новым, еще не развитым   институтам   земельного   права   России.      В   современном

1 Галятин М.Ю.   США: правовое регулирование использования земель. М., 1991. С. 4, 5.

21

земельном праве России начали формироваться такие важные институты, как зонирование, изъятие земель для государственных (муниципальных) нужд, сервитуты. Однако они еще недостаточно развиты, т. е. многие важные вопросы нуждаются в разрешении с учетом опыта правового регулирования земельных отношений в США. Изучение российскими юристами-учеными и практиками норм американского земельного права с целью их разумного заимствования в российском праве позволит устранить имеющиеся пробелы и недостатки.

6.  Положение о конкретных способах обеспечения законности в процессе реализации принципа соблюдения баланса интересов общества и частных землевладельцев    в земельном праве США. В диссертации раскрываются два способа реализации рассматриваемого принципа. Во-первых,   частный   землевладелец      может   обжаловать   в   суд   действия государственных органов, если он считает, что они нарушают его права и интересы. Помимо частного эффекта на конкретное дело, решение суда в системе американского общего (прецедентного) права будет иметь влияние на право  в целом.       Во-вторых,  механизм  соблюдения  принципа баланса реализуется благодаря обязанности представителей государства и общества следовать требованиям  норм  права,  составляющих его содержание, т.е. соблюдать все установления доктрин регулятивных полномочий и права на изъятие. Любое право гражданина является юридической категорией, а не политической декларацией только тогда, когда есть лицо или лица, имеющие по отношению к этому праву обязанности.

7.  Положение о существовании особой схемы судебной защиты баланса интересов общества и частных землевладельцев   в земельных отношениях в США. Эта схема выглядит следующим образом. Частный собственник, считающий, что нарушены его права на землю, обращается в суд с жалобой на действия государства, нарушившего эти права. Суд с участием сторон    рассматривает дело. Он решает, были ли действия государства основаны на нормах права, входящих в рамки доктрины регулятивных

22

полномочий или права на изъятие. Действия, выходящие за пределы регулятивных полномочий, подлежат отмене. Действия, являющиеся изъятием земли, влекут обязанность того, кто изымает, уплатить компенсацию собственнику земли.

8. Вывод об использовании судом нескольких критериев при решении вопросов о квалификации характера действий государства в отношении частной земельной собственности. При решении вопросов о том законно ли действие государства, необходимо ли отменить его и должно ли государство выплатить собственнику земли компенсацию, суд использует следующие критерии (т. е. решает следующие вопросы): насколько существенный экономический ущерб нанесен собственнику земли изъятием; на самом ли деле изъятие произведено во имя общественных интересов; насколько законны, правомерны действия государства по изъятию.

Практическое значение исследования.

Щей, положения и выводы диссертации могут быть использованы:

1)  в правотворческой деятельности государства в области правового регулирования земельных отношений, в частности, в следующих институтах земельного   права:   зонировании,   изъятии   земель   для   государственных (муниципальных) нужд и сервитуте;

2)  в процессе правоприменения, особенно при решении вопросов о квалификации действий государства и их последствий при решении споров, связанных  с  изъятием  земель  государственных  (муниципальных)  нужд, зонированием и сервитутом;

3)  в деятельности органов государственного управления земельными ресурсами;

4) при   разработке   государственных   программ,   направленных   на совершенствование земельных отношений;

5) в процессе дальнейшей реформы земельного права;

6) в процессе совершенствования учебно-методического материала по предмету «Земельное право».

23

Апробация результатов исследования.

Основные идеи, положения и выводы диссертации доложены ее автором на научно практических конференциях (г. Уфа - ноябрь 1995 г., г. Уфа - февраль 1996 г.).

Структура диссертации.

Работа состоит из введения, трех глав и списка использованной литературы и источников. Цель и задачи исследования предопределили построение и изложение диссертации по следующей схеме: раскрытие понятия, характеристики, социальных и идеологических истоков, истории, места и роли, специфики принципа соблюдения баланса интересов общества и частных землевладельцев в системе права США; рассмотрение правового закрепления принципа; проведение анализа гарантий и механизма обеспечения принципа; исследование механизма реализации содержания принципа соблюдения баланса интересов общества и частных землевладельцев в системе права США: зонировании земель, помехе землепользованию, изъятии земель для государственных или общественных нужд, сервитутном праве.

24

Глава 1. ПОНЯТИЕ И ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА

ПРИНЦИПА СОБЛЮДЕНИЯ БАЛАНСА ИНТЕРЕСОВ

ОБЩЕСТВА И ЧАСТНЫХ ЗЕМЛЕВЛАДЕЛЬЦЕВ В ПРАВОВОМ

РЕГУЛИРОВАНИИ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ В США.

1. Правовое регулирование земельных отношений в

США и понятие принципа соблюдения баланса интересов

общества и частных собственников.

Принцип соблюдения баланса интересов общества и частных землевладельцев в правовом регулировании земельных отношений в США -это основанная на доктринах регулятивных полномочий и на праве изъятия идея, служащая обеспечению в сфере земельных отношений оптимального соотношения прав и обязанностей общества в лице государства, с одной стороны, и частных землевладельцев - с другой. Лежащие в основе принципа доктрины включают правовые нормы, действие которых обеспечивает соблюдение баланса.

Регулятивные полномочия (police power), иногда именуемые в отечественной литературе как «полицейские полномочия» - полномочия государства осуществлять контроль за защитой здоровья, безопасности, морали и благосостояния общества. Верховный суд США в 1878 г. определил регулятивные полномочия как право суверена регулировать поведение лиц, находящихся под его юрисдикцией.1

Регулятивные полномочия рассматриваются как право регулировать использование земли, не обязывающее государство выплатить компенсацию даже если такое регулирование привело к уменьшению стоимости земли. Именно    отсутствие    обязанности    выплатить    компенсацию    отличает

1 Галятин М.Ю.   США: правовое регулирование использования земель. М., 1991. С. 46.

25

регулятивные полномочия от права на изъятие собственности. Как сказано в решении суда по делу «Маглер против штата Канзас» (Mugler vs. Kansas), 1887 г.: «Полномочия, которые имеют штаты, запрещающие индивидуумам такое использование их собственности, которое наносит ущерб здоровью, морали или безопасности общества, не обременены и, в соответствии со существованием и безопасностью общества, не могут быть обременены условием, что штат должен компенсировать таким отдельным собственникам денежные потери, которые они могут понести, по той причине, что им не было разрешено, из-за характера использования их собственности, причинять вред окружающим».'

Наиболее важным полномочием по регулированию земельных отношений является зонирование - право государства распределять землю по зонам, в каждой из которых разрешается только определенный вид землепользования. Средством соблюдения баланса интересов при зонировании служит отмена незаконного ордонанса о зонировании (нормативного акта, устанавливающего зонирование).

Конституция США делегирует особые полномочия федеральному правительству, но они не включают регулятивные полномочия, которые остаются штатам в соответствии с десятой поправкой к Конституции Соединенных Штатов Америки, гласящей: «полномочия, которые не делегирован Соединенным Штатам настоящей Конституцией и пользование которыми не запрещено ею отдельным штатам, сохраняются соответственно за штатами либо за народом».2

Право на изъятие (eminent domain) основывается на статье V Билля о правах 1791 г. (пятой поправке к Конституции США), гласящей: «частная

1  Taking Property and Just Compensation: Law and Economics Prospectives of the Taking Issue. Edited by Nicholas Mercuro. Kluwer Academic Publishers. 1992. P. 3,4.

2 Siedel G. Real Estate Law. West Publishing Company. 1993. P. 402.

26

собственность не должна изыматься для общественного пользования без справедливого возмещения», и положениях конституций отдельных штатов.1

Согласно формулировке американского суда право на изъятие является неотъемлемым атрибутом суверенной власти — неотъемлемыми полномочиями, основанными на фундаментальном полномочии правительства служить общественным нуждам и способствовать общему благу. Такая формулировка была дана в деле «Управление канализационными сооружениями графства Берген против Района Литтл Ферри (Bergen County Sewer Authority vs. Borough of Little Ferry).2

Для того чтобы законно использовать право на изъятие земли, органы власти должны производить изъятие для осуществления полезных для общества целей.3 Такие цели перечисляются, к примеру, в статье 09.55.240 Статута штата Аляска: 1) все общественные цели, одобренные правительством США; 2) использование зданий и земельных участков для нужд общества; 3) строительство сооружений, коммуникаций, и инфраструктур (дорог, канализации, доков, рынков, телеграфных линий) для общественного пользования или нужд государственных предприятий и учреждений и реконструкция либо расширение уже имеющихся сооружений, коммуникаций и инфраструктур.

Как уже было отмечено, в отличие от зонирования или иных форм применения регулятивных полномочий, изъятие земель влечет за собой обязанность государства выплатить собственнику изъятого участка справедливую компенсацию.

Важно различать изъятие в американском праве, о котором идет речь, и изъятие земли в российском праве. По российскому законодательству изъятие

1   Jennings M.    Real Estate Law.    PWS-Kent Publishing Company.  1992. P. 605.

2 Siedel G. Real Estate Law. West Publishing Company. 1993. P. 394.

3   Jennings M.    Real Estate Law. PWS-Kent Publishing Company.  1992. P. 631.

11

п

Si

27

земельного участка — это прежде всего институт земельного права, хотя еще и не урегулированный в должной мере. Гарантии от необоснованного изъятия предусмотрены Конституцией РФ (ст. 35), но их значение нельзя сравнивать с той ролью, которую играют аналогичные гарантии пятой поправки к Конституции США. В Соединенных Штатах право на изъятие и обязанность выплатить выкуп — это в первую очередь правовые принципы, основанные на Конституции США и общем праве, то есть прежде всего институт государственного права. Они явились основой доктрины, ставшей одной из основ развития правового регулирования земельных отношений. Поэтому содержащиеся, например, в статьях 279-283 ПС РФ нормы о выкупе земельного участка для государственных и муниципальных нужд нельзя отождествлять по значению с рассматриваемым в настоящей работе правом на изъятие.

Само по себе существование и активное использование в правотворчестве и правоприменении доктрин регулятивных полномочий и права на изъятие свидетельствует об ограниченности характера права частной собственности на землю и возможности государства вмешиваться в вопросы использования земли. Баланс интересов общества и частных землевладельцев соблюдается благодаря этим доктринам, потому что они сами в себе содержат ограничения прав государства по отношению к земле, находящейся в частной собственности. Какие это ограничения и как они сохраняются в рамках, установленных нормами американского права, раскрывается в второй главе настоящей диссертации.

Институт права на изъятие стал мощным средством контроля за законодательством в области правового регулирования использования земель. «Обязанность возместить материальный ущерб, нанесенный собственнику в результате установления правил использования земли, либо отказаться от своих целей и намерений на деле превратилась в своеобразный общеправовой вид   юридической  ответственности   за  превышение   государством   своих

28

властных полномочий».1

В качестве вывода из вышеизложенного важно обратить внимание на то, что речь в диссертации не идет о невозможности ограничения государством права частной собственности вообще. Такую невозможность в США не признал бы ни один здравомыслящий человек. Речь идет о том, что государство может делать в рамках, установленных правовыми нормами в соответствии с доктринами регулятивных полномочий и права на изъятие, и о случаях, когда оно должно или не должно платить компенсацию за вред, причиненный им собственнику земли. Конечно, есть такие действия государственных органов, которые не могут быть оправданы ни как совершенные в пределах регулятивных полномочий, ни как совершенные в пределах права на изъятия. Они подлежат отмене судом.

Содержание принципа соблюдения баланса интересов общества и частных землевладельцев в правовом регулировании земельных отношений в США - права и обязанности общества и частных землевладельцев в отношении друг друга. Права частных землевладельцев характеризуются принципом «разрешено все, что не запрещено», поэтому интерес вызывают не права землевладельцев. Они, как правило, не зафиксированы четко в законодательстве. Даже у американских юристов, постоянно и внимательно изучающих судебную практику, вызывает недоумение тот факт, что общее (прецедентное) право не предлагает единой концепции принципов собственности. Причина такого явления состоит в нежелании судебных властей связывать себя точными формулировками принципов права собственности, закрепление которых в праве снизило бы способность правовой системы к социальному маневрированию.2 Понять содержание прав частных  землевладельцев     позволяет  знание  о  правах  и  обязанностях

1   Галятин М.Ю. США: правовое регулирование использования земель. М., 1991. С. 53.

2 Там же. С. 73, 75.

29

государства, которое, как правило, действует в интересах общества, по отношению к ним. Именно в соотношении прав общества и частных землевладельцев проявляется баланс между их интересами. Права государства проявляются в таких процессах, как зонирование и изъятие земель для государственных нужд.

Таким образом, принцип соблюдения баланса интересов общества и частных землевладельцев в практике земельных правоотношений в современных США реализуется, во-первых, возможностью частных собственников, интересы которых были ущемлены государством, обжаловать действия государства в суд, во-вторых, обязанностью государственных органов соблюдать установления права, обеспечивающие баланс интересов.

Содержание принципа соблюдения баланса, по сути, во многом совпадает с содержанием ст. 54 «Защита прав собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов» и ст. 55 «Гарантии прав собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов» действующего Земельного кодекса РФ, ст. 123 «Гарантии прав собственников земельных участков, владельцев, пользователей и арендаторов земельных участков» и ст. 124 «Защита прав собственников земельных участков, владельцев, пользователей и арендаторов земельных участков при их изъятии для государственных и муниципальных нужд» проекта Земельного кодекса РФ. Однако содержание рассматриваемого принципа шире, поскольку он затрагивает не только те аспекты земельных правоотношений, которые связаны с изъятием земли для нужд государства и вмешательством государства в деятельность владельцев земли, но и вопросы, связанные с соблюдением баланса интересов общества и частных землевладельцев при зонировании, и в отдельных институтах, связанных с зонированием, в помехе землепользованию, изъятии земель для государственных и общественных нужд и сервитуте.

Развитие права во многом связано с развитием соотношения между интересами общества и интересами частных лиц, частных собственников.

30

В праве всегда ставился вопрос о том, как корпоративные интересы множества людей, общества должны взаимодействовать с интересами любого отдельного человека. В древнегреческом городе-государстве гражданин подчинялся интересам общества. В то же время Древний Рим признал, что гражданин вправе заявить о своих правах, противоречащих интересам государства. Например, римский гражданин имел право на судебное разбирательство перед самим императором. Вместе с тем, римляне закрепляли в своем праве возможность изъятия частных земель для нужд общества, а одна римская максима провозглашает, что землевладелец земли вправе пользоваться своей землей как ему угодно, если это не мешает землепользованию других собственников.1 Идеи об ограничении частной собственности на землю во благо государства содержатся и в трудах классиков западной социальной философии. К примеру, Дж. Локк, оказавший большое влияние на английскую и американскую юридическую науку, подчеркивал, что никто не должен иметь земли больше, чем ему требуется, и права одного человека на землю не должны ограничивать права другого на владение землей равного качества.2

Во введении диссертации в основном говорилось о важности принципа баланса между интересами общества и его отдельных представителей в общем социальном смысле. Однако настоящее исследование было бы беспредметным, если бы оно не показывало наличие действенного правового принципа баланса интересов общества и отдельных его представителей в современном американском земельном праве.

Анализ правового регулирования земельных отношений в Соединенных Штатах Америки приводит исследователя к мыслям о принципе баланса интересов общества и частных собственников. При этом очень важно осознавать, что в нормах американского права, регулирующих земельные

1  Mandelker D. Land Use Law. The Michie Company. 1988. P. 94.

2  Харрисон Ф.   Российская модель // АПК:   экономика и управление, 1994. № 4. С. 58.

31

отношения «баланс интересов общества и частных собственников», как особое понятие отсутствует. Несмотря на это, анализ земельного права США позволяет сделать вывод, что оно содержит институты и нормы, которые направлены на поддержание и совершенствование принципа соблюдения баланса интересов общества и частных собственников, являющегося средством обеспечения оптимального функционирования такого аспекта жизни американского общества, как земельные отношения. Таким образом, предмет настоящей диссертации - исследование формально не закрепленного в качестве отдельной юридической категории, но фактически действующего правового явления, по сути своей - принципа, которым руководствуются американские законодатели и правоприменители.

В настоящей работе используется понятие «земельное право США». Существование в Соединенных Штатах земельного права как отдельной отрасли некоторыми авторами ставится под сомнение. Поэтому уделим внимание этому вопросу и обратимся к трудам отечественных исследователей. В первую очередь, следует сказать, что они сходились во мнении, что можно говорить, по крайней мере, о том, что в американском праве сложились основные элементы земельного права. В 1982 году авторы главы XIII «Правовое регулирование земельных отношений в капиталистических странах» в книге «Земельное законодательство зарубежных стран» выразили мнение, что можно понимать «земельное право» как синоним понятий «правовое регулирование земельных отношений» или «совокупность правовых норм о земельных отношениях». Тогда можно говорить и о существовании земельного права США. В той же работе сказано, что в земельном праве можно видеть и органически «единую совокупность правовых норм о земельных отношениях, занимающих самостоятельное положение в системе права».1 В последнем случае, по мнению авторов, вопрос следует решить иначе. Авторы «Земельного законодательства зарубежных

1 Земельное законодательство зарубежных стран. Под редакцией Г. А. Аксененка, Н. И. Краснова, Л. П. Фоминой. М., 1982. С. 391.

32

стран» однозначно говорят о том, что земельное право начинает формироваться в странах Западной Европы и Северной Америки. Отметив, что комплексное земельное право начало формироваться в тех развитых капиталистических странах, которые имеют сравнительно меньше земельных ресурсов и более устойчивые традиции государственного вмешательства в различные сферы общественной жизни (к их числу относятся Германия, Голландия и др.), они говорят, что затем земельное право постепенно начало складываться и в иных странах: в США и наряду с ними в Великобритании, Франции, Канаде, Италии, Скандинавских странах, Японии и др.1 В этом и некоторых других своих утверждениях авторы выражают отношение к земельному праву в США как формирующемуся явлению в американской системе права, но еще не сформировавшемуся как особая отрасль права. Как о сформировавшемся в западных странах явлении они говорят только о земельной подотрасли гражданского права, к которой относятся правовые нормы, регулирующие вопросы субъектов гражданского права, допускаемых к участию в гражданско-правовых земельных отношениях, вещных прав на земельные участки, земельных договоров, наследования земельных участков, права пользования ими и т. д. Указанные авторы также выделяют земельную подоотрасль публичного (прежде всего административного) права, которая регулирует вопросы, относящиеся к системе правомочий (по учету земель и определению их целевого назначения; по контролю за использованием земли и обеспечением ее рационального использования; по распределению и перераспределению земельных участков; по контролю за земельным оборотом и т. д.): об актах земельного управления; о системе государственных органов, наделенных правомочиями по регулированию земельных отношений и т. д.2 Таким образом, авторы книги «Земельное законодательство зарубежных стран»,  изданной  в  1982,  отрицали  существование  земельного права в

1    Земельное   законодательство   зарубежных   стран.   Под   редакцией Г. А. Аксененка, Н. И. Краснова, Л. П. Фоминой. М, 1982. С. 395.

2 Там же. С. 393, 394.

33

развитых капиталистических странах как сформировавшейся особой комплексной отрасли права.

В работе М.Ю. Галятина «США: правовое регулирование использования земель» говорится следующее: «Совсем недавно в праве США возникла новая правовая общность, которая в американской юридической литературе обозначается как «Land use control» или «Land use law», другими словами, правовое регулирование использования земель».1 Это высказывание следует понимать, таким образом, что М.Ю. Галятин не считает земельное право в США сформировавшимся как отдельная отрасль. Утверждение об отсутствии в системе права США особой отрасли земельного права содержится и в рецензии Н.И. Краснова на указанную работу М.Ю. Галятина.2

На основании выводов, сделанных при изучении научных и публицистических трудов американских исследователей и современного американского законодательства, мы считаем, что в настоящее время можно выделить в системе права Соединенных Штатов Америки земельное право как особую комплексную отрасль права. При этом в предмет земельного права США входят все основные элементы, которые включают в предмет земельного права российские правоведы. В отечественной теории государства и права отрасль права определяется, как правило, в качестве обособленной совокупности юридических норм и институтов, регулирующих однородные общественные отношения. Она отражает более высокий уровень системообразующих связей, характеризуется определенной целостностью, автономностью.3 Чтобы увидеть это применительно к земельному праву,

1  Галятин М.Ю. США: правовое регулирование использования земель. М., 1991. С. 4, 5.

2 Краснов Н. И. Рецензия книги М.Ю. Галятина «Правовое регулирование использования земель в США» // Государство и право. 1992. № 4. С. 153.

3 Теория государства и права. Екатеринбург, 1994. С. 196.

34

рассмотрим, как понимают  предмет земельного права ведущие российские ученые в области земельного и экологического права.

В учебнике «Земельное право» под редакцией С.А. Боголюбова говорится, что земельное право регулирует земельные отношения как комплекс имущественных и управленческих отношений, возникающих в связи с распределением, использованием и охраной земель.1 По определению Б.В. Ерофеева, земельное право направлено на обеспечение рационального использования и охраны земель, подготовку условий для равноправного развития различных форм хозяйствования, воспроизводство плодородия почв, сохранение и улучшение природной среды и охрану прав граждан, предприятий, учреждений и организаций.2 В.В. Петров определяет земельное право как совокупность правовых норм, регулирующих отношения по использованию и охране земли как природного ресурса, условия и средства производства в целях ее рационального использования и охраны, улучшения и воспроизводства плодородия почв, охраны прав и законных интересов субъектов земельных отношений.3 Определение сущности земельных отношений, которые входят в предмет земельного права, содержится также и в письме Президента РФ от 21 июля 1997 г. с объяснением причин отклонения проекта Земельного кодекса РФ, принятого Государственной Думой и Советом Федерации Федерального Собрания РФ: «Земельными отношениями следует считать отношения в области использования и охраны земель, что же касается отношений, связанных с земельным участком, признаваемым недвижимым имуществом, то они являются имущественными отношениями».

1    Земельное   право.   Учебник   для   вузов.   Руководитель   авторского коллектива и ответственный редактор - С.А. Боголюбов. М., 1998. С. 3, 9.

2 Ерофеев Б. В. Земельное право России. Общая часть (I часть). М, 1994. С. 37.

3  Петров В.В. Актуальные проблемы земельного и экологического права // Государство и право. 1994. № 12. С. 8.

35

Особенностью земельного права как комплексной отрасли является то, что в нем отношения по использованию земли как имущества регулируются нормами гражданского законодательства, а отношения по использованию земли как объекта властных полномочий регулируются путем властных предписаний, то есть методом административного права. Однако несмотря на названную особенность, земельное право все-таки считается российскими учеными самостоятельной отраслью права, ибо оно имеет в качестве объекта землю, использование которой требует специального регулирования.

Н.И. Краснов в своей статье о соотношении земельного и гражданского права отмечает, что во всех развитых капиталистических государствах есть обширные группы земельно-правовых норм или отраслей законодательства, приоритетно применяемых по сравнению с гражданским законодательством по отношению к регулированию земельных отношений. Здесь автор еще не говорит о земельным праве, но далее в той же статье, отметив, что упомянутое явление складывалось в течение почти двух веков, высказывает такую мысль: «В результате сформировалось земельное право, определенная система правовых норм, объединенных специфическим объектом правового регулирования - землей».1 Подтверждает существование земельного права в США и довод Н.И. Краснова о невозможности в современных условиях разделения земельных отношений на регулируемые гражданским правом и административным правом. Регулирование целевого назначения земель, установление особых режимов использования земли, территориальное планирование использования земли и т.д. - все это относится к сфере государственного управления земельными отношениями. Оно в России, как и в США, осуществляется в административном порядке. Однако это государственное управление оказывает существенное воздействие на имущественные права и обязанности субъектов земельных отношений. Хотя земельные   отношения   имеют   имущественное   содержание   и   поэтому

1 Краснов Н. И. О соотношении земельного и гражданского права при переходе к рыночной экономике // Государство и право. 1994. № 7. С. 54.

36

подпадают под гражданское право, земля является не только общим для гражданского и земельного права объектом. Земля еще и особый объект земельного права.1

Правовому регулированию земельных отношений в США свойственно использование, с одной стороны, гражданско-правовых норм, с другой стороны, административно-правовых методов властных предписаний. К нему относится содержащееся в книге «Зарубежное законодательство зарубежных стран» утверждение: «принципы административного права действуют в области земельных отношений в границах, определяемых сохранением обширных гражданско-правовых правомочий участников этих отношений, односторонний административный подход к правовому регулированию земельных отношений требует учета и даже включения в земельно-административное право обширного гражданско-правового материала».2 Действительно, рассматривая институты земельного права Соединенных Штатов Америки, мы видим, что важнейшую роль среди них играет зонирование (zoning) - разделение земли на данной территории на зоны (в городе это жилые, коммерческие, индустриальные зоны), в каждой из которых разрешены только определенные виды землепользования. Зонирование - это особый комплекс различного рода административных мероприятий, осуществляемых местными органами власти и управления. Следовательно, оно основывается на принципах административного права, то есть реализующие зонирование правовые нормы имеют тот же метод - властное предписание и тех же субъектов - местный орган власти (совет фафства или города), утверждающий правовой акт о зонировании, и местный орган управления      (комитет  по  зонированию),   готовящий   такой  акт,   что   и

1 Краснов Н. И. О соотношении земельного и гражданского права при переходе к рыночной экономике. // Государство и право.  1994. № 7.

С. 57,58.

2 Земель»

Аксененка, Н. И. Краснова, Л. П. Фоминой. М., 1982. С. 394.

2 Земельное законодательство зарубежных стран. Под редакцией Г. А.

37

административное (муниципальное) право. Однако наличие у зонирования, как и у других институтов земельного права США, особого предмета регулирования - земельных отношений - позволяет нам говорить о земельном праве как об отдельной отрасли американского права. Это подтверждает и то понимание предмета административного права, которое доминирует в самих Соединенных Штатах «Крупнейший американский административист -профессор К.К. Дэйвис указывает в своем четырехтомном курсе административного права: «Административное право представляет собой право, фиксирующее полномочия и порядок деятельности административных учреждений».1

Что же касается «обширного гражданско-правового материала», который регулирует многие аспекты земельных отношений, то он включается в правовое регулирование использования земельных участков, поскольку земельный участок признается в США, как и в России (на что указано в письме Президента РФ от 21 июля 1997 г.), недвижимым имуществом и является объектом имущественных отношений. Такого рода отношения в Соединенных Штатах Америки регулируются такой развитой подотраслью гражданского права, как правовое регулирование использования недвижимости (real estate law). Некоторые институты, рассматриваемые в настоящей работе - изъятие земель для государственных нужд и сервитут - в равной степени могут считаться институтами земельного права США, поскольку их объектом является земля, и правового регулирования использования недвижимости, поскольку они регулируют имущественные отношения.

Особенность земли как особого объекта земельного права состоит в следующем. Хотя оборот земли осуществляется по правилам правового регулирования использования недвижимости как особой подотрасли гражданского права, использование земли, в отличие от других видов недвижимости, осуществляется в соответствии в особыми правилами

Никеров Г.Н. Административное право США. М, 1977. С. 21.

38

земельного права. Особенно ярко эти правила выражены в институте зонирования. В некоторых случаях и регулирование оборота земли отличается от общих правил оборота других объектов гражданских прав. Примером служит Закон штата Вермонт об использовании и развитии земельных ресурсов (Land Use and Development Act), 1970 г., который запрещает продавать часть земельного участка и приступать к строительству или освоению без разрешения, выдаваемого штатом.1

Остановим внимание на предмете и институтах американского права. В приведенных выше определениях земельного права, его предмета, земельных отношений говорилось о распределении, перераспределении, использовании, охране земли, воспроизводстве плодородия почв, улучшении связанной с землей природной среды, обеспечении прав субъектов земельных отношений (фаждан, предприятий, учреждений, организаций и государства). Эти аспекты регулируются институтами земельного права США. Так как особенную часть земельного права составляет правовое регулирование отдельных категорий земель, выделяемых по назначению земли, рассмотрение ее институтов для раскрытия темы диссертации не является необходимостью. Рассмотрим те из них, которые относятся к общей части. Зонирование как основной способ регулирования земельных отношений включает в себя распределение, перераспределение и изъятие земель. К примеру, совет фафства, принял решение (ордонанс о зонировании) о том, что данный район, который относился к промышленной зоне, теперь считается находящимся в жилой зоне. Таким образом, создаются условия, вынуждающие промышленные предприятия покинуть зону и способствующие занятию принадлежащих им земельных участков новыми владельцами, которые приедут в данный район и построят в нем свои дома. Наряду с этим может происходить фактическое изъятие государством земельных участков этих предприятий, что порождает вопросы   об обязанности государства выплатить собственникам изымаемых

1 Робинсон Н. Правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды в США. М, 1990. С. 78.

39

участков и находящегося на них имущества компенсацию, о формах и размерах компенсации. Следовательно, один только институт зонирования связан с вопросами распределения, перераспределения и изъятия земель.

В американских книгах по земельному праву (land use law) первым институтом, подлежащим рассмотрению, обычно является институт конституционных основ земельного права1 (в буквальном переводе это звучит скорее как «конституционные основы контроля за использованием земель» — constitutional framework of land use control). Этот институт представлен прежде всего правовыми принципами, исходящими из Конституции США, а также конституций штатов - регулятивными полномочиями государства (police power), правом на изъятие (eminent domain), надлежащей правовой процедурой (due process), равной защитой (equal protection), свободой слова (free speech). О двух первых уже было рассказано, другие будут рассмотрены подробнее ниже. По содержанию - регулированию пределов государственного вмешательства в земельные отношения - институт конституционных основ земельного права США имеет много общего с институтом государственного регулирования земельных отношений земельного права России, выделяемым Б.В. Ерофеевым. Оба института определяют пределы и порядок государственного вмешательства в сферу земельных отношений.

Б.В. Ерофеев считает особым институтом отечественного земельного права земельный процесс, регулирующий процедуру реализации прав и обязанностей субъектов земельных правоотношений, ведение дел по предоставлению и изъятию земель, разрешение земельных споров.2 В американском праве эти вопросы регулируются в двух институтах. Первый из них, процесс зонирования (zoning process), включает решение вопросов, связанных с материальной и процедурной сторонами подготовки и принятия

1 Mandelker D. Land Use Law. The Michie Company. 1988. P. VII.

2 Ерофеев Б. В. Земельное право России. Общая часть (I часть). М., 1994. С. 37.

40

решений о зонировании, и множества тех вопросов, с которыми связано зонирование. Это вопросы, о которых подробно рассказывается в разделе 2.1 настоящей диссертации: о несоответствующем использовании (nonconforming using), безусловных правах (vested rights) и процессуальном отводе (estoppel), изменениях зонирования (variances), особых исключений (special exceptions), договорах о развитии (development agreement), внесудебном разрешении земельных споров.

Второй институт американского права, аналогичный российскому земельному процессу, - судебное разрешение земельных споров (land use litigation).

Вопросы охраны земли, воспроизводства плодородия почв, улучшения связанной с землей природной среды относятся к институту экологического контроля (environmental controls). Этот институт реализуется прежде всего в законодательстве, учреждающем различного рода экологические программы: по охране болот и затопляемых земель, сохранению сельскохозяйственных земель и т. д. Например, программа создания резервного фонда земель в соответствии с Законом 1985 г. «О продовольственной безопасности» «стала одной из первых программ, рассчитанных на борьбу с недопустимо высоким уровнем эрозии почвы».1

Подтверждением наличия в системе права США отрасли земельного права служит и издание большого числа научных работ и учебников, в которых рассказывается о вышеназванных институтах этой отрасли. Каждому из институтов, как правило, посвящается отдельная глава. Соответственно, названия этих работ совпадают либо имеют сходство с названием отрасли: «Земельное  право»  (Land  Law),   («Право  землепользования»  (Land Use

1  Иоаннесян С.Л., Шершнев Е.С. Государственные программы США по защите сельскохозяйственных ресурсов // США: экономика, политика, идеология. 1998. № 7. С. 117.

2  Робинсон Н. Правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды в США. М., 1990. С. 15.

41

1                                                                                                                                                                                                                                                                                                 О

Law),   «Правовое регулирование землепользования» (Land Use Regulation), «Контроль за использованием земель» (Land Use Controls).3 Земельное право преподается как отдельная учебная дисциплина в американских учебных заведениях.

Помимо термина «земельное право» в диссертации употребляется понятие «государственное регулирование использования земель». Оно относится уже не к отрасли права, а к особым способам регулирования государством различных аспектов использования земель: зонированию и отдельным способам регулирования, имеющим отношение к зонированию, планированию, развитию роста территорий.

Основательность заявлений о наличии в американском праве принципа соблюдения баланса интересов подтверждается существованием доктрин права на изъятия и регулятивных полномочий государства, сущность которых раскрыта выше. Чтобы лучше понять сущность этих доктрин необходимо также знать основы системы американского права, ибо содержание доктрин составляют определенные правовые нормы. Об источниках права, содержащих нормы права, путем которых в земельных отношениях в Соединенных Штатах Америки создавался и поддерживается принцип соблюдения баланса интересов общества и частных собственников, более

1  Mandelker D., Gerard T. Federal Land Use Law. The Michie Company. 1986. 544 p. Mandelker D. Land Use Law. The Michie Company. 1988. 640 p. Ziegler S. Aesthetics in Ohio Land Use Law: Preserving Beauties in the Parlor and Keeping Pigs in the Barnyard // Akron Law Review. 1985. Vol. 1. P. 19.

2 Land Use Regulation: A Handbook for the Eighties.   Stanford Enviromental Law Society. 1984.218 р.

3  Галятин М.Ю.   США: правовое регулирование использования земель. М., 1991. С. 4. Робинсон Н. Правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды в США. М.,  1990. С. 428. Kratovil R., Werner R. Real Estate Law. 1988.                                                        'российская

42

подробно рассказывается в разделе 2.1, а ниже о системе права приводятся самые общие сведения.

Для государства, которое выражает интересы общества, вышеназванные правовые доктрины создают возможность совершать действия, имеющие юридическое основание, необходимое в правовом государстве, которым являются США. Частным землевладельцам данные институты дают уверенность в том, что их права на землю могут быть ограничены только в исключительных случаях, легитимно и в целях блага общества.

Отличительной чертой американского, как и всего англо-саксонского права, является важность судебного прецедента в качестве одного из основных источников права. Соответственно изначальным и основным источником правовых доктрин, рассматриваемых в настоящей работе, являлись и сейчас являются, хотя уже не в такой значительной степени, как раньше, судебные решения, которые составляют систему общего (или прецедентного) права. Поэтому анализ того или иного института в диссертации, часто подкрепляется ссылками на судебные решения.

Система общего (прецедентного) права не гарантирует единообразия решения судей по схожим делам, однако даже если решения определенного рода принимаются не всеми, а большинством судей, формируется судебная доктрина. Отдельные судебные доктрины являются по сути источниками американского права. Кроме судебных доктрин, основывающихся на прецедентах и нормативных актах (законах и подзаконных актах) и имеющих практическое значение источника права, есть собственно научные теории. В своей работе «США: правовое регулирование использования земель» М.Ю. Галятин довольно хорошо охарактеризовал три основные группы источников правового регулирования земельных отношений в США -конституции, статуты и прецеденты.

Уместно заострить внимание на том, как вопросы теоретического обоснования баланса интересов общества и частных землевладельцев (или по

43

крайней мере, пределов государственного вмешательства в частное землепользование) в США отражались в работах российских исследователей.

В работе «Земельное законодательство зарубежных стран» под редакцией Г.А. Аксененка, Н.И. Краснова и Л.П. Фоминой делается ссылка на теорию разделенной земельной собственности. Она, как объясняют названные ученые, была выдвинута учеными ряда буржуазных стран, которые пытались концептуально осмыслить перераспределение правомочий (ранее безраздельно принадлежавших собственнику земли) между собственником, землепользователем и государством. Эта теория оправдывает «расщепление» прав земельной собственности и землепользования, к которому относится частичное изъятие прав у землевладельцев.1

Г. В. Чубуков и А. А. Погребной говорят о теории государственного регулирования земельной собственности как основе развития американских законов.2

Г. Е. Быстрое называет другую теорию: «государственного регулирования сельского хозяйства, которое осуществляется федеральными и штатными учреждениями»,3 выполняющими функции по охране почвенных и водных ресурсов, проверке санитарного состояния и т.д.

Н. И. Краснов, ссылаясь на работу В.А. Кикотя «Правовое регулирование земельных отношений в капиталистических станах», отмечает, что основными чертами правового регулирования частной собственности на землю в современных капиталистических странах являются ограничения государством правомочий собственника и полная или частичная передача

1    Земельное   законодательство   зарубежных   стран.   Под   редакцией Г. А. Аксененка, Н. И. Краснова, Л. П. Фоминой. М, 1982. С. 354.

2    Чубуков   Г.В.,   Погребной    А. А.    Право   частной   собственности крестьянина-фермера. // Государство и право. 1993. С. 65.

3   Быстрое Г.Е.     Право  собственности  в аграрном законодательстве зарубежных    стран.    //    Правовые    вопросы    предпринимательской деятельности в Республике Башкортостан. Уфа: БГУ., 1994. С. 89.

44

государству некоторых правомочий в отношении земли, имевшихся ранее у частных землевладельцев (определение целевого назначения земель, меры принудительного их перераспределения, регулирование цен, других элементов земельного рынка и т.д.)1

Следует обратить внимание на то, что баланс интересов общества и частных землевладельцев определяется не только пределами, в которых государство ограничивает правомочия частных владельцев по владению, пользованию и распоряжению своим земельным участком. Рассматриваемое соотношение (пределы государственного вмешательства в земельные правоотношения) помогает понять сущность правовых аспектов, обеспечивающих реализацию принципа соблюдения баланса интересов общества и частных собственников. Вместе с тем нужно иметь в виду два существенных момента.

Первое. Пределы государственного вмешательства показывают, что включает в себя и в каком соотношении с правами и обязанностями частного собственника находится совокупность прав и обязанностей государства по отношению к землям, находящимся в частной собственности. Однако указание на них не означает, что принимаются во внимание критерии, которые устанавливают пределы такого государственного вмешательства. Критерии важны по той причине, что пределы государственного вмешательства в земельные отношения в США устанавливаются прежде всего не указанием на позволительные действия или права государства в законе, а применением институтов общего права в конкретных судебных делах. При этом роль законодательно определенных правовых норм приобретает все большее значение, но изначальную важность имеют данные институты.

Второе. В определении права собственности американскими и отечественными учеными имеются различия, самое главное из которых в том, что американские юристы, как правило, не определяют содержание права

1 Краснов Н. И. Земельная реформа и земельное право в современной России // Государство и право. 1993. № С. 12.

45

собственности как совокупность правомочий собственника владеть, распоряжаться и пользоваться своей собственностью. Однако такое субъективное отношение вовсе не означает, что в право собственности в США не включаются объективно существующие правомочия владения, пользования и распоряжения.

Указывая на определенные аспекты правового регулирования земельных отношений в Соединенных Штатах Америки, в частности, государственное вмешательство и ограничение государством права частной собственности, теории, на которые ссылаются российские ученые, не отвечают на вопрос, как во взаимоотношениях общества (государства) и частного собственника соблюдается необходимый баланс интересов той и другой стороны. Предметом же настоящей диссертации является исследование того, на чем основывается баланс интересов, чем и как он регулируется. Здесь уместно вновь привести мнение, уже прозвучавшее в российской научной юридической литературе. «Суть современной концепции права собственности на землю состоит не только в том, что государство обладает рычагами регулирования использования собственности и ограничения прав частного собственника, но что в США действует весьма эффективный правовой механизм, базирующийся на признании права частной собственности как естественного права человека, что обеспечивает соблюдение необходимого баланса интересов частного собственника и общества в лице государства».1

Если еще раз обратиться к отечественной юридической литературе, то следует отметить, что М.Ю. Галятин в уже упомянутой монографии «США: правовое регулирование использования земель» называет четыре доктрины, являющиеся основаниями правового регулирования земельных отношений в Соединенных Штатах: 1) право отчуждения частной собственности (eminent domain), которое в диссертации именуется правом на изъятие ввиду того, что

1  Крассов  О.И.  Право  частной  собственности  на  землю  в  США // Государство и право. 1993. № 2. С. 105.

46

его проявлением в земельных отношениях США является изъятие земли для общественных нужд (taking); 2) регулятивные полномочия (police power), которые в отечественной литературе часто называются также «полицейскими полномочиями» или «полицейской властью»; 3) право расходовать денежные средства (spending power); 4) право устанавливать и взимать налоги (taxation power).1 Тот же Галятин отметил в правовом регулировании использования земель в США доктрину «регулирование как континуум» (regulation as a continuum), которая по своему содержанию в максимальной степени отражает принцип соблюдения баланса интересов. Понятие «континуум» содержится в формулировке судьи Верховного суда США Холмса в решении по делу «Угольная компания Пенсильвании против Мэйхон» (Pennsylvania Coal Co. vs. Mahon), 1922 г, в котором Холмс сказал: «Общее правило, по крайней мере, такою. Использование собственности может быть урегулировано или ограничено только до определенного предела, если регулирование заходит слишком далеко, оно будет признано отчуждением».2

В завершении обзора публикаций в советской и российской юридической литературе, имеющих отношение к теме настоящего исследования и служащих отправной точкой для определения понятия принципа соблюдения баланса интересов общества и частных землевладельцев в правовом регулировании земельных отношений в США, укажем, что наиболее точно правовая основа реализации принципа соблюдения баланса интересов общества и частных землевладельцев в США характеризуется в статье Н. Е. Харла «Проблемы регулирования частной собственности в сельском хозяйстве США». Данный автор, являющийся директором американского Центра по международным сельскохозяйственным финансам, указывает, что в странах, юридические традиции, которых восходят к системе британского общего права, большая часть правового регулирования

1  Галятин М.Ю.   США: правовое регулирование использования земель. М., 1991. С. 39.

2 Там же. С. 51.

47

и контроля за использованием земли осуществляется при помощи сохраненных за государством полномочий в отношении собственности. К их числу относятся две основополагающие доктрины (они были упомянуты выше наряду с двумя другими доктринами), которые и лежат в основе принципа баланса интересов общества и частных собственников: регулятивные полномочия (police power) и право на изъятие (eminent domain), то есть принудительное отчуждение частной собственности.1 Обе доктрины основываются как на нормах общего (прецедентного) права, так и на нормах, содержащихся в нормативно-правовых актах.

В ходе работы над настоящей диссертацией мы ознакомились с большим числом работ американских авторов в области земельного права и права собственности, а также нормативных актов и судебных решений. В результате наших исследований мы сделали вывод, что именно существование в американском праве доктрин регулятивных полномочий и права на изъятия является главным свидетельством действия в правовом регулировании земельных отношений в США принципа соблюдения баланса интересов общества и частных собственников. Следовательно, понятие данного принципа закономерно определять исходя из доктрин регулятивных полномочий и права на изъятия.

2. Правовое закрепление принципа соблюдения баланса

интересов общества и частных собственников

в земельных отношениях в США.

Данный параграф посвящен правовому закреплению принципа баланса интересов общества и частных землевладельцев в земельных отношениях, то есть источникам права, в которых содержатся нормы, обеспечивающие этот баланс. При этом, помимо самих источников права, заслуживают внимания

1 Харл Н.Е. Проблемы регулирования частной собственности в сельском хозяйстве США. // Государство и право. 1992. № 12. С. 105.

48

два важных аспекта. Во-первых, существует разграничение компетенции между различными уровнями государственного устройства Соединенных Штатов Америки. Во-вторых, есть разграничение компетенции между ветвями (отдельными органами) власти. Эти два разграничения выделяются при рассмотрении источников.

Система источников американского права, регулирующих земельные отношения, требует объяснения и сравнения с системой источников российского права.

В России основы земельного права заложены в Конституции Российской Федерации, в частности, в статьях 9 и 36. Часть вторая статьи 9 Конституции РФ гласит: «Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности». Право фаждан на обладание землей в частной собственности гарантировано в части первой статьи 36 Конституции Российской Федерации: «Граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю». В соответствии с частью второй статьи 36: «Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц». Право фаждан иметь землю в частной собственности, как и иные конституционные права и свободы, является непосредственно действующим, определяет наряду с другими правами и свободами смысл, содержание и применение законов, деятельности законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечивается правосудием.1

Следующей по верховенству фуппой источников являются федеральные законы, важнейшие из которых для регулирования земельных и связанных с ними отношений - Гражданский кодекс (особенно глава 17

1 Голиченков А.К., Волков Г.А. Комментарий указов Президента Российской Федерации, гарантирующих права граждан и юридических лиц на землю (1991-1996 гг.) // Консультант +.

49

«Право собственности и другие вещные права на землю») и Земельный кодекс (со вступлением в силу нового Земельного кодекса вступит в силу и глава 17 ГКРФ).

Из-за правового вакуума, связанного с отсутствием полноценного действующего Земельного кодекса, наиболее значительными источниками правового регулирования земельных отношений на федеральном уровне в России стали Указы Президента РФ и принимаемые в их исполнение нормативные акты правительства или отдельных министерств и ведомств. Аналогичная ситуация сложилась и в Республике Башкортостан.

Как следует из определения понятия принципа соблюдения баланса интересов общества и частных собственников, институт изъятия земель имеет очень важное значение в настоящей диссертации. По этой причине обратимся к некоторым источникам российского права, регулирующим названный институт. 7 марта 1996 г. Президент РФ подписал Указ № 337 «О реализации конституционных прав граждан на землю», в котором установил, что возмездное отчуждение земельных долей осуществляется с соблюдением правил, предусмотренных статьей 250 Гражданского кодекса Российской Федерации. В целях реализации Указа Комитет РФ по земельной реформе и земельным ресурсам разработал, принял и направил местным органам власти письмо № 5-16/1004 от 14 мая 1996 г. «Рекомендуемый порядок и условия выкупа органами местного самоуправления земельных долей».

Особенности американской правовой системы таковы, что система источников права не имеет четкого закрепления в законе. Ее специфика также не позволяет однозначно определить последовательность источников по степени их значимости в правовом регулировании земельных отношений. Однако в целях логичности изложения, на основе анализа правового регулирования земельных отношений следует классифицировать систему источников следующим образом и рассматривать их в следующей последовательности: 1) Конституция США и конституции штатов; 2) законодательные акты: федеральные законы, законы штатов (статуты) и

50

уполномочивающие акты; 3) нормативные акты органов исполнительной власти; 4) нормативные акты местных органов власти; 5) судебные решения; 6) регулирование земельных отношений гражданами. Кроме названных основных источников, есть и менее значительные источники, о некоторых из них говорится ниже.

1. Конституция США и конституции штатов.

В Конституции США закреплены обязательные для всех штатов правовые принципы, которые распространяются и на земельные отношения.

Правовыми основами права граждан на защиту от необоснованных посягательств государства на их собственность являются положения Конституции США. Это пятая поправка к Консяпетгуции, которая провозглашает: «никто не может быть лишен жизни, свободы или собственности без надлежащей правовой процедуры; частная собственность не должна изыматься для общественного пользования без справедливого возмещения». Другая конституционная основа соблюдения интересов частных землевладельцев содержится в четырнадцатой поправке к Конституции США: «Ни один штат не должен издавать или применять законы, которые ограничивают привилегии и льготы граждан Соединенных Штатов; равно как ни один штат не может лишить какое-либо лицо жизни, свободы или собственности без надлежащей правовой процедуры либо отказать какому-либо лицу в пределах своей юрисдикции в равной защите законов».

Таким образом, мы видим, что пятая поправка - часть Билля о правах 1789 г., вступившего в силу в 1791 г. - установила, в частности, что лишение или какое-нибудь ограничение права частной собственности федеральными властями в публичных интересах возможно только по решению, вынесенному в результате процедуры (the due process of law), т. е. по решению независимого суда, и при справедливом возмещении. XIV поправка, принятая в 1866 г. и вступившая в силу в 1868 г., распространила это правило на аналогичные действия властей штатов. Под справедливым возмещением всегда понималась и   понимается   компенсация   наличными   деньгами   ущерба,   нанесенного

51

собственнику лишением или ограничением его права собственности. Такой принцип был прямо сформулирован Верховным судом США в решении по делу «Навигационная компания Мононгахэла против Соединенных Штатов» (Monongahela Nav. Co. vs. United States) в 1893 г. Эти положения полностью применяются в США к случаям экспроприации земельных участков.

Создатели американской конституции называются многими авторами американскими гениями за то, что они сумели обеспечить «баланс прав индивидуума с нуждой народа - правительства - осуществлять общественные проекты во благо каждого».1 Те же авторы считают, что пятая поправка закрепляет одно из основополагающих прав личности - владеть собственностью свободно от угрозы ее захвата правительством, если только правительство не заплатит за эту собственность. Это право исходит из правовой традиции Англии 17-18-го вв., которая запрещала королю изымать собственность своих подданных, кроме как в соответствии с изданным в надлежащей форме законом и с полной компенсацией. Исторические свидетельства показывают, что авторы Билля о правах, устанавливая положения о «справедливом возмещении» и «изъятии», имели в виду предоставление государству правовых полномочий изымать собственность для общественного пользования, но при этом они хорошо понимали, что необходимо закрепить в Конституции и условие об обязательности выплаты надлежащей компенсации.

В соответствии с разделом 8 статьи I Конституции США конгресс США вправе издавать любые законы, которые будут необходимы для осуществления любых прав, которыми Конституция наделяет правительство Соединенных Штатов, его департаменты (министерства) или должностных лиц.

Статья VI провозглашает Конституцию, федеральные законы и международные договоры «верховным правом» страны; если конституция или

1 Duerksen С, Roddewig R. An Introductory to Takings Law & the Historical Background of Takings // Internet. PCJ Planners Web Home Page.

52

закон какого-либо штата противоречат федеральным правовым установлениям, то должностные лица штата обязаны руководствоваться последними.

В правовом регулировании использования земель Конституция США выполняет функциональную роль основного «рамочного законодательного акта», положения которого используются как ограничения, рамки «поля правомерности» деятельности государственных органов.1 Границы этого «поля» постоянно меняются, и его реальное содержание определяется судебными толкованиями, федеральными законами, административными актами, политической практикой.2

Конституции штатов во многом дублируют положения федеральной Конституции, так как в них содержатся нормы об отчуждении собственности, надлежащей правовой процедуре и др. Кроме того, в конституциях многих штатов есть, к примеру, положения, декларирующие важность отдельных категорий земель и других природных ресурсов для общего блага всех людей.3

2. Законодательные акты.

Полномочия по регулированию земельных отношений в США переданы в компетенцию штатов. Однако законодательные собрания штатов, как правило, делегируют регулирование землепользования графствам и городам. Делегирование производится путем издания уполномочивающего зонирование акта (zoning enabling act) или иного закона штата (статута), подтверждающего передачу полномочий. Кроме статутов как специальных законов, действуют так называемые статуты штатов - инкорпорации, содержащие   основы   правового   регулирования   различных   сфер   жизни

1 Галятин М.Ю.   США: правовое регулирование использования земель. М, 1991. С. 89.

Современные   Соединенные   Штаты   Америки.   Энциклопедический справочник. М., 1988. С. 154.

3 Робинсон Н. Правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды в США. Мм 1990. С. 85-91.

53

общества, регулирование которых относится к компетенции штата. Статуты дают полномочия и одновременно устанавливают пределы землепользования на местном уровне. Несанкционированные уполномочивающим актом действия по регулированию земельных отношений могут быть приостановлены за превышение полномочий.

Изданием уполномочивающих актов штаты дают полномочия по зонированию местным органам власти. Уполномочивающие акты основываются на двух принципах: делегирования полномочий непосредственно субъектам регулирования и принципе «законорамки», которая определяет главные элементы механизма правового регулирования использования земель местными органами власти.

Что касается разграничения полномочий между федерацией и штатами, то федеральное правительство США никогда не осуществляло прямой контроль за использованием земель, находящихся в частной собственности (частных земель). Оно регулирует пользование землями, которыми оно владеет или управляет (национальными лесами, индейскими территориями). Примером такого регулирования являются планы развития территорий, включающие вопросы промышленного развития и будущего месторасположения торговых центров, спортивных комплексов, канализаций, которые должны быть одобрены местными отделениями федерального Агентства по охране окружающей среды.

В то же время федеральная власть стремится усилить свое влияние на землепользование. Одно из свидетельств этому - принятый Палатой Представителей Конгресса США законопроект, разрешающий землевладельцам заявлять иски в федеральные суды, минуя суды первой инстанции и апелляционные суды, находящиеся под юрисдикцией штатов.1 Конгресс не колеблется всякий раз, когда захочет игнорировать предпочтения

1 Shenk J. Washington's counter-devolutionaries. // US News & World Report. 1997. November 24th. Vol. 123. Issue 20. P. 34.

54

штатов в политике.1 Таким образом, устанавливая основы законодательства и через свои полномочия по регулированию бюджета и коммерции, федеральное правительство играет существенную роль в непрямом регулировании земельных отношений.

Не только правовое регулирование, но и сам процесс пользования некоторыми категориями земель регулируется на уровне штата. Землепользование на некоторых территориях штата (например, находящихся в критическом экологическом состоянии) может производиться только с разрешения компетентных властей штата и, таким образом, не подлежит регулированию на местном уровне. Штат также может осуществлять классификацию земель, обязывая местные власти контролировать землепользование в соответствии с этой классификацией. К примеру, в штате Вермонт разрешение на строительство или развитие должно быть получено не только от местных властей, но и от властей штата, что дает штату право вето по вопросам местного развития.

3. Нормативные акты органов исполнительной власти. Президент США может внести свой вклад в регулирование земельных отношений. Наиболее известный недавний пример тому - Исполнительный указ 12630 от 15 марта 1988 г. президента Рейгана. Целью указа было оказание помощи федеральным министерствам и агентствам в пересмотре своих действий по регулированию земельных отношений и в разработке, планировании и реализации этих действий. Указ обязал должностных лиц в процессе перечисленных действий с должным вниманием относиться к конституционной защите, предусмотренной пятой поправкой к Конституции США, и способствовать уменьшению чрезмерных или необязательных расходов государственной казны на компенсацию законных действий государственных органов. Согласно указу следует признать, что произошло

1 Робинсон Н. Правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды в США. М., 1990. С. 60.

55

Изъятие земли, если акт регулирования оказывает «существенное воздействие» на цену собственности.1

К актам исполнительных органов власти, имеющим значение для диссертации, относятся стандартные уполномочивающие законы штатов по зонированию (Standard State Zoning Enabling Act) 1924 г. и планированию (Standard State Planning Enabling Act) 1926 г., разработанные Министерством торговли США. Эти законы легли в основу законодательства соответственно о зонировании и планировании. Стандартные уполномочивающие законы штатов являются моделями нормативных актов и законодательным собраниям штатов рекомендуется следовать им при разработке уполномочивающих актов штатов, делегирующих соответствующие полномочия местным органам власти.2 Нормы, установленные в названных законах, до сих пор доминируют в законодательстве штатов по зонированию.3

4. Нормативные акты местных органов власти.

Под местными органами власти имеются ввиду представительные органы самоуправления - советы графств (каждый штат делится на несколько десятков, иногда сотен графств, это более мелкая единица, чем район в России), советы городов и иных подразделений в пределах графств, а также исполнительные органы власти и должностные лица - главные исполнительные офицеры графств, мэры городов и др. Роль последних сравнительно невелика по сравнению с первыми. Значение актов местных органов власти очень велико, потому что именно через них осуществляется зонирование. Зонирование является основной формой регулирования местными органами власти землепользования в США.    Оно состоит из

1  Taking Property and Just Compensation: Law and Economics Prospectives of the Taking Issue. Edited by Nicholas Mercuro. Kluwer Academic Publishers. 1992. P. 70.

2  Галятин М.Ю.   США: правовое регулирование использования земель. М., 1991. С. 93.

3 Mandelker D. Land Use Law. The Michie Company. 1988. P. 75.

56

деления земель на участки, называемые зонами, определения категории земель и способов контроля за их использованием в каждой зоне. Зонирование осуществляется путем принятия графствами и городами ордонансов о зонировании, которые часто остаются единственной формой установления режима использования земель на территории данного территориального подразделения. Право на зонирование дается местным органам власти конституциями штатов и уже упомянутыми уполномочивающими зонирование актами.

Поскольку регулирование землепользования на местном уровне требует полномочий от штата, любая акция местных властей, затрагивающая земельные отношения и прямо не предусмотренная законодательством штата, может быть признана недействительной из-за отсутствия особого полномочия на ее совершение. Поэтому возникает немало вопросов, таких как: включает ли полномочие регулировать строительство зданий право контролировать или замедлять любое строительство на земельном участке; включает ли полномочие регулировать площадь, занимаемую зданиями, право на контроль за архитектурой и дизайном; позволяет ли уполномочивающий зонирование акт использование права законодательной инициативы и проведение референдумов по земельным вопросам. Эти вопросы решаются в зависимости от содержания уполномочивающих зонирование актов штатов и отношения судей к нововведениям на местном уровне.

5. Судебные решения.

Основным моментом в развитии правового регулирования использования земель на рубеже прошлого и нынешнего веков стал переход от нормативно-судебной к нормативно-законодательной системе регулирования. Несмотря на это, рассмотрение решений судов после других источников права чисто условно, так как это не соответствует роли, которую играют судебные решения в американском праве. Суды обладали и обладают в Соединенных Штатах, как и в иных государствах, использующих англосаксонскую систему права, широкими полномочия по установлению

57

правовых норм. Решения американских судов носят нормативный характер. Создавая новое право, суды нередко вторгались в сферу статутного права, изменяя и даже выхолащивая его.1 Поэтому решения американских судов различных уровней оказали наиболее важную роль в формировании и развитии принципа баланса интересов общества и частных собственников. Однако принцип баланса можно рассматривать только в связи с двумя названными доктринами — полицейских полномочий и права на изъятие. Ввиду этого суды устанавливали, был ли соблюден баланс, анализируя в судебном деле правильность применения органами государства своих полицейских полномочий или права на изъятие. Рассматривая одно из первых дел, установивших принцип баланса интересов общества и частных собственников, «Маглер против штата Канзас» (Mugler vs. Kansas), 1887 г., американский исследователь Н. Меркьюро отмечает, что Верховный Суд США применил «принцип, согласно которому право собственности в Соединенных Штатах подразумевает обязанность собственника не использовать свою собственность способами, наносящими вред обществу».2

6. Регулирование земельных отношений гражданами.

В некоторых случаях, когда граждане не согласны с тем, как государственные чиновники регулируют землепользование в их районе, они могут сами принимать решения. Избиратели могут отменить решения, принятые чиновниками, используя право референдума или законодательной инициативы. Такими способами были приняты многие важные решения по вопросам землепользования. Высота зданий и ограничения строительства часто устанавливались по законодательной инициативе граждан. Референдумы во многих случаях используются, чтобы запретить крупномасштабные проекты коммерческой или жилой застройки. К примеру,

1  Никеров Г.Н. Административное право США. М., 1977. С. 31.

2 Taking Property and Just Compensation: Law and Economics Prospectives of the Taking Issue. Edited by Nicholas Mercuro. Kluwer Academic Publishers. 1992. P. 22.

58

избиратели г. Истлэйк, штат Огайо внесли в хартию своего города поправку, согласно которой любое изменение земельной зоны, принятое городским советом, может вступить в силу, если оно одобрено не менее чем 55 % голосов всех избирателей города.1

Помимо перечисленных источников, исходящих от субъектов, имеющих властную силу, различаются и источники рекомендательного характера, исходящие от общественных организаций, например, Примерный кодекс развития земель, разработанный Американским институтом права в 1976 г.

При сравнении источников правового закрепления норм права, относящихся к балансу интересов общества и частных землевладельцев в земельных отношениях, и разграничения компетенции между органами агаасти различных уровней в США и России, кроме уже отмеченной роли судебных прецедентов в американском праве, обращают на себя внимание еще несколько моментов. Во-первых, указы президента США, нормативные акты органов исполнительной власти США и штатов имеют несравнимо меньшее значение в регулировании земельных отношений, чем указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства России, документы федеральных министерств, указы президентов и губернаторов российских регионов и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации. Это объясняется не только отсутствием в российском обществе консенсуса, в том числе в отношении частной собственности на землю, что стало причиной неспособности федеральной власти принять Земельный кодекс. Американское общество в целом более демократично, чем российское. Исторически в нем сложилось так, что полномочия, затрагивающие интересы граждан, включая право собственности на землю, относились к компетенции представительных, а не исполнительных органов власти. Во-вторых, главная задача нормативных актов уровня федерации и штатов - урегулировать самые

1 Bernhardt R. Real Property in a Nutshell. 3rd. ed., West Publishing Co., St. Paul, Minn., 1993. P. 449.

59

существенные аспекты земельных отношений и установить принципы их регулирования на местах. Основную же часть земельных отношений регулируют местные органы власти. Именно они определяют, в частности, какие способы землепользования разрешены и запрещены в той или иной зоне на территории, находящейся под юрисдикцией данного органа власти.

60

Глава 2. РЕАЛИЗАЦИЯ СОДЕРЖАНИЯ ПРИНЦИПА СОБЛЮДЕНИЯ

БАЛАНСА ИНТЕРЕСОВ ОБЩЕСТВА И ЧАСТНЫХ ЗЕМЛЕВЛАДЕЛЬЦЕВ В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ США.

1. Реализация баланса интересов общества и частных

землевладельцев при осуществлении отдельных способов

государственного регулирования использования земель в США.

Тему принципа соблюдения баланса интересов общества и частных землевладельцев в земельном праве США нельзя было бы раскрыть достаточно полно без рассмотрения реализации данного баланса в отдельных институтах земельного права. В следующих параграфах диссертации говорится о том, как баланс интересов соблюдается в отдельных институтах земельного права Соединенных Штатов Америки, а именно в тех институтах, которые непосредственно связаны с ограничением прав частных землевладельцев в интересах общества: зонировании земель, помехе землепользованию, сервитуте и изъятии земель. Наряду с этим, много полезного содержит и знание о правовых нормах, обеспечивающих баланс интересов общества и частных землевладельцев в некоторых других институтах земельного права США.

Первый способ государственного регулирования использования земель в США, который затрагивает баланс интересов общества и частных собственников, - это планирование. Планирование является техническим мероприятием, в ходе которого анализируются тенденции развития землепользования, выявляются различные интересы различных социальных групп населения, и после этого на основе полученных данных определяются структура и виды землепользования на перспективу. В результате всей этой деятельности составляются плановые документы, а чаще всего один документ - всесторонний план (comprehensive plan). Типичный случай конфликта интересов общества и частных лиц представлен в деле «Кочрэн против

61 Комитета по планированию» (Cochran vs. Planning Board), 1965 г. В плане,

принятом городом, была изменена классификации землепользования для участка ответчика. Суд не посчитал изменение изъятием и отметил, что план представляет собой только «суждение органа по планированию», которое «остается гибким и не обязывающим» и «является только руководством для города».1 Это решение основывалось на прецеденте, установленном Верховным судом штата Нью-Джерси, который отметил, что всесторонний план не является основой для принятия решений по зонированию, если иное прямо не установлено законодательством штата.

В другом показательном судебном деле «Риэлторская фирма Сэлби против города Сан-Буэнавентура» (Selby Realty Co. vs. City of San-Buenaventura), 1974 г., город и графство совместно одобрили план, показывающий расширение улицы на территорию, принадлежащую истцу. Город отказал истцу в компенсации. Так же поступил суд, указавший, что единственным действием графства, касающимся земельного участка истца, было принятие плана, который по своей природе очень приблизителен и подлежит изменениям.

Отдельные институты земельного права США в еще большей степени, чем планирование, относятся к зонированию, являясь по сути исключениями, исходящими из зонирования как правового явления. В целях защиты прав частных лиц в определенных случаях закон разрешает владельцам земельных участков использовать их способами, противоречащими ордонансам о зонировании. По общему правилу, такое исключение может быть сделано, если в результате применения к нему ордонанса землевладелец будет иметь «неоправданные трудности» и если это исключение не причинит вреда окружающим участкам. Исключения делятся на следующие категории: 1) несоответствующее использование (nonconforming use); 2) изменение (variance); 3) особое исключение (special exception); 4) безусловные права

Mandelker D. Land Use Law. The Michie Company. 1988. P. 89.

62

(vested rights) и процессуальный отвод (estoppel); 5) договоры о развитии (development agreement).

Несоответствующее использование.

«Несоответствующее использование» — использование земли способом, запрещенным ордонансом, принятым после того, как данный способ уже существовал. Примером являются магазины или предприятия, находящиеся в районе, который только что был отнесен к жилой зоне».1 Они не должны закрываться, однако их деятельность или принадлежащие им строения должны оставаться в тех пределах, в которых они существовали на момент принятия ордонанса.

Ордонансы об общем зонировании налагают ограничения на использование земли в пределах определенных районов в соответствии с одобренной общей политикой. Такие ордонансы обычно не включают в рамки своего регулирования любое существующее законное использование, противоречащее нормам для установленной в данном районе зоны. Это происходит по той причине, что их регулирование может повлечь серьезные проблемы для отдельных землевладельцев и их законность спорна, потому что они немедленно прекращают несоответствующее использование. Законодательство о зонировании рассчитано на будущее, оно может повлечь ликвидацию несоответствующего использования земли. Как сказано в деле «Графство Орандж против Голдринг» (Orange County vs. Goldring), цель зонирования - закреплять существующие виды пользования и условия и устранять несоответствующее использование настолько быстро, насколько это согласуется с безопасностью тех, чьи права затрагиваются. Таким образом, законными являются действия по предотвращению расширения несоответствующего использования земли, запрет на возобновление такого использования после его прекращения, установление разумного периода

1 Jennings M.    Real Estate Law. PWS-Kent Publishing Company.  1992. P. 605.

63

времени, в течение которого должно прекратиться несоответствующее пользование.1

Запрет расширения несоответствующего пользования.

Несоответствующее пользование может продолжаться неопределенное время. Однако суды строго придерживаются политики по запрету расширения. 2 Иногда ордонансы о зонировании разрешают использование земли способами, не соответствующими ордонансам о зонировании.

Устранение несоответствующего пользования.

Существует тенденция предотвращать продолжение на неопределенное время несоответствующего пользования путем его ликвидации в течение предписанного периода времени. Принятие всестороннего плана развития района, предусматривающего постепенную ликвидацию несоответствующего использования земли, согласуется с целями зонирования и правовыми принципами.

Прекращение несоответствующего пользования.

В деле «Город Лос-Анджелес против Кэйджа» (Los-Angeles vs. Cage) суд рассматривал законность ордонанса, требующего прекратить в течение пяти лет несоответствующее использование земли и несоответствующее использование зданий для коммерческих и промышленных целей в жилых домах в жилом районе. Суд установил, что ордонанс не был произвольным или разумным и не нарушал конституционных прав собственников.3

Использование амортизационных схем.

Суды считают, что разумные амортизационные схемы, обеспечивающие удовлетворение конфликтующих интересов, являются законным средством решения проблемы при ликвидации несоответствующего

1   Jennings M.    Real Estate Law.    PWS-Kent Publishing Company. 1992. P. 605. Siedel G. Real Estate Law. West Publishing Company. 1993. P. 402.

2 Healey R., Rosenberg J. Land Use and the States. 1979. P. 237.

3 Wright R. Zoning Law in Arkansas: A Comparative Analisys. University of Arkansas at Little Rock. Monagraph Series. 1984. P. 16.

64

пользования. Схемы позволяют землевладельцам уменьшить их потери от запрета использования земли. Их потери (если они, конечно, вообще есть) распределяются на период в несколько лет, и они пользуются своим положением монополиста в силу ордонанса о зонировании. Если на амортизацию дан разумный период, потери собственников невелики по сравнению с общественной выгодой.

Значение несоответствующего пользования для принципа баланса интересов общества и частных землевладельцев в том, что оно является средством, позволяющим государству добиваться постепенного прекращения тех видов землепользования, которые противоречат установленным в данном районе в интересах большинства членов общества видам землепользования. К примеру, Н. Робинсон считает, что смысл зонирования как раз и состоит в предупреждении несовместных видов землепользования.1 Ущемление интересов частных собственников обычно компенсируется государством как              I

изъятие собственности, в том числе такими средствами, как определение разумного    срока    прекращения    несоответствующего    пользования    и             -

различными амортизационными схемами.

Изменение.

«Изменение» (variance) - разрешение на использование земли способом,             ;

не предусмотренным ордонансом, но необходимым землевладельцу. При этом, необходимость, связанная с невозможностью использовать участок с должной выгодой, возникает уже после вступления ордонанса в силу.2 Стандартный   акт  о   зонировании   (параграф   7)   предусматривает  право             4

апелляционного комитета (board of adjustment) при местном органе власти:            •#

1 «Разрешать по заявлению изменение условий ордонанса, не противоречащие            Jr

" 4Ш общественным   интересам,   когда,   из-за   особых   условий,   применение            J

Робинсон Н. Правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды в США. М, 1990. С. 9.

2 Wright R. Zoning Law in Arkansas: A Comparative Analisys. University of Arkansas at Little Rock. Monagraph Series. 1984. P. 19.

65

положений ордонанса приведет к необоснованным трудностям, так, чтобы дух ордонанса сохранялся и выполнялись процедурные правила".1 Некоторые статуты и ордонансы в дополнение к этому содержат нормы об учете влияния изменения на прилегающие участки.2

На практике процедура получения изменения выглядит следующим образом. Собственник, желающий получить изменение обращается в апелляционный комитет с просьбой отменить одно или несколько ограничений налагаемых на использование им его собственности, поскольку участок находится в данной зоне. Комитет, соблюдая правила надлежащей правовой процедуры об извещении и открытом слушании, решает вопрос о предоставлении изменения собственнику.3 Положительное решение должно быть принято, если использование земли землевладельцем наталкивается на «необоснованные трудности», для подтверждения наличия которых есть три критерия, установленных судом в деле «Мотто против Стайнбилбера» (Otto vs. Steinbilber), 1939 г.: 1) отсутствие разумного дохода, 2) условия землепользования характерны только для данного собственника, а все его соседи находятся в более благоприятных условиях; 3) изменение условий землепользования не окажет существенного влияния на прилегающий район.

Комитет не может предоставить изменение, если трудности в землепользовании собственника были вызваны им самим. Условия, которые отменяются путем предоставления изменения, должны относиться к использованию земли, а не к самому собственнику. Последнего рода условиями, не относящимися к земле, являются, например, время работы предприятия на земле данного собственника или ограничение действия изменения определенным периодом времени.

Особое исключение.

1 Mandelker D. Land Use Law. The Michie Company. 1988. P. 240.

2  Bowman A.   Real Estate Law in California. Prentice Hall, Inc., Englewood Cliffs, N.J., 1970. P. 355.

3 Jennings M. Real Estate Law. PWS-Kent Publishing Company. 1992. P. 604.

66 Особое      исключение      (special      exception),      именуемое     также

исключительным пользованием (exceptional use), условным пользованием (conditional use) или особым пользованием (special use) - еще один институт, берущий начало в зонировании земель.1 Отличие особого исключения от изменения (variance) в том, что оно предоставляется только для тех видов землепользования, которые прямо названы в ордонансе о зонировании. Другое существенное отличие в том, что выдача особого исключения не требует наличия необоснованных трудностей в использовании   земли собственником.

В ордонансах о зонировании есть положения, которые детализируют стандарты для всех особых исключений и указывают, какие особые исключения разрешаются в разных зонах. Эти положения имеют очень общий характер и, как правило, разрешают одобрение особых исключений, если они совместимы с землепользованием на прилегающих участках. Негативная форма этого стандарта предусматривает запрет использования земли в виде исключения, если оно будет причинять помеху (nuisance) соседям. Местный орган власти может выработать стандарт совместимости землепользования через требование рассмотрения интенсивности использования, его воздействия на дорожное движение и общественную инфраструктуру, и других подобных факторов. Суды, как правило, поддерживают такие стандарты, которые последовательно воплощают принципы совместимости землепользования, служащие основой зонирования.

Некоторые виды землепользования обязательно должны быть одобрены через предоставление особого исключения. Один пример тому -землепользование, которое разрешено в данной зоне, но в то же время вредно для окружающего района. К этой категории относятся автозаправочные станции в коммерческой зоне и многоквартирные дома в зоне односемейных домов.

1  Mandelker D.    Land Use Law. The Michie Company.   1988. P.  252. Siedel G. Real Estate Law. West Publishing Company. 1993. P. 405.

67

Местные органы власти иногда принимают обобщенные стандарты, которые допускают особые исключения, когда они делаются в «общественных интересах», служат «общему благу» или следуют «цели или намерению» ордонанса о зонировании. Местные органы власти защищают широкие стандарты, говоря, что более конкретные стандарты трудно принять и что органы по зонированию должны решать проблемы использования земли по своему усмотрению.

Стандартный акт о зонировании делегирует полномочия по предоставлению особых исключений комитету по зонированию. В то же время некоторые местные ордонансы дают это право комитету по планированию (planning board) с возможностью дальнейшего обжалования в апелляционный комитет местного представительного органа власти. Процесс рассмотрения дела о предоставлении особого исключения, если оно не решено комитетом    по    зонированию    (или    планированию)    и    доходит    до          :

апелляционного комитета или далее до суда, происходит следующим образом. Сначала   заявитель должен доказать, что особое исключение, которое он           *

запрашивает, соответствует критериям, установленным в ордонансе. Затем бремя доказывания переходит к другой стороне, и она должна доказать, что особое исключение не соответствует ордонансу и противоречит общественным интересам.

Таким образом, изменение и особое исключение обеспечивают гибкость государственного регулирования землепользования в интересах частных собственников, хотя в целом можно признать, что зонирование «имеет тенденцию к формированию негибкой модели землепользования».1 Они дают           

возможность землевладельцу    пользоваться своей землей каким-либо ему           |

необходимым способом    для избежания существенных проблем, которые           \

неизбежны при разрешенном землепользовании (при изменении) либо даже          ,?,

без такой необходимости (при особом исключении), но предусмотренным           |

1 Робинсон Н. Правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды в США. М., 1990. С. 9.

68

соответствующим ордонансом о зонировании способом и для всеобщего блага. Соответственно изменение и особое исключение представляют собой противоположность несоответствующему использованию - средству обеспечения единообразия землепользования в интересах обществах (точнее -большинства жителей данной местности).

Безусловные права и процессуальный отвод.

Доктрины безусловных прав (vested rights) и процессуального отвода (estoppel) должны задеть хрупкий баланс между конкурирующими интересами собственника земли и местных властей.1 Землевладельцу нужна некоторая защита от изменений в правовом регулировании землепользования, которые делают завершение его проекта по использованию участка невозможным или более дорогим. Органам власти нужна свобода пересмотра своих требований к использованию земли, чтобы приспособиться к новым проблемам земельных отношений или проводить в жизнь новую политику регулирования землепользования. Суды развили аморфные концепции безусловных прав и процессуального отвода, которые определяют, когда землевладельцы ограждены от изменений в регулировании использования земли. В некоторых штатах безусловные права и процессуальный отвод закреплены в статутах.

Доктрины безусловных прав и процессуального отвода предусматривают две разные теории зашиты владельцев земли от изменений законодательства. Процессуальный отвод основан на справедливости. Он предполагает       существенные   расходы   землевладельцем           при   его

добросовестной надежде на определенное действие или бездействие органа государства. Безусловные права имеют основу в конституционном положении о правах собственника, приобретенных им в процессе использования своей земли. Применение обеих теорий требует одинаковых фактических доказательств, поэтому обе они могут быть использованы с одинаковым

1 Jaslow W. Understanding the Doctrine of Equitable Estoppel in Florida. U. Miami L. Rev. 1997. P. 29.

69

результатом. В связи с этим термины «безусловные права» и «процессуальный отвод» могут употребляться взаимозаменяемо.

Таким образом, безусловные права, так же как и процессуальные права — разрешение землевладельцу продолжать использование его земли одним или несколькими способами, не разрешенными новым зонированием, т. е. новыми правилами по регулированию землепользования в данном районе, установленными после того, как данный вид землепользования сложился и осуществляется собственником.

Чаще всего использование землевладельцем процессуального отвода или безусловных прав выражается в просьбе собственника о выдаче ему разрешения на строительство (building permit), т. е. в буквальном смысле разрешения, позволяющего землевладельцу построить определенный объект на его участке вопреки запрещению ордонанса о зонировании.

Типичен такой случай процессуального отвода, когда землевладелец делает запрос в комитет по зонированию и получает оттуда ответ, что планируемое им использование земли соответствует ордонансу о зонировании. Он полагается на эту информацию, однако позже происходит изменение зонирования, запрещающее осуществляемое им землепользование, про которое местные власти прежде говорили, что оно не будет запрещено. Планы по развитию территории и одобрения особых исключений также являются основанием для процессуального отвода. Эти одобрения, выдаваемые государством, схожи с разрешением на строительство.

В деле «Компания «Вестерн Лэнд Эквитис» против города Логан» (Western Land Equities, Inc. vs. City of Logan) суд отметил конкурирующие интересы, которые должны примирять безусловные права и процессуальный отвод. Хотя правительство не должно налагать на землепользователей экономические расходы, если они не оправдываются насущной необходимостью, важные общественные интересы могут правомерно требовать вмешательства в запланированный процесс развития земельного участка. В рассматриваемом решении суда также сказано, что истец имеет

70

право на разрешение на строительство, если планируемая им деятельность соответствует действующим на данной территории нормам о зонировании в момент подачи иска и если отсутствует противоречащая интересам истца насущная необходимость общества. При этом такое разрешение не должно быть дано землевладельцу земли, если местный орган власти уже начал процедуру по изменению ордонанса о зонировании.

В решениях судов регулируются некоторые другие вопросы, относящиеся к процессуальному отводу и безусловным правам. Существует несколько критериев, которые позволяют местным органам власти, так же как и судам, решать, должны ли они принять положительное или отрицательное решение о выдаче землевладельцу разрешения на строительство.1

Во-первых, решение о выдаче разрешения должно быть законным. Если сам местный орган власти вьадал разрешение на строительство в нарушение ордонанса о зонировании, он вправе затем отменить это разрешение.

Во-вторых, землевладелец земли должен действовать добросовестно, то есть не зная о предстоящем изменении зонирования. При этом применяется традиционный «тест разумности» - сопоставление действий данного реального землевладельца с действиями в аналогичной ситуации гипотетического «разумного собственника».

В-третьих, последним критерием правомерности разрешение на строительство служит «неоправдавшаяся уверенность» (detrimental reliance), которая имеет три варианта. Первый вариант: землевладелец должен был произвести существенные затраты на свой участок. Второй вариант: наряду с вышеуказанным необходимо, чтобы сумма уже произведенных затрат составляла значительный процент всех затрат, предполагаемых на развитие участка. Наконец, третий вариант учитывает, что затраты, даже существенные могут существенно не повлиять на доходы собственника земли, несмотря на изменение зонирования. Данный вариант предлагает поэтому рассматривать

1 Siemon С, Larson W. Vested Rights. American Planning Ass'n. Planning Advisory Service. 1982. P. 132.

71

насколько велики потенциальные издержки, вызванные новым регулированием землепользования.

Американские исследователи признают неудовлетворительное состояние существующей правовой регламентации процессуального отвода и безусловных прав. Это привело к тому, что многие органы власти на местах и на уровне штатов включили положения о безусловных правах в принятые ими ордонансы о зонировании и статуты. В настоящее время происходит активная кодификация норм обьиного права о процессуальном отводе и безусловных правах. Вместе с тем нельзя не признать, что и сейчас процессуальный отвод и безусловные права, подобно изменению и особому исключению, являются важным инструментом реализации в земельном праве США интересов частных земельных собственников, не противоречащих интересам общества.

Договоры о развитии.

Несколько штатов защищают частных от изменений в зонировании, разрешая отдельные договоры о развитии между местными органами власти и землевладельцами. Очень показателен Кодекс правительства штата Калифорния (California Government Code), предусматривающий заключение договоров, которые закрепляют разрешенные виды использования, плотности строений на участке, максимальную высоту и размеры строений. Договоры должны к тому же включать положения о резервировании и передаче земли для общественных целей. Закон требует, чтобы землепользование соответствовало стандартам, установленным в отношении пользования, плотности, дизайна, улучшений и строительства и действующим в момент заключения договора, если в нем не установлено иное. Договор может разрешить местному органу предпринимать впоследствии по своему усмотрению действия, если они не препятствуют обусловленным в договоре видам, плотности или интенсивности землепользования.

Являясь имущественными правами в отношении недвижимости, договоры о развитии обеспечивают компенсацию возможной потери стоимости  в  пределах потенциала  экономического  развития  земельного

72

участка, в отношении которого заключается договор (как правило, договоры о развитии заключаются в отношении участков, на которых находятся исторические достопримечательности). «Владелец такого участка может переместить с него некоторую часть неиспользуемого объема или площади на другой участок, который, в соответствии с правилами зонирования, может быть освоен иным образом».1

Договоры о развитии могут вызвать несколько вопросов об их конституционности. Например, нередки случаи, когда заключаются договоры, в которых землевладелец участка соглашается на его вхождение в состав административно-территориального деления, а соответствующий орган власти обещает оказывать данному землевладельцу определенные услуги. Еще больше сомнений в конституционности вызывают соглашения, предусматривающие замораживание существующих видов землепользования.               i

Суды   рассматривают   такое   замораживание   как   незаконную   сделку,              )

■} выходящую за предел регулятивных полномочий.                                                          ' ]

- i

Существует и такая разновидность договоров о развитии, как права на              \

развитие (development rights). Например, собственник владеет зданием, имеющим историческую ценность для города. Он передает городским властям права на «развитие» (использование) этого здания, а взамен получает от них разрешение на использование определенным способом своего участка. Передача прав на развитие бывает выгодна не только как необременительная компенсация за лишение частного собственника его прав. Иногда частные лица или организации имеют лучшую, чем местные власти, возможность           |,э

использовать собственность таким путем, что это принесет всеобщую выгоду.           jl

Вновь обратимся к примеру ценного исторического здания: оно может быть         (j передано для реконструкции частному собственнику, который получит какие-         : то права на это здание. Общество в свою очередь сэкономит свои ресурсы, одновременно достигнув своей цели.

1 Робинсон Н. Правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды в США. М., 1990. С. 182.

73

Выше были рассмотрены отдельные сферы правового регулирования земельных отношений в США, определенным образом связанные с зонированием, являясь исключением из установленных зонированием правил: 1) несоответствующее использование (nonconforming use); 2) изменение (variance); 3) особое исключение (special exception); 4) безусловные права (vested rights) и процессуальный отвод (estoppel); 5) договоры о развитии (development agreement).

Следующий способ правового регулирования земельных отношений в США непосредственно не связан с зонированием.

Моратории

Суды одобряют моратории на развитие землепользования, принятые местными органами власти, когда канализации и иные общественные сооружения были недостаточны развиты и могли причинить экологический вред. Самым показательным делом является «Риэлторская фирма Кэптчур против апелляционного комитета» (Capture Realty Corp. vs. Board of Adjustment).1 Чтобы обеспечить время для строительства сооружений по контролю за наводнениями, ордонанс запретил любое новое использование земли в данной зоне без специального разрешения. Предприятие, которому такое разрешение не было дано, посчитало этот запрет неконституционным. Однако суд отказал ему в иске.

Два дела, рассмотренные в штате Нью-Йорк, демонстрируют границы, которые суды налагают на экологические моратории. В деле «Компания «Вествуд Форест Истэйт» против деревни Южный Найак» Westwood (Forest

Estates, Inc. vs. Village of South Nyack) власти населенного пункта снизили           г

г                                           ~                 i

целевое    назначение   земли   истца,   чтобы    предотвратить   дальнейшее           :и

in.

расширение района с многоквартирными домами. Это решение было принято            )'[

I для снижения загрузки завода по очищению отходов в канализации, который           I

II;

сливал   загрязненную   воду   в   реку   Гудзон.   Суд   отменил   запрет   на           :

строительство квартир, поскольку проблема загрязнения была «общей для

1 Mandelker D. Land Use Law. The Michie Company. 1988. P. 211.

74

всего района и не была вызвана природой участка истца».1 Запрет не был одобрен судом также в целях пересмотра политики по развитию квартир в данном районе. Он имел постоянный, а не временный характер, и был по сути изъятием земли, потому что истец потерял возможность какого-либо разумного использования своей земли.

Обобщение судебных прецедентов приводит к выводу о том, что для признания законным мораторий должен вводиться при соблюдении трех условий: 1) при наличии реальной и уже существующей угрозы; 2) введении моратория на определенное время, 3) запрете мораторием только расширения или иного изменения существующих способов землепользования.

2. Соблюдение баланса интересов общества и частных землевладельцев при зонировании земель в США.

Зонирование называется многими авторами основной формой правового регулирования земельных отношений. Это утверждение справедливо, потому что в настоящее время из всех видов источников американского права наибольшее значение в регулировании землепользования имеют ордонансы о зонировании (zoning ordinances) -особые нормативно-правовые акты местных органов власти. Как основной способ, путем которого государство устанавливает правила владения, пользования и распоряжения землей на территории конкретной административной единицы, зонирование закономерно является наиболее значительным юридическим инструментом воздействия на частную собственность. Устанавливая в ордонансах и других актах о зонировании права и обязанности землевладельцев земли, общество оказывает максимально непосредственное влияние на баланс интересов самого общества и отдельных . Следовательно, без понимания сути зонирования невозможно понять и то, каким образом в США реализуется принцип соблюдения баланса

Mandelker D. Land Use Law. The Michie Company. 1988. P. 211.

75

интересов. К тому же большинство американских юристов считает, что зонирование обладает наибольшим потенциалом и потому надолго останется главным способом правового регулирования земельных отношений в Соединенных Штатах.

С недавнего времени понятие «зонирование» появилось в отечественном праве. В п. 1 ст. 37 Градостроительного кодекса РФ предусмотрено: «При разработке градостроительной документации о градостроительном планировании развития территорий и поселений и об их застройке разрабатываются схемы зонирования территорий, определяющие вид использования территорий и устанавливающие ограничения на их использование, для осуществления градостроительной деятельности». В приведенной норме закона понятие зонирования максимально приближено к американской концепции зонирования, хотя следует учитывать, что Градостроительный кодекс не направлен на регулирование собственно земельных отношений.

Термин «зонирование» применяется и в более узких значениях. В п. 1 ст. 12 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» говорится: «При зонировании территории определяются зоны, которые наиболее благоприятны для развития садоводства и дачного хозяйства исходя из природно-экономических условий, а также исходя из затрат на развитие межселенной социальной и инженерно-транспортной инфраструктур, и в которых обеспечивается установление минимальных ограничений на использование земельных участков». Постановлением Правительства РФ от 15 марта 1997 г. № 319 «О порядке определения нормативной цены земли» установлено, что нормативная цена применяется в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации для земель различного целевого назначения по оценочным зонам. Обязанность по разработке методических положений по ценовому зонированию земель названное постановление возложило на ГК РФ по земельным ресурсам и землеустройству.

76

Наряду с этим ощущается необходимость в развитии правовой базы, которая бы способствовала развитию зонирования. Так, в программе «Реформы и развитие российской экономики в 1997-2002 годах», утвержденной постановлением Правительства РФ от 31 марта 1997 № 360, сказано, что в целях дальнейшего развития рынка недвижимости должно быть предусмотрено введение зонирования территорий населенных пунктов (принятие закона «О территориальном зонировании»). Еще раньше, в письме ПС РФ по управлению государственным имуществом от 3 ноября 1995 г. № АК-2/9147 указывалось, что для земельной реформы необходима разработка современной системы нормативных актов, регулирующих землепользование, а также системы зонирования.

Что касается проекта Земельного кодекса РФ, то содержащаяся в нем норма о зонировании очень близка к тому, что понимается под зонированием в США. В ст. 34 проекта говорится, что зонирование - разделение земель на земельные участки с различным целевым назначением и правовым режимом использования, которое осуществляется в соответствии с планами развития территорий и обязательно для всех землепользователей. Именно с появлением этого нововведения в российском законодательстве начнется развитие института зонирования, который еще совершенно не урегулирован. Кроме того, многие положения ст. 53 «Обременение земельного участка» проекта ЗК РФ, ограничивающие права земельных собственников, имеют то же содержание, что и типичные положения американских ордонансов о зонировании.

Отдельные формы зонирования предусматриваются в нормативных актах, действующих в Республике Башкортостан. В Земельном кодексе Республики Башкортостан есть ст. 34 «Планирование использования земельных ресурсов и зонирование земель». В п. 3 этой статьи проекта говорится: «Зонирование земель - разделение земель на отдельные участки с различным целевым назначением и правовым режимом использования» осуществляется в соответствии с планами развития территорий и представляет

77

разделение земель на земельные участки с различным целевым назначением и  правовым режимом использования». Следующий пункт (п. 4) ст. 34 ЗК РБ устанавливает: «Зонирование земель осуществляется в соответствии с планами развития территорий. Основные положения и принципы зонирования земель определяются Кабинетом Министров Республики Башкортостан». В соответствии с п. 6 ст. 34 ЗК РБ: «Решения о зонировании земель в поселениях устанавливают требования в отношении: а) плотности застройки; б) основных параметров инженерно-транспортных коммуникаций, зеленых насаждений, пешеходных путей, санитарно-защитных разрывов и иных структурных элементов недвижимости в градостроительстве; в) размещения социально-бытовых и культурных объектов для обслуживания населения; г) иного использования земель в поселениях». Согласно ст. 14 закона РБ «Об экологической безопасности Республики Башкортостан» вся территория республики делится на зоны по степени обеспечения экологической безопасности, для каждой из которых устанавливаются разрешенные и запрещенные виды хозяйственной и иной деятельности. Также предусматривается кадастровое зонирование - деление территории на кадастровые единицы (зоны, массивы, кварталы) и нанесение их границ на дежурные кадастровые карты (Методические указания - приложение к приказу Госкомзема РБ от 26 сентября 1997 г. № 128).

Таким образом, действующие и предлагаемые нормы земельного права Республики Башкортостан о зонировании позволяют сделать вывод, что

л

правовое    регулирование    зонирования   земель   многое   заимствует   из            ^

американского земельного права.                                                                                  :'

Вернемся к зонированию в Соединенных Штатах Америки. О нем           4

целесообразно   рассказать   подробно,   ввиду   отсутствия   в   российском           ^

ч законодательстве      нормативных      актов,      детального      регулирующих           ij

зонирование.

 Общие конституционные основы, позволяющие органам власти на местах   проводить   зонирование,   содержатся   в   конституциях   штатов.

78

Типичным примером служат положения статьи XI, секции 11 Консгатуции штата Калифорния, предусматривающей, что любое графство, город и поселок могут принимать и реализовывать в пределах своей территории такие меры регулирования, которые не противоречат общим законам.1

Более детальные правовые основы зонирования закреплены в отдельных конституционных и иных законах и подзаконных актах, причем в числе законов чаще всего это законы комплексного характера. Так, в соответствии с Кодексом правительства Калифорнии законодательный орган любого графства и города может в своих ордонансах: 1) регулировать использование земли в сельском хозяйстве, промышленности, строительстве, бизнесе, для жилья и в других целях; 2) регулировать местонахождение, высоту, плотность, количество этажей и размеры зданий и структур; размеры дворов и других открытых пространств и процент участка, который может быть занят зданием или иного рода строением; 3) устанавливать и обеспечивать сохранение границ строений вдоль улиц, шоссе, дорог или аллей; 4) создавать участки для общественного пользования вокруг общественных центров, парков и зданий.

На основе приведенной цитаты из закона зонирование можно определить как «деление земель на участки, называемые зонами, определение категории земель и способов контроля за их использованием в каждой зоне».2 Следовательно, используя терминологию советских авторов, зонирование можно назвать планово-техническим мероприятием.

Американское   право   с   самого   своего   зарождения   регулировало        . отдельные аспекты пользования недвижимостью, такие как форма и высота        | i зданий. Современное комплексное регулирование землепользования началось        f', с принятия первого ордонанса о зонировании в городе Нью-Йорке в 1916 г.     " ; |

i

L    j

Еще   раньше   некоторые   городские   законы      запрещали   нарушающее         '

1  Bowman A.  Real Estate Law in California. Prentice Hall, Inc., Englewood Cliffs, N.J., 1970. P. 354.

2 Siedel G. Real Estate Law. West Publishing Company. 1993. P. 402.

79

общественное спокойствие использование земельных участков, но в Нью-Йорке впервые город был разделен на зоны. С тех пор зонирование распространилось по всей стране.

Как уже было сказано, местные органы власти получают право зонирования земель на основании конституции штата, конституционных и иных законов. Кроме них, полномочия на зонирование дают уполномочивающие нормативные акты. В 1924 г. федеральное правительство США приняло Стандартный закон штата, уполномочивающий зонирование (Standard State Zoning Enabling Act). После вступления этого закона в силу в том или ином штате органы законодательной власти на местах получали право на зонирование. Сейчас законодательство всех штатов разрешает зонирование на уровне городов и почти всех штатов — на уровне графств.

Зонирование в США осуществляется посредством принятия местными законодательными органами - советами графств и городов - ордонансов о зонировании. Ордонансы делят землю на зоны, в пределах которых землевладельцы вправе использовать землю на общих основаниях для основных видов землепользования: «сельского хозяйства, лесного хозяйства, отдыха, проживания, промышленности, торговли, сохранения почвы, сохранения запасов воды, дренажа, все иные виды пользования органы государственного контроля поддерживают, регулируют или запрещают».1 Ордонанс о зонировании содержит текст и карту. В карте указывается местонахождение зон. Текст оговаривает, какие виды землепользования разрешены в каждой из зон, включая детали, такие как плотность и размеры строений, местонахождение, высоту, ширину, тип фундамента, число этажей и виды использования земли, для которых могут быть построены или перестроены дома, здания, строения; минимальный и максимальный размеры дворов и других открытых пространств; участки существующих и проектируемых дорог и шоссе на официальной карте; меры по защите

1 Land Use Regulation: A Handbook for the Eighties. Stanford Environmental Law Society.  1984. P. 15.

80

общественных интересов, включающие, но не ограничивающиеся контролем за внешним видом, вывесками, временем освещения и эстетическими характеристиками, включающие, но не ограниченные шумом, температурой воздуха, вибрацией и дымом; площадь, отводимую для загрузки и парковки автомобилей; высоту деревьев и строений около аэропортов; и меры по ограничению большой концентрации людей.

Все указанные положения должны быть одинаковыми для каждого класса земли или зданий в пределах каждого района. Однако положения, действующие в одном районе, могут отличаться от тех, что действуют в других районах.

Земля, здания, строения не могут использоваться, а здания, строения не могут быть построены, перестроены, реконструированы, расширены или изменены каким-либо еще способом, кроме тех, что указаны в ордонансе. Исключение делается только для случаев, специально оговоренных в ордонансах. Эти случаи являются «особыми исключениями», о которых говорилось в предыдущем параграфе. Еще раз отметим, что ордонансы о зонировании не запрещают любое использование земли или находящихся на ней строений для целей, связанных с ведением сельского хозяйства.

Типичный ордонанс города среднего размера, к примеру, может включать следующие зоны: 1) жилые, 2) сельскохозяйственные, 3) предназначенные под офисы фирм, 4) общественные земли, 5) коммерческие, 6) индустриальные. В пределах жилых зон ордонанс разрешает определенные виды землепользования в зависимости от их плотности. Различаются зоны с меньшей плотностью, в которых на каждом земельном участке проживает одна семья, и зоны с большей плотностью, с участками, на которых живут несколько семей. Скажем, жилые R (Residential) зоны обычно делятся на три подзоны: R-1 - для односемейных домов, R-2 - для двухсемейных домов, R-3 - для многоквартирных и иных домов большого размера.1 Коммерческие и индустриальные зоны тоже делятся на подзоны по

Siedel G. Real Estate Law. West Publishing Company. 1993. P. 587.

81

степени интенсивности землепользования. Например, ордонанс может устанавливать разные коммерческие зоны, отдельные для предприятий местного, районного и регионального масштаба.

В первое время ордонёансы о зонировании имели кумулятивный характер, то есть разрешали любое менее интенсивное использование земли в зонах, предназначенных для более интенсивного землепользования. Так, наименее интенсивное землепользование -строительство дома для одной семьи, разрешалось во всех зонах. Заводы и фабрики, как наиболее интенсивные виды использования земельных участков, могли строиться только в индустриальных зонах. Кумулятивное регулирование землепользования имело целью защиту от беспокойства и вредных воздействий, таких как шум и загрязнение воздуха, сводя в то же время ограничение прав частных землевладельцев к минимуму.1

Современные ордонансы не являются кумулятивными. Они предписывают владельцам участков придерживаться только тех видов землепользования, которые разрешены в данной зоне.

Особо выделяется зонирование в исторических районах. Как правило, оно осуществляется путем принятия отдельного ордонанса, который запрещает любое строительство или изменение внешнего облика в районе, несовместимое с видом исторических зданий. В отличие от традиционного зонирования, зонирование в исторических районах отражает чисто эстетические цели.

От зонирования в исторических районах отличаются два относительно новых вида зонирования: ордонансы об охране исторических объектов и ордонансы о защите природных объектов. Они основаны не на доктрине соответствия видов землепользования тем, которые уже установились в данном районе, а на стремлении сохранить отдельные исторические и природные объекты. Ордонансы об охране исторических объектов запрещают

1 Land Use Regulation: A Handbook for the Eighties.   Stanford Enviromental Law Society.  1984. P. 17.

82

разрушение или внешние изменения отдельных объектов без согласия органов власти. Ордонансы о защите природных объектов предназначены для сохранения характера таких природных зон, как влажные и затопляемые земли. Во всех указанных случаях государство, ограничивая права частных собственников, призвано защищать более широкие интересы. Ордонансы, регулирующие землепользование в исторических районах или использование отдельных исторических объектов, служат эстетическому интересу общества. Влажные земли предохраняются для защиты их экологически важного характера. Зонирование затопляемых земель производится, потому что запрет деятельности на таких землях предотвращает гибель людей и их имущества в результате наводнений. Показательно решение суда, который не разрешил землевладельцу выливать воду и прочие отходы в болото, находящееся на его участке. В решении сказано: «Собственник земли не имеет абсолютного и неограниченного права менять существенный природный характер своей земли, чтобы использовать ее для целей, не подходящих для ее естественного состояния и нарушающих права других».1

Сельскохозяйственное зонирование является еще одним видом зонирования с целью защиты природы. В сельскохозяйственных зонах разрешается только ведение сельского хозяйства и, в крайнем случае, ограниченная застройка жилыми домами.

Процедура принятия ордонансов о зонировании.

Право местных органов власти принимать ордонансы о зонировании должно устанавливаться положениями конституции и статутов штата. Статуты и ордонансы о зонировании предусматривают, что местные представительные органы власти - советы графств, советы городов и другие -создают комитеты по зонированию. Комитеты готовят предложения по правовому режиму отдельных зон, которые включаются в проект ордонанса о зонировании, представляемый для принятия совету города или графства. В процессе подготовки ордонанса требуется информировать общественность и

Healey R., Rosenberg, J. Land Use and the States. 1979. P. 233.

83

через определенный период времени после этого проводить публичные  слушания. Это входит в компетенцию комитета перед сдачей отчета и в компетенции местного законодательного органа перед принятием ордонанса о зонировании. Проводятся также и совместные слушания, с участием обоих органов. Стороны, возражающие против принятия ордонанса, могут обратиться в суд. Однако законопроекты о зонировании редко встречают препятствия. Введение ордонанса о зонировании считается правильным исполнением регулятивных полномочий государства, осуществляемым для общественного блага.

Изменение ордонансов о зонировании.

Стандартный акт о зонировании, как и законы многих штатов, требует трех четвертей голосов законодательного органа власти для принятия  поправки к нормативному акту о зонировании, если она была опротестована  двадцатью или более процентами владельцев участков, оказавшихся под  воздействием данной поправки или прилегающих к земле, пользование которой в ней регулируется. Реже встречается норма о необходимости согласия соседей для принятия поправки к акту о зонировании, изменения или особого исключения. В настоящее время можно оспорить такого рода нормы на том основании, что они проводят неправильное разграничение между владельцами земли и теми, у кого ее нет, давая землевладельцам больше прав. Суды также часто резко негативно относятся к положениям законов о согласии собственников, хотя эти нормы не затрагивают права голосовать на выборах.

Точечное зонирование.

 Изменение зоны законно, если оно затрагивает всю территорию данного административного деления или значительную его часть. Однако в тех случаях, когда изменение касается только одного участка, разрешая на нем более интенсивное использование, то имеет место так называемое «точечное зонирование» (spot zoning). Точечное зонирование определено в решении суда как  «произвольное  и  необоснованное  выделение  маленького  участка...в

84

пользование, которое несовместимо с пользованием, которое разрешено в остальной части данного района».1 При этом, не совсем понятно, что служит конституционной основой для признания точечного зонирования незаконным. Так как оно разрешает на участке более интенсивное землепользование, землевладелец обычно удовлетворен и не обжалует такое изменение зонирования. Жалобы обычно приносятся соседями, которые обосновывают свои претензии нарушением равной зашиты, поскольку точечное зонирование дает необоснованные льготы отдельному землевладельцу. На истцов возлагается и бремя доказывания в суде того факта, что произведенное изменение зонирования является точечным зонированием. Некоторые разъяснения по поводу незаконности точечного зонирования дает судебное решение, из которого было взято определение рассматриваемого понятия. В нем говорится, что точечное зонирование появилось как результат давления частных на депутатов местных органов власти. Оно поэтому повсеместно признается недействительным, если оно не соответствует всестороннему плану развития территории (comprehensive plan) и осуществлено для частной выгоды.2

Точечное зонирование будет отменено судом, если оно регулирует маленький участок земли и не соответствует видам землепользования, принятым на соседних участках. Этот критерий называют «пространственным» (spatial). «Непространственный» (non-spatial) критерий состоит в оценке того, какую пользу изменение зоны приносит владельцу затронутого им участка земли и вред, причиняемый им другим собственникам. Кроме двух названных критериев, многие суды выработали тест баланса, позволяющий соотнести блага, которые точечное зонирование приносит обществу, с одной стороны, и вред, наносимый им прочим землевладельцам, с другой стороны.

1  Wright R. Zoning Law in Arkansas: A Comparative Analisys. University of Arkansas at Little Rock. Monagraph Series. 1984. P. 14.

2 Siedel G. Real Estate Law. West Publishing Company. 1993. P. 405.

85

В тест баланса входит соответствие всестороннему плану развития территории. Оно позволяет отвергнуть аргумент о произвольности изменения зонирования.

Важнее, чем соответствие плану, другие факторы. Чтобы отвергнуть незаконность изменения зонирования как решения, неосновательно дающего блага одному собственнику, суды приводят в качестве аргумента в пользу обоснованности такого решения общественное благо. Все тот же всесторонний план служит оптимальной правовой базой для обоснования наличия общественного блага. Например, если план содержит положение о развитии на территории района многосемейных домов, то разрешение строительства на участке, предназначенном для односемейного дома, дома для нескольких семей, будет признано правомерным.1

Несмотря на вышесказанное, вред для соседних участков наряду с критерием несоответствия плану, могут перевесить фактор общественной пользы и побудить суд вынести решение о запрете изменения зоны на данном участке. К примеру, строительство фабрики посреди жилого района имеет определенную общественную пользу, уменьшая безработицу. Однако оно наносит вред участкам, непосредственно прилегающим к месту строительства и уже действующей фабрики, и к тому же явно несовместимо с уже сложившимся землепользованием, ибо приводит к соседству двух видов землепользования, жилого и индустриального, находящихся на разных полюсах степени интенсивности.

Уменьшение интенсивности землепользования при изменении зонирования.

Как правило, в большей степени, чем точечным зонированием, права частных землевладельцев затрагиваются уменьшением интенсивности землепользования (downzoning), потому что при таком изменении зонирования разрешается меньшее, чем прежде, количество способов использования   земли.   Соответственно   происходит   прямое   ограничение

Mandelker D. Land Use Law. The Michie Company. 1988. P. 226.

87

отнесении их участка к зоне с тем или иным режимом использования. Суд решает, имело ли место изъятие на основе сравнения прав, оставшихся у владельца земли после принятия ордонанса, и прав владельцев соседних . участков.

В суд также обращаются землевладельцы, которые полагают, что зонирование нарушает равенство граждан в правах. К примеру, если ордонанс разрешает коммерческое пользование на одном из участков посреди жилого района, его жители могут оспорить такую льготу, данную в виде необоснованного исключения одному из владельцев.

Кроме того, что затрагивающее интересы частных землевладельцев зонирование бывает фактически тождественным изъятию или нарушает равенство всех перед законом (право на равную защиту), оно может быть незаконным и признается недействительным как необоснованное или произвольное.

Судебный пересмотр.

Когда дело доходит до суда, суд рассматривает, не является ли схема классификации и разделения на зоны по ордонансу о зонировании необоснованной или произвольной. Однако решение властей, принявших решение о зонировании, не будет отменено, за исключением случаев, когда это решение не имеет отношения к общественному благу или факты показывают, что имеет место незаконное вмешательство в дела землевладельцев и злоупотребление властью.

Ордонансы о зонировании оспариваются и на основании дискриминации, т.е. нарушения права на равную защиту. Хотя в некоторых случаях ордонансы отменялись за их применение к землевладельцам с произвольными включениями или исключениями, в большинстве случаев признается, что зонирование обязательно влечет некоторое неравенство, в частности, в отношении границ отдельных зон. В то же время, если общая схема обоснована, разумна и справедлива, отдельные недостатки не становятся основанием для обжалования акта о зонировании.

86

некоторых прав собственника земли. К тому же в отдельных случаях местные власти используют уменьшение интенсивности в целях снижения рыночной цены земельных участков, чтобы впоследствии уменьшить расходы по их выкупу.

Собственник, которому уменьшили интенсивность землепользования, может обжаловать изменение зонирования как изъятие земли. Он несет бремя доказывания в суде. Суды признают уменьшение интенсивности недействительным, когда они приходят к вьшоду, что оно было осуществлено во благо владельцев прилегающих участков, которым выгодно менее интенсивное использование соседнего участка. Однако суды обычно оставляют изменение зонирования в силе, если оно совместимо с землепользованием на прилегающей территории, несмотря на уменьшение ценности земельного участка (если, конечно, такое уменьшение не слишком значительно). Уменьшение интенсивности также получает судебное одобрение, если оно соответствует всестороннему плану развития территории. Одобряется и уменьшение интенсивности, произведенное ради предотвращения проблем, связанных со здравоохранением, водоснабжением, санитарией и гигиеной и т. д.

Соответствие зонирования принципу баланса интересов общества и частных землевладельцев и определение законности зонирования в суде.

Обладая правом зонирования частных земель, государство не должно использовать его произвольно и неразумно или применять это право для целей, не относящихся к охране здоровья, безопасности, удобства, морали и блага общества. Землевладельцы часто оспаривают в суде разделение земли на зоны, установленное в ордонансах о зонировании. Классификация земельных участков при зонировании не должна нарушать конституционные права граждан. Землевладельцы нередко считают, что отнесение их участков к той или иной зоне означает их фактическое изъятие, которое лишает владельцев возможности пользования землей в разумных пределах. Тогда они обращаются непосредственно в суд с жалобой на положения ордонанса об

88

Признание ордонанса о зонировании недействительным. Случаи, в которых ордонансы о зонировании признавались незаконными в отношении отдельных владений, делятся на четыре категории: 1) когда ордонанс о зонировании направлен на запрет или устранение землепользования или каких-либо предприятий, существование которых не нарушает закона; 2) когда ограничения и запреты создают монополию; 3) когда землепользование, разрешенное ордонансом, невозможно ввиду характера землепользования на соседних участках; 4) когда на использование одного участка дается меньше прав, чем на использование других.1

Законность зонирования.

В определении соответствия акта о зонировании или действий органов власти по зонированию федеральной Конституции окончательное слово остается за Верховным судом США.

Верховный суд США определил общую законность зонирования в деле «Деревня Юклид против компании Эмблер» (Euclid vs. Ambler Realty Co), 1926 г. В решении говорится, что государство вправе принимать законы о зонировании и заставлять землевладельцев принимать существенное уменьшение стоимости их земельных участков. В качестве условия Верховный суд поставил наличие при этом соответствующей общественной выгоды. Позже, по делу «Нектау против Кэмбриджа» (Nectow vs. Cambridge), Верховный суд решил, что наряду с признанием ордонанса о зонировании законным в целом, он может считаться недействующим в применении к отдельным участкам земли.2

Положив в основании несколько общих принципов, Верховный суд США затем в течение долгого времени не принимал к рассмотрению дела о

1  Bowman A.  Real Estate Law in California. Prentice Hall, Inc., Englewood Cliffs, N.J., 1970. P. 346.

2  Significant «Takings» Cases. // Internet. National Sierra Club Conservation Department, Washington, D. С

89

зонировании, оставив решать проблему законности зонирования судам штатов. Каждый из пятидесяти штатов сейчас располагает правом решать вопросы зонирования по своей конституции. Тот факт, что большинство конституций штатов построены по модели федеральной конституции, еще не гарантирует общности правового регулирования. Так происходит потому, что судьи имеют разные взгляды на то, что есть правильное, законное зонирование.

Суды обычно взвешивают экономические потери частного собственника, с одной стороны, и пользу для общества, с другой стороны, используя балансирующий тест, специфический для зонирования. Этот тест включает факторы, которые позволяют судить о законности зонирования (большинство из факторов было сформулировано Верховным судом штата Иллинойс в деле «Национальный банк ЛаСалль против графства Кук» (LaSalle Nat'l Bank vs. County of Cook) 1957 г.):

1. Характер района.

2.  Степень     уменьшения     стоимости     владения     ограничениями, наложенными в ордонансе о зонировании.

3.  Степень, в которой отмена действующего ограничения        повлияет на стоимость других владений в данном районе.

4.  Степень, в которой уменьшение цены собственности     способствует здравоохранению, безопасности, морали и общему благосостоянию.

5.  Существующие виды использования и зонирования близлежащих участков.

6.  Продолжительность времени, в течение которого земля оставалась без улучшения в контексте развития земель в данном районе.

7.  Относительная    выгода    общества    в    сравнении    с    потерями землевладельца.

8.  Невозможность для города законно зонировать частную землю для общественных целей другим путем.

9.  Приемлемость установленного зонирования для данного участка.

90

10. Некоторые другие факторы принимаются к рассмотрению.1

Проверка обоснованности зонирования.

В настоящее время главным критерием определения законности зонирования является обоснованность. При этом суды задаются не вопросами об «изъятии собственности», «конфискационном зонировании», а вместо этого ставят вопрос: «Не является ли данное зонирование совершенно необоснованным?» Если акт, регулирующий зонирование, совершенно необоснован, он признается незаконным. Рассмотренная в этом свете задача судов становится проще и рациональнее. Когда суд устанавливает, что определенное решение о зонировании незаконно в применении к отдельному участку земли, он постановляет, что условия зонирования незаконны.

Экономический фактор - степень уменьшения стоимости владения определяется судами через рассмотрение землепользования на участках, прилегающих к участку лица, оспаривающего зонирование. Если ордонанс о зонировании ограничивает собственность в индустриальной зоне (к использованию только для жилья, например), собственник сможет получить за свой участок сильно уменьшенную цену. Разница между ценами за собственность с ограниченным пользованием и ценами за участок с разрешенным индустриальным пользованием бывает так велика, что такое зонирование может быть приравнено к изъятию. В одном из решений, суд отменил ордонанс, который запретил все формы землепользования на участке, кроме жилого использования. Суд указал, что этот ордонанс - попытка заставлять владельца нести на себе цену обеспечения блага всему району безвозмездно. «Нет попытки разделить цену блага между теми, кто его получает, т.е. обществом в целом. Вместо этого тот факт, что владения собственника оказались в данном месте определяет, кто будет нести цену изначально».2

1  Siedel G. Real Estate Law. West Publishing Company. 1993. P. 419.

2 Mandeiker D. Land Use Law. The Michie Company. 1988. P. 50.

91

Хотя в США существует несколько форм правового регулирования земельных отношений, зонирование остается основным из них. Путем зонирования государство, ограничивая в определенной мере права частных землевладельцев, может защищать различные общественные интересы. В свою очередь, землевладельцы могут успешно защитить свои права, нарушенные зонированием, в суде. Таким образом достигается баланс интересов общества и частных землевладельцев земли.

3. Институт «помехи» как средство реализации принципа соблюдения баланса интересов общества и частных землевладельцев.

Институт «помехи» (nuisance) имеет важное значение для реализации принципа баланса интересов общества и частных собственников. Во-первых, ограничения прав собственников государством в США требовали и требуют юридического и идеологического обоснования и оправдания. Для зонирования как основного института права и практического выражения деятельности государства по регулированию землепользования институт помехи (nuisance) служил и служит таким обоснованием и оправданием.

Институт помехи, имеющийся в англо-американской системе права еще с XVI в., регулирует вопросы нарушения прав собственника без «вторжения» (trespass). Если при вторжении происходит незаконное физическое проникновение на чужую землю, помеха означает, что определенный способ использования данного земельного участка нарушает права владельцев прилегающих и близлежащих участков, либо общественные интересы, к примеру, интересы тех, кто проходит или проезжает мимо данного участка.

Институт помехи близок по своей юридической природе содержанию ст. 304 ПС РФ «Защита прав собственника от нарушений, не связанных с лишением владения», где сказано, что «Собственник может требовать устранения всяких нарушений его права, хотя бы эти нарушения и не были соединены    с    лишением    владения».    Соответственно    защита    прав

92

землевладельцев и иных землепользователей на основании института помехи имеет сходство с негаторным иском, представляющим собой «требование об устранении препятствий в осуществлении права собственности, которые не связаны с лишением собственника владения его имуществом. Такие препятствия могут, например, выражаться в возведении строений или сооружений, препятствующих доступу света в окна соседнего дома или создающих иные помехи в его нормальном использовании».1

Институт помехи дает местным органам законодательной власти право относить частные землевладения к той или иной зоне, в пределах которой разрешены только названные в ордонансе виды землепользования. Наряду с этим, существование института помехи само по себе является важным средством реализации принципа баланса интересов общества и частных собственников.

В плане юридической защиты собственника земли концепция помехи идет дальше, чем вторжение на землю. Суды определяют разумность землепользования, обжалуемого как помеха на основе определения того, является ли оно соответствующим землепользованию, общепринятому в данном районе. Хотя институт помехи не предполагает обязательного вторжения, судам легче установить факт помехи, когда использование земли ответчиком оказывает физическое воздействие на землю истца. Классический пример - засоряющее окружающую среду производство.

Схема судебного разбирательства в делах о помехе и соответственно зонировании состоит в следующем. Ответчик, который предлагает оспариваемое использование своей земли, рассматривается как нарушитель. Истец противится данному использованию земли ответчиком. Земельный участок ответчика граничит с участком истца либо находится недалеко от него. Помеха в земельных отношениях является «помехой как таковой» (nuisance per se) либо «помехой как случаем» (nuisance per accident). «Помеха

1    Комментарий   части   первой   Гражданского   кодекса   Российской Федерации. М, 1995. С. 316.

93

как таковая» возникает вне зависимости от местонахождения земельного участка, который ее причиняет. «Помеха как случай» означает, что участок земли причиняет вред соседним участкам, точнее - существующему на них землепользованию. В очень немногих случаях судебные дела связаны с «помехой как таковой». Почти всегда истцы подают иски о «помехе как случае».

Суды установили негласную, законодательно не закрепленную иерархию по делам о помехе. Жилое землепользование на вершине иерархии и суды рассматривают в качестве помехи нежилое землепользование, которое пытается проникнуть в районы жилого землепользования.1

В делах о помехе суды присуждают выигравшей дело стороне денежное возмещение или обязательство проигравшей стороны совершить какое-либо действие в пользу победителя. Истцы предпочитают последнее, что означает устранение источника помехи, но суд не принимает обязательство совершить действие автоматически. Он примет такое решение, только если оно будет желательно после взвешивания баланса интересов. Суд не присудит обязательство, если перемещение объекта землепользования, например, завода, причинит существенный экономический урон району.

Поскольку «помеха как случай» составляет большинство дел, связанных с помехой, не удивительно, что суды не склонны присуждать запрет землепользования в случаях ожидаемой помехи. Истец должен однозначно доказать, что предполагаемое использование земли будет причинять ему помеху. Суды не запрещают предполагаемое использование земли как ожидаемую помеху, потому что существует правило соответствия рассматриваемого землепользования тому, которое уже сложилось в данном районе. Многие дела об ожидаемой помехе возникают в неосвоенных районах, для которых правило соответствия не может быть применено в силу того, что характер землепользования еще не определился.

Property Wrongs // The New Republic. June 17, 1996. P. 8.

94

Существует еще один принцип американской судебной практики -первенство землепользования. Первенство землепользования означает, что ответчик уже использовал землю определенным способом до того, как истец установил свое землепользование. Это связано с принципом юстиции, известным как правило «чистых рук». Так как истец приступил к использованию земли, зная, что помеха в районе уже существовала, его руки не «чисты». Однако первенство землепользования является не абсолютной гарантией победы ответчика в суде, а только одним из нескольких факторов, рассматриваемых при принятии решения по делу. Суды особенно часто отказывают в удовлетворении иска тем истцам, которые построили жилые строения в индустриальном районе, если район явно не подходит для использования под жилье. Такое же отношение распространено у судов и к жилым домам, построенным в районе, который имел в момент строительства дома большую вероятность превратиться в индустриальный район.

i                               Суды реализуют  иерархию,  принимая  решения  в  пользу  истцов,

которые просят запретить мешающее им использование близлежащей земли для целей иных, чем проживание. Такого рода иски редко доставляют суду трудности. Например, в деле «Шлотфелт против Корпорации по снабжению фермеров «Винтон» (Schlotfelt vs. Winton Farmers Supply Co.)1 суд запретил производство корма для скота, находившееся в жилом районе. Однако, еще не было исков, в которых жильцы стремились бы к запрету того или иного вида жилого землепользования в жилом районе, даже если оно отличалось от общепринятого (пример - многоквартирный дом в районе для односемейных „-ц домов).                                                                                                                     1

Иски о запрете коммерческого землепользования не получают \ однозначной оценки у судов, потому что помеха в физическом смысле I отсутствует. Жильцы района должны показать суду вред, приносимый -if коммерческим объектом в физическом смысле, когда они хотят его запрета. В

с

I

Mandelker D. Land Use Law. The Michie Company. 1988. P. 98.

95

деле «Эссик против Шилмана» (Essie vs. Shilman)1 владельцы домов в жилом районе просили суд запретить строительство в их районе супермаркета, обосновывая иск тем, что движение, шум и выхлопные газы машин будут причинять им помеху, так же, как и свет витрин магазина. Суд иск не удовлетворил, мотивируя отказ тем, что имела место «ожидаемая помеха». В другом деле, «Дил против Локкарда» (Deel vs. Lokkard), те же основания, что и в предыдущем деле, были достаточными для запрета строительства ресторана. Такой же неоднозначный подход судов отмечается и в делах о бензозаправочных станциях.

Люди также могут рассматриваться как помеха, в первую очередь в случаях, связанных с учреждениями, которые имеют дело с людьми, потенциально опасными для окружающих, то есть психически больными и преступниками. Суды принимают решения на основе тех же принципов, которые относятся к другим случаям ожидаемой помехи. Суды не обязывают ответчиков устранить землепользование только из-за страхов и опасений жильцов района.

Легализация помехи через зонирование.

Широко распространенное принятие ордонансов о зонировании вызывает вопросы об эффекте ордонансов о зонировании на землепользование, которое может квалифицироваться как помеха. Скажем, землевладелец планирует построить завод на участке земли, зонированном как индустриальный, но находящемся в жилом районе. Жители района подают иск о запрете строительства как помехи. Суд должен определить, является ли право на строительство, данное ордонансом основанием для допущения такого рода помехи.

Ордонансы о зонировании, которые содержат разрешение на использование земли, оспариваемое как помеха, однозначно создают юридические проблемы. Суды запрещают пользование участком, если оно недопустимо в силу характера района,  в котором расположен участок.

Mandelker D. Land Use Law. The Michie Company. 1988. P. 98.

96

Ордонанс о зонировании - законодательная декларация местного органа власти о том, что определенный вид землепользования допустим в данном районе. Отношение судов к ордонансам при рассмотрении дел о помехе представляет серьезную проблему. Имеет ли местный орган власти компетенцию разрешать использование земли, которое суд признает помехой? Большинство исследователей этого вопроса приходят к выводу, что такой компетенции у местных властей нет и функция окончательного решения вопроса о квалификации землепользования принадлежит суду как наиболее независимому, объективному, беспристрастному органу власти. Ордонансы о зонировании дают гарантию только на возможность землепользования, являющегося «помехой как таковой» (nuisance per se). Однако суды, как правило, принимают решение об отмене землепользования, разрешенного ордонансом, если это пользование представляет собой «помеху как случай». Суды указывают, что ордонансы о зонировании не могут легализовать создание помехи.

Некоторые штаты решают проблему соотношения зонирования и запрета помехи в законодательстве. Статут штата Калифорния устанавливает, что индустриальное, коммерческое землепользование или использование земель под аэропорты, разрешенное ордонансом, не может быть запрещено «без свидетельства применения ненужных или опасных методов функционирования». Данный статут концентрирует внимание судов на способе использования земли, а не на виде землепользования в районе. Истец может выиграть дело, если он докажет, что более эффективные инструменты или управление уменьшит использование, которое является помехой.

4. Реализация баланса интересов общества и частных землевладельцев в сервитутом праве США.

«Развитие сервитута в современном российском праве имеет безусловно   важное  значение  для  установления  нормальных  земельных

97

отношений и оптимального использования земельной собственности и  недвижимости. Сервитут - это существенный в современных условиях вид прав, детальная разработка которого - это дополнительная гарантия уменьшения конфликтов и споров при использовании земли».1 Эти слова из современного учебника по земельному праву подчеркивают важность детального регулирования вопросов, связанных с сервитутом, для установления нормальных земельных отношений вообще.

Подробно и разумно урегулированный институт сервитута, который в России, как говорят авторы того же учебника еще отсутствует, важен и для обеспечения соблюдения баланса интересов общества и частных землевладельцев.2 Сервитут затрагивает интересы не только нескольких землевладельцев, но и общества в целом, так как им часто пользуется большое число людей. Следовательно, сервитутное право имеет отношение к балансу интересов общества и частных собственников. «Ограничения права собственности могут вводиться, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей. В числе таких ограничений находится и сервитутное право».3

Разумное правовое регулирование сервитутов в России, пожалуй, имеет еще более важное значение и еще большее отношение в реализации баланса интересов общества и частных земельных собственников, чем в США, так как в нашей стране даже в случае широкого распространения частной собственности на землю частные земельные участки будут очень часто соседствовать с государственными землевладениями.      Поэтому сервитут

1    Земельное   право.   Учебник   для   вузов.   Руководитель   авторского коллектива и ответственный редактор - С.А. Боголюбов. М., 1998. С. 117.

Земельное   право.   Учебник   для   вузов.   Руководитель   авторского коллектива и ответственный редактор - С.А. Боголюбов. М, 1998. С. 114. 3 Казанцев В., Коршунов Н. Возрождение сервитутного права в России // Консультант*.

98

должен эффективно решать проблему взаимоотношений общества и частных землевладельцев.

Общество с помощью сервитута решает такие проблемы, как получение в пользование находящихся в частной собственности участков земли, на которых нужно проложить шоссе, построить здание и т.п. Именно получение сервитута на использование земли определенным способом, а не ее выкуп часто используется в США в таких случаях.

Частные землевладельцы с помощью сервитута могут добиться запрета какого-либо вредного использования близлежащего участка земли, находящегося как в частной, так и в государственной собственности - это когда имеет место «негативный сервитут», обязывающий владельца участка воздерживаться от совершения определенных действий по отношению к его собственному участку.

Вышеназванные факторы позволяют нам считать, что сервитут имеет непосредственное отношение к принципу соблюдения баланса интересов общества и частных земельных собственников.

Логично предположить, что эта цитата из статьи «Возрождение сервитутного права в России» исходит из понятия сервитута, имеющегося в действующем российском законодательстве. Вместе с тем она в полной мере относится и к сервитуту в американском праве и позволяет определить значение сервитута как средства реализации баланса интересов общества и частных собственников. Термин «сервитутное право», использованный авторами указанной статьи, не используется в российском законодательстве и, следовательно, означает не что иное как сервитут, институт гражданского права, установленный статьями 274-277 ГК РФ. В той же степени условно можно применять понятие «сервитутное право» и к американскому праву. Однако институт сервитута в США настолько хорошо, детально урегулирован j как общим, так и статутным правом, что правомерно говорить об американском сервитутном праве.

iE

99

Американское сервитутное право может быть очень полезно для России в силу необходимости развивать в нашей стране правовое регулирование сервитута, которое развито еще явно недостаточно. Кроме общих норм о сервитуте - статей 274-277 ГК РФ, отдельные вопросы, связанные с земельным сервитутом, регулируются в ст. 27 «Государственная регистрация сервитутов» Федерального Закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и в отдельных нормах других нормативных актов: Федерального Закона от 15 июня 1996 г. «О товариществах собственников жилья», Указа Президента РФ от 28 февраля 1996 г. «О дополнительных мерах по развитию ипотечного кредитования».

Согласно российскому законодательству (ст. 274 ПС), сервитутом считается «право ограниченного пользования чужим земельным участком». Аналогично этому сервитут - easement - в американской правовой литературе определяется как интерес одного лица к ограниченному использованию земельного участка другого. Это может быть «позитивный сервитут», предусматривающий права на определенные действия на чужом земельном участке, например, право прохода через участок. Либо это может быть «негативный сервитут», обязывающий владельца участка воздерживаться от совершения определенных действий по отношению к своему участку, к примеру, обязанность не строить на своем участке строения, которые загораживали бы доступ света и воздуха на соседний участок. Негативными или позитивными сервитутами облагается большинство земельных участков в США.1

Существенными свойствами и характеристиками сервитута являются в США являются следующие.

1. Сервитут - это интерес к земельному участку как одному из элементов недвижимости. Правила пользования сервитутом для земельных

Siedel G. Real Estate Law. West Publishing Company. 1993. P. 243.

100

участков регулируются теми же общими нормами, которые регулируют  пользование другими видами недвижимости.

2. Сервитут означает интерес в земельном участке другого лица.

3.    Сервитут   является   интересом,   не   связанным   с   владением. Пользователь сервитута не пользуется теми же благами, которые получают собственник и лица,  имеющие  право  владения,  такие  как  арендаторы. Арендатор может запретить владеть или пользоваться землей другим лицам, включая собственника земли.  Однако пользователь сервитута, например, права прохода через соседний участок, имеет только такой контроль над землей, какой необходим для целей сервитута. Обычно у него не может быть права владения, дающего ему, например, правомочие исключать других из числа пользующихся участком, поскольку такое использование не лишает его возможности пользоваться сервитутом.

Сервитута также включают выгоду. Под выгодой - profit a prendre - в данном случае понимается право извлекать что-либо с земельного участка другого лица, как с поверхности земли, так и из-под земли. Типичный пример - право добывать полезные ископаемые, нефть и газ на чужой земле.

Далее следует рассмотрение особенностей, которые имеют сервитуты в США. В основном это делается на примере штата Калифорния, в котором правовое регулирование сервитутов кодифицировано в Гражданском кодексе штата, что облегчает возможность изучения данного вопроса.

Виды сервитута.

Сервитуты делятся на два вида: придаточный сервитут (easement appurtenant) и общий сервитут (easement in gross). «Придаточный» означает «принадлежащий». Придаточный сервитут создается в пользу другого участка земли и «принадлежит» ему. Соответственно, чтобы такой сервитут существовал, должно быть не меньше двух участков земли в разных владениях. Один участок, называемый «награждаемый участок» (dominant  tenement), приобретает сервитут в свою пользу, а другой участок, называемый «обременяемым участком»  (servient tenement),  облагается  сервитутом.  В

101

большинстве случаев награждаемый участок соединен с обременяемым участком, хотя это и не обязательно. Придаточный сервитут как бы идет в придачу к земельному участку пользователя этого сервитута и переходит к другому лицу вместе с переходом данного участка в качестве придатка, даже если это специально не оговаривается. Типичным примером придаточного сервитута может служить выдача А, владельцем Черного участка, Б, владельцу Белого участка, права на проезд по частной дороге, проходящей через Черный участок на Белый участок и из него. Этот сервитут является придатком к Белому участку, награждаемому участку, и обременяет он Черный участок, обременяемый участок.

Общий сервитут.

Хотя общий сервитут является правом на участок другого лица, он не дается в пользу участка, которым владеет пользователь сервитута, а переходит как личное право. Это право дается лично пользователю и не относится к его земельному участку. Вместе с тем, общий сервитут - это в такой же степени интерес в земельном участке другого лица, что и придаточный сервитут. Поскольку общий сервитут существует без господствующего участка и не может переходить как придаток к участку, его переход к другому владельцу должен быть особо оговорен. Пример общего сервитута - сервитут, выданный для оказания коммунальных услуг, допустим, дающий право телефонной компании прокладывать кабель и провода на чей-то земле. Другой пример - сервитут для прокладки труб нефтяной компании.

Как видно из ст. 275 ГК РФ: «1. Сервитут сохраняется в случае и перехода прав на земельный участок, который обременен этим сервитутом, к if другому лицу. 2. Сервитут не может быть самостоятельным предметом купли-         Jj

продажи, залога и не может передаваться каким-либо способом лицам, не являющимся собственниками недвижимого имущества, для обеспечения использования которого сервитут установлен», российский закон предусматривает только придаточный сервитут, при котором права на сервитут привязаны к обладанию правами на награжденный сервитутом

102

земельный участок. Это следует считать недостатком, потому что тем же самым телефонным и нефтяным компаниям было бы целесообразно давать право сервитута на прокладку кабелей и труб на любых участках, находящихся в частной собственности, конечно, при соблюдении ими определенных ограничений.

Нередко американским судам приходится решать споры, определяя, является ли рассматриваемый сервитут придаточным или общим. Такие ситуации возникают, когда у сторон возникает спор, а из их соглашения нельзя понять, к какому виду относится установленный сервитут. Суд рассматривает такие вопросы:

1.   Природа   права  и   намерение   сторон,   его   создавшего,   имеет наибольшую важность.

2. Не будет считаться, что сервитут является личным (общим), если он может быть предоставлен как придача к земельному участку.

3. Когда из акта, создающего сервитут, нельзя понять, был ли он дан как общий сервитут или как придача к земле, для определения природы сервитута или господствующего участка можно использовать другие свидетельства.1

Цели создания сервитутов.

Перечень целей, для которых выдается сервитут в Гражданском кодексе штата Калифорния, включает следующие права по отношению к обремененному участку: право на проход; право на рыбалку; право на игру; право на добычу воды, древесины, минералов и т.п.; право на ведение бизнеса на земельном участке; право на занятие спортом; право на доступ воздуха, света или тепла с земельного участка; право на проток воды без уменьшения и каких-либо препятствий; право использовать стену как брандмауэр; право на получение большего ухода, чем натуральный уход за прилегающей землей или вещами, находящимися на ней; право на прекращение движения общественного транспорта или его остановок на земле и право на погребение.

1 Bowman A.   Real Estate Law in California. Prentice Hall, Inc., Englewood Cliffs, N.J., 1970. P. 30.

103

Из указанных прав, выдаваемых в качестве сервитута, не могут быть придачей к земельному участку: право на проход, право на рыбалку и игры, право на погребение, право на добычу воды, древесины, минералов и других элементов.

Данный список сервитутов не является эксклюзивным. Хотя закон может не расширять список возможных видов сервитутов, создание новых видов сервитутов не запрещено, если они не противоречат правовым принципам. Таким образом были созданы сервитуты, дающие право забирать ошибочно залетевшие на чужой участок мячи для гольфа, а также сервитуты, запрещающие вибрацию, шум, затенение.

Можно сказать, что цели выдачи сервитутов по Гражданскому кодексу Калифорнии в принципе совпадают с целями сервитутов по Гражданскому кодексу Российской Федерации (п. 2 ст. 274), с той лишь разницей, что в российском ГК акцент делается на использовании земельного участка для более широких общественных целей: «Сервитут может устанавливаться для обеспечения прохода и проезда через соседний земельный участок, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, обеспечения водоснабжения и мелиорации, а также других нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута».

Право прохода.

Право на проход (проезд) - один из самых распространенных в США сервитутов, и состоит он в праве проходить через участок другого лица. Способ прохода зависит от целей и условий сервитута. Это может быть только пеший проход или проезд на автотранспорте, или по железной дороге, или по трубопроводу, или любым иным оговоренным способом. Право прохода может быть частным, т.е. выдаваться только одному или нескольким определенным лицам, либо оно может быть общим, т.е. им могут пользоваться все. При создании права прохода обычно особо оговаривают способ прохода, т.е. «право проезда по железной дороге» или «право проезда на автомобиле».

104

Если описание обременяемого участка достаточно полно, нет необходимости указывать границы той части земельного участка, через которую сервитутом разрешается проход. Когда существует общее право прохода, владелец обременяемого участка вправе выделить для этой цели часть земли по своему усмотрению. Если же он не сделал это, владелец награждаемого сервитута сам выбирает место прохода. В случае разногласий между ними место прохода устанавливается и закрепляется судом.

При невозможности определить место прохода по документу, создающему сервитут, предполагается, что для прохода должно отводится разумно удобное и подходящее для этой цели место. Также предполагается, что нельзя использовать для прохода любое место участка. Если место прохода уже закреплено в документе о предоставлении сервитута или на основании приобретательной давности, оно не может быть изменено иначе, как по согласию обеих сторон. По делу «Сталелитейная компания «Янгстаун» против города Лос-Анджелес» (Youngstown Steel Co. vs. City of Los-Angeles) суд установил, что сервитут был дан для установки антенн на высоте 51 фута от поверхности земли и действовал семнадцать лет. Это исключает возможность увеличения высоты без согласия обеих сторон.

Право забора воды.

В деле «Релович против Стюарта» (Relovich vs. Steuart), рассмотренном в Калифорнии, возник вопрос о природе права брать воду с участка другого лица. Владелец земельного участка продал его часть истцу А и в то же время дал письменное согласие снабжать истца А водой из системы водоснабжения, находящейся на части участка, оставшейся у продавца. Позже продавец продал этот оставшийся участок третьему лицу, которое отказалось снабжать истца А водой, заявляя, что соглашение о снабжении А водой относилось к личной  собственности.   Однако  суд  решил,  что  данный  сервитут  был

105

придаточным и обязанности по нему переходят вместе с земельным участком к новому собственнику с извещением об этом.1 Право на свет и воздух.

У собственника земли нет «естественного права» на свет и воздух, и поэтому он не может жаловаться на то, что владелец соседнего участка строит здание или иное препятствие для доступа света и воздуха. Сервитут для света и воздуха может быть создан, но только в особом соглашении, и он не может быть запрошен иным способом.

Определенные «естественные» права и обязанности, в частности, уход за землей, неотделимы от владения землей. Эти права и обязанности могут быть расширены или сужены соглашениями о сервитутах, заключенными между собственниками прилегающих друг к другу участков. Землевладелец обязан сохранять почву на своем участке в естественном состоянии и не вправе допускать, чтобы почва распылялась из-за того, что он производит вскапывание или другие работы на своем участке.

Создание сервитута.

ГК РФ содержит только общую норму о договорном способе создания сервитута (п. 3 ст. 274): «Сервитут устанавливается по соглашению между лицом, требующим установления сервитута, и владельцем соседнего участка и подлежит регистрации в порядке, установленном для регистрации прав на недвижимое имущество. В случае недостижения соглашения об установлении или условиях сервитута спор разрешается судом по иску лица, требующего установления сервитута».

В Соединенных Штатах сервитут может быть создан разными способами, включая следующие: 1) специальное разрешение или резервирование; 2) необходимость; 3) приобретательская давность; 4) изъятие земельного    участка;    5)    передача    земельного    участка    государству;

1 Bowman A.  Real Estate Law in California. Prentice Hall, Inc., Englewood Cliffs, N.J., 1970. P. 49.

106

6)   обязанность   сохранять   целевое   использование   земли;   7)   продажа земельного участка.

1. Специальное разрешение или резервирование (сервитут по соглашению сторон).

Специальное разрешение или резервирование - один из самых распространенных способов создания сервитута. Поскольку сервитут является интересом в земельном участке, документ, создающий сервитут, должен содержать существенные условия добровольной передачи прав на участок: имена сторон; слова о передаче прав; описание сервитута и земельного участка, обременяемого сервитутом, позволяющие определить его местонахождение. Правильность составления документа землевладельцем и вручение документа пользователю сервитута также существенно для того, чтобы сделать его действующим. Однако есть одно важное различие между описанием сервитута и описанием, которое должно быть в документе о передаче прав владения землею. Акт, передающий право владения неопределенным участком земли, будет недействительным из-за неопределенности. Акт с неопределенным участком для сервитута будет действительным. Например, договор о сервитуте на пользование проходом по «Участку 1», не содержащий определения конкретной части «Участка 1», будет действовать. Точное местонахождение прохода может быть определено позже либо соглашением сторон, либо в зависимости от фактического использования.

Когда собственник земли продает только часть своего участка, к примеру, часть, примыкающую к улице, он может зарезервировать в договоре продажи сервитут на право пользования проданной долей участка. Это можно сделать, включив в договор после описания участка такое положение (допустим, речь идет о проданной восточной части «Участка 1»): «Продавец оставляет за собой и своими наследниками сервитут в пользу западной части «Участка 1» с правом входа и выхода через полосу проданной восточной части шириной 15 футов».

107

Единственное лицо, которое вправе предоставить сервитут, -собственник земельного участка, облагаемого сервитутом, или лицо, имеющее право распоряжаться земельным участком (пожизненный арендатор, наделенный правом продажи). Лицо, не имеющее права собственности, может предоставить сервитут в пределах своих прав на земельный участок, но этот сервитут прекращается одновременно с прекращением прав лица на участок. Например, при аренде земли на срок десять лет можно предоставить сервитут в пользу третьего лица, но этот сервитут не будет действителен по окончании срока аренды.

Сервитут может быть создан при залоге земельного участка, и после его взыскания он так же действителен, как сервитут, предоставленный землевладельцем письменным договором. В качестве иллюстрации представим такую ситуацию. А, собственник «Участков 1 и 2», отдает в залог «Участок 1» вместе с сервитутом, дающим право на проезд через определенную часть «Участка 2». Если заложенный участок взыскан, его покупатель приобретает в собственность «Участок 1» и сервитут на «Участок 2». Если же залог прекращается и заложенный участок остается у первоначального владельца, то прекращается и сервитут.

Предполагаемое разрешение сервитута создается в ситуациях, подобных следующей: А, владелец «Участков 1 и 2», продает «Участок 2» Б. Во время совершения договора купли-продажи участка проезд через «Участок 1» открыто используется и он действительно нужен для полезного использования «Участка 2». Сервитут на «Участок 1» должен быть, по общему правилу, передан вместе с правом собственности на «Участок 1».

Статья 1104 Гражданского кодекса штата Калифорния закрепляет применение предполагаемого разрешения на сервитут: «Продажа недвижимого имущества влечет переход прав на все сервитуты и создает сервитут на использование другого недвижимого имущества лица, продавшего недвижимость, тем же способом и в тех же пределах, в каких это имущество  очевидно   и   постоянно   использовалось  лицом,   недвижимое

108

имущество которого продано, в пользу этого имущества, в тот момент, когда продажа недвижимости была завершена».1

Суды установили, что перед вступлением сервитута в силу во время продажи земельного участка должны существовать определенные условия: 1) на два участка (обременяемый и господствующий) должно быть два разных права; 2) использование, на основании которого испрашивается сервитут, должно быть таким продолжительным и очевидным, чтобы оно показывало, что было задумано как постоянное; 3) сервитут должен быть необходим для полезного использования переданной земли.

Использование должно быть явным. Требование очевидного, явного использования не обязательно означает, что это использование должно быть видимо при рассмотрении поверхности. Например, использование может состоять в применении подземных каналов или дренажных сооружений. Если такое использование было известно во время продажи участка или могло быть установлено расследованием, его считают очевидным или явным.

Предполагаемый сервитут на основании резервирования также признан в штате Калифорния. Если собственник продает часть своего участка, обремененную использованием в пользу части земли, оставшейся у него, сервитут на основании предполагаемого резервирования остается у собственника, если все условия, необходимые для создания предполагаемого сервитута соблюдены.

2. Сервитут по необходимости.

Потребность в сервитуте по необходимости возникает, когда собственник продает часть своей земли, которая со всех сторон окружена землей, оставшейся в его владении, или в его владении и владении третьих лиц, а у нового владельца нет никакого доступа к дороге. Пример: А владеет «Участком 1», площадью в 10 акров, и продает два акра в северной части участка Б. Единственный путь к общественной дороге пролегает через

1 Bowman A. Real Estate Law in California. Prentice Hall, Inc., Englewood Cliffs, N.J., 1970. P. 317.

109

остающуюся часть «Участка 1». Б получит сервитут по необходимости на участке, оставшемся у А, Основываясь на действующих в США нормах общественной политики, приветствующих максимально полное использование, и подразумевающемся намерение сторон наделить покупателя земли доступом к дороге, суды в таких случаях решают, что покупатель наделяется сервитутом по необходимости иметь проход как придачу к его участку земли.

Потребность в проходе может возникнуть и у продавца, доступ к участку которого возможен только через проданную землю. Однако в данном случае суды менее склонны применять доктрину сервитута по необходимости.

Хотя сервитут по необходимости рассматривается как предполагаемый сервитут, требования для его создания отличаются от требований к предполагаемому сервитуту. Основное различие в том, что наличие необходимости не требует очевидного и постоянного использования.

Сервитут по необходимости предполагает наличие именно острой необходимости. Скажем, участок будет заблокирован, не имея соединения с общей дорогой. Рассматриваемая доктрина не применяется, если есть какой-то иной доступ, даже очень неудобный. Сервитут по необходимости прекращается с отпадением необходимости, если, например, продавец дает покупателю другой выход к дороге или покупатель получает другой участок, через который уже есть доступ.

Необходимость может возникнуть не только как результат добровольного отчуждения земли, но и в случае разделения участка судом. Это могут быть разделение общей собственности и продажа участка как форма взыскания заложенного имущества, при которых участок остается без доступа к нему.

Необходимость не возникает в отношении любого участка, окружающего землю приобретателя. Заявить ее можно в отношении земли продавца, а не чьей-либо еще земли. Для признания необходимости приобретатель должен доказать, что в прошлом участок земли, для которой он

■ ■

по просит сервитут и участок, который предлагается обременить сервитутом,

принадлежали одному лицу. Единство владения должно было существовать в определенный момент в прошлом.

3. Сервитут на основании приобретательской давности.

Сервитут на основании приобретательской давности может быть востребован при добросовестном беспрерывном владении землей в течение пяти лет. Полученные таким способом права так же действительны, как права, полученные при покупке участка, но только с момента, когда решение о предоставлении сервитута принято судом. Показательным случаем является дело «Коста против Фосетта» (Costa vs. Fosett), в котором интерес в растущих ореховых деревьях был закреплен на основании приобретательной давности. Определяя права сторон, суд постановил, что пользователь сервитута имеет право собирать и использовать ежегодный урожай с деревьев и как второй сервитут - право входить на участок в надлежащее время для осуществления ухода за деревьями. Однако ему было отказано в праве пересаживать деревья, которые могли погибнуть.

Чтобы получить право на сервитут, должны быть показаны существенные элементы приобретательской давности: открытое и известное владение, постоянное и непрерывное в течение пяти лет. Уплата налогов за используемый участок не обязательна для получения сервитута. Нельзя получить сервитут на основании приобретательской давности, если пользование землей было так называемым «разрешительным». Так, нельзя признать добросовестным пользование, которое осуществлялось вопреки предупреждающим знакам: «Частная собственность» или «Требуется разрешение на проход через участок». Вместе с тем наличие таких знаков не считается достаточным основанием для признания пользования незаконным, должны быть рассмотрены и другие факторы.

В 1963 г. к Гражданскому кодексу штата Калифорния была добавлена статья 813, предусматривающая, что собственник может оформить в письменной форме свое согласие на использование его земли в определенных

Ill целях.    Такая    запись   согласия   становится    свидетельством   того,   что

последующее использование земли носит разрешительный характер и поэтому не является добросовестным постоянным пользованием. Запись может быть отменена путем внесения записи об ее отмене. Преимущество письменного согласия в том, что оно дает бесспорное свидетельство о дате и разрешенных действиях пользования землей.

В 1965 г. к Гражданскому кодексу штата Калифорния была добавлена статья 1008, которая предусматривает, что пользование землей не будет признано добросовестным и постоянным, если землевладелец в установленном порядке поставил на своем участке знаки: «Вход с разрешения владельца» или «Контролируется владельцем».

4. Сервитут на основании изъятия.

Изъятие - еще один метод создания сервитута. Собственность на землю может перейти к государству для строительства улиц или шоссе в порядке процедуры, предусмотренной статутами. К примеру, штат Калифорния может изъять участок земли для того, чтобы через него проходило строящееся штатом шоссе. Однако в большинстве случаев, когда государству нужна земля для строительства улиц, шоссе, железных дорог, прокладки телефонных или электролиний, земельный участок не переходит в собственность государства, а используется им на основании сервитута. Большинством городских улиц владеют собственники прилегающих земельных участков, которые дают сервитут на такое использование их земли городу. Данный вид сервитута и является сервитутом на основании изъятия.

5. Сервитут на основании передачи земли государству.

Сервитуты создаются, когда земля добровольно передается государству, что может осуществляться в соответствии со статутами или согласно обычному праву. По статутам, действующим в Калифорнии, передача земли вступает в силу, когда принимается особый акт, содержащий карту, на которой четко обозначены и описаны передаваемые участки земли. Требуется, чтобы к акту-карте прилагалось

112

свидетельство с подписями лиц, которые имеют признанные юридически права на включенные в карту земельные участки. Свидетельство должно выражать их волю передать их землю для указанного общественного использования. К карте также должно прилагаться еще одно свидетельство, с подтверждением согласия государственного органа на переход земли для общественного использования на данных условиях.

Передача земли по обычному праву включает в себя все формы передачи земли государству, помимо тех, которые предусмотрены статутами, и не требует какой-либо письменной формы отчуждения земли. Она определяется на основе намерения собственника, ясно выраженного его словами или действиями, передать свою землю для общественного пользования и согласия с таким предложением, выраженного либо правовым актом компетентного органа власти (например, резолюцией городского совета о принятии участка), либо самим фактом принятия земли к общественному пользованию. Пример: собственник продает часть своего участка и резервирует полосу земли этого участка для использования в общественных целях. Эта полоса в обозначенный момент начинает использоваться как улица. Таким образом, указанное резервирование означает передачу земли.

Передача земли по обычному праву, как правило, считается передачей обществу только сервитута, при котором право собственности на участок остается за первоначальным владельцем или его наследниками. Это правило четко соблюдается в Калифорнии в отношении земель, переданных для строительства улиц и шоссе.

6. Сервитут на основании обязанности сохранять целевое использование земли.

Суды признают создание сервитута на основании обязанности землевладельца сохранять на своем участке ранее установленное целевое использование земли. Так, собственник, продавая участок, описывает его как прилегающий к улице или дороге, принадлежащей этому лицу. Это не влечет передачи улицы или дороги, но данный землевладелец должен дать сервитут

г

из приобретателю его участка на вход и выход через улицу или дорогу. Также, в

случае устного разрешения на сервитут, при котором пользователь сервитута производит улучшения в целях осуществления данного ему сервитута, суды признают и закрепляют сервитут.

7. Сервитут, созданный продажей участка со ссылкой на карты.

Еще один метод создания сервитута - продажа земельной собственности через ссылку на карты. Если собственник делит свою землю на части (полосы, доли, улицы, аллеи и т.д.) и затем продает ее по частям, каждый покупатель автоматически приобретает сервитут на проход через другие доли, показанные на карте всего участка. При этом не имеет значения, если в договоре купли-продажи земли ничего не говорится о таком праве покупателя. Рассматриваемый принцип хорошо проиллюстрирован делом «Брэдли против компании "Игровые площадки парка Фрэзиер» (Bradly vs. Frazier Park Playground), в котором собственник земли получил сервитут на пользование оздоровительными сооружениями на части земельного массива.

Расширение пользования.

Придаточный сервитут может использоваться только в пользу оговоренного награждаемого участка. Его нельзя использовать в пользу какого-либо еще участка земли без согласия владельца обременяемого участка. Поэтому рекомендуется включать описание награждаемого участка в документ о предоставлении сервитута. Это позволит отвести заявления владельца обременяемого участка о том, что сервитут не был предназначен в пользу всех долей земли, входящих в награждаемый участок.

Есть вероятность, что владелец награждаемого участка приобретет другие земли в данном районе, для которых понадобится сервитут. Например, если ожидается, что будет приобретен прилегающий участок для расширения завода, в документ о создании сервитута нужно включить положение о предоставлении сервитута в пользу приобретаемого участка.

114

Изменение вида использования.

В одном деле, рассмотренном в штате Калифорния, возник вопрос о том, может ли изменение способа прохода (а именно: вида транспорта), быть основанием для отмены сервитута. Суд решил, что прокладка дороги и использование пути для автомобильного транспорта на участке, данном как сервитут для проезда железнодорожного транспорта, не противоречит целям сервитута.1

Если сервитут на проход через участок дан специальным разрешением собственника, его можно использовать во всех разумных целях. Вместе с тем если сервитут приобретен по приобретательской давности, пределы пользования им ограничены теми целями, в которых он первоначально использовался. В соответствии с этим правилом по делу «Бартоломью против Стагели» (Bartholomew vs. Stageli) суд постановил, что сервитут по приобретательской давности, данный для прохода к ферме и дому, не может использоваться для прохода к оздоровительному комплексу, позже построенному на земле фермы.

Сопутствующие права.

Право на сервитут включает в себя определенные вторичные права, необходимые для его реализации, например, право на производство ремонта, обновления и замены. Эти сопутствующие права могут осуществляться, если пользователь проявляет разумную заботу, не увеличивает бремя, возложенное на обременяемый участок, и не производит на нем никаких физических изменений.

Владелец участка, обремененного сервитутом, имеет все права, связанные с владением своим участком, если они не противоречат условиям сервитута. Ему разрешено, к примеру, пользоваться землей под линией электропередачи, возводить забор вокруг дренажного канала и давать другие

1 Bowman A.   Real Estate Law in California. Prentice Hall, Inc., Englewood Cliffs, N.J., 1970. P. 58.

115

сервитуты на уже обремененные участки, такие, как право на прокладку трубопровода.

Исключительные и не исключительные сервитуты.

В ситуации, когда землевладелец дал сервитут на проход через часть своего участка, он может использовать данный проход (дорогу или тропинку) сам или разрешить его использование третьим лицам, если это не противоречит интересам пользователя сервитута. Однако такое право может быть ограничено документом о предоставлении сервитута, если в нем указано, что сервитут исключительный (т.е. им вправе пользоваться только один пользователь), либо самой природой сервитута, которая предполагает его исключительность. При намерении сделать сервитут не исключительным, стороны специально указывают это в документе о предоставлении сервитута. Переход сервитута.

Сервитуты являются имущественными правами, и их переход и наследование осуществляются теми же способами и регулируются теми же нормами, что и другие интересы в недвижимости. По законам Калифорнии, общий сервитут дается определенному лицу, если иное не закреплено юридически или не подразумевается из сути сервитута. Общий сервитут не может перейти как придача или сопутствующее право, его переход должен быть специально оформлен.

Есть одно важное ограничение перехода общего сервитута - он не может быть разделен так, чтобы увеличить бремя обременяемого участка. В отношении   придаточного   сервитута   это   правило   кодифицировано   в       if.

Гражданском кодексе штата Калифорния.                                                                  ]

i Права на придаточный сервитут переходят как сопутствующие права        :

вместе  с  награждаемым  участком,  даже  если  сервитут  специально  не        ;| оформлен   и   договор   об   отчуждении   участка  не   упоминает   переход       щ сопутствующих   участку   прав   и   обязанностей.   Переход   придаточного         i сервитута не связан с каким-либо определенным договором. Это может быть и контракт на продажу награждаемого участка, и передача такого участка в

!

116 залог, и переход участка по закону, например, его продажа во исполнение

решения суда.

При продаже обременяемого участка, если сервитут оформлен письменно, считается, что у покупателя есть запись о сервитуте. Если сервитут был выдан без письменного оформления, покупатель обязан соблюдать условия сервитута, только если он был проинформирован о его существовании, или если сервитут настолько видим и очевиден, что его можно выявить при осмотре участка.

Прекращение (отмена) сервитута.

Ст. 276 ПС РФ устанавливает общие нормы о прекращении сервитута: «1. По требованию собственника земельного участка, обремененного сервитутом, сервитут может быть прекращен ввиду отпадения оснований, по которым он был установлен. 2. В случаях, когда земельный участок, принадлежащий гражданину или юридическому лицу, в результате ,1 обременения сервитутом не может использоваться в соответствии с назначением участка, собственник вправе требовать по суду прекращения сервитута».

Статья 811 Гражданского кодекса Калифорнии предусматривает прекращение сервитута в случаях: 1) приобретения одним лицом обременяемого участка и права на сервитут; 2) невозможности использования обременяемого участка; 3) совершения пользователем сервитута действий, несовместимых с природой сервитута и 4) неиспользования сервитута, приобретенного на основании добросовестного беспрерывного владения, в течение времени, указанного в документе о приобретении сервитута. Данный список не является исчерпывающим; сервитута могут быть прекращены и другими способами, которые рассматриваются ниже.

Если говорить о США в целом, то сервитуты, как правило, могут быть прекращены или отменены несколькими способами, включая следующие: 1) освобождение от сервитута; 2) юридические процедуры; 3) переход прав на обременяемый участок и сервитут к одному   лицу; 4) неиспользование в

-,

Dili

117

течение определенного срока сервитута, полученного на основании добросовестного беспрерывного владения; 5) отказ от пользования сервитутом; 6) приход обременяемого участка в непригодное состояние; 7) чрезмерное использование.1

1. Освобождение от сервитута.

Как придаточный, так и общий сервитуты могут быть прекращены ввиду освобождения собственника обременяемого участка от сервитута. В большинстве случаев такое освобождение оформляется путем выдачи пользователем сервитута владельцу обременяемого участка документа, удостоверяющего отказ от прав на сервитут.

2. Юридические процедуры.

Сервитут может быть отменен посредством специальных юридических процедур, таких как подача владельцем обременяемого участка иска в суд об отмене сервитута.

3. Слияние владений.

Сервитут прекращается, когда одно лицо становится и пользователем сервитута, и собственником обременяемого участка.

4. Неиспользование сервитута в течение определенного срока. Сервитут, приобретенный по давности владения, прекращается, если им

не пользовались в течение определенного количества лет (в Калифорнии -пяти лет). Однако неиспользование в течение какого-либо срока сервитута, полученного по другим основаниям, не является основанием для его прекращения. Сервитут может быть отменен из-за добросовестного использования обременяемого участка его владельцем тем же способом, которым добросовестно использовался и сервитут. Дело «Глэттс против Хэнсона» (Glatts vs. Hanson) хорошо иллюстрирует это правило. Собственник обременяемого участка более пяти лет строил и использовал несколько

1 Land Use Regulation: A Handbook for the Eighties.   Stanford Enviromental Law Society.  1984. P. 54.

1 IS

1

пристроек к зданию на части своего участка, отведенной для сервитута. Пользователь сервитута это знал и допускал, что в итоге стало основанием для признания отмены сервитута в силу его длительного и добросовестного использования владельцем обременяемого участка.

5. Отказ от пользования сервитутом.

Возможно прекращение сервитута ввиду отказа от его использования. При этом отказ часто пользователем не выражается и потому должен быть зафиксирован судом. Существенным фактором для наличия оснований предполагать отказ является намерение пользователя не использовать свой сервитут.

6. Приход обременяемого участка в непригодное состояние.

Когда обременяемый участок приходит в непригодность, сервитут прекращается. Это правило в большинстве случаев относится к разрушению находящихся на участке строений. По одному делу, связанному с разрушением здания без вины собственника, суд установил, что сервитут (право на пользование стеной и лестницей этого здания) не может осуществляться после их разрушения, так как он не включал интерес в использовании земли на участке.

7. Чрезмерное использование.

По делу «Кримминс против Гоулда» (Krimmins vs. Gould) было установлено, что сервитут на проход по частной дороге должен быть отменен из-за чрезмерного использования. Пользователь сильно увеличил нагрузку на обременяемую дорогу, расширив и соединив ее с двумя общественными дорогами, из-за чего эта дорога стала использоваться посторонними людьми. В решении суда по рассматриваемому делу было сказано: «По общему правилу, неправильное или чрезмерное использование не является достаточным основанием для отмены сервитута, но в данном случае решение об отмене приемлемо. Когда нагрузка на обременяемый участок увеличена из-

1 Bowman AReal Estate Law in California. Prentice Hall, Inc., Englewood Cliffs, N.J., 1970. P. 61.

119

за изменений в пользовании награждаемыми владениями, отмена сервитута оправдана, если непредусмотренное использование не может быть наказано и запрещено».

т

120

Глава 3. ГАРАНТИИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРИНЦИПА

СОБЛЮДЕНИЯ БАЛАНСА ИНТЕРЕСОВ ОБЩЕСТВА И ЧАСТНЫХ

ЗЕМЛЕВЛАДЕЛЬЦЕВ  В ЗЕМЕЛЬНОМ ПРАВЕ США.

1. Общая характеристика гарантий обеспечения

принципа соблюдения баланса интересов общества и частных

землевладельцев в земельном праве США.

Принцип баланса интересов общества и отдельных его представителей - социальное явление, отвечающее духу демократического общества США и поддерживаемое существующими в этой стране политической и правовой системами. Одним из проявлений этого в сфере права является определение четких гарантий обеспечения принципа баланса интересов общества и частных землевладельцев в земельном праве. Четкое юридическое закрепление, регламентация и обеспечение на деле этого принципа как отдельно выделяемой категории является важным условием в реализации всей земельной политики США.

Гарантии, обеспечивающие принцип соблюдения баланса интересов общества и частных землевладельцев в земельном праве США, реализуются двумя способами. Во-первых, механизм соблюдения принципа баланса реализуется благодаря обязанности представителей государства и общества следовать требованиям норм права, составляющих его содержание, т.е. соблюдать все установления доктрин регулятивных полномочий и права на изъятие. Ведь любое право гражданина является юридической категорией, а не политической декларацией только тогда, когда есть лицо или лица, имеющие по отношению к этому праву обязанности. Такие обязанности должны быть у всех государств, стремящихся быть правовыми, в том числе и в России, в которой признание, соблюдение и защита прав граждан на землю являются обязанностью государства (ст. 2 Конституции РФ). В указанном аспекте гарантии, обеспечивающие принцип соблюдения баланса интересов

121

общества   и   частных   землевладельцев          в   земельном   праве   США,

рассматриваются при рассмотрении отдельных институтов земельного права и элементов системы права США, были рассмотрены во второй главе диссертации.

Во-вторых, частный землевладелец может обжаловать в суд действия государственных органов, если он считает, что они нарушают его права и интересы. Помимо частного эффекта на конкретное дело, решение суда в системе общего (прецедентного) права будет иметь влияние на право в целом. Защита законных прав и интересов землевладельцев в суде как гарантия обеспечения принципа соблюдения баланса интересов общества и частных землевладельцев в земельном праве рассматривается в третьем параграфе настоящей главы.

Направленность   действия      названных   двух   основных   гарантии         if обеспечения принципа соблюдения баланса интересов общества и частных        ri землевладельцев    не изменилась с 1905 г., когда американский автор Ф.        * | Гуднау написал, что «цель судебного контроля над администрацией - охрана прав частных лиц ... а контроль внутри самой системы административных учреждений   должен   обеспечить   ее   эффективность».1   Хотя   сказанное относится к системе административных органов, то же истинно и в отношении иных  органов  государства  и  местного  самоуправления,  так  или  иначе затрагивающих права частных землевладельцев.

2. Гарантии обеспечения принципа баланса интересов общества и частных землевладельцев при изъятия земель                            ;

для государственных или общественных нужд в США.                              j

Ранее уже было сделано примечание о том, что доктрину права на изъятие как института государственного права (тесно связанного тем не менее с земельным, административным и гражданским правом США)    нужно

Никеров Г.Н. Административное право США. М., 1977. С. 146.

122

отличать от изъятия или выкупа земель для государственных (муниципальных) или общественных нужд (т.е. полного отчуждения земельного участка или его части) как института административного права. В России основы данного института содержатся в статьях 279-283 главы 17 Гражданского кодекса РФ, которая вступит в силу одновременно с новым Земельным кодексом РФ. Вместе с тем изъятие существует в Соединенных Штатах и как институт так называемого «права недвижимости» (real estate law). Поскольку изъятие земель очень тесно переплетено с земельными отношениями и является крайней формой ограничения государством прав частного собственника, оно требует особого рассмотрения, чему и посвящен настоящий параграф.

_____                                                          *

Как было отмечено, в ПС РФ изъятию земельных участков для государственных и муниципальных нужд посвящены статьи 279-283. В проекте Земельного кодекса РФ есть статья 119 «Изъятие и выкуп земель для государственных или муниципальных нужд». В п. 1 этой статьи сразу обращает на себя внимание сходство с нормами американского земельного права: «Основаниями для принятия решения об изъятии земельных участков у граждан и юридических лиц для государственных и муниципальных нужд являются генеральные планы поселений, планы зонирования земель и иная утвержденная в установленном порядке градостроительная или землеустроительная документация». Решения об изъятии принимаются органами исполнительной власти Российской Федерации, ее субъектов (п. 2 ст. 279 ПС РФ). Проект ЗК РФ добавляет к ним органы местного самоуправления (п. 2 ст. 119 проекта ЗК РФ). В Республике Башкортостан нормы об изъятии и выкупе земельных участков для государственных или муниципальных нужд установлены ст. 130 Земельного кодекса РБ. После рассмотрения правовых норм, регулирующих изъятие в США, будет проведено их сравнение с нормами Гражданского РФ и проекта Земельного кодекса РФ, призванными регулировать сходные вопросы изъятия земельных участков.

123

Наиболее существенной формой ограничения государством прав земельных собственников в США является изъятие — taking или condemnation. Законодательство различает два вида изъятия. Один из них - fee title -означает полный и окончательный переход всех прав на земельный участок к государству и потерю первоначальным собственником всех его прав. Другой вид изъятия - сервитута (easement) - подразумевает, что после окончания использования земли для общественных нужд, для которого она была изъята, права на эту землю вновь переходят к первоначальному землевладельцу или его наследнику. Сервитутам был посвящен параграф 4 главы 2 настоящей диссертации.

Два основных принципа действующих по отношению к изъятию: во-первых, изъятие производится только для государственных (муниципальных) или общественных, а не каких-либо частных нужд, во-вторых, справедливая компенсация, определенная на основе рыночной цены земельного участка, должна быть выплачена собственнику.1

В настоящее время в США существует два основных типа законодательства, регулирующего изъятие земельных участков. Они выражены в форме особых биллей. Первый тип - билли о компенсации. Эти билли требуют уплаты компенсации из государственного бюджета тем, кто докажет, что определенный правовой акт ограничивает использование их земельного участка. Второй тип - билли об оценке. Они требуют от местных правительств проведения всесторонних и детальных исследований для определения влияния их программ на землевладельцев на соответствующей территории.2

В большинстве штатов, в которых такие билли были приняты как статуты, они были значительно ослаблены в отношении лишения прав собственников   по   сравнению   со   своими   первоначальными   версиями.

1  Siedel G. Real Estate Law. West Publishing Company. 1993. P. 395, 396.

2  What are Takings Bills? // Internet.   National Wildlife Federation's Land Stewardship Page.

1Й4

Федеральные статуты дают право органам федерального правительства изымать собственность для Соединенных Штатов Америки через специальную процедуру, при которой решение об изъятии принимается по заявлению федерального органа федеральным судом соответствующего округа. Однако гораздо более важную роль в регулировании изъятия земель играют статуты, которые принимаются на уровне штата законодательным собранием штата. Ввиду этого нельзя говорить, что в США есть унифицированное законодательство, регулирующее изъятие земель для общественных нужд. Законодательство об изъятии отличается в зависимости от штата, но можно выделить наиболее типичные моменты для всех или большинства штатов.1

В качестве примера можно рассмотреть нормы об изъятии, предусматренных главой 40А Статутов штата Миннесота в редакции 1997 г (Minnesota Statutes 1997).

В нем указываются такие основные положения:

1.   Кто имеет право изымать земли.  Федеральное     правительство, правительства штатов и местные правительства обладают правом изъятия земель для нужд общества.   Они дают это полномочие некоторым своим органам    (например,    департаментам транспорта штатов), коммунальным хозяйствам и в особых редких случаях даже частным организациям и лицам, таким как частные школы.

2. Цели, для достижения которых земля может быть изъята. В их числе перечисляются:   строительство   общественных  зданий,   автомобильных   и железных дорог, дренаж, водоснабжение, ирригация, коммунальные объекты и т.п.2 Хотя истцы в судах часто пытаются доказать, что общественное благо не было целью изъятия, суды не определяют данное понятие абсолютно, потому   что   оно   «изменяется   вслед   за   изменением   представлений   о

1  Summary of State Takings Legislation // Internet. ARIN Home Page.

2  Jennings M.   Real Estate Law. PWS-Kent Publishing Company. 1992. P.

631.

125

компетенции и функций государственной власти, и других обстоятельств, связанных с увеличением численности населения и появлением новых средств связи и передвижения».1

3. Вид изъятия, т.е. остается ли участок в пользовании собственника или полностью изымается из его владения и пользования.

4.    Форма   собственности    на    земельный    участок,    т.е.    частная собственность либо государственная собственность, которая изымается для более полезного общественного использования.

5.   Компенсация.  Пятая  поправка  к  Конституции  предусматривает «справедливую компенсацию».  Размер компенсации за конкретный участок земли определяется на основе рьшочнои цены участка и с учетом его размера, месторасположения, характера    почвы, находящихся на участке объектов недвижимости   и  насаждений,   и   определяется  убытками   собственника, которые повлечет изъятие земельного участка, включая упущенную выгоду. Цену   определяют   стороны   по   обоюдному   согласию,   в   случае   его недостижения - суд, на основе оценок независимых экспертов по оценке недвижимого имущества. Соглашение сторон о  цене фиксируется в том же судебном    заседании.     Компенсация     выплачивается    собственнику     в определенное судом время, возможно, и после изъятия. Последнее правило было подтверждено судом в решении по делу Эйджинс против Тайбюрон (Agins vs. Tiburon), 1980 г., основанном на положении Пятой поправки к Конституции    США,    которая    не    обязывает   уплатить    собственнику компенсации до изъятия.2

6. Процедура изъятия,    т.е.    подачи жалоб, рассылки повесток, которая делает процесс изъятия законным.   Как правило, собственник

1  Siedel G. Real Estate Law. West Publishing Company. 1993. P. 395.

2 Land Use Regulation: A Handbook for the Eighties.   Stanford Enviromental Law Society.   1984. P. 10. Taking Property and Just Compensation: Law and Economics Prospectives of the Taking Issue. Edited by Nicholas Mercuro. Kluwer Academic Publishers. 1992. P. 13, 15.

126

должен быть предупрежден органом, планирующим изъятие, о том, что планируется изъятие у него земельного участка. Согласно ст. 40А.122 «Действия по изъятию» Статутов штата Миннесота процедура в целом выглядит следующим образом. Государственный орган или иная уполномоченная организация подает заявление, заверенное его руководителем, а также подписанное прокурором, в суд графства. В заявлении содержится просьба о назначении суда с участием присяжных (возможно рассмотрение дела и без присяжных, только одним судьей) для рассмотрения дела об изъятии земельного участка или иного объекта недвижимости. В заявлении должно содержаться достаточно подробное описание месторасположения земельного участка и находящихся на нем строений, сооружений и крупных насаждений. В нем также указываются имена владельцев земельного участка и всех иных лиц, имеющих права ff на земельный участок или находящуюся на нем недвижимость, названных в записях из книги аудитора графства. Примечательно, что согласно ст. 40А. 117 Статутов штата Миннесоты лицо, желающее изъять земельный участок должно известить о своем намерении собственника по крайней мере за 90 дней до предполагаемого изъятия (по истечении девяноста дней собственник может получить выкуп за участок либо дело предается в суд) письмом с подтверждением его получения. Таким образом, срок оповещения собственника об изъятии в Миннесоте меньше, чем срок предусмотренный п. 3 ст. 279 ПС РФ (не менее одного

года).

п

Суд рассматривает вопрос и выносит решение, которое может быть         :j обжаловано в вышестоящий суд (апелляционный суд штата по гражданским        ,; делам)   в течение 60 дней. Если за этот срок собственник не обжаловал решение суда, разрешающее изъятие, соответствующий орган вправе изъять земельный участок (возможно, сразу после истечения данного срока, но, как правило, еще через некоторое время, установленное судом). Срок выплаты

127

компенсации устанавливает суд (в пределах «разумного срока»). Он же определяет ее размер на основе оценок экспертов.

Особый, более строгий порядок предусматривается ст. 40А. 122 Статутов штата Миннесота для изъятия земель из зоны сельскохозяйственного резерва. В срок не позднее 60 дней до обращения в суд с просьбой об изъятии орган, который предполагает изъятие, подает в комитет по качеству окружающей среды (environmental quality board) графства или города извещение о своих намерениях, форма и содержание которого определяются этим комитетом. В любом случае в извещении должно быть описание предлагаемого действия, связанного с изъятием земли, включая оценку альтернатив, которые не повлекут изъятие земли из сельскохозяйственного резерва. В течение 60 дней комитет по качеству окружающей среды, консультируясь с другими компетентными государственными органам1!*, анализирует предполагаемое изъятие для того, чтобы определить его эффект на сохранение и развитие сельского хозяйства и сельскохозяйственного использования земли в пределах зоны и его соответствие планам развития территории. Если комитет решит, что изъятие может оказать чрезмерный негативный эффект на зону, он издает приказ, обязывающий инициатора изъятия воздерживаться от обращения в суд дополнительные 60 дней.

В течение дополнительных 60 дней комитет по качеству окружающей среды проводит открытое публичное слушание месте, находящемся на территории затрагиваемой зоны или имеющем легкий доступ на нее. Сообщение о слушании должно быть опубликовано в газете, общераспространенной на территории зоны. Отдельные извещения посылаются местным органам власти, имеющим юрисдикцию над зоной, инициатору изъятия и органу, обладающий полномочиями по пересмотру или одобрению изъятия.

Комитет по качеству окружающей среды может обязать инициатора изъятия не совершать действий по изъятию на срок до одного года, если он сочтет,   что   изъятие   противоречит  положениям   главы  40А.   «Изъятие»

128

Статутов штата Миннесота или есть реально достижимые и разумные  альтернативы, которые будут иметь меньший негативный эффект на зону.

Орган, предлагающий изъятие, может обжаловать решение комитета о приостановлении изъятия в суд. В случае нарушения описанного порядка комитет вправе обратиться в прокуратуру с просьбой добиться устранения нарушений. В случаях, когда изъятие земель из сельскохозяйственного резерва требуется для принятия экстренных мер по спасению жизни людей или собственности, указанный порядок не применяется и изъятие производится в порядке, сходном с порядком реквизиции собственности в России (он предусмотрен, в частности, ст. 242 ПС РФ и ст. 131 ЗК РБ).

Многолетняя практика американских судов показывает, что заинтересованные стороны часто обращаются в суд с исками, обжалуя процедуру изъятия земель. Однако разрешение таких дел, как правило, не  представляет сложности для судов. Гораздо большую важность в США придавали и придают случаям обжалования в суде того или иного действия государства как фактического изъятия земли. Эти дела составляют большую часть дел, в которых развивался механизм реализации баланса интересов общества и частных собственников.

Ввиду уже неоднократно отмечавшегося отсутствия единообразия в правовом регулировании земельных отношений в США, в них нет единых для всей страны стандартов. Изъятие земель - не исключение. Однако обобщения этого института, сделанные как американскими исследователями, так и самим диссертантом, дают возможность провести сравнение характерных черт норм американского права (помимо рассмотренных выше норм Статутов штата Миннесота), касающихся изъятия, с регулирующими аналогичные вопросы нормами российского права, в данном случае статьями ГК РФ и проекта ЗК РФ об изъятии земельных участков.

Процедура и условия изъятия регулируются п.п. 3-5 ст. 279 ГК РФ:  «3. Собственник земельного участка должен быть не позднее чем за год до предстоящего изъятия земельного участка письменно  уведомлен  об  этом

129

органом, принявшим решение об изъятии. Выкуп земельного участка до истечения года со дня получения собственником такого уведомления допускается только с согласия собственника. 4. Решение государственного органа об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд подлежит государственной регистрации в органе, осуществляющем регистрацию прав на земельный участок. Собственник земельного участка должен быть извещен о произведенной регистрации с указанием ее даты. 5. Выкуп для государственных или муниципальных нужд части земельного участка допускается не иначе как с согласия собственника».

В США срок уведомления собственника государственным или иным уполномоченным органом о предстоящем изъятии меньше, чем в России (менее одного года).

Также не предусмотрена в американском праве и регистрация решения об изъятии.

Права собственника земельного участка, подлежащего изъятию для государственных или муниципальных нужд, определены в статье 280 ПС РФ. «Собственник земельного участка, подлежащего изъятию для государственных или муниципальных нужд, с момента государственной регистрации решения об изъятии участка до достижения соглашения или принятия судом решения о выкупе участка может владеть, пользоваться и распоряжаться им по своему усмотрению и производить необходимые затраты, обеспечивающие использование участка в соответствии с его назначением. Однако собственник несет риск отнесения на него при определении выкупной цены земельного участка (статья 281) затрат и убытков, связанных с новым строительством, расширением ?и реконструкцией зданий и сооружений на земельном участке в указанный период».

Аналогичные нормы действуют и в США, но, в силу отсутствия требования о государственной регистрации решения об изъятии земельного участка, вопрос о моменте, с которого на собственника относятся затраты на

По улучшения на его участке решается по общим нормам гражданского права. В

соответствии с ними этот момент совпадает с моментом, когда собственник достоверно знает о том, что он лишится собственности, т.е. вынесением судом решения об изъятии.

Положения о выкупной цене земельного участка, изымаемого для государственных или муниципальных нужд в Российской Федерации, предусмотрены ст. 281 ГК РФ. Согласно этой статье плата за земельный участок (выкупная цена), сроки и другие условия выкупа определяются соглашением с собственником участка, которое предусматривает обязанность того, кто производит изъятие, уплатить выкупную цену за изымаемый участок. При определении выкупной цены в нее включаются рыночная стоимость земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду. По соглашению с собственником ему может быть предоставлен взамен участка, изымаемого для государственных или муниципальных нужд, другой земельный участок с зачетом его стоимости в выкупную цену. Аналогичны российским и положения законодательства Республики Башкортостан.

Как видно из приведенных положений Статута штата Миннесота, данные нормы российского Гражданского кодекса в целом совпадают с правовым регулированием определения выкупной цены и порядка ее уплаты в Соединенных Штатах. Можно лишь добавить, что в США в случае недостижения сторонами соглашения по цене последняя определяется независимыми экспертами и утверждается судом. Случаи предоставления в качестве компенсации земельного участка взамен изымаемого редки, хотя такая возможность предусмотрена американским законодательством. Причина в том, что у государства в Соединенных Штатах Америки редко бывают в

131

собственности земли, пригодные для использования частными собственниками без существенных затрат на их изменение.

Ст. 282 ПК РФ предусматривает, что суд решает дело об изъятии участка только в том случае, если собственник не согласен с изъятием у него земельного участка либо выкупной ценой или иными условиями изъятия, предлагаемые государственным органом. Тогда этот государственный орган подает иск в суд.

В США государственный или иной орган, желающий изъять земельный участок, обязан предупредить о своем намерении собственника участка. Иногда устанавливается определенный срок, и данный орган вправе обращаться в суд только по истечении этого срока, исчисляемого с момента предупреждения. Статут штата может предусматривать норму об обязательном проведении переговоров между представителями органа, желающего изъять земельный участок, и собственником участка. Однако в любом случае решение об изъятии принимается судом. Если же стороны пришли к согласию в ходе досудебных переговоров, то суд только утверждает условия их соглашения в своем решении. Существенно положение о том, что суд дает органу, планирующему изъятие, разрешение на доступ на земельный участок, которое позволяет ему вести переговоры с собственником, в том числе производить собственную оценку цены участка и находящегося на нем недвижимого имущества. В некоторых штатах суд, присудивший истцу право изъять земельный участок, вправе обязать его выплатить собственнику участка залог в размере полной или частичной стоимости имущества.

Таким образом, можно выделить несколько основных моментов, касающихся изъятия частных земель для общественных нужд в США. Изъятие влечет за собой выплату государством собственнику компенсацию за утрату возможности использовать землю. Компенсация определяется на основе справедливой оценки рыночной стоимости земельного участка по соглашению сторон, в противном случае по оценке независимых экспертов. Собственник вправе обжаловать любое действие государства по изъятию его

132

земли. Суд, принимая решение о том было ли изъятие, за которое полагается компенсация, рассматривает следующие факторы: насколько существенный экономический ущерб нанесен собственнику земли изъятием; на самом ли деле изъятие произведено во имя общественных интересов; насколько законны, правомерны действия государства по изъятию.

3. Судебное обеспечение принципа соблюдения баланса интересов общества и частных землевладельцев в США.

Ю. Червякова в своей статье «Рассмотрение земельных споров» вполне справедливо считает, что «можно с большой степенью вероятности предположить, что даже принятие нового Земельного кодекса не намного уменьшит остроту проблем, связанных с применением и исполнением земельного законодательства и при этом наверняка не уменьшит количества споров по земельным делам, рассматриваемым в судах".1 Несмотря на давно существующее и хорошо развитое правовое регулирование института частной собственности на землю в США, споры о правильности воздействия на него государства многочисленны и многообразны. Решения, принимаемые американскими судами, являются ценным источников знаний для российских исследователей и правоприменителей, ибо в этих решениях выработаны критерии, позволяющие при применении права реализовывать правовые нормы, обеспечивающие принцип соблюдения баланса интересов общества и частных землевладельцев    в земельном праве США. В связи с этим важно          ; ^

исследовать действующий в Соединенных Штатах механизм обжалования в         l \

суде  действий  государства по  регулированию  земельных  отношений  и          Д

M,i связанных с ними имущественных отношений.                                                                       j у

Настоящий параграф раскрывает основные элементы материального и            \

процессуального  права  в  ходе  судебного  рассмотрения  дел,  имеющих              <

1 Червякова Ю. Рассмотрение земельных споров // Законность. 1998. № 4. С. 35.

133

отношение к теме исследования. При этом, хотя не во всех судебных делах, приведенных ниже, стороной является государственный или общественный орган, все дела так или иначе относятся к действиям государственных или уполномоченных общественных органов, затрагивающих интересы частных собственников.

В соответствии с Пятой и Четырнадцатой поправками к Конституции США и аналогичными положениями конституций всех штатов, лишение или какое-нибудь ограничение права частной собственности государственными властями в публичных интересах возможны только по решению, вьшесенному в результате надлежащей правовой процедуры (the due process of law), т. е. по решению независимого суда.

Вначале уделим внимание некоторым важным процедурным вопросам. Действия государства по регулированию землепользования пользуется презумпцией законности. Эта презумпция означает, что сторона, оспаривающая регулирование государством землепользования в суде, несет бремя доказывания его незаконности.1 В свою очередь, суд признает регулирование землепользования законным, если общественные цели, которым оно служит, являются «спорными». Иногда суды говорят, что они не являются учреждениями, стоящими «над зонированием».

Суды применяют презумпцию законности, когда они рассматривают возражения, относящиеся к надлежащей правовой процедуре регулирования земельных отношений. Они также используют ее, когда затронуты только экономические интересы.

Если регулирование оспаривается на основании его противоречия фундаментальным конституционным положениям, суды применяют презумпцию незаконности акта по регулированию землепользования и обязывают орган, принявший его доказывать, что он законен. Верховный суд США   решил,   что   он   не   будет   применять   правила   о   «спорности»

1 Wright R. Zoning Law in Arkansas: A Comparative Analisys. University of Arkansas at Little Rock. Monagraph Series. 1984. P. 15.

134

регулирования, влекущей применение презумпции законности, в случаях, когда оно обжалуется как изъятие земли.

Другое конституционное право, служащее основанием для неприменения принципа презумпции незаконности регулирования землепользования, - право на свободу слова, гарантируемое первой поправкой к Конституции США. Еще одна категория - рассмотрение дел, связанных с исключающим зонированием и ордонансов, которые исключают групповые дома или неродственные семьи из зон для односемейных домов, что может признано нарушением конституционного принципа равной правовой защиты граждан. Есть еще некоторые менее значительные категории дел, в которых суды обязывают государственные органы доказывать законность своих действий. В целом имеющаяся в последние годы тенденция такова, что сфера применения презумпции незаконности актов по правовому регулированию землепользования расширяется.

Рассмотрев процедурные аспекты механизма судебной защиНйы принципа соблюдения баланса интересов общества и частных землевладельцев в земельном праве, перейдем к нормам материального права. Принцип соблюдения баланса можно рассматривать только в связи с доктринами полицейских полномочий и права изъятия. Ввиду этого суды устанавливали, был ли соблюден баланс, анализируя в судебном деле правильность применения государством своих регулятивных полномочий или права на изъятие. Суд решает, соответствует ли действие государства нормам, составляющим содержание доктрины регулятивных полномочий или права на изъятия. Если действия выходят за пределы этих полномочий, такие действия незаконны.

Самым типичным действием государства в рамках его регулятивных полномочий является зонирование земель. При зонировании классически спорным моментом бывает отнесение индустриального предприятия к неиндустриальной (например, жилой или коммерческой) зоне, что означает запрет производства на этом предприятии на основании отнесения к такой

J35

зоне.  Возможно  несколько  вариантов,  в  соответствии  с  которыми суд принимает свое решение по делу такого рода.

1.  Действия государства не соответствуют регулятивным полномочиям государства, и означают изъятие земли у собственника. В этом случае незаконный акт государства признается недействительным, а собственнику выплачивается компенсация.

2.  Действия   государства   не   входят   в   рамки   его   регулятивных полномочий противоречат и не влекут изъятия. Тогда происходит только признание недействительным незаконного акта государства.

3.  Действия  государства  находятся   в  пределах  его  регулятивных полномочий, но означают изъятие земли. При такой ситуации суд принимает решение только о компенсации собственнику его убытков.

4.    Действия   государства   осуществлены   в   рамках   регулятивных полномочий и не означают изъятия. Акт государства остается в силе, а компенсация не выплачивается.

Суд применяет тест на соблюдение в конкретном деЛе, рассматриваемом судом, баланса интересов общества и частного собственника. Впервые подобный тест был использован Верховным судом США в деле «Лотон против Стала» (Lawton vs. Steele) 1894 г. Тест требует, чтобы, во-первых, общественный интерес оправдывал вмешательство в использование земли частным собственником, во-вторых, средства были необходимы, с точки зрения разумности, для достижения поставленной цели государственного вмешательства, в-третьих, эти средства не были чрезмерно тяжелым бременем для собственника.1

После данного судебного решения, в тысячах дел, рассмотренных в последние десятилетия, суды штатов и федеральные суды установили серию широких критериев для определения случаев, в которых акты, регулирующие использование земли приравниваются к изъятию. Выделим основные принципы определения того, означает ли действие государства фактическое

1 Mandelker D. Land Use Law. The Michie Company. 1988. P. 28.

136

изъятие земли у частных собственников для общественных нужд, содержащиеся в статутах и судебных решениях.

1. Экономическое воздействие регулирования на собственника земли.

Экономический эффект отдельного регулирующего акта, очевидно, является чрезвычайно важным фактором в определении того, приравнивается ли регулирование использования земли к изъятию. Вместе с тем нет твердых и быстрых математических формул, чтобы определить, произошло ли изъятие. Несколько исследований по разработке математической формулы размера потерь стоимости земли, которые были приняты судами, затем доказали свою безуспешность. Однако приведем одну такую формулу:

«Общественный интерес (измеренный по юридической шкале ценностей) + общественный вред (который должен быть предотвращен, хотя вреда может и не быть) + интересы других землевладельцев (которых нельзя отнести к «обществу») - вред, который причинен владельцу земли и общественным интересам ~ действия государства в рамках регулятивных полномочий или права на изъятие».1

Вопрос об экономическом воздействии решается применительно к каждому конкретному делу. Запрет "наивысшего и наилучшего использования" земли не является достаточным основанием для признания его изъятием. К примеру, здание имеет историческую или культурную ценность и местные власти запрещают собственнику земли его разрушение для строительства многоэтажного делового здания для сдачи под офисы. Такой запрет, снижающий спекулятивную стоимость земли, не является изъятием. К тому же, общий принцип американского законодательства таков, что "люди просто не имеют права извлекать каждый последний доллар со своих земельных участков. Подумаем о законах о зонировании, которые часто ограничивают прибыльное использование частной собственности. Участок земли в пригороде площадью в два акра мог бы приносить огромную

1 Wright R. Zoning Law in Arkansas: A Comparative Analysis. University of Arkansas at Little Rock. Monagraph Series.  1984. P. 17.

137

прибыль как порно-магазин, но очень немногие муниципалитеты разрешили бы такое использование земли."1

В связи с вышеизложенным, показательно решение суда по делу «Голдблэтт против Хэмстэда» (Goldblatt vs. Hemstead), 1962. Суд решил, что лишение собственника возможности использовать его землю наиболее выгодным (т. е. экономически продуктивным) способом не является достаточным основанием, чтобы признать действия государства изъятием, создающим право собственника на получение компенсации от государства. Также недостаточно для признания акта государства изъятием и одного только уменьшения стоимости земельного участка, даже если оно значительно. В деле «Деревня «Юклид против Эмблера» (Euclid vs. Ambler) 1926 г.,   Верховный суд США оставил в силе ранее изданный ордонанс о

зонировании,  несмотря  на  заявления  собственника  земли  о  том,  что   4    1

i

правительство должно было заплатить за запрет индустриального развития на           f

его земле, который уменьшил ее стоимость на 75 процентов. Причиной такого     ,     I решения стало оправдание зонирования общественно-полезными целями           "

(чуть ниже об этом факторе будет сказано подробнее).

В последние годы большинство судов стали оценивать экономическое воздействие актов, регулирующих землепользование, на основании определения того, остался ли у собственника какой-либо способ "разумного экономического использования" собственности. Что является "разумным экономическим использованием" земли, определяется в зависимости от особенностей каждого конкретного дела. Многие суды поощряли регулирование использования затопляемых и влажных земель, потому что владельцы таких земель сохраняют возможность ведения фермерства, что может дать разумную, хотя и незначительную экономическую выгоду. Небольшое число судов отменили регулирующие акты в схожих ситуациях. Решение суда обычно зависит от следующих обстоятельств: Когда регулирующий акт был одобрен? Знал ли собственник о действии акта во время  покупки  земли?  Входит  ли  в  стоимость     потерь,     заявленных

138

собственником, спекулятивная ценность будущего развития? Может ли  собственник получить разумную выгоду при настоящем способе использовании собственности или каком-либо ином разрешенном способе ее использования?1

2. Способствует ли регулирование землепользования реализации полезных для общества целей.

Рассматривая акты местных органов власти, регулирующие вопросы здравоохранения, безопасности, экологии в делах об изъятии земли, суды обращают внимание не только на экономическое воздействие на собственника, но и на то, какие общественные цели преследовались при издании акта. Многие суды включают оба параметра в единый критерий, который часто называют "балансирование общественного блага и частных потерь."

Судья Холмс в деле «Угольная компания штата Пенсильвания против Мэйхон» (Pennsylvania Coal Co. vs. Mahon) 1922 г. сказал, что правительство с большим трудом сможет выполнять свои цели, если нельзя уменьшить до некоторого предела ценность собственности, не уплачивая при этом за каждое такое уменьшение. Но ограничение должно иметь свои пределы. Когда оно достигает определенной величины, в большинстве, если не во всех случаях это должно означать применение права на изъятие и выплату компенсации.1

Дополнило рассматриваемую формулу решение по делу «Эйджинс против города Тайбюрон» (Agins vs. Tiburon), 1980 г. «Применение общих правовых норм о зонировании к отдельному объекту собственности приравнивается к изъятию, если ордонанс не способствует существенному удовлетворению законного государственного интереса... или лишает собственника возможности использовать его землю экономически полезным способом. Вопрос обязательно требует взвешивания частных и общественных

1 Taking Property and Just Compensation: Law and Economics Prospectives of the Taking Issue. Edited by Nicholas Mercuro. Kluwer Academic Publishers. 1992. P. 28.

139

интересов».1

Еще одно дополнение было сформулировано в решении по делу «Ноллан против береговой комиссии штата Калифорния» (NoUan vs. California Coastal Commission) 1987 г., где сказано, что указало, что государственное регулирование землепользования находится в рамках регулятивных полномочий, если оно принято, чтобы способствовать существенному удовлетворению законного государственного интереса.2

Наряду с вопросом о реализации в действии государства полезных для общества целей, встает вопрос и о том, что эти интересы очень часто могут противоречить интересам (праву частной собственности на землю) отдельных лиц. Ограничения, установленные для защиты общественных интересов и введенные в рамках полицейских полномочий, не могут быть отменены только потому, что они препятствуют осуществлению интересов собственника.

Обычно суды относятся с большим уважением к выборным должностным лицам при определении того, что является общественной целью регулирования. Попытки землевладельцев заставить суды применять обременительный для государства стандарт или бремя доказательства практически всегда отвергаются в контексте необходимости регулирования. Например, в деле «Хадачек против Себастьяна» (Hadachek vs. Sebastian), 1915г. город Лос-Анжелес запретил производство кирпичей - промышленную операцию, которая выбрасывала дым, газы, сажу, пар и пыль в воздух - в определенных частях города, чтобы защитить окружающие жилые районы. Это было сделано, несмотря на то, что заводы по   производству кирпичей

1 Duerksen С, Roddewig R. An Introductory to Takings Law & the Historical Background of Takings // Internet. PCJ Planners Web Home Page.

2  Significant «Takings» Cases. // Internet. National Sierra Club Conservation Department, Washington, D. С Taking Property and Just Compensation: Law and Economics Prospectives of the Taking Issue. Edited by Nicholas Mercuro. Kluwer Academic Publishers. 1992. P. 16, 66.

140

были построены до того, как люди стали селиться в этих районах. Владелец завода подал иск, оспаривая запрет на использование его земли с заводом, потому что стоимость его собственности сократилась с 800000 до 60000 долларов. Верховный суд США отверг этот аргумент, поскольку общественные нужды противопоставлялись вредному или неправильному использованию земли. Город содействовал реализации законной общественной необходимости, и собственник мог использовать свой земельный участок, хотя и в других целях.

В то же время суды принимают решения в пользу землевладельцев в случаях прямого физического вторжения на частный земельный участок.

Недавно рассмотренные Верховным судом США дела показывают продолжающееся расширение понятия допустимых общественных целей, являющихся основанием для установления регулирования землепользования и экологических требований. Данные цели включают защиту открытых и сельскохозяйственных земель; сохранение границ земельных участков и контроль за соблюдением плана; защиту экологически чувствительных земель, таких как влажные и затопляемые земли; сохранение имущества, имеющего историческую ценность. Все эти цели отражают растущую заботу общества о влиянии человеческой деятельности на окружающую среду и стремление сохранить здоровую, пригодную для жизни среду обитания для потомков. Лишь в некоторых случаях суды настаивали на предоставлении большего числа доказательств, на более высоком стандарте доказывания.

3. Каков характер действий государственных органов? Суды проявляли    особый    интерес к действиям и правовым актам, которые характеризовались    как    попытки    получить доступ общества к

1 Duerksen С, Roddewig R. An Introductory to Takings Law & the Historical Background of Takings // Internet. PCJ Planners Web Home Page. Healey R> Rosenberg J. Land Use and the States. 2nd ed. 1979. P. 333. What are Takings Bills? // Internet. National Wildlife Federation's Land Stewardship Page.

141

частной собственности. К примеру, в деле «Олингхэм против города Сиэтлла»  (Allingham vs. Seattle), 1988, Верховный суд штата Вашингтон оставил в силе решение нижестоящего суда, которым отменялся ордонанс городского собрания Сиэтлла о защите природной зоны. Такое решение суда было вызвано тем, что местные власти, не имея средств на выкуп земли для создания природной зоны, пытались использовать программу регулирования землепользования для достижения той же цели.1 Аналогично, в деле «Кайзер Эта против Соединенных Штатов Америки» (Kaiser Aetha vs. United States), 1980, Верховный суд США признал, что действия государства, потребовавшего от собственника земли разрешить общий доступ к частному пруду, являются изъятием земли, за которое полагается компенсация.2

В то же время во всех штатах США принята практика требовать от  землевладельцев обеспечивать открытое пространство и проход на их  участки, если будущее развитие территории, на которой находится участок,  требует этого. Это условие развития, как правило, поддерживается, хотя оно имеет сходство с физическим изъятием. Разрешение общего доступа на частную землю необходимо, если в нем есть взаимоотношения между нуждами проекта развития территории и площадью земли или требующимся типом доступа.

Однако, как демонстрирует недавнее решение Верховного суда США «Долан против Тигарда» (Dolan vs. Tigard), 1994, суды очень внимательно, детально рассматривают оправдания действий местных органов власти по добыванию обязательного общего доступа к земле.3 В названном деле Верховный суд отменил условие о сохранении прохода на участок на том основании, что город не сумел показать какую-либо связь между целью защиты затопляемой земли и его   требованием   к истцу   Долан не только

1  Duerksen С, Roddewig R. An Introductory to Takings Law & the Historical Background of Takings // Internet. PCJ Planners Web Home Page.

2 Там же.

3 Там же.

142

оставить землю вдоль увеличившейся зоны затопления, но и сделать свой участок открытым для общего прохода. Более того, суд посчитал, что город не смог доказать, что этот общий проход стал компенсацией за увеличившееся движение транспорта, вызванное магазином истца. Суд разграничил это дело от более типичных дел, рассмотренных им ранее, потому что "условия были не просто ограничением использования истцом ее участка, но и требованием передачи части ее участка городу".1

Кроме вышеназванных критериев определения действий государства как изъятия земель, было немало других решений судов, которые стали и остаются важными элементами регулирования изъятия земель в Соединенных Штатах Америки. Обратим внимание на некоторые из них. Прямое отношение к трем названным принципам имеет уже названное решение по делу «Эйджинс против Тайбюрон» (Agins vs. Tiburon), 1980 г. Оно установило два дополнительных критерия (помимо трех основных, рассмотренных выше) по определению того, является ли действие государства изъятием земли. Первый из дополнительных критериев имеет отношение к экономическому воздействию правового регулирования на собственников. С учетом этого критерия действие считается изъятием, если оно делает невозможным экономически продуктивное использование земли. Второй дополнительный критерий более полно сформулировал принцип общественной полезности актов, направленных на регулирование земельных отношений. В соответствии с ним изъятие имеет место, если действие государства не способствует удовлетворению законного интереса общества или государства.

До начала 20 века изъятие земли не рассматривалось в качестве одного из полномочий местных правительств. Однако в нескольких своих решениях Верховный суд США указал, что если регулирование земельных зон слишком сильно ограничивает использование собственности, оно может считаться равносильным изъятию.

Healey R., Rosenberg J. Land Use and the States. 1979. P. 233.

'143

Дело «Лоррето против корпорации Телепромптер кабельное телевидение Манхэттена» (Loretto vs. Teleprompter Manhattan CATV Соф.), 1982 г., дало начало принципу, по которому постоянное физическое занятие земельного участка, даже очень малой его части, означает изъятие. В данном деле изъятием был признан акт, требующий от собственника разрешить прокладку кабеля на его участке. Признание изъятием занятия даже незначительной части участка имеет существенное значение для охраны прав собственников.

В связи с изложенным, следует обратить внимание на одну норму Гражданского кодекса РФ (п. 5 ст. 279). В ней установлено: «Выкуп для государственных или муниципальных нужд части земельного участка допускается не иначе как с согласия собственника». Это вызывает у нас некоторое недоумение, поскольку в ст. 282 ПК РФ говорится о праве государственного органа, принявшего решение о выкупе, предъявить иск в суд в случае несогласия собственника с решением о выкупе. Если же государственный орган нуждается только в части участка, он не сможет его выкупить в случае несогласия с этим собственника. Возможно, создатели Гражданского кодекса хотели обезопасить собственников от обесценивания стоимости всего участка в результате изъятия его части на сумму, существенно большую, чем стоимость этой части. Однако данную проблему могут решать суды, определяя выкупную цену земельного участка.

Два значительных решения были приняты по делу «Битумно-угольная ассоциация Кистоуна против Де Бенедиктус» (Keystone Bituminous Coal Ass'n vs. DeBenedictus) 1987 г. Во-первых, было признано, что действия государства, предпринятые для охраны окружающей среды не влекут компенсации, даже если они и затрагивают права собственников. Во-вторых, для выплаты компенсации собственнику за изъятие его участка необходимо, чтобы    негативный    экономический    эффект    от действий государства

1 Significant «Takings» Cases. // Internet. National Sierra Club Conservation Department, Washington, D. С

144

затрагивал весь земельный участок, а не только ту его часть, которая непосредственно затрагивается государственным актом.1 Это положение следует отличать от названного выше - о том, что постоянное физическое занятие части участка приравнивается к изъятию. Негативный экономический эффект может оказываться и физическим занятием земельного участка, и любым иным способом. Однако, если он затрагивает только часть участка, он не считается изъятием.

Также два важных момента есть в решении по делу «Первая английская евангелическая лютеранская церковь против фафства Лос-Анджелес» (First English Evangelical Church vs. County of Los-Angeles) 1987 г. Первое: действие государства, признанное изъятием, влечет компенсацию, даже если оно было предпринято на законных основаниях. Второе: собственник имеет право на компенсацию даже за тот короткий период (несколько месяцев или лет), в течение которого регулирующий акт государства, затем отмененный судом, находился в действии.2

Решение Верховного суда США по делу «Лукас против Береговой комиссии штата Южная Каролина» (Lucas vs. South Carolina Coastal Commission (1992) затрагивает действия правовых актов во времени. В 1986 г. истец Лукас купил два земельных участка для строительства домов. В тот момент закон не запрещал строительство на данных участках, однако в 1988 г. в Южной Каролине был принят акт, запрещающий наличие любых постоянных строений на участках Лукаса, которые находились в экологически важной прибрежной зоне. Когда дело дошло до Верховного суда США, тот постановил, что акты государства, офаничивающие права

1  Significant «Takings» Cases. // Internet. National Sierra Club Conservation Department, Washington, D. С Taking Property and Just Compensation: Law and Economics Prospectives of the Taking Issue. Edited by Nicholas Mercurp. Kluwer Academic Publishers. 1992. P. 37, 58.

2 Там же.

145

землевладельцев в целях охраны окружающей среды, являются законными, только если они соответствуют нормам и принципам охраны окружающей среды, действовавшим на момент их принятия. Такое положение вызывает немало нареканий, поскольку развитие технологии и понимания экологических принципов может дать понимание того, что определенные виды землепользования экологически вредны. Однако их нельзя будет запретить, потому что данные виды землепользования будут соответствовать действующему на тот момент законодательству.1

Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что схема судебной защиты баланса интересов общества и частных землевладельцев в земельных отношениях в США выглядит следующим образом. Частный собственник, считающий, что нарушены его права на землю, обращается в суд с жалобой на действия государства, нарушившего эти права. Суд с участием сторон рассматривает дело. Он решает, были ли действия государства основаны на нормах права, входящих в рамки доктрины регулятивных полномочий или права на изъятие. Действия, выходящие за пределы регулятивных полномочий подлежат отмене. Действия, являющиеся изъятием земли влекут обязанность того, кто изымает, уплатить компенсацию собственнику земли. Чтобы дать ту или иную оценку действиям государства, суд использует следующие критерии (т. е. решает следующие вопросы): насколько существенный экономический ущерб нанесен собственнику земли изъятием; на самом ли деле изъятие произведено во имя общественных интересов; насколько законны, правомерны действия государства по изъятию.

Land Use and the Constitution. Principles for Planning Practice. Planners Press. 1994. Significant «Takings Cases. // Internet. National Sierra Qlvb Conservation Department, Washington, D. C.

146

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

Международные документы

1.  Всеобщая декларации прав человека от 10 декабря 1948 г.   В кн: Права человека. Международные документы. М, 1991.128 с.

2. Международный пакт об экономических социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г.. В кн: Права человека. Международные документы. М, 1991.128 с.

Федеральное законодательств США

3. Конституция США.

The Constitution of the USA.

4. Примерный кодекс развития земель. 1976 г. Model Land Development Code.

5. Стандартный закон, уполномочивающий зонирование. 1924 г. Standard State Zoning Enabling Act.

6. Стандартный закон, уполномочивающий планирование. 1926 г. Standard State Planning Enabling Act.

7. Исполнительный указ Президента США 12630 от 15 марта 1988 г. Executive Order 12360.

Законодательство штатов США

8.   Статуты штата Аляска. Alaska Statutes.

9.   Гражданский кодекс штата Калифорния. California Civil Code.

10. Кодекс правительства штата Калифорния.

147

California Government Code.

11. Кодекс штата Индиана. Indiana Code.

12. Статуты штата Миннесота Minnesota Statutes.

Акты местных органов власти США

13. Кодекс графства Чико (штат Калифорния). Chico Municipal Code (California).

14. Ордонанс о зонировании графства Честер (штат Теннесси). Chester County Zoning Ordinance (Tennessee).

15. Ордонанс о зонировании графства Мэдисон (штат Теннесси). Madison County Zoning Ordinance (Tennessee).

Судебные прецеденты

16. «Эйджинс против Тайбюрон». 1980 г. Agins vs. Tiburon.

17. «Район Авко против Южной региональной береговой комиссии». 1976 г. Avco Community Devs., Inc. vs. South Coast Regional Comm'n.

18. «Бартоломью против Стагели». Bartholomew vs. Stageli.

19. «Брэдли против Игровые площадки парка Фрэзиер». Bradly vs. Frazier Park Playground.

20. «Риэлторская фирма Кэптчур против Апелляционного комитета». Capture Realty Corp. vs. Board of Adjustment.

21. «Кочрэн против Комитета по планированию». 1965 г.

Cochran vs. Planning Board.

22.  «Коста против Фосетта».

148

Costa vs. Fosett.

23. «Дил против Локкарда».

Deel vs. Lokkard.

24. «Долан против Тигарда. 1994 г.

Dolan vs. Tigard.

25. «Эссик против Шилмана».

Essie vs. Shilman.

26. «Юклид против Эмблера». 1926 г.

Euclid vs. Ambler.

27.   «Первая англиканская евангелическая церковь против графства Лос-

Анжелес». 1987 г.

First English Evangelical Church vs. County of Los-Angeles.

28. «Глэттс против Хэнсона».

Glatts vs. Hanson.

29. «Голдблэтт против Хэмстэда». 1962 г.

Goldblatt vs. Hemstead.

30. «Кайзер Эта против Соединенных Штатов». 1980 г.

Kaiser Aetha vs. United States.

31. «Битумно-угольная ассоциация Кистоуна против ДеБенедиктус». 1987.

Keystone Bituminous Coal Ass'n vs. DeBenedictus.

32. «Кримминс против Гоулда».

Krimmins vs. Gould.

33. «Национальный банк ЛаСалль против графства Кук». 1957 г.

LaSalle Nat'l Bank vs. County of Cook.

34. «Лотон против Стила». 1894 г.

Lawton vs. Steele.

35. «Лоретто против Корпорации Манхэттен Телепромптер CATV». 1982 г.

Loretto vs. Teleprompter Manhattan CATV Corp. «Город Лос-Анджелес против Кэйджа» (Los-Angeles vs. Cage),

149

36. «Лукас против Береговой комиссии штата Южная Каролина». 1992 г.

Lucas vs. South Carolina Coastal Commission.

37.  «Навигационная компаниря Моногахэла против Соединенных Штатов».

1893 г.

Monongahela Nav. Co vs. United States.

38. «Маглер против штата Канзас». 1887 г.

Mugler vs. Kansas.

39. «Нектау против Кэмбриджа».

Nectow vs. Cambridge.

40. «Ноллан против Береговой комиссии штата Калифорния». 1987 г.

Nollan vs. California Coastal Commission.

41. «Олингхэм против Сиэттла». 1988 г.

Olingham vs. Seattle.

42. «Графство Орандж против Голдринг».

Orange County vs. Goldring.

43. «Otto против Стайнбилбера». 1939 г.

Otto vs. Steinbilber.

44. «Угольная компания Пенсильвании». 1922 г.

Pennsylvania Coal Co. vs. Mahon.

45. «Релович против Стюарта».

Relovich vs. Steuart.

46. «Шлотфелт против Компании по снабжению фермеров Уинтона».

Schlotfelt vs. Winton Farmers Supply Co.

47. «Риэлторская фирма Сэлби против города Буэнаветура». 1974 г.

Selby Realty Co. vs. City of Buenaventura.

48. «Компания «Вестерн Лэнд Эквитис» против города Логан».

Western Land Equities, Inc. vs. City of Logan.

49. «Компания «Вествуд Форрест Истэйтс» против деревни Южный Наяк».

Westwood Forrest Estates, Inc. vs. Village of South Nyack.

50. «Сталелитейная компания Янгстаун» против города Лос-Анджелес».

150

Youngstown Steel Co. vs. City of Los-Angeles.

Законы Российской Федерации

51.    Конституция    Российской    Федерации    (принята    на    всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.).

52.  Гражданский кодекс Российской Федерации (части первая и вторая) (с

изменениями   и дополнениями   от 20 февраля, 12 августа 1996 г., 24 октября 1997 г.).

53.  Земельный  кодекс РСФСР от 25  апреля   1991   г. (с изменениями  и

дополнениями от 28 апреля, 24 декабря 1993 г.).

54. Основы Гражданского Законодательства Союза ССР и республик от 31

мая 1991 г.

55. Федеральный закон от 26 января 1996 г. № 15-ФЗ «О введении в действие

 части второй Гражданского кодекса Российской Федерации».

56.    Градостроительный кодекс Российской Федерации (Федеральный закон от 7 мая 1998 № 73-ФЗ.

57.  Федеральный закон  от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной

регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

58.  Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих,

огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан».

Подзаконные нормативные акты иинью документы Российской Федерации

59. Указ Президента РФ от 2 марта 1992 г. № 213 «О порядке установления

нормы   бесплатной   передачи  земельных  участков   в  собственность граждан».

151

60. Указ Президента РФ от 25 марта 1992 г. № 301 «О продаже земельных

участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий».

61.  Указ   Президента   РФ   от   14 июня 1992 г. № 631 «Об утверждении

Порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности» (с изменениями и дополнениями от 14 октября 1992 г., 16 мая 1997 г.).

62. Закон РФ от 23 декабря 1992 г. № 4196-1 «О праве граждан Российской

Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства».

63.  Указ  Президента  РФ от 23 апреля 1993 г. № 480 «О дополнительных

мерах по наделению граждан земельными участками».

64. Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании

земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» (с изменениями и дополнениями от 24 декабря 1993 г.).

65. Указ Президента РФ от 24 декабря  1993 г. № 2287 «О приведении

земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации».

66.    Указ   Президента   РФ   от 22 июля 1994 г. № 1535 «Об основных положениях       Государственной               программы       приватизации государственных   и   муниципальных   предприятий     в     Российской Федерации после 1 июля 1994 года» (с изменениями и дополнениями от 2 апреля 1997 г.).

67. Указ Президента РФ от 14 февраля 1996 г. № 198 «О праве собственности

граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности».

152

68.  Указ   Президента   РФ от 7 марта  1996 г. № 337 «О    реализации

конституционных прав граждан на землю».

69.  Указ Президента РФ от 27 августа 1996 г. № 1270 «Об утверждении

Порядка предоставления информации о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

70.  Указ Президента РФ от 16 мая 1997 г. от 16 мая 1997 г. № 485 «О

гарантиях собственников объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами».

71. Письмо Президента РФ от 21 июля 1997 г. (об отклонении Земельного

кодекса).

72.  Постановление   ВС РФ от 23 декабря 1992 г. № 4197-1 «О порядке

введения в действие Закона РФ «О праве граждан РФ на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства».

73. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 13

марта 1996 г. № 151 -II ГД «О заявлении Государственной Думы Федерального Собрания «В связи с принятием Указа Президента Российской Федерации от 7 марта 1996 года № 337 «О реализации конституционных правах граждан на землю».

74. Постановление Правительства РФ от 6 марта 1992 г. N 138 «О ходе и

развитии аграрной реформы» (с изменениями от 20 февраля, 12 августа 1996 г, 24 октября 1997 г.).

75.  Постановление Правительства РФ от 28 января  1993  г. №  77 «Об

утверждении Положения о порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства» (с изменениями и дополнениями от 27 декабря 1994 г., 27 ноября 1995 г. 1 июля 1996 г.).

153

76.  Постановление  Совета Министров    РФ  от 30 мая 1993 г. № 503 «Об

утверждении   Порядка         купли-продажи   гражданами   Российской

Федерации земельных участков».

77. Постановление Правительства РФ от 1 февраля 1995 г. № 96 «О порядке

осуществления прав собственников земельных долей и имущественных паев».

78.   Постановление Правительства РФ от 28 апреля  1995  г. № 439 «О

программе Правительства Российской Федерации «Реформа и развитие российской экономики в 1995-1997 годах».

79.  Постановление Правительства РФ от 15 марта 1997 г. № 319 «О порядке

определения нормативной цены земли».

80. Постановление Правительства РФ от 31 марта 1997 № 360 с Программой

«Реформы и развитие российской экономики в 1997-2002 годах».

81. Приказ Госналогслужбы от 27 февраля 1998 г. № АП-3-04/31 О внесении

изменений и дополнений в инструкцию ГНС РФ от 17 апреля 1995 г. № 29 «По применению Закона РФ «О плате за землю».

82. Письмо ГК РФ по управлению государственным имуществом от 3 ноября

1995г.№АК-2/9147.

83.  Письмо ГК РФ по земельным ресурсам и землеустройству от 16 января

1996 г. №1-17/81.

84. Письмо ГК РФ по земельным ресурсам и землеустройству от 14 мая 1996 г.

№ 5-16/1004 «О порядке выкупа земельной доли».

85. Письмо ГК РФ по земельным ресурсам и землеустройству от   17 сентября

1997  г. № 1-5/1697 «О предложениям к проекту Концепции развития земельной реформы в Российской Федерации (1997-2002 годы).

86. Постановление Конституционного Суда РФ от 17 декабря 1996 г. № 20-П.

87.  Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 № 5 (в

редакции Постановлений Пленума Верховного Суда РФ от 21 декабря 1993 г. № 11, от 25 октября 1996 г. № 10)   «О некоторых вопросах,

154

возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону».

88.    Проект   Земельного   кодекса   РФ   (принят   Государственной   Думой Федерального Собрания РФ с учетом предложений Президента РФ 22 апреля 1998 г. и одобрен Советом Федерации Федерального Собрания РФ 20 мая 1998 г.).

Нормативные акты Республики Башкортостан

89. Конституция Республики Башкортостан.

90. Земельный кодекс Республики Башкортостан.

91.  Закон РБ от 2 июня 1996 г. № 93-э «Об экологической безопасности

Республики Башкортостан».

92.  Закон РБ от 19 июня 1997 г. «О внесении изменений и дополнений в

Земельный кодекс Республики Башкортостан».

93.   Постановление Совета Министров РБ от 21  июля 1993 г. № 315 с

Положением о порядке возмещения убытков землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства.

94.    Постановление Кабинета Министров РБ от 7 октября 1996 г. № 283 «О программе развития архитектуры и градостроительства в Республике Башкортостан».

95.      Постановление  Кабинета  Министров  РБ  от  24  апреля     1996   г. «О  временном  положении о порядке предоставления  гражданам  в собственность земельных участков и форме государственного акта о праве собственности на земельный участок».

96.   Приказ Государственного комитета по земельной реформе и земельным ресурсам РБ от 14 июля 1995 г. № 69 «О мерах по соблюдению земельного законодательства при предоставлении и отводе земельных

155

участков гражданам и юридическим лицам в городах и населенных пунктах».

97. Приказ Государственного комитета по земельной реформе и    земельным ресурсам РБ от 26 сентября 1997 г. № 128.

Книги и статьи, изданные в США.

98. Anderson Robert M. Law of Zoning. The Lawyers Cooperative Publishing Co.

N.Y., 1996.624 р.

99.   Angelo,   Mary  Jane.   A  Model   Wetlands  Protection  Ordinance:   Legal Considerations. // Internet. JLPP Home Page. 1987. Vol. 1.

100.  Baird, Thomas J. Land Use Planning in Palm Beach County: The   Planning Process and Legal Issues. // Internet. JLPP     Home Page. 1987. Vol. 1.

101. Bemhardt R. Real Property in a Nutshell. 3rd. ed., West Publishing Co., St. Paul, Minn., 1993.496 р.

102. Bowman, Arthur G. Real Estate Law in California. 3rd. ed., Prentice Hall, Inc., Englewood Cliffs, N. J., 1970.368 p.

103. Carpenter В. Property rights and Environment//U.S. News & World Report.

1994. March 14. P. 66-67.

104. Curbing Regulatory Commissars // Forbes. 1995. January 2nd . P. 24.

105.  Delaney, Charles J. Impact Fees, Housing Costs, and Housing Affordability: Who Bears the Impact of Impact Fees? // Internet JLPP Home Page. 1987. Vol.1

106. Duerksen, Christopher J., and Richard Roddewig. An Introductory to Takings Law & the Historical Background of Takings // Internet. PCJ Planners Web Home Page.

107.  Guide to Conservation Easements // Internet. American Farmland Trust Home Page.

108. Government, Keep Out // The Economist. 1994. July 2nd. P. 26.

156

109. Healey, Robert, and Rosenberg, John. Land Use and the States. 2nd ed. 1979. 320 p.

110.   How Far Will Takings Bills Go? Part II // Internet. National Wildlife Federation's Land Stewardship Page.

111.  Howard J.W., Jr. Supreme Court Enforcement of Separation of Powers: a Balance Sheet // Separation of Powers in the American Political System. Fairfax. 1989. P. 81-108.

112.  Jaslow, W. Understanding the Doctrine of Equitable Estoppel in Florida.   U. Miami L. Rev. 1997.192 p.

113. Jennings, Marianne. Real Estate Law. 3 ed. PWS-Kent Publishing Company. 1992.672 р.

114. Johnson, James В., С. Robert Taylor, Richard T. Clark, Stephen H. Amosson, H. Arlen Smith. The Conservation Reserve Policy // Internet. JLPP Home Page. 1987. Vol. 1.

1                   115. Kratovil Robert, and Raymond Werner. Real Estate Law. 9th ed. 1988.

116.  Jones Timothy E. and Matthew A. Bavoso. Overlay Zoning Application and Implementation in New York State // Internet.

117. Land Use and the Constitution. Principles for Planning Practice. Planners Press.

1994.

118.  Land Use Regulation: A Handbook for the Eighties.   Stanford Environmental Law Society. 1984.218 р.

119. Landsburg, Steven E. Don't Get Taken // Forbes. 1994. September   12th. P. 102.

120. Mandelker, Daniel, J. Gerard, T. Sullivan. Federal Land Use Law. The Michie Company. 1986. 544 p.

i                    121. Mandelker, Daniel.   Land Use Law.   2nd ed. The Michie Company. 1988.

640 p.

122. Marshall, John T. The Property Rights Movement and Historic Preservation in Florida: The Impact of the Bert J. Harris, Jr. Private Property Protection Act // Internet. JLPP Home Page. 1987. Vol. 1.

157

123.  McGuire, Richard. Property Rights and the Food Supply // Vital Speeches of the Day. 1995. September. P. 657-660.

124. Nolon, John R. Lucas and the New Land Law // Internet.

125.  Osbom, Tim. The Conservation Reserve Program: Status, Future, and Policy Options // Journal of Soil and Water Conservation, Vol. 48. No. 4. July-August 1993.

126. Property Wrongs // The New Republic. June 17,1996. P. 8.

127.  Quinn, Jr., Paul S. Inclusionary Zoning and Linkage: Land Use Planning Techniques in an Age of Scarce Public Relations // Internet. JLPP Home Page. 1987. Vol. 1.

128. Richman, Sheldon. Takings: The Evils of Eminent Domain // Internet.

129.  Shenk, Joshua Wolf Washington's counter-devolutionaries. // US News & World Report, 1997. November 24th. Vol. 123. Issue 20. P. 34.

130. Siedel G. Real Estate Law. 3 ed. West Publishing Company. 1993.    634 p.

131.  Siemon C, Larson W. Vested Rights. American Planning Ass'n. Planning Advisory Service. 1982.336 p.

132.  Significant «Takings» Cases. // Internet. National Sierra Club Conservation Department, Washington, D. С

133.  Simon M. The Supreme Court's 1987 «Takings» Triad: an Old Hat in a New Box or a Revolution in Takings Law? P. 103. // Internet. JLPP Home Page. 1987. Vol. 1.

134. Smith, Chesterfield. Dedication. // Internet. JLPP Home Page. 1987. Vol. 1.

135. Summary of State Takings Legislation // Internet. ARIN Home Page.

136.  Taking Property and Just Compensation: Law and Economics Prospectives of the Taking Issue. Edited by Nicholas Mercuro. Kluwer Academic Publishers. 1992.148 p.

137.  What are Takings Bills? // Internet.   National Wildlife Federation's Land Stewardship Page.

138. When Property Is Taken // Nation's Business. April 1994. P. 58

158

139.  Wright Robert R.    Zoning Law in Arkansas:    A Comparative Analysis. University of Arkansas at Little Rock. Monograph Series. 1984.224 p.

140. Yandle, Bruce. The 1990s' Property Rights Revolution and U.S. Agriculture // Vital Speeches of the Day. June 1995. P. 365-368.

141. Ziegler S. Aesthetics in Ohio Land Use Law: Preserving Beauties in the Parlor and Keeping Pigs in the Barnyard // 19 Akron Law Review. 1985. Vol. 1. P. 19.

142. Zoning Types // Internet. Ohio State University Fact Sheet.

Книпии статьи, изданные в Российской Федерации.

143.   Аксененок Г.А., В.А. Кикоть, Л.П. Фомина. Критика современных буржуазных аграрноправовых теорий. М., 1972.320 с.

144. Бобылев А.И. Рецензия книги Земельное право. Учебник для вузов. Под редакцией С.А. Боголюбова// Государство и право. 1998. № 9. С. 120-121.

145.  Бринчук М.М., Иконицкая И.А., Клюкин Б.Д., В.А. Кикоть . Рецензия книги Б.В. Ерофеева Земельное право. Учебник для вузов // Государство и право. 1998. № 9. С. 122-127.

146.   Быстрое  Г.Е.     Право  собственности  в  аграрном  законодательстве зарубежных    стран.    //    Правовые    вопросы    предпринимательской деятельности в Республике Башкортостан. Уфа: БГУ, 1994. С. 84-94.

147.  Васильев Е.Н.    Формы и типы арендных отношений в США // США: экономика, политика и идеология. 1991. № 8.

148. Веденин Н.Н. Роль права в сельскохозяйственной рыночной экономике США // Государство и право. 1992. № 10.

149.   Галятин  М.Ю.      Зонирование  -  способ   правового  регулирования земельных отношений в США. // Правоведение. 1983. № 6. С. 86-90.

150. Галятин М. Ю. Сельскохозяйственное зонирование в США. // Советское государство и право. 1984. № 5. С. 105-108.

159

151. Галятин М.Ю. США: правовое регулирование использования земель. М., 1991. 252 с.

152.   Голиченков   А.К.,   Волков   Г.А.   Комментарий   указов   Президента Российской Федерации, гарантирующих права граждан и юридических лиц на землю (1991-1996 гг.) // Консультант +.

153. Грейсон Д., О'Делл К. Американский менеджмент на пороге XXI века. М, 1991.320 с.

154.        Давид   Р.,   Жоффре-Спинози   К.   Основные   правовые   ситемы современности. М., 1997.400 с.

155. Ерофеев Б. В. Земельное право России. Общая часть (I часть). М., 1994. 256 с.

156.  Жариков Ю.Г., Улюкаев В.Х., Ларионов Г.А., Макаров О.Н. Земельное право. Учебник. М., 1997.

157.    Жилин   Г.   Признание   нормативных   актов   недействительными   // Российская юстиция. 1998. № 7

158.      Захарченко     Т.Р.     Социально-правовые     факторы     реализации законодательства об окружающей среде: опыт США // Государство и право. 1992. №2. С. 131-140.

159.  Земельное законодательство зарубежных стран. Под редакцией Г. А. Аксененка, Н. И. Краснова, Л. П. Фоминой. М., 1982.408 с.

160.    Земельное   право.   Учебник   для   вузов.   Руководитель   авторского коллектива и ответственный редактор - С.А. Боголюбов. М., 1998.400 с.

161. Земельное право России. Под редакцией В.В. Петрова. М., 1998.300 с.

162.   Иконицкая И.А.  О частной  собственности на землю // Советское государство и право. 1991. № 6. С. 39-47.

163.  Иконицкая И.А. Земельная реформа и право. // Общественная наука и современность. 1996. № 4. С. 28-37.

164.  С.Л. Иоаннесян, Е.С. Шершнев. Государственные программы США по защите сельскохозяйственных ресурсов // США: экономика, политика, идеология. 1998 г., № 7, с. 111-121.

160

165. Казанцев В., Коршунов Н. Возрождение сервитутного права в России //  Консультант +.

166.  Каленский В.Г. Билль о  правах в конституционной истории США. М., 1983.280 с.

167. Клюкин Б.Д. Правовое регулирование сельского хозяйства в США. М., 1972.296 с.

168. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1994.624 с.

169.    Комментарий    части    первой    Гражданского    кодекса   Российской Федерации.  М, 1995 г. 598 с.

170.  Коротких А. А. Использование земель в сельском хозяйстве США: структура землепользования и формы // США: экономика, политика, идеология. 1997. № 11. С. 89-98.

171. Краснов Н. И. Рецензия книги М.Ю. Галятина «Правовое регулирование использования земель в США» // Государство и право    1992. № 4.  С.   153-156.

172.  Краснов Н. И. Земельная реформа и земельное право в современной России. Государство и право. 1993. № С. 3-13.

173.  Краснов Н. И. О соотношении земельного и гражданского права при переходе к рыночной экономике // Государство и право    1994. № 7. С. 53-60.

174.   Крассов О.И.   Право частной  собственности  на землю  в США  // Государство и право. 1993. № 2. С. 97-105.

175.   Крассов    О.И.    Перспективы развития законодательства о частной собственности на землю. // Государство и право. 1994. № 5. С. 62-71.

176.   Крассов О.И.  Право частной собственности на землю  в США // Государство и право. 1993. № 2. С. 97-105.

177. Крассов О.И. Горное право США // Государство и право. 1994. № 12. С. 110-117.

178. Крассова Г.Н. Правовая охрана сельскохозяйственных земель в США // Государство и право. 1992. № 11. С. 141-149.

161

179.  Крассова Г. Н.    Правовые проблемы охраны окружающей среды в

условиях аграрной и земельной реформ в России // Государство и право. 1994. №8-9. С.110-118.

180. Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1955. С. 337.408 с.

181. Морозова Л.А. Государство и собственность. (Проблемы межотраслевого института) // Государство и право. 1994. № 12. С. 19-32.

182. Нарышкина Р.Л. США: государство и частный сектор. М., 1976.128 с.

183. Никеров Г.Н. Административное право США. М., 1977.200 сё

184. Никсон Р. На арене Ричард Никсон. М, 1992.430 с.

185. Петров В.В. Актуальные проблемы земельного и экологического права// Государство и право. 1994. № 12. С. 132-147.

186.   Подорова  Т.П.   Социально-экономические   функции   американского государства в послевоенный период. Горький, 1971.112 с.

187.  Раянов Ф.М., Гарданов А.Ш. Размышления о государстве. Уфа, 1994.

/                        128 с.

188. Раянов Ф.М. Азбука государства и права. Уфа, 1997.160 с.

189. Решетников Ф.М. Правовые системы стран мира. М., 1993. 256 с.

190. Робинсон Н. Правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды в США

191.   Современные   Соединенные   Штаты   Америки.   Энциклопедический справочник. М., 1988. 544 с.

192. Теория государства и права. Часть 2. Екатеринбург, 1994. 208 с.

193.    Файзуллин Г.Г. Башкортостан, Россия, зарубежные страны: развитие конституционных основ права частной собственности на землю // Московский журнал международного права. 1997. № 2. С. 156-161.

194.    Фридман М., Хайек Ф. О свободе. Минск, 1990. 128 с.

195.    Ханнанов   Р.А.,   Ханнанова   Т.Р.   Государственное   регулирование аграрного   производства   //   Вестник   Академии   наук   Республики Башкортостан. 1996. Том 1. № 3-4. С. 9-13.

162

196.    Харисов Ф.Х. Арбитражно-судебная защита права собственности. Уфа. 1997.

197.  Харл Н.Е. Проблемы регулирования частной собственности в сельском хозяйстве США. // Государство и право. 1992. № 12. С. 100-108.

198. Харрисон Ф. Российская модель - АПК: экономика и управление, 1994. № 4. С. 54-62.

199.  Червяков Ю. Земельные споры // Российская юстиция.  1998. № 4. С. 33-36.

200.  Чубуков Г.В. Земельная недвижимость в системе российского права // Государство и право. 1995. № 10. С. 42-51.

201.    Чубуков   Г.В.   Земельная   недвижимость   как   предмет   правового регулирования // Аграрная наука. 1996. № 2. С. 22-24.

202.    Чубуков   Г.В.,   Погребной   А.   А.   Право   частной   собственности крестьянина-фермера. // Государство и право. 1993. С. 61-70.

203.   Шамберг В.М., Ваньян М.В., Пусенкова Н.Н. Органы власти штатов и местные органы самоуправления в США. М., 1990.137 с.

204.    Яхонтов В.    Есть ли в России частная собственность на землю? -Коммерсант DAILY, 1994, N 79.

 

 

Обратно


Error: Incorrect password!