Институт законодательства и сравнительного правоведения

при Правительстве Российской Федерации

Сиваков Дмитрий Олегович

Правовой режим земель водного фонда

Специальность 12.00.06.-природоресурсное право; аграрное право;

экологическое право

Диссертация на соискание учёной степени кандидата юридических наук.

Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки Российской Федерации И.Ф.Панкратов

Москва 2004

2

СОДЕРЖАНИЕ Введение .............................................................................................4

Глава 1 ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВОГО РЕЖИМА

ЗЕМЕЛЬ ВОДНОГО ФОНДА..................................................................13

1.1 Понятие земель водного фонда.............................................................13

1.2.Отграничение земель водного фонда

от других категорий земель.....................................................................21

1.3 Особенности правового института земель водного фонда...........................38

1.4 Право собственности на земли водного фонда.....................................     49

1.5 Из истории земельных и водных правоотношений...................................64

Глава 2 ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕЖИМА ОТДЕЛЬНЫХ

ВИДОВ ЗЕМЕЛЬ ВОДНОГО ФОНДА......................................................77

2.1 Общая характеристика земель водотоков и водоёмов.............................. 78

2.2 Земли отдельных разновидностей водотоков и водоёмов..................            91

2.3 Земли морских вод...........................................................................108

2.4 Земли особых климатических условий.................................................117

2.5 Земли водохозяйственных объектов....................................................126

2.6 Земли международных вод...............................................................135

2.7 Правовая охрана земель водного фонда................................................149

Глава 3 ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ И ВОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ...............................................165

3.1 Опыт стран СНГ в сфере правового регулирования

земельных и водных отношений.............................................................167

3.2 Правовой режим водных и водохозяйственных объектов стран

Западной Европы и Северной Америки....................................................179

Библиография.................................................................................... 192

4 ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования. Одним из важнейших прав человека, провозглашённых Конституцией России, является право на благоприятную окружающую среду. Однако осуществить это право становится всё труднее, а глобальная проблема загрязнения и истощения природных ресурсов приобретает в нашей стране особенно острые формы. Причины тому кроются в сохранившемся до сих пор потребительском отношении к природе.

Благополучная окружающая среда невозможна без нормального состояния земельных и водных ресурсов. В свою очередь, научно обоснованная организация охраны и рационального использования земель и вод тесно связана с оздоровлением российской экономики. В целом, Россия принадлежит к числу стран, наиболее обеспеченных водными ресурсами, и располагает 20% мировых запасов пресных поверхностных и подземных вод. В стране свыше 2,5 млн. рек, свыше 2млн. озёр, свыше 30 тыс. водохранилищ, 37тыс. крупных систем межбассейнового перераспределения стока, 3,5 тыс. месторождений подземных вод.1 Кроме того, она обладает самой протяжённой в мире морской береговой линией, громадными шельфовыми ресурсами. Вместе с тем, при общей высокой обеспеченности гидроресурсами наша страна в ряде регионов страдает от дефицита воды, вызванного как природными, так и искусственными факторами (истощение, загрязнение, засорение). Ещё в 90-тые годы каждый второй россиянин пил опасную для здоровья воду. Немалую актуальность в начале 21 века приобрело и печально известное России и некоторым другим странам вредное воздействие вод: наводнения, сели, сходы ледников и т.д. Таким образом, необходимо не только охранять воды, но и иметь защиту от их вредного воздействия. При этом важную роль играет охрана и правильное использование как самих гидроресурсов, так и

1 Стенограмма парламентских слушаний Государственной Думы на тему: «Восстановление и охрана водных объектов. Актуальные вопросы управления и правового обеспечения» от 21 марта 2002г, стр.4-5;

Справка Министерства природных ресурсов Российской Федерации к парламентским слушаниям на тему: «Восстановление и охрана водных объектов. Актуальные вопросы управления и правового обеспечения»

5

сопряжённых и находящихся в постоянном контакте с ними водопокрытых и приводных земель. Такие земельные участки издавна представляли хозяйственную ценность. Из-за высокой обеспеченности водой они являлись наиболее продуктивными угодьями, были удобны для транспорта и градостроительства. В связи с этим возникают вопросы повышения эффективности действующего правового режима этих земель и путях его возможного усовершенствования.

Эффективность правового регулирования использования, охраны и улучшения сопряжённых с водой земель приобретает большую значимость и для водного хозяйства. В нашей стране эта отрасль экономики обширна. Её проблемы, однако, особенно остро ощущаются на фоне рыночных реформ и экономических трудностей переходного периода. Решение задач обеспечения населения должным качеством и количеством водных ресурсов во многом зависит от эффективности норм водного и земельного законодательства.

Степень разработанности проблемы. По причине своей хозяйственной ценности земли, сопряжённые с водами, давно вызывали интерес отечественных учёных. При этом в основном присутствовал гидротехнический и мелиоративный акцент, т. е. предпринимаемые исследования увязывались, как правило, с необходимостью образования искусственных водных объектов, различных гидротехнических сооружений, мелиорации земель и т.д.. Только в конце XX века в литературе стали активно обсуждаться вопросы преодоления неудачных последствий регулирования стока, а также возвращения природной среды и водных объектов к их естественному состоянию. Самостоятельная и полноценная юридическая проработка вышеназванных вопросов долгое время практически не велась. В значительной степени это было вызвано тем, что тесная взаимосвязь водных и земельных ресурсов в отечественной юридической литературе в должной мере не освещалась. Не прослеживается она и в законодательстве, для которого характерно резкое разграничение водных и земельных правоотношений. В свою очередь, это зачастую приводило и приводит к игнорированию смежных водных и земельных отношений, возникающих в условиях создания рукотворных

6

водоёмов и водохозяйственных объектов, а также при ликвидации   негативных последствий гидротехнического регулирования водного стока.

В то же время, было бы неверным считать данную проблематику вовсе юридически неразработанной. Ещё в советское время рядом учёных-юристов (A.M. Турубинер, Н.Д. Казанцев, А.А. Рускол, Г.Н. Полянская) было предложено выделить отдельную категорию земель водного фонда. Особая заслуга принадлежит проф. A.M. Турубинеру, который впервые выдвинул эту проблему как дискуссионную. Данная позиция была признана верной и отразилась в земельном законодательстве, которое с 1968г. официально установило категорию земель водного фонда. Однако, полноценная концепция земель водного фонда, как правового института, до сих пор не сложилась. На практике же этот правовой институт применялся и применяется весьма условно и недостаточно полно. Из используемых диссертантом общетеоретических правовых работ следует выделить труды учёных в области экологического и земельного права: С.А.Боголюбова, М.М. Бринчука, Г.Е. Быстрова, М.И. Васильевой, В.В. Вербицкого, Ю.Е. Винокурова, Г.А. Волкова, Е.А. Галиновской, А.К.Голиченкова, Д.Б. Горохова, О.Л. Дубовик, Н.А. Духно, Б.В. Ерофеева, И.А. Иконицкой, В.А. Кикотя, М.И.Козыря, О.М.Козырь, О.С. Колбасова, Н.И. Краснова, И.О. Красновой, О.И. Крассова, И.Ф. Панкратова, В.В. Петрова, Т.В. Петровой, Л.П. Фоминой, Г.В. Чубукова, Л.Б. Шейнина, А.С. Шестерюка. Существенный вклад был сделан рядом исследователей СНГ (бывших союзных республик). Это- А.Еренов, У.Илибаев, Н. Мухитдинов, К. Шайбеков и др. Большой интерес представляют работы зарубежных и отечественных специалистов по морскому праву и международному речному праву. Правовые аспекты охраны и использования вод, управления водным хозяйством были рассмотрены специалистами «Тасис». Большой вклад в разработку проблем рационального природопользования был сделан сотрудниками Всемирного Фонда Дикой Природы, Центра Охраны Дикой Природы, а также Wetlands International. He принадлежа к числу правовых, их работы затрагивают юридические вопросы и представляют собой подспорье для суждений относительно состояния и значения рек, озёр, болот, морей и других видов водных объектов.

7

Цель диссертации состоит во всестороннем изучении правового режима земель водного фонда и выявлении тенденций и перспектив его развития в условиях рыночной экономики.

Задачи исследования:

- сформулировать научное определение понятия земель водного фонда;

-    выявить особенности   правового положения различных видов земель водного фонда;

- рассмотреть проблему отграничения земель водного фонда от других категорий земель;

-  сравнить правовой институт земель водного фонда с его  правовыми аналогами зарубежных стран (включая и страны СНГ),

-  раскрыть специфику правового режима земель водного фонда, относимых      к международным водным объектам;

-охарактеризовать основные вехи   истории взаимосвязанных земельных и водных правоотношений;

-     выявить    причины    недостаточной    эффективности    законодательства    об использовании    и   охране    земель    водного    фонда    и   наметить    пути    его совершенствования;

Объект и предмет исследования. Объектом исследования предлагаемой работы является законодательство о землях водного фонда, а предметом исследования - особенности правового режима земель водного фонда. Основой для понимания объекта и предмета исследований служат научные труды советских и российских учёных-юристов.

Методологической основой исследования послужили естественно­научные взгляды на единство ландшафтов и функционирование водных (аквальных) экосистем, общенаучные методы исследования юристов-экологов, конституционные и международно-правовые принципы экологического законодательства. Методологическую основу составляют также недавно выработанные европейским сообществом и облекаемые в правовые формы требования   охраны   окружающей   среды   путём   придания   водным   объектам

8

естественной свободы и «освобождения» экосистемы от излишнего гидротехнического регулирования.

Теоретической основой диссертации являются советские и российские исследования не только в области права, но и в области биологии, экологии, гидрологии. Автор использует исследования в области международного права, отечественного и зарубежного экологического права. При этом диссертант основывался на трудах Г.А. Аксенёнка, В. П. Балезина, С.А.Боголюбова, М. М. Бринчука, Г.Е. Быстрова, М.И. Васильевой, А.К.Голиченкова, Л.И. Дембо, Б.В. Ерофеева, Ю.Г. Жарикова, И.А. Иконицкой, Н.Д. Казанцева, В.А.Кикотя, О.С.Колбасова, И.О. Красновой, О. И. Крассова, И. Ф. Панкратова, В.В.Петрова, А. С. Пиголкина, Г.Н. Полянской, Ю.А. Тихомирова, A.M. Турубинера, Г.В. Чубукова и др.

Научная новизна исследования состоит в том, что автором осуществлён концептуальный подход к правовому режиму (правовому институту) земель водного фонда, дана его характеристика, предложены некоторые изменения законодательства в целях повышения его эффективности. В предлагаемом исследовании разработаны понятие и классификация земель водного фонда, рассматриваются связанные между собой земельные и водные правоотношения (включая и их историю). Кроме того, рассмотрены аналогичные правовые институты в странах СНГ, проводится сравнение правового режима земель водного фонда с его западными аналогами. Научное исследование выполнено диссертантом на фоне обширной естественнонаучной и экологической информации, заимствованной из разных источников. Научная новизна выражается также в следующем:

- земли водного фонда обеспечивают сохранность и рациональное использование водных ресурсов, а также необходимы для образования и регулирования рукотворных водных объектов;

-не все земли водных объектов (дно и берега) должны и могут зачисляться в состав земель водного фонда;

9

-существует необходимость корректного определения границ водных объектов, а также мотивированного определения площадей водоохранных зон и прибрежных защитных полос;

- в состав земель водного фонда необходимо включать участки, занятые горными и предгорными   водными  объектами  (ледниками,   снежниками  и  т.д.),   а  также значительную часть зоны многолетней (вечной) мерзлоты;

- во многих зарубежных государствах  крупные поверхностные и морские водные объекты    с    включёнными   в    них    землями    находятся    в    государственной собственности с природоохранным режимом пользования ;

Результаты   исследований нашли своё отражение в основных положениях, выносимых на защиту:

1) Институт земель водного фонда устанавливает необходимые ограничения в использовании земель, сопряжённых с гидроресурсами, которые ничем не заменимы для человека. Он тем самым защищает законные права и интересы общества в целом, настоящих и будущих поколений. Поэтому, как показано в диссертации, жизненно важная для водного хозяйства категория земель водного фонда должна в основном находиться в государственной собственности, что необходимо закрепить в ст. 102 Земельного кодекса Российской Федерации.

2) Законодательством не установлены чёткое определение земель водного фонда и    признаки их отграничения    от других категорий земель, что значительно осложняет их государственный учёт    и    создаёт условия для  нежелательной практики застройки и другого нецелевого использования. Земли водного фонда должны быть определены в ст. 102 ЗК РФ как необходимые для использования и охраны гидроресурсов страны.

3)  Действующее российское законодательство не определяет и точных границ водных    объектов.    Пределы    включения    близлежащих    земель    в    состав поверхностных водных объектов должны быть определены,   исходя   из   профиля речных долин и озёрных котловин, а также морского взморья. Руководствуясь этим ориентиром, в состав водных объектов желательно включить те участки пойм, которые непосредственно примыкают к урезу воды.  По своим экологическим характеристикам они интегрированы в состав водных объектов. В свою очередь,

10

установление водоохранных зон и их прибрежных защитных полос также должно определяться в зависимости от рельефа, т.е. от поперечного профиля речных долин и озёрных котловин, а также морского взморья. Это в целом не учитывается действующими нормативными актами. Диссертант предлагает внести соответствующие изменения в ст.7 и 111 Водного кодекса Российской Федерации, а также иные нормативно-правовые акты.

4) Несмотря на самостоятельность категории земель водного фонда, они не требуют создания отдельных органов государственного регулирования. В то же время, эти земли должны находиться под действием бассейновых соглашений и бассейновых советов, предусмотренных ст. 120 ВК РФ. Состояние этих земель будет нормальным при условии более последовательной реализации бассейновых и представительных начал в управлении водным хозяйством, что может быть обеспечено в подзаконных нормативно-правовых актах.

5) Обширные зоны многолетней (вечной) мерзлоты создают густую гидрографическую сеть и таят в себе обширные водные ресурсы. Это обуславливает необходимость зачисления значительной их части (где происходят интенсивные процессы озеро- и болото- образования, или расположены русла крупных рек) к землям водного фонда. Кроме того, правовой режим земель водного фонда может распространяться на горные породы и даже участки горных массивов, если там могут быть водные и водохозяйственные объекты: ледники, снежники, реки, озёра, горные и предгорные водохранилища, всевозможные защитные и эксплуатационные сооружения на них т.д. По мнению диссертанта, необходимо обеспечить учёт названных территорий как земель водного фонда с соответствующим правовым режимом использования и охраны.

6) Главная в Европе трансграничная озёрная полоса -Балтийская конечно-моренная гряда - охватывает Данию, Германию, Польшу, страны Балтии и Северо-Запад России. Она должна быть полноценным объектом правового регулирования. Этого пока не учитывает Хельсинкская конвенция по Балтийскому морю, иные соглашения и принимаемые на их основе акты. Названная часть Балтийского водосбора может приобрести надлежащий статус либо через поправки в действующем «международном» и национальном законодательстве, либо путём

11

принятия новых нормативно-правовых актов. Обращая внимание на этот обширный природный комплекс, мы тем самым ставим пред российским законодательством задачу, чтобы земли водного фонда в российской части балтийской озёрной полосы не были обезличены в общей массе территории Балтийского бассейна. Это целесообразно обеспечить именно через национальное право, т.к. «международное законодательство» категории земель водного фонда не знает.

Научно-практическое значение диссертации. Обусловлено выбором темы и заключается в расширении научных знаний о такой специфической категории земель, какой являются земли водного фонда. В исследовании обосновываются конкретные предложения по совершенствованию и повышению эффективности действующего земельного и водного законодательства, оздоровлению и улучшению водохозяйственного комплекса нашей страны. Материалы диссертации могут быть также использованы при законопроектной работе, а также в учебном процессе. Они полезны при изучении вопросов охраны и использования российских водных, земельных, почвенных ресурсов, зарубежного опыта и международных решений в области водных и земельных правоотношений.

Апробация результатов исследования. Диссертация была выполнена и обсуждена в отделе аграрного и экологического законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Ряд выводов и предложений автора был изложен на научной конференции молодых учёных названного института, на «круглых столах» и парламентских     слушаниях           Комитета     по     природным     ресурсам     и

природопользованию Государственной Думы, а также на «круглом столе» Росохотрыболовсоюз. Участвуя в рабочей группе Министерства природных ресурсов Российской Федерации по разработке новой редакции Водного кодекса РФ, диссертант обосновал ряд предложений. Многие выводы диссертанта были изложены в научных юридических журналах и в специальных публикациях научно-практических конференций по проблемам применения нового Земельного кодекса. Диссертант является соавтором учебного пособия по транспортному

12

праву,   в   котором   рассмотрел   вопросы   применения   земельного   и   водного законодательства.

Структура диссертации построена в соответствии с задачами диссертационного исследования, состоящего из введения, трёх глав, пятнадцати параграфов, и библиографии.

13

Глава 1 ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВОГО   РЕЖИМА ЗЕМЕЛЬ ВОДНОГО ФОНДА

1.1. Понятие земель водного фонда

 Российская Федерация - крупнейшее в мире государство, располагающее более 20% мировых запасов пресной поверхностной и подземной воды. Наша страна имеет свыше 2,5 млн. рек и 2 млн. озер, свыше 30 тыс. водохранилищ. Однако в 90-е годы ушедшего XX века около 50% населения России потребляли опасную для здоровья питьевую воду. Проблема острого дефицита пресной воды, обусловленная неравномерным ее распространением, а также истощением и загрязнением водных объектов, до сих пор в должной мере не решена1.

Добиться успешного решения этой проблемы можно, на наш взгляд, не только средствами водного и земельного, но также и всего экологического законодательства. В юридической литературе давно обосновывалось предложение о выделении земель водного фонда в самостоятельную правовую категорию для  того, чтобы правоприменительная практика имела систему правовых норм, формирующих правовой режим земель, служащих интересам водного хозяйства и охраны вод2.

При этом в земельно-правовой литературе вопрос о необходимости выделения земель водного фонда в самостоятельную категорию в силу его сложности превратился в длительную дискуссию. Одни авторы не считали возможным и нужным выделение названной категории земель 3. Другие, напротив, настаивали на выделении земель водного фонда в самостоятельную категорию, поскольку их основное назначение существенно отличается от назначения других категорий земель 4.

1  Экологическое право России. Под ред. В.Д.Ермакова, А.Я.Сухарева. М. 1997, с. 15.

2 А.М.Турубинер. Право государственной собственности на землю в Советском Союзе. М. Изд-во МГУ. 1958, с.89-90.

3 См. В.К.Григорьев. Единый государственный земельный фонд СССР. В кн. «Вопросы колхозного и земельного права». М. АН СССР. 1951, с. 149 и ел.; Г.А.Аксененок. Право государственной собственности на землю в СССР. М., Госюриздат. 1950, с. 103.

4  А.М.Турубинер. Право государственной собственности на землю в Советском Союзе. М. Изд-во МГУ. 1958, с. 86 и ел.; Н.Д.Казанцев. Право колхозного землепользования в

14

Особая заслуга здесь принадлежит А.М.Турубинеру, который впервые выдвинул эту дискуссионную проблему. Правда, этот автор ограничивал эту категорию земель лишь участками под водами (то есть дном) и водохозяйственными сооружениями. Из состава земель водного фонда им исключались участки береговых полос, различных каналов и некоторые другие участки земель, которые относились по своему назначению соответственно к землям транспорта, специального назначения или землям сельскохозяйственного назначения, а также землям государственного запаса. В итоге дискуссия не дала, однако, конкретных выводов о критериях отграничения земель водного фонда от других земель.

Не находим мы этих критериев и в ежегодно издаваемых учебниках «Земельное право», в которых авторы соответствующих глав ограничиваются пересказом статей Земельных кодексов о землях водного фонда и некоторых подзаконных нормативных правовых актов. Большее внимание в этих главах уделяется изложению правового режима водных объектов и праву водопользования, что не дает ответов на вопросы, связанные с особенностями правового режима земель водного фонда, которые позволяют выделять их в особую категорию земель1.

Впервые понятие земель водного фонда нашло свое отражение в «Основах земельного законодательства Союза ССР и союзных республик» 1968 года, которые предусмотрели в составе единого государственного земельного фонда страны самостоятельную категорию земель водного фонда (ст.44 ). В настоящее время земли водного фонда занимают примерно 1,2% Российской территории, хотя самими объектами водного хозяйства занята незначительная часть земель водного фонда. Вместе с тем, далеко не все земли, занятые водными объектами и водохозяйственными сооружениями, относятся к категории земель водного фонда. Они могут находиться в составе земель особо охраняемых территорий, лесного

СССР. М. АН СССР. 1951, с. 43 и ел.; Г.Н.Полянская, А.А.Рускол. Советское земельное право. М. Госюриздат. 1951, с. 37 и ел.

1 Б.В.Ерофеев. Земельное право. Под ред. Г.В.Чубукова. М. «Новый юрист». 1998, с. 494 и ел. Земельное право России. Под ред. В.В.Петрова. М. «Стоглавъ». 1995, с. 266 и ел. Земельное право. Под ред. В.Х.Улюкаева. М. «Былина». 2002, с. 357 и ел.

15

фонда, земель поселений, промышленности, транспорта, связи, обороны и др1. В связи с этим возникает непростая задача обоснованного отграничения земель водного фонда от ряда других категорий земель, для чего, в свою очередь, требуется четкое определение понятия земель названной категории.

 В ст.44 «Основ» земельного законодательства и вслед за этим в ст. 115 Земельного кодекса РСФСР 1970 года было дано первое и, на наш взгляд, не совсем удачное определение понятия земель водного фонда: «Землями государственного водного фонда признаются земли, занятые водоемами (реками, озерами, водохранилищами, каналами, внутренними морями, территориальными водами и т.п.), ледниками, гидротехническими и другими водохозяйственными сооружениями, а также земли, выделенные под полосы отвода по берегам водоемов, под зоны охраны и т.п.».

Несовершенство названного определения земель водного фонда состоит в том, что в нем отсутствует даже упоминание о таких крупных видах поверхностных вод, каковыми являются «водотоки». И далее, реки в данном  определении признаются «водоемами», тогда как они, как указано в ст. 10 Водного кодекса Российской Федерации 1995 года, являются не водоемами, а водотоками, поскольку находятся, как считают ученые-гидрологи, в состоянии непрерывного движения.

В ст.95 Земельного кодекса РСФСР 1991 года дается такое определение: «К землям водного фонда относятся земли, занятые водоемами, ледниками, болотами, за исключением тундровой и лесотундровой зон, гидротехническими и другими водохозяйственными и другими водохозяйственными сооружениями, а также земли, выделенные под полосы отвода (по берегам) водоемов, магистральных межхозяйственных каналов и коллекторов». В данной формулировке также отсутствует упоминание о землях водотоков.

В свою очередь, Земельный кодекс РФ 2001 года в ст. 102, исправляя  недостатки прежнего законодательства, вместо неполного перечисления вод и их земель,  дает более емкое  определение,  применив  понятие  «водный  объект»,

1 А.С.Чешев, И.П.Фесенко. Земельный Кадастр. М., Изд-во «Приор», 2001, с.48-56.

16

который, согласно ст.1 Водного кодекса РФ, охватывает как водотоки, так и водоемы.

В соответствии со ст.1 ВК РФ водный объект является сосредоточием вод на поверхности суши, либо в недрах со своею границей и объемом, водным режимом.  Он, как сказано в ст.7 ВК РФ, характеризуется единством водной толщи и земли, связанной с ней. Учитывая это, названная статья Земельного кодекса дает следующее определение земель водного фонда :

«К землям водного фонда относятся земли, занятые водными объектами, земли водоохранных зон водных объектов, а также земли, выделяемые для установления полос отвода и зон охраны водозаборов, гидротехнических сооружений и иных водохозяйственных сооружений, объектов».

Как видно из этого определения, ЗК РФ вносит еще одно существенное дополнение, а именно называет водоохранные зоны и зоны охраны водозаборов. Эти дополнения кодекса были вызваны потребностями охраны экосистемы, желанием яснее выразить природоохранную функцию земель водного фонда, ибо  они служат помимо всего прочего охранительным барьером сопряженных с ними водных объектов.

Приведенные определения земель водного фонда, которые сформулированы в различных законодательных актах, постоянно совершенствовались, начиная с 1968 года, когда впервые эти земли были выделены в самостоятельную категорию земель. Причем совершенствование осуществлялось путем корректировки перечня земель. Однако формулировка данной категории земель, содержащаяся в действующем ЗК РФ, которую следует считать завершающей, все же не дает исчерпывающего перечня земель, охватываемых этой категорией. При этом полный перечень и невозможно дать. Следовательно, при определении категории земель водного фонда необходим другой критерий.

При      формулировании      понятия      других      категорий             земель

 (сельскохозяйственного назначения - ст.77 ЗК РФ; поселений - ст.83 ЗК РФ; промышленности, транспорта и иного специального назначения - ст.87 ЗК РФ; других земель - ст.94; ст. 101; ст. 103 ЗК РФ) в соответствующих статьях ЗК РФ также не дается исчерпывающего перечня видов земель, составляющих ту или

17

иную их категорию. Вместе с тем, при определении названных категорий земель ЗК указывает на обобщающий признак той или иной категории земель, который позволяет отнести соответствующий земельный участок именно к данной категории земель, но не к какой-либо другой. Так, например, для земель сельскохозяйственного          назначения   характерно   то,   что   они,   во-первых,

предоставлены (предназначены) для нужд сельского хозяйства; и, во-вторых, эти земли должны находиться за чертой поселений. Для земель поселений характерно, что они используются и предназначаются для застройки, а также развития городских и сельских поселений. Соответствующие обобщающие характеристики даются в ЗК РФ   и для других категорий земель.

Возникает вопрос, какой обобщающий признак характеризует земли водного фонда как самостоятельную категорию земель? ЗК РФ не дает прямого ответа на этот вопрос. Между тем, это совершенно необходимое условие для определения особенностей правового режима названных земель, их отдельного кадастрового учета, чтобы четко отграничить их от других категорий земель и устранить нежелательную для практики путаницу, которая нередко возникает при ведении государственного земельного кадастра, а также при осуществлении государственного контроля за рациональным использованием и охраной этой важной категории земель.

Исследуя даваемые в прежних законах и в ныне действующем ЗК РФ 2001 года определения земель водного фонда, можно, на наш взгляд, путем их доктринального толкования обозначить два характерных признака этих земель, благодаря которым закон выделил их из общего состава земель Российской Федерации и ее субъектов (ст. 102 ЗК РФ)

Во-первых, земли водного фонда - это земельные участки, являющиеся вместилищем различных водных объектов (водотоков и водоёмов естественного и искусственного происхождения).

Во-вторых, это земли, служащие пространственным базисом для размещения гидротехнических и других водохозяйственных сооружений, необходимых для обеспечения потребностей населения (включая питьевые) и различных отраслей

18

экономики    (сельское    и    рыбное    хозяйство,    промышленность,    энергетика, транспорт).

Два названных в ст. 102 ЗК признака земель водного фонда указывают на легальную возможность использования земель водного фонда. Но они не являются безусловным основанием для зачисления земель в данную категорию. Перечисленные в ст. 102 ЗК РФ виды использования земель, сопряжённых с водоёмами, в известной степени, присущи и другим категориям земель, где только есть водоёмы.

Но должен быть основополагающий (базовый) признак, обуславливающий выделение земель водного фонда в самостоятельную категорию земель. Это специальное и единственное в своём роде предназначение земель водного фонда состоит в том, что они обеспечивают рациональное использование и охрану гидроресурсов ( по терминологии водного законодательства - водных ресурсов) нашей страны. Указанное «нехитрое» предназначение, в частности, выражается в том, что эти земли используются для создания искусственных водных объектов (водохранилищ, каналов), а также для регулирования естественных водных объектов с помощью расположенных на этих землях гидротехнических сооружений ( плотин, дамб и т.д.).

Земли водного фонда, выполняя свою специальную функцию, служат защитным барьером водных объектов от вредного воздействия внешней среды, как естественного, так и антропогенного характера. При этом допущенное законом использование земельных участков может быть разнообразным. Необходимо только чтобы эти участки земель водного фонда обеспечивали максимальную охрану водотоков и водоёмов от разнообразных внешних невзгод естественного (природного) и искусственного (производственного) характера.

Земли водного фонда, предназначенные для сохранения и рационального использования гидроресурсов, оправдывают своё место в экосистеме. Сама природа этих земель такова, что они служат вместилищем для водотоков и водоемов, а также зоной их водосбора. Именно в результате этих особенностей земли водного фонда образуют защитный природный (ландшафтный) барьер для водных объектов. Они могут быть ландшафтной границей экосистем. Надо только

19

выделить их из общей массы земель и придать им определенный правовой режим. Это является задачей землеустройства и земельного кадастра.

Земли водного фонда являются зоной взаимного перехода сухопутной и водной среды обитания. О промежуточном характере этой зоны можно судить по  половодьям, паводкам, приливно-отливным явлениям, подтоплениям, наводнениям. Здесь находятся ценные заливные, наносные и болотные почвы. Кроме того, водная толща скрывает сапропель (лечебную грязь), уголь, гипс, соли, известняк, торфяные «подушки», лагунные и озерные отложения.

Существует необходимость более чёткого определения внутреннего строения (структуры) и пределов земель водного фонда. Согласно ст. 7 и 8 Водного кодекса, поверхностный водный объект является органическим единством водной толщи и земли сопряженной с водой. При этом ст. 9 ВК РФ уточняет, что когда речь идет о земле, сопряженной с водой, то имеется в виду дно и берег. Но законодательство (включая и ВК РФ) не отвечает на вопрос, какова площадь этих «берегов», входящих в водный объект. Поэтому остаётся неясным, до каких границ  распространяются права собственников и пользователей водных объектов. Таким образом, законодательство не дает возможности окончательно разграничить интересы собственников и пользователей водных объектов и земельных участков, не входящих в состав водных объектов. Отсутствие в российском законодательстве чёткого ответа на указанные вопросы было выявлено ещё профес. О.С. Колбасовым1. Это обстоятельство имеет значение и для установления границ категории земель водного фонда, т.к. границы водных объектов и отдельных участков земель водного фонда могут совпадать.

Как известно, принадлежностью всякого водного объекта является его дно -участок земли его подстилающий. Относительно дна так же справедливо замечание профессора О.С. Колбасова о нечёткости границ водных объектов: в законодательстве не найдено ещё ответа на вопрос, до каких пределов  водопользователи могут рассматривать дно    поверхностных водных объектов как

1 О.С. Колбасов, О новом Водном Кодексе Российской Федерации, Законодательство и экономика, 1997, №1-2, с. 15

20

вполне «своё»1. Как и берег, дно имеет свои характеристики, небезразличные для использования земель и вод ( к примеру, на реках с недостаточными глубинами невозможно судоходство). Земельные участки, подстилающие искусственные водные объекты (водохранилища, пруды и т.п.) принято считать «ложем». Это понятие, как правило, применяется ко дну именно рукотворных водоёмов и водотоков, формы и объёмы которых заданы гидротехническими проектами.

Все разновидности земель водного фонда, их составные части подлежат правовой охране, равно как и земли других категорий земель. Эта важная проблема решается в процессе использования названных земель с учетом особенностей их предназначения. Так, например, весьма актуальными за последние годы стали вопросы охраны земель водного фонда от разрушения вследствие наводнений и нагонных морских волн, что характерно для некоторых районов страны. Угрожающее положение создается массовой самовольной застройкой прибрежных земель в силу их привлекательности для дачного строительства. Существуют и другие пробелы охраны земель водного фонда. Поэтому, указывая на специфическое предназначение земель водного фонда, нужных для охраны водных ресурсов страны, нельзя не видеть проблемы охраны самих земель водного фонда от какого-либо вредного воздействия. Если строится защитная дамба, то она должна быть размещена с учётом максимальной защиты населения и территории от разрушительной стихии.

При всей своей экологической продуктивности, земли водного фонда -весьма уязвимый и хрупкий природный ресурс. Они, как и иные категории земель, подвержены водно-ветровой эрозии, а также ее антропогенным разновидностям: промышленной, ирригационной, пастбищной (из-за чрезмерной нагрузки при пастьбе скота). Существенный вред землям водного фонда наносят такие разновидности водной эрозии, как береговая, овражная, струйчатая и плоскостная. На территории земель водного фонда из-за чрезмерных антропогенных нагрузок происходят деструктивные процессы аридизации (опустынивания и прочего осушения). Эти явления охватили ряд субъектов Российской Федерации и едва ли

1 См. Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации, отв. ред.- С. А. Боголюбов, М., Юстицинформ, 1997, с.36

21

приняли бы такие масштабы, если бы не разрушительная трансформация экосистем на землях водного фонда.

Открытые и закрытые для волн морские берега, речные поймы, заливы, устья, дельты, лагуны, иные экосистемы как северных, так и южных широт подпадают под действие процессов засоления. Это вызвано не только воздействием моря или орошения земель. Оно может быть связано с гидротермальными источниками (на Камчатке) и иногда с аридизацией.

Земли водного фонда в ходе развития экономики страны все шире вовлекаются в правоотношения по охране и использованию водных, охотничьих, лесных, горных и прочих ресурсов. На их территории скрещиваются интересы водного транспорта, сельского, лесного, охотничьего, водного и иного хозяйства. Задача законодательства - максимально согласовать и гармонизировать интересы различных министерств, водоемов и отраслей производства, для которых земли водного фонда выполняют свою полезную функцию1.

1.2 Отграничение земель водного фонда от других категорий земель

Согласно данным государственного земельного и государственного водного кадастров, в России при огромных территориях, занимаемых водоемами2, площадь земель водного фонда составляет всего лишь 1,2% от общей территории страны, то есть эти земли занимают 19,4 млн. га при 1709,8 млн. га всей территории страны. В свою очередь, земли поселений составляют 38,2 млн. га, земли лесного фонда - 825,6 млн. га, а земли особо охраняемых природных территорий - 29 млн. га.3

Таким образом, земли водного фонда по размерам территории самая незначительная категория по сравнению с названными категориями земель Российской Федерации. Вместе с тем, известно, что водопокрытые земли, а также земли, сопряженные с водными объектами (береговые полосы,  водозащитные

1 О.С.Колбасов, Теоретические основы права пользования водами в СССР. М. «Наука», 1972, с. 142-53;

2 А.С.Чешев, И.П.Фесенко. Земельный кадастр. М. Изд-во «Приор», 2001, с. 48-50.

3  См. С.Н.Волков. Землеустройство в условиях земельной реформы (экономика, экология, право). М. Былина. 1998, с. 8-10

22

участки и зоны и т.п.), имеются сплошь и рядом на территории любой из категорий земель, предусмотренных земельным законодательством.

Так, например, заливные луга в поймах рек могут быть землями сельскохозяйственного назначения, а их часть, прилегающая к урезу воды, будучи невыделенной в натуре как водоохранная зона, зачастую учитываются как земли сельскохозяйственного назначения, лесного фонда, поселений и т.д. Такое обычно бывает, когда рядом нет гидротехнического сооружения. Но и присутствие его не является в данном случае гарантией выделения земель водного фонда. Причины игнорирования необходимости отграничения земель водного фонда от других категорий земель могут быть разные. Это может происходить из-за желания органов управления сельским хозяйством и предприятий агропромышленного комплекса при использовании земель приблизиться к водоемам, фактически захватить их. Привлекательность земельных участков, прилегающих к водоемам, для дачного строительства толкает некоторых должностных лиц, ведущих государственный земельный кадастр, на путь злоупотреблений и игнорирования настоятельной необходимости охраны земель водного фонда от разбазаривания, хотя, согласно ст.27 ЗК РФ « Ограничение оборотоспособности земельных участков» эти земли могут находиться только в ограниченном обороте.

Начиная с 1968 года, когда впервые земли водного фонда были выделены в самостоятельную категорию земель, площадь данной категории земель все время возрастала за счет уменьшения площади других земель. Это происходило по мере осознания необходимости охраны водных объектов от загрязнения, истощения и других разрушительных вредных процессов. Если в 1990 году площадь земель водного фонда составляла только 4 млн. га, то в 1993 году - выросла до 18,1 млн. га; в 1995 году составила - 19,4 млн. га; в 1996 году - 19,4 га, то есть осталась без изменений1. В дальнейшем эта цифра немного выросла до 19,9 млн. га2.

Приведенные данные государственного земельного учета не соответствуют, по нашему мнению, требуемым размерам земель водного фонда. Ведь Российская

1  С.Н.Волков, назв. соч. с. 8.

2  Эти данные государственного земельного учета приводятся в кн. Л.С.Чешева и И.П.Фесенко. Земельный кадастр. М. Изд-во «Приор». 2001, с. 48-56.

23

Федерация является одной из наиболее обеспеченных водными ресурсами стран, располагая более чем 20% мировых запасов пресных поверхностных и подземных вод. Среднемноголетние ресурсы речного стока России составляют 4262 куб. км в год (10% мирового речного стока). Наша страна имеет свыше 2,5 млн. рек, более чем 2 млн. озер (24,1 тыс. куб. км), свыше 30 тыс. м. каждое), 37 крупных систем межбассейнового перераспределения стока1. Обширна береговая зона внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации (ст. 16 ВК РФ). Приведённые данные о природных богатствах России сами по себе прямо не указывают на размеры площадей, которые по своей функциональной принадлежности должны бы числиться в составе земель водного фонда. Однако при такой обширной водной сети трудно представить, чтобы прибрежные земли и земли, покрытые водами (дно, ложе), занимали по официальным данным государственного учета земель столь незначительные площади (1,2% от общей площади земель в стране).

Было бы ошибкой полагать, что все водопокрытые и водообслуживающие земельные площади обязательно должны быть в составе земель водного фонда. В то же время, необходимо учитывать возможность и желательность расширения данной категории земель исходя из фактического приоритетного их назначения обслуживать определенные нужды использования водных объектов (иными словами «водного фонда»).

При отнесении земельных участков к землям водного фонда следует, на наш взгляд, учитывать, прежде всего, водоохранное значение земель водного фонда. Иными словами, именно водные объекты, главенствующие в конкретной экосистеме, должны иметь, и имеют в своем составе земли водного фонда. Примером может послужить долина крупной реки или котловина озера, их поймы и нижние террасы. Здесь экосистема покоится на образованных под действием вод формах рельефа. Это относится и к береговой зоне моря.

В равнинной России пойменные земли имеют обширные площади. На этих землях,   например,   в   Нечерноземной   зоне   располагается   около   2,7   млн.   га

1 См. «Материалы к парламентским слушаниям на тему: «Восстановление и охрана водных объектов. Актуальные вопросы управления и правового обеспечения». М. 2002,

24

сельскохозяйственных угодий, в том числе 0,3 млн. га пашни, 2,4 млн. га сенокосов и пастбищ. В отдельных субъектах Российской Федерации, где протекают крупные реки с широкими поймами, под сельскохозяйственные угодья занимались еще большие территории: например, в Республике Коми - 52% га, в том числе 66% всех сенокосов и пастбищ; в Архангельской области - 38% пойменных сенокосов; в Рязанской - 53%; в Нижегородской - 43%; Республике Удмуртия-32%'.

Для целей развития отрасли сельского хозяйства пойменные земли весьма привлекательны своим высоким плодородием. Ежегодные паводки намывают на эти угодья плодородный ил и сапропель, что способствует высокой урожайности сельскохозяйственных культур на этих землях. И это все, что очень важно, без каких-либо существенных затрат со стороны хозяйств - землепользователей.

Для землеустроителей Госземкадастра возникает задача разграничения земель сельскохозяйственного назначения и земель водного фонда. Необходимо выделение водоохранных зон и прибрежных защитных полос. Это далеко не всегда легко сделать, так как существует традиционное стремление оставить большую часть территории в составе земель сельскохозяйственного назначения. Чаще всего выделение земель водного фонда просто не производится.

Сельскохозяйственное производство, как показывает практика, не может повредить чистоте водоемов, если соблюдаются меры предосторожности при применении удобрений, запрещается использование ядохимикатов, выполняются другие водоохранные меры. Однако на земельных планах и в натуре (т.е. на местности) должна быть обозначена граница названных двух категорий земель, что должно найти отражение в государственном земельном кадастре. Руководствуясь особенностями и ролью земель водного фонда в общей экосистеме региона, землеустроители обязаны выявлять территории, для которых необходимы меры по охране водотоков и водоёмов.

стр. 1 раздела охраны вод.

1 В.М.Козин. Эффективное использование мелиорированных земель в Нечерноземной Зоне, М. Россельхозиздат, 1976, с. 14.

25

Нам представляется, что данный подход к разграничению земель вытекает из уже изложенного нами в § 1 главы понимания земель водного фонда как площадей, предназначенных для сохранения и использования гидроресурсов, образования и регулирования водных объектов. Без четких ориентиров можно «потерять» в общей массе земель участки, необходимые для специальной охраны водных объектов, или, проявив излишнее рвение, чрезмерно расширить водоохранную зону земель, что тоже нежелательно.

Следовательно, категория земель водного фонда по причине обширности и разветвленности водной системы нашей страны требует, как формального (по учетным кадастровым данным), так и фактического отделения этих земель от остальных категорий земель водного фонда. Это касается земель промышленности, энергетики, транспорта, связи и другого специального назначения, включая оборону и безопасность, а также земель поселений и особо охраняемых территорий и объектов. Мы особо говорим об этих трех категориях земель, ибо транспортные водные пути совпадают с водной системой, которая сопрягается с гидрэнергетикой, активным расселением и промышленным строительством. Во всем мире обширный водный объект (в России, например, Волга, Ока, Урал, Амур и т.д.) -есть фундаментальный градообразующий фактор, удовлетворяющий питьевые, бытовые, транспортные и другие хозяйственные потребности населения. Для крупных мегацентров всегда характерно присутствие обширных водных ресурсов: крупных рек, озер, каналов, водохранилищ, заливов. Так, в местах впадения рек в моря находятся Санкт-Петербург, Нью-Йорк, Лиссабон, Рига и другие мегацентры. Водная система часто является основой для уникальных, типичных, достопримечательных природных образований и, таким образом, входить вместе с водопокрытой и водообслуживающей землею в заповедный фонд России. В бассейнах рек и озер, на островах и морском берегу могут находиться лечебно-оздоровительные местности и курорты, земли историко-культурного значения (например, старинные поселения и сооружения также приурочивались предками к поверхностным и подземным водам). Территории коренных и малочисленных народов Севера, Сибири, Дальнего Востока Российской Федерации при своей близости к морю и другим водным объектам могут иметь в своем составе особо

26

охраняемые воды и объекты, лесные угодья и другие природные объекты, которые не относятся к землям водного фонда.

Уже упомянутые земли транспорта, в отличие от земель водного фонда, не образуют отдельной категории и согласно ст.7 ЗК РФ включены в состав земель промышленности и иного специального назначения. Наш интерес к землям транспорта обусловлен частой сопряжённостью их с водными объектами, причём не замкнутыми, а образующими судоходную водную систему. Кроме того, на практике они могут нередко соседствовать с землями водного фонда, которые, как правило, также не приурочены к единичным водоёмам. Согласно ст. 90 ЗК РФ в эту разновидность категории земель попадают участки для размещения: 1 Искусственно созданных внутренних водных путей;

2) морских и речных портов, причалов, пристаней, гидротехнических сооружений, других    объектов, необходимых для эксплуатации, содержания, строительства, реконструкции, ремонта,    а так же развития наземных и подземных    зданий, сооружений, устройств и других объектов;

3) береговых полос (бечевников);

Данные формулировки и характеристики земель водного транспорта представляются весьма громоздкими, но всё же демонстрируют разветвлённость и динамичность водного транспорта как отрасли (подотрасли) экономики. Данные участки представляются придатком всевозможных водно- транспортных зданий, сооружений и устройств, но в случае их ремонта, демонтажа или приведения в негодность, возникает вопрос о ценности отведённой земли как таковой. Землепользование на водном транспорте - отдельная интересная тема для исследования, в котором известную обеспокоенность вызывает некорректное разграничение земель водного транспорта и водного фонда. По сути дела, имеет место даже дублирование целевого назначения1, могущее вызвать землеустроительную путаницу. Если искусственные водные пути (каналы, водохранилища, гавани, затоны) «занимают» не земли водного фонда, а земли

1 В широком смысле слова, согласно статье 1 Водного кодекса понятие водного хозяйства может включать в себя также и водный транспорт, как и любое иное использование. При этом происходит слияние хозяйственного назначения земель водного фонда и водного транспорта.

27

водного транспорта, то это противоречит легальному определению земель водного фонда. Подобное утверждение справедливо относительно начально-конечных пунктов транспорта (порты, причалы, пристани, вокзалы). Даже если они и не приурочены к искусственным водным объектам, то находятся на береговой полосе естественных водоёмов и водотоков. В составе земель водного транспорта присутствуют подчас площади берегоукрепительных сооружений и насаждений, которые по идее составляют единое целое с водоёмом в качестве его защитного барьера и скорее должны были быть на земле водного фонда. В условиях развития гидросамолётного парка, можно ожидать, что особый правовой режим приобретут акватории и земельные площади, выделяемые для воздушного транспорта на поплавках. Для этой смежной разновидности транспорта могут быть отведены достаточно удалённые от основных транспортных путей участки, бывшие ранее землями водного^ фонда. Таким образом, остаётся открытым вопрос отграничения от земель водного фонда транспортных земель, предназначенных как для основных (судоходство), так и для вспомогательных (защитные функции и т.д.) целей.

Непростым является вопрос о разграничении земель населенных пунктов (прежде всего городов) и земель водного фонда. Города практически всегда создавались на берегах или вблизи удобных для человека водных объектов, играющих в современном городе по-своему решающую роль. Они несут на себе хозяйственную, рекреационную, природоохранную, противопожарную и иную нагрузку. Ландшафты с включением вод могут иметь культурно-историческую или эстетическую ценность. Водная система является хорошей экологической основой для зеленых зон города и пригорода, садово-паркового комплекса, лесных массивов и лесопаркового защитного пояса. Так, например, «легкие Москвы» (Лосиный остров) имеют в своем составе исток Яузы, течение ее притоков, систему прудов, а также Верхне-Яузскую систему болот1. Последняя имеет площадь около 1 тыс. га и является излюбленным прибежищем для птиц и рыб.

1 Подробнее см. «Национальные парки России». Под. ред. И.В.Чубаковой. Центр Охраны Дикой Природы. 1996, стр. 12-14.

28

Однако, состояние зачастую бесхозных городских водоемов довольно плачевно. Именно в урбанизированных зонах происходит разрушение речных экосистем. В Москве вначале были взяты в трубы мелкие водотоки, затем началось загрязнение оставшихся. На дне Москвы-реки скопились отложения ядовитых веществ (тяжелых металлов, газов и т.п.). Но городские органы ограничиваются лишь очисткой реки от нефтяных пятен и некоторыми другими работами. Кроме того, необоснованная застройка пойм и нижних террас рек приводит к нарушению фильтрационной функции береговых полос, а, следовательно, к накоплению в воде взвешенных частиц. На территории столицы наблюдаются оползневые, карстовые, эрозионные процессы, подтопление грунтовыми водами городских земель, что грозит обрушением отдельных жилых домов и даже кварталов.

В целом, проблематика рационального использования и охраны городских акваторий отличается слабой разработанностью. Ею занимались специалисты по садово-парковому искусству, но юридически она изучена недостаточно. Не вдаваясь в подробности, необходимо отметить слабую взаимосвязь систем учета, контроля, управления, представленных Земельным, Водным, Градостроительным кадастрами. Без взаимной согласованности этих систем нельзя добиться единого и эффективного управления использованием и защитой городского ландшафта.

Согласно ст. 83-86 ЗК РФ землями поселений признаются земли, используемые или предназначенные для застройки и развития городских и сельских поселений и отделенные их чертой от земель других категорий. Земли поселений являются довольно сложной и сводной категорией, наделенной признаками и некоторых иных категорий. Наблюдается некоторое сходство части городских земель с землями водного фонда. Неслучайно, поэтому, водопокрытие земли города фиксируются в городских земельных балансах в графе земли водного фонда. При этом по государственному кадастровому учету, они всё же не являются частью земель водного фонда (они - земли города). В то же время, в черте российской столицы помимо земель собственно поселений имеются земли особо охраняемых природных территорий.

29

Всего насчитывается 111 московских особо охраняемых природных территорий, расположенных на 73 00 га площади1. Российская столица имеет 19 малых рек, долины которых включены в особо охраняемые природные территории. Это реки: Сетунь, Химки, Чермянка, Раменка, Серебрянка (Измайловка), Ичка, Битца, Сходня и другие. Совмещенные с прудами, родниками, лугами, болотами, они являются неотъемлемой частью лесных массивов и зеленых зон. В этом смысле, столичные особо охраняемые природные территории, в известной мере, исполняют функции земель водного фонда, а также земель лесного фонда, но не являются таковыми. Поскольку ряд водотоков тянется дальше в Подмосковье, или выходят из него, то упомянутые особые городские земли могут граничить или быть в непосредственной близости с пригородными землями водного фонда.

Категория земель поселений согласно ст. 71 Земельного кодекса РФ 1991 года классифицировалась так: земли общего пользования; застройки; сельскохозяйственного использования и другие угодья; земли природоохранного, оздоровительного, рекреационного, историко-культурного назначения; леса; земли промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, космического обеспечения, энергетики и обороны. Градостроительный кодекс РФ 1998 года в ст. 40, а вслед за ним и новый Земельный кодекс РФ 2001 года в ст. 85, устанавливают иную правовую структуру городских земель. Все земли города подразделяются на отдельные территориальные зоны: - жилую;- общественно-деловую; - производственную; - инженерных и транспортных инфраструктур; - рекреационные; - сельскохозяйственного использования; - специального назначения; - военных объектов и иные.

Согласно и прежнему, и действующему ныне законодательству водопокрытые и водообслуживающие земли города не имеют своей территориальной зоны.

Они могут быть рассредоточены по различным территориальным зонам. Однако в условиях высокой инвестиционной привлекательности указанных площадей, их большого градообразующего значения и, в то же время, неблагоприятного экологического состояния городских акваторий   имеются все

1 См. Энциклопедия Москвы. «Большая Российская энциклопедия». М. 1997, с. 601.

30

основания предложить еще одну территориальную зону. Её можно назвать «зоной водохозяйственного использования». Конечно, такие зоны невозможно выделить в любом городе. Зоны водохозяйственного использования особенно важны для крупнейших городов с обширными водными акваториями: Москва, Санкт-Петербург, некоторые другие мегаполисы, имеющие крупные участки рек, озер, заливов и т.п. Статья 85 ЗК РФ не запрещает выделение «иных территориальных зон» помимо названных в данной статье. О выделении таких зон необходимо решение городской администрации. Именно она определяет, выделять ли самостоятельную территориальную зону водохозяйственного использования или ограничиться выделением особо охраняемых акваторий и земельных участков при них. Как и все остальные зоны, зона водохозяйственного использования должна иметь свой регламент и обеспечивать экологически грамотную хозяйственную эксплуатацию этих уязвимых объектов.

По всей видимости, стремлением защитить земли столичных вод руководствовалось Правительство Москвы, установив в черте города режим земель водного фонда. Это было предусмотрено в постановлении Правительства Москвы от 29 октября 1996 года № 873 «О мерах по упорядочению содержания сооружений и территорий в границах земель водного фонда гор. Москвы» . Однако, данный шаг не представляется убедительным, так как приводит к нежелательному «расщеплению» пространства земли поселения. По предметам совместного ведения законодательство субъектов Российской Федерации не должно противоречить федеральным императивным нормам о самостоятельной категории земель водного фонда. Правительство Москвы вправе было, проявляя особую заботу об охране городских вод, выделить специальную зону водохозяйственного использования, о которой шла речь выше.

Как подчёркивалось ранее, согласно федеральному законодательству в черте города земель водного фонда быть не может. Иначе решается проблема пригородной и зеленой зон, составляющих резерв для развития города, но причисляемых   к  разным   категориям   земель.   Правовой   режим      этих      зон

1 См. Сборник нормативных актов по земельному праву Москвы. М., Айрис Пресс Рольф. 1998, с. 214.

31

предусмотрен не только ст. 86 ЗК РФ, но и Градостроительным кодексом (прежде всего ст. 49-50). Названные зоны должны быть зафиксированы в генпланах городов и комплексных схемах городского планирования. Помимо зеленой зоны, выполняющей санитарные, санитарно-гигиенические и рекреационные функции, российское право знает еще и лесопарковый защитный пояс (ЛПЗП). Вокруг Москвы он был установлен в 1930 году, а затем расширен - в 1960-х годах. Он призван сберегать и очищать водные ресурсы естественных и искусственных водотоков и водоемов, хотя тогда еще не было самой категории земель водного фонда.

Однако, следует признать, что указанные охранительные режимы зачастую не соблюдаются. Необоснованное промышленное освоение земель, их застройка, вырубка лесов и зеленых насаждений могут повлечь и даже уже влечет за собой сокращение объемов позитивного воздействия зеленого пояса на среду мегацентров. Отвод под строительство и иные хозяйственные нужды прибрежных, водозащитных земель реки Москвы, канала Москва-Волга, озера Сенеж, Истринского, Клязьминского и Учинского водохранилищ привел к угнетению, а в некоторых случаях к гибели ценных природных комплексов Подмосковья '. Пострадали при этом и земли водного фонда данной зоны. Все же, согласно постановлению Правительства Московской области от 27 декабря 1995 года № 44 «О градостроительном регулировании организации территории центральной части Московской области»2 создавалась зона особого правового режима использования и градостроительного регулирования. В эту специальную зону входят земли водного фонда.

Кроме того, земли водного фонда фигурируют в качестве водо-охранных, санитарных, специальных охранных зон в некоем общеобластном фонде. Это указано в «Положении о фонде земель областного значения», принятом решением Думы Московской области от 7 сентября 1994 года3.

2

См. «Экология и жизнь». № 1 (9).  1999, с. 54-57.

Регулирование земельных отношений на территории Московской области. Сб.

нормативных актов. М., 1996, с. 292 и ел. 3 Там же, с. 310 и ел.

32

Вопреки требованиям действующего земельного законодательства на практике (например, землеустроителями Пушкинского района и некоторых других районов Московской области) земли русел и пойм рек (Клязьма, Уча и др.) не учитываются по данным государственного земельного кадастра как земли водного фонда, а относятся к другим категориям земель (госзапаса, сельскохозназначения, поселений и т.д.). Этому способствует то обстоятельство, что подмосковные водоохранные и санитарные зоны, прибрежные защитные полосы не выделяются в натуре, что обесценивает саму идею выделения этих земель в водоохранную категорию земель водного фонда.

С точки зрения строительства земли водного фонда могут быть рассмотрены как межселенные территории1, причем в случае расположения их в пригородной зоне на них могут «выходить» режимные городские площади: рекреационные и водо-охранные зоны и т.д. Следует отметить, что при всей схожести назначения и режимов некоторых территориальных зон города и пригорода далеко не всегда они могут быть использованы для «отдыха у костра». Так, например, земли водного фонда вполне могут иметь в своем составе пожароопасные торфяники, возгорание которых нельзя предотвратить обычными мерами безопасности. Тление же в торфяных толщах может длиться годами. К тому же, старые заросшие, замусоренные и просто засыхающие противопожарные водоемы земель водного фонда пришли в негодность. Это ещё более усиливает пожароопасность огромных территорий, включая и Подмосковье.

Наблюдающаяся тенденция разрастания мегаполисов несет в себе угрозу уничтожения природных комплексов «молодых» районов. Однако перенос городской черты не должен прекращать режим водоохранных и санитарных зон, так как он важен и для города и не является исключительным достоянием только земель водного фонда. При соблюдении взвешенного подхода к проблеме изменения территории населенного пункта, мы считаем обоснованным включение в состав земель города наиболее нужных акваторий и, следовательно, установление ответственности городских властей за них. К числу таких водотоков и водоемов

1 Согласно ст. 1 главы 1 Градостроительного Кодекса, межселенные территории -территории за пределами границ поселений.

33

следует причислять водные объекты: 1) питающиеся за счет собственно городских вод, то есть пополняемые городской водной сетью; 2) окруженные городской застройкой, когда на берега водных объектов выходят городские кварталы; 3) водные акватории, подпадающие под застройку в связи с возникновением гидронамывных районов города.

При значительной роли водоема или водотока в жизни крупного города целесообразно передавать в ведение города речные плесы, некоторые морские и озерные губы. В частности, это справедливо относительно Невской губы, омывающей Северную столицу, а также Петрозаводской губы. При проектировке городской черты следует также учитывать заинтересованность мегаполиса в соответствующих водных ресурсах, но это не означает включения в его состав всех питающих крупные города акваторий.

Непростым является вопрос о разграничении земель водного фонда и «земель особо охраняемых территорий», так как их функции как природных комплексов часто совпадают с функциями земель водного фонда. Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» от 14 марта 1995г. № 33-ФЗ дает следующее определение особо охраняемых природных территорий1. Это -участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны (преамбула названного закона). В составе особо охраняемых природных территорий могут, конечно, находиться и зачастую находятся водные объекты и земли с ними сопряженные. Но какие основания для их включения в эту категорию земель?

Прежде всего, для решения этого вопроса должна учитываться экономическая возможность исключения земель и водных объектов из хозяйственного использования. Таково требование названного закона. Если такой возможности нет, то соответствующие природные объекты не могут быть лишены

1 СЗРФ. 1995. №12, ст. 1024.

34

своего   статуса   земель   водного   фонда,   поскольку   они   будут   продолжать использоваться по своему назначению.

Как отмечено в ст. 102 ЗК РФ, земли водного фонда учитываться для определённых хозяйственных нужд, которые невозможно удовлетворить за счет других категорий земель. Поэтому, при всей важности охраны водных объектов и сопряженных с ними земель, объективно существует ограниченная возможность перевода земель водного фонда в категорию особо охраняемых природных территорий. Однако, благородное стремление к оздоровлению экологической ситуации в стране не должно приводить к необоснованному сокращению земель водного фонда.

Такая опасность возникнет при росте морских заповедников, иных особо охраняемых акваторий. Пока же в России есть только один морской заповедник -Дальневосточный. Но планируется создавать новые морские особо охраняемые природные территории. Так, Финский залив был настоятельно рекомендован Хельсинской комиссией (Хелкомом) как национальный парк1. Однако, по нашему мнению, вряд ли рекомендацию Хелкома можно считать достаточно обоснованной. Если эту рекомендацию исполнить, то тогда согласно ст. 15 Закона РФ «Об особо охраняемых природных территориях» в акватории Финского залива потребуется запретить следующую хозяйственную деятельность: разведку и разработку полезных ископаемых; деятельность, влекущую за собой изменение гидрологического режима; строительство магистральных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций; движение и стоянка механизированных транспортных средств. Но это сделать невозможно, поскольку названные запреты парализуют интенсивное судоходство в заливе и кроме того, оставят Санкт-Петербург без известной защитной дамбы, не говоря уже о других нежелательных последствий для хозяйственной жизни этого региона.

1 Подробнее см. «Международное законодательство по охране биосферы». Санкт-Петербург 1995, с. 113-116. Хельсинская Комиссия (Хелком) является руководящим органом международной Конвенции по защите морской среды района Балтийского моря 1972-1992 г.г., подписанной всеми государствами, в том числе Россией, расположенными на побережье Балтийского моря, и Европейским Экономическим Сообществом.

35

Каждый вид особо охраняемых территорий может иметь в своем составе акватории, но защита водного объекта как такового не является основной задачей существующих парков, заповедников, заказников, памятников природы. В то же время, памятники природы и лечебно-оздоровительные местности, как виды особо охраняемых территорий, по составу природных объектов схожи с землями водного фонда. Они по своему правовому режиму приспособлены для охраны гидроресурсов в большей степени, чем иные виды особо охраняемых территорий1.

В то же время, разветвлённая система водных объектов обуславливает близкое соседство земель водного фонда и различных видов земель особо охраняемых территорий. Между ними могут быть достаточно протяжённые и трудно определяемые границы.

Небольшие по размерам памятники природы могут быть старинными каналами, участками рек, озер, водохранилищ, водно-болотных комплексов, либо небольшими реками и прочими водными объектами. Источники, водопады, ледники, наледи и формы рельефа ледникового происхождения также могут быть объявлены памятниками природы. Аналогичный статус могут иметь береговые объекты: дюны, косы, перешейки, полуострова, острова, лагуны. Если обратиться к лечебно-оздоровительным местностям, то таковыми могут быть пляжи, части водных акваторий, прочие объекты, обладающие природными лечебными ресурсами (лечебные грязи, рапа лиманов и озер, соответствующий лечебный климат и т.п.).

Но возникает вопрос, достаточно ли лечебных факторов для отнесения определенных территорий к землям лечебно-оздоровительного значения. По нашему мнению, земли водного фонда с незначительным лечебным воздействием на здоровье человека вряд ли следует исключать из этой категории. Конечно, определение лечебных свойств того или иного природного объекта и значение этих свойств могут определить только компетентные органы Минздрава РФ.

Федеральное законодательство России не знает такого отдельного вида особо охраняемых природных территорий как водно-болотные угодья. Они могут

1 Подробнее см. приказ Министерства природных ресурсов РФ от 25 января 1993 г. № 15 «Об утверждении положения о памятниках природы федерального значения в РФ».

36

быть заповедниками, заказниками, национальными парками, памятниками природы. Региональное законодательство (субъектов РФ) вполне обоснованно может предусматривать свои, дополнительные к общефедеральным, разновидности особо охраняемых природных территорий: микрозаповедники, микрозаказники, водо-болотные угодья, как ценные в природном отношении участки.

Так, например, на уровне субъектов Федерации (Республика Тыва, Красноярский край) водно-болотные угодья признаны отдельными видами особо охраняемых территорий1.

Однако это еще более выявляет недостатки в законодательстве. Если болота согласно ст. 11 ВК РФ и ст. 102 ЗК РФ, - водные объекты, а земли, занятые ими, -земли водного фонда, то как же выделить среди них особо охраняемые болота, как особо охраняемые природные территории? Такой вопрос имеет и другую сторону: как отграничить болота земель водного фонда от болот земель лесного фонда? Лесной кодекс РФ (ст. 8) предусматривает такое неудобье, как болота в составе нелесных земель, но ответа на этот вопрос не дает. Можно ли их зачислить в категорию земель водного фонда? Вряд ли, что землеустроители ста1гут «вкраплять» отдельные участки земель в лесах в категорию земель водного фонда. Если органически связанное с лесом болото находится посреди лесного массива, его, на наш взгляд, не следует исключать из лесного фонда, так как оно является составной частью лесного комплекса (фонда).

Проблематично причисление к какой-либо категории земель заболоченных территорий. Хотя таковые не считаются водоемами (в отличие от болот), они могут окаймлять всевозможные водные объекты или служить продолжением болот. Поэтому им суждено быть принадлежностью главного природного образования, а значит и входить в те категории земельного фонда России, к которым они тяготеют, не исключая и земли водного фонда.

Аналогично, видимо, будет складываться ситуация с болотами, окаймляющими   иные   водные   объекты.   Нельзя   забывать,   что   причисление

1 Подробнее см.: В.Б.Степаницкий. Комментарий к федеральному закону Российской Федерации «Об особо охраняемых природных территориях», М., ЦЕНТР охраны дикой природы 1997, с. 20-21.

37

определённой земельной площади к какой-либо категории земель нужно для установления конкретного правового режима. В данном случае, категория должна способствовать обоснованному решению вопроса об окультуривании (осушении) болотистых местностей, окаймляющих крупные водотоки и водоемы. Желательно устранение угрозы самопроизвольного заболачивания озер, расположенных в зоне торфяных почв.

В то же время, болота земель водного фонда в большинстве случаев должны быть сохранены в нетронутом виде, если они, разумеется, не являются химическими болотами.

Проблематика правоотношений по охране и использованию болот будет рассмотрена отдельно, но на примере болот, мы убедились в необходимости квазизаповедного характера режима земель водного фонда. По количеству ограничений этот режим не должен уступать и правовому режиму земель лесного фонда.

Земли водного фонда требуется разграничить также и с землями запаса. Законодатель уделяет внимание этой категории как бы в последний момент, в конце кодекса. Однако территория их выглядит впечатляюще и превышает общую официально учтенную площадь земель водного фонда1. Категория земель запаса занимает третье место после земель сельскохозяйственного назначения и земель лесного фонда. Однако расположены земли запаса, прежде всего в необжитых районах с тундровыми почвами Крайнего Севера, Дальнего Востока, Алтая. По еще недавно действующему Земельному кодексу 1991 года категория земель водного фонда не распространялась на тундру и лесотундру, но нынешний Земельный кодекс 2001г. такого ограничения не делает. Поэтому вполне реален перевод некоторых земель водных объектов в тундровой и лесотундровой зонах из категории запаса в состав земель водного фонда. При этом учитывается и характерная для этих мест многолетняя (вечная) мерзлота, которая сама имеет некоторые признаки водного объекта и воздействует на северные водотоки и водоёмы.

1 См. С.Н. Волков. Землеустройство в условиях земельной реформы. «Былина».М., 1998.С.8-10

38

Земли запаса являются весьма динамичной категорией, а использование их разворачивается, главным образом, после перевода соответствующей площади в другую категорию. Однако нельзя исключать осуществления там гедезических, геологосъемочных, поисковых, кадастровых, землеустроительных и некоторых других исследований и изысканий. Думается, что многие из них могут быть связаны с водопокрытыми и водообслуживающими землями, изучением вечной мерзлоты. 1. 3 Особенности правового института земель водного фонда

Общая теория права признает правовым институтом компактную систему правовых норм, регулирующих относительно самостоятельную совокупность общественных отношений, либо их отдельные структурные части1. При этом названная совокупность общественных отношений образует обособленный вид общественных отношений, который охватывается соответствующим правовым институтом. Кроме того, правовому институту присуще наличие общих принципов, единого круга понятий, а также известной полноты регулирования, заключающейся в разнообразии правовых норм. Это могут быть нормы: дефинитивные, управомочивающие, обязывающие, запрещающие и т.д. В результате их применения формируется конкретный правовой режим использования отдельных категорий земель, в том числе и земель водного фонда.

Правовой институт,  по мнению теоретиков права, «помещается», хотя и не

всегда в полной мере, в конкретной главе, части, разделе закона или кодекса . Наличие такого отображения института в источниках права, представляется нам необязательным признаком, так как полного тождества между правовым институтом и главой (разделом) закона, как правило, не существует. Поэтому выделять институт права, исходя только из такого необязательного признака, нет оснований.

1  Проблематика правового института исследуется во многих работах. См. например, Общая теория права. Под ред. проф. А.С.Пиголкина. М. изд-во МГТУ им. Баумана. 1995, с. 180-182; Л.В.Тихомирова, М.Ю.Тихомиров. Юридическая Энциклопения. М, 1998, с.344.

2  См. подробнее С.С.Алексеев. Структура советского права. М., Изд-во «Юр. лит.», 1975, с.119-160.

39

Действующий ЗК РФ не отводит для земель водного фонда ни главы, ни раздела. Содержание норм этой категории земель помещается в одной статье - 102, вместе с которой две другие статьи 101 (земли лесного фонда) и 103 (земли запаса) образуют главу XVIII кодекса. Но правовая значимость категории земель водного фонда состоит не в количестве статей кодекса, посвященных ее правовому режиму, а в том, что это самостоятельная категория земли, как всякая иная категория земель, нуждается в полном раскрытии своего правового положения через установление системы правовых норм. Это как раз и приводит к складыванию правового института земель водного фонда.

Правовые институты, как известно, составляют отрасль права, но как считают ученые общей теории права, они могут выходить за рамки одной отрасли и иметь смешанный, комплексный, межотраслевой характер. Правовой институт земель водного фонда как раз принадлежит к числу межотраслевых, что можно проследить по многообразию источников права, в которых его нормы содержатся.

Правовой институт земель водного фонда, как следует из содержания ст. 102 ЗК РФ, прежде всего, составляют нормы, устанавливающие характер и порядок использования земель, занятых водными объектами. В этой статье определены также целевое назначение и нужды, для которых предназначены земли водного фонда.

Поскольку водный объект определяется в ст.1 ВК РФ как «сосредоточение вод на поверхности суши в формах рельефа либо в недрах, имеющих границы, объем и черты водного режима», то порядок использования земель водного фонда определяется как нормами водного, так и нормами земельного законодательства. Два объекта природоресурсных отношений (земля и воды) обуславливают привлечение для их регулирования норм двух отраслей законодательства -земельного и водного. Однако, как справедливо отмечает О.С.Колбасов, неразрывные связи природных объектов при их использовании не образуют единого объекта права пользования, а выступают самостоятельными объектами различных  видов  субъективных  прав1.   Вместе  с  тем,  надо  учитывать  и  то

1 О.С.Колбасов. Теоретические основы права пользования водами в СССР. М., Наука, 1972, с. 60.

40

обстоятельство, что по поводу использования двух разных объектов возникают отношения у одного и того же субъекта, для которого эти отношения выступают как водно-земельные. И действительно, тот или иной субъект не может полноценно использовать свой земельный участок, не имея право пользования водами. И, наоборот, если, например, водный объект используется для размещения на нем какого-либо гидротехнического содержания, то отдельно разными государственными органами решается вопрос об отводе земельного участка для строительства этого сооружения и о получении лицензии на специальное водопользование. В данном случае решение о предоставлении земельного участка может принять местная администрация по месту нахождения земельного участка. Решение же о праве водопользования выносят органы исполнительной власти субъектов РФ в области использования и охраны водных объектов (ст.72 ВК РФ), а также специально уполномоченные государственные органы управления использованием и охраной водного фонда (ст.73 ВК РФ).

Следовательно, у организации - владельца гидротехнического сооружения возникает субъективное право землепользования и субъективное право водопользования, поэтому нельзя согласиться с утверждениями тех авторов, которые считают, что право пользования водами может приобрести всякий землепользователь, если водоем расположен в границах его земельного участка1. Или, как считает У.Илебаев, право водопользования для полива сельскохозяйственных культур возникает, если землепользователь имеет орошаемые земли, т.е. право водопользования как бы автоматически принадлежит ему как землепользователю2. Следовательно, право водопользования в трактовке У.Илебаева не является самостоятельным субъективным правом, с чем нельзя согласиться.

Органическая связь между землей и водными объектами такова, справедливо замечают А.Е.Еренов, Н.Б.Мухитдинов, Л.В.Ильяшенко, что в реальной жизни при орошаемом   земледелии   невозможно   самостоятельное   использование   земель

1   Право землепользования в СССР и его виды. Изд-во «Юрид. лит.», 1964, с. 156.

2  У.Илебаев. Правовой режим орошаемых земель в Киргизской ССР в современный период. Фрунзе, 1966, с.58.

41        2&£

БИБЛИОТЕКА водного фонда    без использования вод. Однако это не отменяет того, пишут

авторы, что воды и земля являются самостоятельными объектами природы и при организации их использования и охраны применяются как водное, так и земельное законодательство1.

На взаимную связь права землепользования и водопользования указывали О.С.Колбасов, Б.В.Ерофеев, И.А.Коэткина и другие авторы2. Еще в большей степени эта взаимосвязь проявляется, как уже было показано выше, при использовании земель водного фонда. Хотя не всегда пользователь земель водного фонда, например, земельных участков, расположенных в водоохранной зоне, нуждается в водопользовании, но при использовании земель он непременно обязан соблюдать нормы охраны вод и осуществлять свою деятельность в соответствии с требованиями этих норм. Такова особенность правового института земель водного фонда, который возник и развивается в связи с использованием охраной водных объектов.

Водопользователь всегда обязан исполнять нормы земельного законодательства, если он наряду с водопользованием пользуется землёй водного фонда. Эта установка фиксируется в нормативно-правовой базе. Например, п. 8 «Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах», утвержденного постановлением Правительства РФ от 23 ноября 1996 г. № 14043, устанавливает, что водопользователи обязаны поддерживать в надлежащем состоянии как водоохранные зоны, так и прибрежные защитные полосы. И в этом же пункте записано: «Собственники земель, землевладельцы и землепользователи, на землях которых находятся водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы, обязаны соблюдать установленный режим использования этих зон и полос».

1  А.Е.Еренов, Н.Б.Мухитдинов, Л.В.Ильяшенко. Предмет и система советского земельного права. Алма-Ата. Изд-во «Наука» Казахской ССР, 1981, с. 181.

2  О.С.Колбасов. Теоретические основы права пользования водами в СССР. М. «Наука». 1972, с.125-153; Б.В.Ерофеев. Советское земельное право. М. Изд-во «Высшая школа», 1965, с.132; И.А.Коэткина. Вопросы водного пользования колхозов. М., Госюриздат 1959, с.104-107.

3  СЗ РФ 1996, №49, ст.5567.

42

Поскольку речь идет об одном и том же объекте правовых отношений -землях водного фонда, - действия землепользователей и водопользователей должны быть согласованными и направленными на обеспечение рационального использования и охраны этих земель. В свою очередь, такое поведение участников земельных и водных отношений способствует также рациональному использованию и охране не только земель, но водных объектов.

Если взаимопроникновение земельных и водных правоотношений практически напрямую связано с понятием земель водного фонда, то связь с горными, лесными и фаунистическими правоотношениями менее явная.

Участки недр, окаймляющие подземные водные объекты, не считаются землями водного фонда. Однако небольшие земельные участки, покрывающие площади залегания месторождений полезных ископаемых, должны быть отнесены к землям водного фонда.

Если водные объекты и сопряженные с ними земли водного фонда используются для разработки и добычи полезных ископаемых, проведения буровых работ, строительства подземных сооружений, то вся эта деятельность должна осуществляться в соответствии с законодательством о недрах (ст. 145 ВК РФ). В то же время, согласно ст. 108 ВК РФ, устанавливающей порядок ведения работ на водных объектах и в их водоохранных зонах, допускаются в этих местах строительные, дноуглубительные и взрывные работы, но по согласованию со специально уполномоченными органами управления использованием и охраной водного фонда.

Сложные правовые отношения возникают в связи с использованием и охраной земель, водопокрытых и водообслуживающих, расположенных на территории земель лесного фонда. Эти земли выполняют, как и земли водного фонда, важную эколого-защитную функцию. Как известно, лесное законодательство выделяет три группы лесов. Статья 56 Лесного кодекса зачисляет в первую группу лесов неэксплуатируемые леса, имеющие противоэрозионное, берегозащитное (у водных объектов) значение. Они выполняют защитную роль для санитарных зон источников водоснабжения, а также для нерестилищ ценных видов рыб и другие полезные функции. Вырубка лесов приводит, как известно, к

43

обмелению, а что бы предупредить экологически вредные действия, на эти лесные массивы распространяется режим водоохранной зоны. Эти зоны совпадают с полосами отвода магистральных межхозяйственных каналов, запретными лесными полосами у нерестилищ. Статья 57 Лесного кодекса относит к ограниченно эксплуатируемой второй группе лесов массивы, имеющие также водоохранные, санитарно-гигиенические и иные защитные функции.

Статья 113 ВК РФ устанавливает порядок использования и охраны лесов водоохранных зон водных объектов, который призван обеспечивать предотвращение загрязнения, засорения и истощения водных объектов. Предоставление в пользование лесов и одновременно с этим предоставление участков (земель) лесного фонда, входящих в водоохранную зону, осуществляется по согласованию со специально уполномоченными органами управления использованием и охраной водного фонда в соответствии с лесным, земельным и водным законодательством. Специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного фонда, как сказано в названной статье ВК РФ, осуществляет контроль за использованием лесов водоохранных зон и вправе приостанавливать либо запретить работы, оказывающие вредное влияние на состояние водных объектов.

Все высказанное о землях лесного фонда показывает, что когда на их территории выделяются земли водоохранных зон водных объектов, то эти земли не исключаются из состава лесного фонда. Однако при их использовании и охране должны соблюдаться, по сути дела, правовые нормы института земель водного фонда, то есть нормы земельного, водного и лесного законодательства. Государственный же контроль за их правильным использованием, как уже было сказано, осуществляется в первую очередь органами управления использованием и охраной водного фонда.

Согласно ст. 136 Лесного кодекса РФ древесно-кустарниковая растительность может располагаться на землях водного фонда. Эта растительность, хотя по некоторым своим природным качествам может приближаться к лесам, не относится к лесному фонду и лесам, не входящим в лесной фонд. Соответственно земельные площади, занятые древесно-кустарниковой растительностью, не могут

44

быть отнесены к землям лесного фонда. Если они расположены на берегах естественных и искусственных водоемов, то должны зачисляться в категорию земель водного фонда, так как они выполняют специальную защитную функцию.

Использование земель и водных акваторий для охоты, рыболовства, добычи морских млекопитающих не требует и не потребует в ближайшем будущем выделения отдельной категории земель. Указанная деятельность допустима на различных категориях земель, включая, как нам представляется, и земли водного фонда. Эта же деятельность допускается и на особо охраняемых природных территориях, однако, с учетом выполнения требований соответствующего законодательства.

Нормы института земель водного фонда допускают наличие охотничьих угодий на этих землях. Однако содержание и характер этой деятельности недостаточно определены. Само понятие «охотничьих угодий» нечётко дано в «Положении об охоте и охотничьем хозяйстве РСФСР», утвержденном в 1960 году (с изменениями и дополнениями). Ими являются «все земельные, лесные и водопокрытые площади, которые служат местом обитания диких зверей и птиц и могут быть использованы для ведения охотничьего хозяйства» (пункт. 3 Положения). Согласно пункту 4 Положения, охотничьи угодья могут быть закреплены за организациями, разрешающими охоту на своих территориях; находиться в общем пользовании всех граждан, регламентируемом правилами охоты. Вовсе закрыты для охоты заповедники, заказники, зеленые зоны. К сожалению, данное понимание охотничьих угодий при определенных позитивных моментах страдает серьезным изъяном, а именно чрезмерной широтой. В нем нет указаний на конкретные категории земель, могущие быть использованными в охотничьем хозяйстве. Если будет принят готовящийся в настоящее время федеральный закон об охоте, то в нем будет возможность определить более четко соотношение понятий и правовых институтов земель водного фонда и охотничьих угодий.

В силу необходимости охраны водных объектов выделяются, как известно, земли для создания водоохранных зон этих объектов. Законодательство определяет границы земель водоохранных зон и режим их ограниченного использования в

45

интересах водного хозяйства1. Следующую группу правовых норм составляют требования, определяющие правовой режим прибрежных земель, в том числе прибрежных защитных полос. В частности, правовые нормы о водоохранных зонах и прибрежных полосах образуют так называемое «береговое право» . Они охватывают ту область земельно-водных отношений, которая связана с использованием прибрежных земель, в чьём бы владении и пользовании они ни находились. Это- отношения землепользователей и водопользователей в верхнем и нижнем течении; соседних землепользователей, земли которых разделяет река или другой водный объект, землепользователей и водопользователей одного речного бассейна. В отличие от ряда стран Европы и Северной Америки российское береговое право не отличается в настоящее время подробной регламентацией.

В то же время, в законодательстве имеется система правовых норм, устанавливающая порядок использования прибрежных земельных участков для нужд судоходства, сплава древесины, размещения различных устройств и сооружений, необходимых для отдыха и развлечений населения на водах. Эту систему правовых норм следует также считать береговым правом. Так, полоса суши вдоль берегов водных объектов общего пользования, именуемая в ст.20 Водного кодекса бечевником, предназначается для общего пользования. Акватории водных объектов, предоставленные в особое (обособленное) пользование, имеют береговые полосы тоже в обособленном пользовании. Общее водопользование и использование береговой полосы на водных объектах особого пользования допускается в соответствии со ст.88 ВК РФ только на условиях, установленных водопользователем по согласованию со специально уполномоченными государственными органами управления использованием и охраной водного фонда.

1  См. постановление Правительства РФ от 23 ноября 1996 г. № 1404, которым утверждено «Положение о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах» - СЗ РФ, 1996, № 49, ст.5567.

2  О дореволюционном российском «береговом праве» подробно см. Д.С.Флексор. Действующее законодательство по водному праву. Систематический сборник узаконений об орошении, обводнении, осушении, судоходстве, сплаве, пользовании водой для промышленных целей, рыболовстве, минеральных источниках и пр. с разъяснениями Гражданского Кассационного департамента Правительствующего Сената. СПб., 1912, с.30-34.

46

В этих случаях возможно использование береговой полосы и водоема на правах публичного или частного сервитута (ст.44 ВК РФ).

Таким образом, «береговое право» представляет собой сложную систему норм по регулированию земельных и водных отношений на водных объектах. К этой системе правовых норм примыкают нормы, регулирующие порядок использования и охраны земель водного фонда при создании и эксплуатации специальных гидротехнических сооружений (ГТС) и других водохозяйственных сооружений (водохранилищ, каналов различного назначения, противопаводковых и берегоукрепительных сооружений и т.д.).

Правовой институт земель водного фонда по своей природе является структурной частью экологического права1. Как известно, экологическое право объединяет в себе природоресурсное и природоохранное право. Рассматриваемый институт в большей степени включает в себя нормы природоресурсного права (земельного, водного, лесного и других природоресурсных отраслей законодательства). Само же ядро этого правового института, как нам представляется, находится в земельном и водном праве, так как именно ЗК РФ предусматривает саму категорию земель водного фонда и устанавливает основные (хотя и не полностью) черты ее правового режима. Нормы же ВК РФ устанавливают правовой режим водных объектов и в то же время предписывают для земельного законодательства определенные приоритеты, суть которых состоит в том, что порядок землепользования на землях водного фонда не должен причинять вреда или нарушать интересы охраны и экологического благополучия водных объектов, сопряженных с соответствующими земельными участками. Здесь явно присутствует некое единство целей правового регулирования земельных, экологических и водных отношений. Нормы, регулирующие эти отношения, выступают составными частями комплексного правового института земель водного фонда.

В то же время, водное, лесное, горное, фаунистическое право регулируют отношения по охране соответствующих ресурсов, связанных с использованием

1 О правовой природе экологического права и его системе см. С.А.Боголюбов. Экологическое право, М., Изд-во «Норма», 1999, с.8-16

47

земель водного фонда. Нередко, даже не упоминая об этой категории земель напрямую, источники этих отраслей законодательства могут в соответствии с экологическими принципами Федерального закона «Об охране окружающей среды» 2002 года регламентировать хозяйственную деятельность на участках земель водного фонда.

Так, например, в ст.34-55 названного закона определена система экологических требований, которые с учетом специфики той или иной деятельности в области природопользования, являются обязательными для исполнения участниками соответствующей деятельности (при размещении гидроэлектростанций должны предусматриваться меры по сохранению водных объектов, водосборных площадей, природных ландшафтов- ст.40; при мелиорации и строительстве гидротехнических сооружений должны приниматься меры по обеспечению водохозяйственного баланса - ст.43; для защиты природных комплексов, природных ландшафтов и особо охраняемых природных территорий от загрязнения и другого негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности должны устанавливаться защитные и охранные зоны - ст.52).

Следовательно, непременным условием правового режима земель водного фонда является применение норм природоохранного права, поэтому их можно считать нормами института земель водного фонда. Ведь общие положения Федерального закона «Об охране окружающей среды» находят своё выражение во всех институтах экологического, земельного, водного и других отраслей природоресурсного права.

К институту земель водного фонда имеет прямое отношение нормы международного права, в частности договоренности о трансграничных водотоках и водоемах, Балтийском, Черном, Азовском, Каспийском морях, реке Амур и др. Особое положение занимает Рамсарская конвенция 1971 года о водно-болотных угодиях, имеющих международное значение, о чем будет подробно сказано ниже.

Таким образом, при установлении правового режима земель водного фонда проявляется экосистемныи подход к правовому регулированию природоресурсных отношений в отличие от изолированного по-объектного (внутриотраслевого) регулирования земельных, водных и других природоресурсных отношений.

48

При использовании различных объектов природы (земель, вод и др.) происходит, как известно, взаимное влияние этих объектов на их экологическое состояние. Оно может быть благотворным, а может наносить вред одному природному ресурсу за счет благополучия другого. Экосистемный подход к регулированию отношений природопользования обеспечивается межотраслевым характером института земель водного фонда. Значение экосистемного подхода заключается еще и в том, что нормы экологического законодательства признают объектом своей охраны природные ландшафты, то есть участки географической оболочки с присущим ей взаимным проникновением различных природных стихий (земель, вод, флоры, фауны и т.д.). Для водных ресурсов ландшафт (равнинный, горный, предгорный, низменный и пр.) выступает как зона водосбора, соответствующего бассейна водных объектов, поэтому регламентирование использования и охраны ландшафта - важная задача экологического законодательства, в том числе института земель водного фонда (ведь земли водного фонда служат образующей частью ландшафта).

Водное законодательство и законодательство о землях водного фонда должны учитывать распределение водной массы в водной системе (бассейне) при естественном или искусственном водном стоке, строительстве различных гидротехнических сооружений (особенно противопаводковых) при осушении и орошении земель. Это обстоятельство настолько важно для состояния водных объектов и сопряженных с ними земель, что государственное управление использованием и охраной водных ресурсов построено как в нашей стране, так и в ряде других странах мира, по бассейновому принципу.

В итоге можно сделать вывод о том, что при использовании и охране земель водного фонда возникает прямая необходимость применения целой системы норм земельного, водного законодательства, а также в определенных случаях норм лесного и горного законодательства, и, безусловно, законодательства об охране окружающей среды на водных объектах. Поэтому правовой институт земель водного фонда является сложным межотраслевым образованием, включающим нормы всех названных отраслей законодательства, что, в свою очередь, может и

49

должно обеспечивать экосистемный подход при правоприменении во всей сфере природопользования.

Выше уже упоминался правовой режим земель водного фонда. Сам термин правового режима земель получил интересную трактовку проф. О.И. Крассова. В своей статье « Правовой режим земель как правовая категория» О.И. Крассов понимает его как нормы, определяющие содержание прав собственности, порядок использования и охраны, отдельные виды землепользования, управление использованием и охраной, ответственность за правонарушения1. С этой рельефной трактовкой трудно не согласиться, но в связи с ней возникает вопрос, чем же отличаются правовой режим земель водного фонда от правового института земель водного фонда. Подобный вопрос распространяется и на другие категории российского земельного фонда. Нам представляется, что правовой режим природных объектов и ресурсов следует понимать как правовой институт «в действии», т.е. в процессе его реализации на практике. Таким образом, сам термины правового режима и правового института земель водного фонда при всей их близости не являются тождественными.

1.4 Право собственности на земли водного фонда

Согласно ст.32 Водного кодекса, предметом права собственности на водный объект является весь водный объект, включая и его земли. При этом, если применить правовую конструкцию о главной вещи и её принадлежности, то в данной ситуации право на водный объект влечёт за собой право на входящий в него земельный участок. Поэтому, чтобы ответить на вопрос кому принадлежат те или иные участки земель изучаемой категории, следует знать форму собственности на водный объект. В действующем водном законодательстве ( ст. 33—40 ВК РФ) чётко определено широкое распространение государственной собственности

( федерации или её субъектов) на водные объекты.

Согласно ст.36 ВК РФ в федеральной собственности находятся поверхностные водные объекты, акватории и бассейны которых распространяются на  территории  двух  и  более  субъектов  федерации,   либо     находящиеся   на

1 «Экологическое право России», Сб. материалов научно-практических конференций, Отв. ред. А.К. Галиченков, вып. 2, М. Полтекс, 2001, с. 142-145

50

территории одного субъекта федерации, но необходимые для реализации полномочий федерации. В федеральной собственности также могут находиться водные объекты, представляющие собой среду обитания анадромных и катадромных видов рыб, либо особо охраняемые территории федерального значения. Согласно ст.37 ВК в собственности субъектов федерации могут находиться водные объекты, акватории и бассейны которых полностью расположены в рамках территории соответствующих субъектов и не отнесены к федеральной собственности. Здесь мы можем констатировать «остаточный принцип» распределения форм собственности. В свою очередь, обособленные водные объекты могут быть в муниципальной или частной собственности. Подобные подходы законодателя в целом соответствуют мировому опыту и являются, на наш взгляд, обоснованными. Государственная форма собственности на большую часть водного фонда и земли водного фонда представляется необходимым условием для ведения полноценного водного хозяйства, гарантом его нормального развития. Однако, это не противоречит ограниченной оборотоспособности вод, а, следовательно, и земель, входящих в состав водных объектов. Согласно ст. 22 ВК залог и другие сделки, влекущие за собой отчуждение водных объектов, не допускаются. Исключение было сделано только для всё тех же обособленных водных объектов. Право же пользования водами переходит от одного лица к другому на основании распорядительной лицензии, выдаваемой специально уполномоченными государственными органами в области охраны и испльзования вод. На её основе заключаются договоры о водопользовании. Лица, не имеющие права собственности на водные объекты, могут иметь право: - долгосрочного (отЗ до 25 лет) и краткосрочного ( до 3 лет) пользования ими ; а также ограниченного пользования (частный и публичный водный сервитуты).

С другой стороны, Земельный кодекс существенно ограничивает оборот земель, занятых водными объектами. Согласно п. 2 ст. 27 3 К «Ограничение оборотоспособности земельных участков», это означает передачу их в частную собственность лишь в случаях, установленных федеральным законом. Согласно п. 5 ст. 27 3 К, к числу земель с ограниченным оборотом относятся участки, занятые

51

государственными и муниципальными водными объектами или же объектами гидротехнических сооружений. В то же время, если обратиться к уже упомянутым статьям 33-40 ВК РФ, то можно констатировать, что российское водное законодательство прямо и чётко определяет исключительно государственную собственность на водные объекты, включая в их состав и земли, кроме обособленных водных объектов. Следовательно, нормы ст. 27 ЗК РФ, допускающие в исключительных случаях частную собственность на земли водных объектов и ГТС, не имеют прямого отношения к категории земель водного фонда. Указанная статья 27 ЗК РФ называет лишь земельные участки вообще, а не конкретно земли водного фонда.

По федеральному закону «О разграничении государственной собственности на землю» от 17.07.2001г. №101-ФЗ происходит разграничение земельного фонда нашей страны, включая и категорию земель водного фонда. Согласно ст.3-5 этого закона основанием для внесения земель водного фонда в перечни земельных участков, на которые у федерации, её субъектов или муниципальных образований возникает право собственности, является соответственно федеральная, региональная или муниципальная собственность на водные объекты. Таким образом, земельное законодательство, в значительной мере, предоставляет вопрос о разграничении земель водного фонда на усмотрение водному законодательству (прежде всего, Водному кодексу). Но это, безусловно, касается лишь земель, составляющих с водными объектами единое целое. В связи с этим рассматриваемый закон всё-таки определяет ряд важных условий:

1) Если на землях водного фонда расположена недвижимость, находящаяся в собственности федерации, её субъектов, муниципальных образований (или бывшая до приватизации таковой), или же данные объекты предоставлены государственному (муниципальному) органу и созданным им организациям, то и сами земельные участки должны быть в собственности соответственно федерации, её субъектов, или муниципальных образований.

2)В целях сохранения единства городского хозяйства в собственности городов федерального значения находятся участки из «муниципальных» перечней. Таким образом, земли под обособленными водными объектами пока должны быть

52

в собственности Москвы и Санкт-Петербурга, а передача указанных земель и вод в собственность муниципальных образований будет происходить согласно законам городов федерального значения.

Правовая конструкция обособленных водных объектов предназначена для замкнутых     искусственных          водоёмов,     небольших,     непроточных,     без

гидравлической связи с поверхностными водными объектами (ст. 1,11,39,40, 45 ВК РФ). Они считаются недвижимым имуществом и составной частью земельного участка. Предельные размеры замкнутых водоёмов и земельных участков должны лимитироваться земельным законодательством. В Кодексе явно имеются в виду пруды, не составляющие каскадов и прочих систем. Относительно обособленных водных объектов в российском законодательстве присутствует некая недосказанность. Согласно ст. 102 ЗК РФ земли водного фонда заняты водными объекты, в частности, как будто бы, и замкнутыми водоёмами. Во всяком случае, названная статья не исключает «занятие» замкнутыми водоёмами земель водного фонда. В свою очередь, статьи 3-5 Закона «О разграничении государственной собственности на землю» прямо допускают муниципальную форму собственности на земли водного фонда. В то же время, согласно кадастровым ведомственным актам и землеустроительной практике, земли замкнутых водных объектов к категории земель водного фонда не относятся (эти водоёмы изначально были приурочены для конкретных производственных целей)1.

Таким образом, принадлежность земель замкнутых водоёмов юридически чётко не определена. Как представляется, зачисление этих земельных участков в состав категории земель водного фонда не является самоцелью. Установление же режима земель водного фонда для отдельных (анклавных) участков, характерных другим хозяйственным использованием, кажется излишним и вносящим землеустроительную путаницу. С другой стороны, это не означает, что все земли малых водных объектов, не могут быть землями водного фонда. Даже пруды могут

1 Таково требование Приказа Федеральной службы земельного кадастра РФ, №П \65 от 21.09.2001г. «Об отчётности и наличие земель в распределении их по категориям, угодьям и формам собственности», Пояснения к составлению отчёта о наличие земель и распределении их по формам собственности, категориям, угодьям и пользователям по состоянию на 1 января 2001г.

53

находиться на малых реках и ручьях, а значит, включаться в единую гидрографическую сеть. Названное обстоятельство даёт основание считать их дно и берега землями водного фонда.

Проблематика разграничения водного фонда между различными собственниками имеет и несколько иную плоскость, представленную в Кодексе внутреннего водного транспорта РФ 2001г. и иными актами транспортного права. В них применяется понятие внутренних водных путей, близкое к понятию водных объектов, но не тождественное ему. Термин внутренних водных путей раскрыт в статье 1 Кодекса внутреннего водного транспорта, а правовому режиму внутренних водных путей посвящена одноимённая глава 2-рая того же Кодекса. Внутренними водными путями являются используемые в целях судоходства естественные и искусственные федеральные пути сообщения, обозначенные навигационными знаками или иным способом. В данное легальное понятие, прежде всего, следует вкладывать поверхность (акваторию) водотока или водоёма, но и не только её. Как известно, без достаточной глубины и внушительной водной толщи судоходство невозможно. Нельзя забывать и об обставленной навигационными знаками и начально-конечными пунктами (портами, пристанями, причалами) береговой полосе. Согласно статье 10 Кодекса внутреннего водного транспорта сама «береговая полоса» входит, безусловно, в состав внутренних водных путей как таковых. В то же время, далеко не весь водный объект можно считать водным путём: в него не входит акватория рукавов, тем более, слепых, а так же некоторых мелководных озёрных плёсов. Перечень внутренних водных путей был утверждён Правительством РФ за несколько лет до принятия Кодекса внутреннего водного транспорта и включает в себя элементы рассмотренной ниже Единой Глубоководной Системы, а также некоторые примыкающие акватории1. Туда также входят реки Ока, Вятка, Кама, Волхов, канал имени Москвы, озёра Ильмень и Селигер.2 Включение в состав внутренних водных путей тех или иных

1 Единая глубоководная сеть- сеть внутренних водных путей в Европейской части нашей страны, соединяющая пять морей (Балтийское, Белое, Каспийское, Чёрное и Азовское).

2 См. Федеральная Целевая Программа «Внутренние водные пути России 1996-2000гг.», утверждённая Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля

54

водных объектов возможно при федеральной собственности на данные водные объекты. Но федеральная собственность на данные водные объекты далеко не всегда должным образом оформлена. По Водному кодексу (ст.36) река Волга должна быть признана федеральной собственностью по согласованию с органами субъектов федерации. Но долгое время этого не происходило, что могло затруднять финансирование и природоохранную деятельность.

Вместе с тем, ст. 12 Водного кодекса определяет особенности прав собственников, владельцев и пользователей земельных участков, примыкающих к поверхностным водным объектам. Согласно этой статье, за землевладельцами было закреплено право использования водных объектов, но при этом выдвигались определённые условия. Прибрежные землевладельцы используют водоёмы только для своих нужд, без препятствия для организации судоходства, без нарушения прав и законных интересов других лиц. В данных нормах проявилось влияние британской доктрины прав на воду прибрежных владельцев. Однако в отличие от британских источников права российские ВК и ЗК не регламентируют отношения между прибрежными землепользователями, а также между последними и неприбрежными собственниками, владельцами, пользователями. Следует полагать, что в будущем водное и земельное законодательство восполнят этот правовой пробел.

Разграничение прав собственности на водный фонд должно происходить одновременно с разграничением приуроченных к ним водохозяйственных объектов и, прежде всего, фонда гидротехнических сооружений (ГТС). По нашему убеждению, искусственные водные объекты с неотделимыми от них сооружениями, образующими подпор на водоёме, должны быть в ведении единого предприятия. Так, например, в целях обеспечения безопасности населения и хозяйственных объектов целесообразно объединить Куйбашевское водохранилище и Волжскую ГЭС. Эта идея в общем-то представляется соответствующей мировому опыту. Пока в российской действительности собственность на ГТС и водоёмы при них зачастую существует поодиночке. В то же время, как будет

199бг,.№464, Приложение №1 «Перечень судоходных водных путей, относящихся к федеральной собственности».

55

показано ниже, затянувшийся процесс распределения водохозяйственных объектов между конкретными собственниками пока привёл к несбалансированным и нежелательным результатам.

Эффективность использования любой собственности на природные ресурсы, в частности собственности на земли водного фонда, во многом определяется уровнем профессионализма органов управления. Как отмечал профессор И .Ф. Панкратов, « бесцельного управления нет и быть не может» 2. Чтобы достичь цели, управление должно быть правильно организованным. Но выверенное и сбалансированное управление не может выражаться в присвоении функций контроля за природопользованием органами, организующими хозяйственное использование природных ресурсов. Взгляды И. Ф. Панкратова были высказаны на заре Перестройки, но актуальны они до сих пор. Собственность на природные ресурсы не только даёт определённые преимущества, но и ко многому обязывает. Уполномоченные государственные органы имеют важнейшую задачу сохранения и, зачастую, спасения богатейших природных ресурсов, с которой они далеко не всегда справляются. Всё вышесказанное справедливо и для водных объектов, включая их дно и берега.

Объектом управления является, как известно, «водный фонд» и земли водного фонда. Согласно ст. 1 «Основные понятия» ВК «водный фонд-совокупность водных объектов в пределах территории Российской Федерации, включённых или подлежащих включению в государственный водный кадастр». Согласно ст.79 ВК «Государственный учёт поверхностных и подземных вод и государственный водный кадастр» сам водный кадастр базируется на данных учёта вод. При этом, как намекает нам всё та же статья, данные эти не о морских водах. Водный кодекс умалчивает о распространении кадастра на морские воды. Согласно    же Постановлению Правительства Российской Федерации от 23.11.

1 Стенограмма заседания «круглого стола» Комитета по природным ресурсам Государственной Думы от 15.11. 2002г. на тему: «Закон РФ «О безопасности гидротехнических сооружений»: организационно-экологические аспекты формирования механизма правового регулирования»

2 И. Ф. Панкратов, Теория и практика государственного управления в области природопользования и охраны природы, Сб. « Проблемы охраны окружающей среды в юридической науке и практике», М., МГУ, 1984, с.26-29

56

1996г., №1403 «О ведении государственного водного кадастра Российской Федерации» внутренние морские воды и территориальное море всё же подпадают под государственный водный кадастр. Таким образом, мы можем констатировать недосказанность и непоследовательность российского законодательства в этом вопросе. Нам представляется, что водный фонд России- это совокупность всевозможных поверхностных, подземных и морских водных объектов, подпадающих под государственный учёт и водный кадастр.

Согласно главе 9 Водного кодекса «Сферы государственного управления в области использования и охраны водных объектов» немаловажными направлениями деятельности государства являются разработка и реализация программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов, нормирование и лицензирование в области использования и охраны водных объектов, составление водохозяйственных балансов и схем комплексного использования и охраны водных ресурсов, экспертиза документации по строительству и реконструкции хозяйственных и других влияющих на состояние вод объектов, государственный мониторинг и контроль за состоянием водных объектов.

Как совокупный объект управления Российский водный фонд должен быть охарактеризован с учётом естественных и хозяйственных показателей. Именно они могут «задать тон» его юридической специфики. Прежде всего, следует учитывать особенности гидрографическую сеть нашей страны, т.е. совокупности естественных и искусственных водотоков и водоёмов, куда входит и сеть рек, каналов, озёр, водохранилищ, болот, ручьёв, прудов1. Связанные друг с другом, поверхностные водные объекты составляют бассейны и под-бассейны. В настоящем     параграфе          мы     ограничимся     особенностями     российской

гидрографической сети и своеобразием некоторых входящих в неё бассейнов. Благодаря климатическим условиям нашей страны гидрографическая сеть весьма густая и интенсивная, нередко выходящая за российские границы.

1 Железняков Г.В. и др. Гидрология, гидрометрия и регулирование стока. М. «Колос», 1984, с.25

57

Подлинно «великими реками» являются Волга, Обь, Енисей, Лена, Колыма, Амур. Нередко проходящие по разным природным поясам ( горные области, степи, лесостепи, тайга, лесотундра и тундра), они как бы «нанизывают» на себя обширные территории, становясь главным их элементом. В случае антропогенной трансформации гидрографические бассейны Волги или любой другой крупнейшей реки потеряют целостность. В этом заключается общая черта бассейнов этих рек. В целом их различия можно объяснить разной степенью освоенности этих бассейнов: в Волжско-камском бассейне освоенность и объём загрязнения гораздо выше, чем по течению «великих сибирских рек» (Обь, Енисей и др.), питание которых сковано вечной мерзлотой (в Ленском бассейне практически повсеместно).

В Европейской части России ещё в советский период на основе Волжско-Камского и некоторых других бассейнов была создана «единая сквозная» сеть водных путей, соединяющая бассейны пяти морей. Она получила название Единой глубоководной системы (ЕГС) и характерна преобразованием рек в цепь водохранилищ, а также изменением режима озёр1. Они превращаются в накопители загрязняющих веществ, т.к. на Волге только 10% стока загрязнённых вод проходят нормативную очистку. Воды Единой глубоководной системы и её «подъездных путей» оказались под колоссальным антропогенным прессом и до сих пор деградируют, местами это просто «тракты водоподачи», утерявшие признаки реки. Пока в законодательстве РФ не уделяется достаточного внимания вопросам использования, охраны, оздоровления водных объектов, входящих в ЕГС.

Отсутствие за Уралом водной системы «в духе» ЕГС несколько оттягивает «ломку» природных комплексов долин больших рек, но это не даёт нам право относиться к сибирским водным ресурсам, как к неиссякаемому богатству, которое можно распродавать за границу в ущерб экологической перспективе нашей страны. Подобного рода утверждения особенно важны в условиях возрождения ещё советских планов «переброски рек». В настоящее время, предлагается перебросить воду специальным каналом из переувлажнённой Западной Сибири в засушливый

1 В.И. Тоняев, там же, с.53-64

58

Казахстан.   При  этом  подобные  работы  требуют экологически  продуманных решений.

Ещё одним признаком российского водного фонда является низкий уровень использования поверхностных вод. Он проявляется как в неэкономности поведения водопользователей, так и в небольшой доле используемого в хозяйстве поверхностного стока. При высокой степени антропогенной трансформации одних речных (озёрных) бассейнов и нетронутости других общий объём используемых ресурсов российского речного стока достигает только 2 %, в США- 19%, Германии -48%, Бельгии-108%, общемировой же показатель достигает 8% .' Таким образом, Россия не достигает здесь общемировых показателей и уступает ведущим государствам. Это обстоятельство обусловлено большими размерами нашей страны и неравномерностью распределения природных ресурсов. Однако задачей водного хозяйства является экономное, но и при этом более интенсивное использование водных ресурсов.

Следует обратить внимание и на деформацию сопряжённой с водной толщей земли и искажение форм рельефа, являющуюся проблемой водных экосистем . Ярким примером является распашка сложенных из песка «останцев» надпойменных террас при осушении озёр, в результате чего песок разносится по лугам и пашням и снижает их продуктивность.2 В данном случае можно констатировать вред не только водному, но и сельскому хозяйству.

К сожалению, как отмечают специалисты, у российских рек и озёр, каналов и водохранилищ, прудов и ручьёв нет до сих пор рачительного хозяина. На фоне непрерывных реформирований управления водотоки становятся сточными канавами, а водоёмы - химическими болотами и свалками 3. В 1996г. Комитет по водному хозяйству (Роскомвод) был упразднён. На настоящий момент специального       водохозяйственного      ведомства,       способного       обеспечить

1  Н.Н. Клюев, Россия: экологический «портрет» на глобальном фоне, Экология и жизнь, 2002, №6, с. 16-19

2  «Охрана малых рек и пойменных земель Нечернозёмной зоны РСФСР», Отв. ред.- Г.Л. Шкорбатов, Методические рекомендации, Иваново, 1984, с.26-28

3 Реферативный журнал ВИНИТИ, «Охрана и воспроизводство природных ресурсов», 2001, №2, с.24

59

эффективность собственности на воды, не существует. Функционирующая в рамках Минприроды водная служба не обладает достаточными полномочиями. Соединение природоохранных и природопользовательских полномочий создаёт реальную угрозу пренебрежения экологическими интересами. Это не может не вызвать опасений за будущее водного фонда.

Государственная собственность на воды потребовала создания системы управления водным хозяйством, построенной на бассейновых началах. Располагая от истоков до устьев такими великими реками, как Волга, Обь, Енисей, Лена и т.д. Россия обладает уникальной возможностью решения эколого-экономических проблем на основе бассейнового по своему характеру управления. Гидрографическая сеть России как бы сама подсказывает разумную основу управления не только водными ресурсами, но и всем природно-хозяйственным комплексом страны. Опыт освоения бассейнов российских «великих рек» подсказывает, что бассейновый принцип природопользования должен стать определяющим в размещении и развитии промышленных и гражданских объектов1. Ещё в советские времена существовали бассейновые управления, которых никак нельзя было назвать «пятым колесом». Особенно важны были они в Средней Азии, в бассейне реки Сырдарья. Однако они не были достаточно подогнаны к реальным гидрографическим границам бассейна.2 Переход к рынку пока не привёл к оптимальной модели водного хозяйства. Статьи 71-74 Водного кодекса предусматривают единую систему органов исполнительной власти Российской Федерации, обеспечивающих реализацию государственной политики в области использования и охраны водных объектов. Среди них большое значение имеют специальные территориальные бассейновые органы управления. Существующие при Роскомводе, а затем при Министерстве природных ресурсов бассейновые органы при всей полезной работе не могли осуществлять полноценное управление, т.к. в них не участвовали представители населения и водопользователей. Однако, статья 120 предусматривает бассейновые    соглашения и    приуроченные к ним

1 А.Ф. Порядин, Бассейновый принцип-основа оздоровления великих рек, «Экология и жизнь», 2001, 32, с.42-43

2 «Интституциональный отчёт: оценка структурного управления водными ресурсами других стран», Технический отчёт №7, стр.2, Тасис, 2001г.

60

бассейновые координационные советы, а также созданные физическими и юридическими лицами согласно гражданскому законодательству фонды средств. Бассейновые соглашения заключаются между исполнительными органами власти федерации и её субъектов в пределах данного гидрографического региона, а в бассейновый совет входят органы федеральной и региональной государственной власти, органы местного самоуправления, общественные объединения и водопользователи. Как правило, соглашения заключаются по поводу программы развития водохозяйственной системы при обеспечении показателей качества и необходимого объёма водных ресурсов. Подготовка, заключение, реализация бассейновых соглашений является потенциально приоритетной функцией управления, призванной повысить его уровень эффективности. Она должна «вплетаться» в соответствующие водохозяйственные балансы, схемы комплексного использования и охраны вод, различные «водные» государственные программы, прочие научные и проектные разработки. Как отмечает проф. О.И. Крассов, проблематика бассейновых соглашений отражена и в законодательстве субъектов федерации.1 Согласно ст. 112 ВК республики Башкортостан (в ред. от 29 июля 1998г.№178-з) предусматривается аналогичный федеральному правовой институт бассейновых соглашений и советов2.В настоящее время бассейновые соглашения были заключены и подлежат реализации на Волге, Оке, Десне, Оби и Иртыше. Однако, некоторую иронию вызывает то обстоятельство, что в Кодексе ничего не сказано про обязательность заключения бассейновых соглашений, а также обязательность образования советов и финансовых фондов. Недостаточно проявлена и степень участия водопользователей, интересы которых, как правило, ущемляются.

В настоящее время при подготовке проекта нового Водного кодекса РФ предлагалось предусмотреть в нём большее участие водопользователей и общественности, придание бассейновому совету руководящих функций, даже подчинение ему бассейновых управлений.

1 О.И. Крассов, Природные ресурсы России: Комментарий законодательства.- М. Дело, 2002, с.350-351

2 Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан. 1999, №2(86), ст.93

61

В параграфе уже упоминался Волжско-Камский бассейн, но он заслуживает отдельного внимания, т.к. имеет всестороннее значение как объект государственной собственности. В него входит 150тыс. рек и 40тыс. озёр, воды волжского бассейна омывают множество субъектов федерации1. Сам бассейн занимает 8% российской территории, но в нём находится 45% промышленности и 50% сельскохозяйственного производства.2 Именно в Волжском бассейне со всей очевидностью проявились главные причины нарушения экологического равновесия: загрязнения поверхностных и подземных вод при всех видах водопользования, чрезмерная зарегулированность стока плотинами ГЭС, пагубное воздействие водохранилищ, нарушение принципа комплексного природопользования. С 1994г. Волжский бассейн был признан официально экологически неблагополучным регионом. Качественно новый государственный подход в деле охраны природы был сделан в 1991г. Тогда была создана Волжская природоохранная прокуратура, куда входило 15 межрегиональных подразделений. Такой межрегиональный прокурорский надзор позволял вникнуть в существо вопросов и конфликтов, поэтому Волжская прокуратура накопила удачный опыт в деле охраны природы. В частности, она надзирает за соблюдением водного и лесного законодательства. Волжская прокуратура в 1998-2000гг. выявила в бассейне около 1171 затопленных и полузатопленных плавательных средств, 1V2 из которых оказалась бесхозными3. Волжскому бассейну была посвящена федеральная целевая программа (ФЦП) «Возрождение Волги» 1998г., но она не имеет статуса президентской и в настоящее время сворачивается. В последние годы готовится законопроект « Об экологическом оздоровлении реки Волги и её притоков, о восстановлении и сохранении природных комплексов Волжского бассейна». Как видно из названия законопроекта, он характерен бассейновым принципом управления и пониманием Волжского бассейна как одной большой экосистемы,   находящейся  под наблюдением     государственного  комплексного

1 В.И. Тоняев, указанное издание, с.69

2 Федеральная Целевая Программа «Возрождение Волги», Р\Г, 07\5-1998.

3 В.П. Виноградов, Деятельность Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры по надзору за исполнением законодательства об охране окружающей природной среды, Экологическое право, 2001, №2, с.33-42

62

мониторинга. Недостатки проекта кроятся в его повествовательности, краткости и отсылочном характере1.

Расположенный на территории 16 субъектов Российской Федерации и двух федеральных округов Окский под-бассейн воспринял многие проблемы Волжского бассейна. Большая плотность населения и интенсивное хозяйственное использование сказалось на нём не лучшим образом. Хотя за последнее десятилетие его состояние несколько улучшилось, в почвах и донных отложениях бассейна загрязнение сохраняется.2 Но именно в целях предотвращения и снижения забора вод и сброса отходов в под -бассейне происходит апробация принципов бассейнового управления. Апробируются также и носящие первоначально совещательные функции представительные бассейновые советы. Численный состав бассейнового совета строго не ограничен, но эксперты рекомендуют на первых порах сохранить преимущественное представительство федеральных органов (до 50%) . Данный экспериментальный проект при поддержке Тасис3 действует уже несколько лет, а в число приоритетных направлений входит контроль за состоянием водоохранных зон и прибрежных защитных полос. При этом внимание представительного органа распространяется на весь водосбор «от устья до истоков» и будет касаться почвенных ресурсов и формы рельефа речной долины4.

Река Москва и её притоки входят в Окский под-бассейн, но заслуживают отдельного рассмотрения* т. к. охватывают город Москву и Московскую область. Природный комплекс Москвы и Подмосковья находится под сильнейшим антропогенным давлением. Многое из того, что не вмещается в экологическую нишу столицы, «перетекает» в область. Многое из того, что отнимается у природного    комплекса   столицы,    отнимается    и   у   Подмосковья.    Поэтому

1 Материалы по «круглому столу» Комитета по природным ресурсам и природопользованию Государственной Думы на тему «Закон Российской Федерации «О безопасности гидротехнических сооружений»: организационно-экономические аспекты и формирование механизмов правового обеспечения» от 14 ноября 2002г.

2 Реферативный журнал ВИНИТИ, 2001, №3, с.ЗЗ

3 Ассоциации помощи Европейского сообщества России и странам СНГ.

4 Вода России, газета Минприроды, специальный выпуск, 2002.

63

Подмосковье- самый загруженный регион, а «ахиллесовой пятой» в нём является именно водная система, ведь для этой области характерны немноговодные реки и озёра, принадлежащие к числу средних и мелких. Далеко не все из них находятся на землях водного фонда и имеют соблюдаемый физическими и юридическими лицами режим водоохранных зон. По неопубликованным земельным балансам, большинство (21 из 39) районов Московской области вообще не имеют такой категории, как земли водного фонда. Расположенное в не имеющем своих земель водного фонда Щёлковском районе Медвежьи озёра принадлежат к числу единственных уцелевших в Ближнем Подмосковье пока ещё нетронутых водоёмов. Но прямо в их водоохранной зоне строят вопреки протестам общественности рынок1. И без того уязвимые, подмосковные водоёмы и водотоки страдают от химизации сельского хозяйства, избыточной эвтрофикации (буйного цветения). Многие из подмосковных водотоков и водоёмов на фоне активного «сведения лесов» исчерпали возможности к самоочищению, половина рек Московской области принадлежит к числу очень загрязнённых2. В связи с этим, экологическая общественность (природоохранный фонд «Верховье» и др.) совместно с муниципальными и региональными органами власти предпринимают мероприятия по очистки берегов водоёмов, разрабатывают проекты особо охраняемых территорий в истоках и верховьях таких водных артерий, как Москва-река.3.

В самой столице проблемой охраны вод занимаются Правительство Москвы и экологический консультативный совет при мэре. Согласно проекту экологической среднесрочной программы на 2003-5гг. планируется сократить сбросы на 5 тыс. тонн в год, увеличить долю очистки поверхностных стоков, создать возле всех малых рек водо-охранные зоны. Экспериментальное восстановление 16 водоёмов начинается уже в 2003 году.4

1 С. Воронцов, Медвежьи услуги Медвежьему озеру, Экология и жизнь, 2002, №5, с.59

2 А.Ф. Порядин, У природы нет границ, Экология и жизнь, 1999, №3, с.34-36; Информация «Об использовании вод и охране атмосферного воздуха в Московской области» за 2002. М. 2003, с. 5

3 А. В. Русанов и др. Укрепление особо охраняемых территорий бассейна верховьев реки Москвы, Можайск, 2000, с.б-11

4  «Москва позеленеет», Р\Г, 20\1-2003г.

64

Таким образом, как пытался доказать автор, для категории земель водного фонда не требуется создание отдельных органов государственного управления, но они должны подпадать под действие бассейновых соглашений и быть предметом забот бассейновых советов. Обеспечить нормальное состояние земель водного фонда (как и других водопокрытых и приводных земель) можно лишь при условии последовательной реализации бассейновых и представительных начал в управлении водным хозяйством. Именно при названных условиях возможны рассмотренные далее успешное омолаживание водных объектов, корректное извлечение, использование, захоронение и утилизация донных отложений.

1.5 Из истории земельных и водных правоотношений

Опыт римского права

Правовое регулирование использования вод и сопряжённых с ними земель восходит своими корнями к античности. Ещё дореволюционные исследователи по ряду древних источников (даже по сочинениям римских землемеров) обрисовали сложившуюся систему норм в данной сфере.

В римском праве присутствовали хорошо разработанные водные и земельные сервитута. Предусматривались право забора воды из соседнего участка, право прогонять скот к водопою, добывать песок и глину на чужом участке, который вполне мог быть прибрежным. Особый вид сервитута -узуфрукт -мог распространяться и на водоёмы. Как замечал ведущий советский романист профессор И.Б. Новицкий, при высыхании пруда сервитутный пользователь терял право пользования его высохшим ложем. Это нарушало бы условие узуфрукта-сохранение целостности самой субстанции, которой являлся водоём. ' В Древнем Риме признавалась государственная собственность на дно и острова, являющиеся как бы продолжением дна.2 Однако  это   распространялось на  русло публичных

1 И.Б.Новицкий, Римское право, М, Ассоциация « Гуманитарное знание» 1993 , с. 103-110;

М.Х. Хутыз, Римское частное право, М. «Былина» 1995, с.95-95

2 По данной проблематике см. В.Юшкевича «Учение пандектов: о намыве, юридической природе русла публичных рек, об островах, в публичных реках возникающих, и сочинения римских землемеров» Выпуск 1,С.-Петербург, 1895,с.69-79

65

рек. В юридической литературе по римскому праву не было чёткого ответа на вопрос «перемещается» ли государственная собственность с переменой русла и отменяется ли она в староречье? Не исключено, что при новом осушении русла и дельтовых рукавов прибрежные собственники восстанавливали свои права на дно  и дельтовые острова. Не оставался без внимания правоведов и землемеров намыв почв на частных и публичных реках, а также водоёмах. Дореволюционные авторы замечали обычно-правовой характер регулирования земельных и сопряжённых с ними водных отношений в античном Риме. Опыт средних веков.

В условиях феодального общества простолюдины использовали землю, леса, воды, неся за это повинности перед знатью. Поскольку земли, сопряжённые с водными ресурсами, были наиболее продуктивны для сельского хозяйства, они составляли лучшую часть феодальной собственности. Это тем более верно для стран тогдашнего исламского мира с их засушливым климатом, включая и территорию нынешнего СНГ. Но в других климатических условиях, в  средневековой Руси, также ценились реки и озёра, богатые дичью и рыбой. Как отмечают исследователи, они в основном находились во владении монастырей1. Хотя в Европе уже в средние века заключались договоры о свободном плавании по рекам, феодальная собственность на сам речной бассейн, позволяла брать большую торговую пошлину, делая установленные в пользу городов свободы иллюзорными. В Западной Европе было широко распространено также и «береговое право» феодала обратить в свою собственность имущество, выброшенное на берег при кораблекрушении.

Уже в мануфактурный период капитализма тогдашняя «образцовая страна» Европы Голландия завоёвывала сушу у моря, а ирригационное хозяйство регламентировалось жёстким «дамбовым» правом и обслуживалось дамбовым налогообложением. Даже непреднамеренное повреждение водозащитных сооружений могло повлечь смертный приговор.2

1 М.Б. Булгаков, А.А.Ялбулганов, Природоохранные акты: от «Русской правды» до Петровских времён, 1996, с.136-146

2 См. подробнее История Европы, т.З, Председатель ред. коллегии- А.О. Чубарьян ., М., «Наука», 1993, с. 193

66

Новое время.

С конца ХУ111- начала XIX вв. на Европейском континенте начинается промышленный переворот и интенсивная урбанизация. Развитие мануфактурной и затем фабричной промышленности не только изменило общественный уклад, но и увеличило антропогенную нагрузку на природу. В новом обществе ключевую роль играла уже не земельная (и прочая природно-ресурсная) собственность, а собственность на сами предприятия.1

Утверждение буржуазной собственности на природные ресурсы вначале отличалось категоричностью формулировок (Гражданский Кодекс Наполеона 1804г.): частная собственность на землю распространялась и на почвы, лес, недра, воды, воздушный столб. Это противоречило интересам государства и набирающей силу промышленности и повлекло за собой некоторое ограничение в природопользовании собственника. Германское Гражданское Уложение 1896 г. и особенно Швейцарский гражданский кодекс 1907г также ограничивали права собственника «рамками его интересов». Швейцарский собственник, в частности, был вынужден разрешать проводку водопровода. При всём преклонении перед священным принципом частной собственности государство закрепляло за собой обширные земельные площади. В общественных интересах земли побережья, путей сообщения, навигационных сооружений ( маяков, причалов), «публичных» гаваней и каналов закреплялись за государством. В частности, такая ситуация сложилась в Канаде согласно Акту о Британской Северной Америке 1867г.2

В условиях XIX века сеть крупных европейских водных объектов вместе с подстилающими её землями уже не могла быть разделена между землевладельцами. Европейское законодательство стало разделять поверхностные водные объекты на публичные и частные. Французский ГК закреплял в собственности государства все судоходные и сплавные реки вместе с землёю под ними в пределах наиболее широкого русла. Итальянский ГК 1865г. признавал государственными все реки ( частными оставались искусственные каналы). По

1 Э.Аннерс, История Европейского права, М. «Наука» 1994, с.275-278

2 Подробнее см. «Земельное законодательство зарубежных стан», под. ред. Г.А Аксенёнка, Н.И.Краснова, Л.П. Фоминой, М. «Наука» 1982г., стр.326-343

67

испанскому законодательству речные воды принадлежали государству; родники, пруды и дождевые воды - частному собственнику, а месторождения подземных вод- лицам, их выявившим. В Австро-Венгрии речные акватории признавались государственными только в судоходном и сплавном их течении1.

Именно в XIX веке по мере формирования общеевропейского рынка утверждается свобода судоходства по речным и озёрным системам, охватывающим несколько государств. Поэтому прежние, средневековые препоны были отменены.

В Новое время законодатель уже проявляет некоторую заботу о водных ресурсах и приводных землях. В Великобритании в 1876г. был принят Закон о предотвращении загрязнения рек. Он запрещал все формы загрязнения, но механизм действия этого запрета оказался недостаточно совершенным. Таким образом, в Соединённом Королевстве поверхностные воды были сильно загрязнены ещё в Викторианскую эпоху. В соседней Франции с 1860г. были посажены и потом выросли ценнейшие лесные массивы. Обязательное облесение земельных участков на горных склонах и зонах возможного разлива водотоков являлось требованием специального закона.

Правовая регламентация земельных и водных отношении в России в 19-начале20вв.

Для аграрной Российской империи была характерна дворянская собственность на землю и некоторые иные природные ресурсы. После отмены крепостного права в целях сохранения многих средневековых повинностей перед дворянством (издольщина, отработки) во владение крестьян были переданы далеко не лучшие и неудобно расположенные земли. Чересполосица, узкоземелье, дальноземелье, мучившие крестьянскую общину, отрицательно сказались на водопользовании. Оттеснённым на «песочек», крестьянам не хватало водопоев, сочных заливных лугов, пастбищ, иными словами приводных участков. Их приходилось  брать у дворян  на тяжёлых условиях  в  пользование.   Дворяне

1 Л.И. Дембо, Основные проблемы советского водного законодательства, Изд-во Ленинградского государственного Ордена Ленина Университета, Л. 1948г, стр.8-12

2 См. Земельное законодательство зарубежных стран, с. 331

68

закрепили за собой в собственности почти все леса, значительную часть лугов и других угодий.

. Первая русская революция заставила монархию изменить аграрную политику. Распад общинной собственности на землю, образование хуторов и отрубов привело к образованию личной собственности домохозяев. Крестьяне имели отруба, которые не должны были пересекаться дорогами, оврагами, реками, канавами.1 Нехватка кадров и средств для осушения переувлажнённых земель весьма затрудняло нормальное хозяйствование. На маловодных зонах приходилось прибегать к устройству особых посёлков (выселков) у водоёмов. Но сами полевые отруба были оторваны от выселков.

Переход от общинной к частной собственности на землю углубил водохозяйственные проблемы. Более века назад, 20 мая 1902г. были приняты готовящиеся с 1857г. «Правила об устройстве каналов и других водопроводных сооружений на чужих землях для осушительных, оросительных и обводнительных целей»2. Правила вошли отдельным законом в Устав сельского хозяйства, но быстро обнаружили своё несовершенство. Корректировка данного закона, как и дискуссии о нём, продлились до 1917г. Как отмечали земства, их основным недостатком была зависимость мелиоративных работ от частных землевладельцев. Закон не отвечал в полной мере на вопрос, как быть в случае несогласия хозяина ключевого для проводки канала участка. Ответ на этот вопрос был косвенным: предусматривалось создание особых смешанных губернских и уездных комиссий, на которых возлагалось обсуждение инициатив по мелиорации и условий принудительного отвода чужих земель и угодий. Однако отчуждение имущества у строптивого владельца удорожало работы, а их организаторы предпочитали воздерживаться от применения этого права. Поэтому осушение, орошение и обводнение зависело от близорукого эгоизма собственников. Поскольку нарезка хуторов происходила и по течению незарегулированных рек, при последующем планировании        спрямления    русла    возражения    хуторян    были    серьёзным

1 А.Кофод «Русское землеустройство», С.-Петербург, 1914, стр.82-83

2 Б.С.Маслов и др. Сто лет первому закону по мелиорации земель в России, Мелиорация и водное хозяйство,2001,№6, стр. 10-12

69

препятствием. Ещё одним препятствием для предреволюционной ирригации являлось наличие мельниц и мельничных прудов, возникших ещё до 1863г. К ним примыкали считающиеся неудобьями земли, а демонтировать мешающие строящимся каналам подпорные сооружения или водоёмы было практически невозможно. Не предусматривалось законом и создание товариществ землевладельцев для совместного производства гидротехнических работ. Кроме того, любой владелец мог требовать плату за проведение через его участок полезного для него же канала и вдобавок нередко уклонялся от платы за совместно совершаемые работы.

Названные «Правила» рельефно показывают защиту интересов крупных «аграриев»- землевладельцев. Вообще, интересы промышленности не были в должной мере отражены в дореволюционном праве. Как указывал видный советский учёный проф. Л. И. Дембо, правовая регламентация водного хозяйства не была согласованной и полной. О несовершенстве правового регулирования водохозяйственных отношений в дореволюционной России свидетельствует ещё и то обстоятельство, что правовые нормы о водных объектах «были разбросаны по всем томам Свода Законов»1 Российской империи. Соответствующие постановления были в гражданских законах, в положениях о сельском состоянии, в строительном уставе, в целом ряде положений по национальным окраинам. О теоретической незрелости русского водного права свидетельствуют разъяснения Правительствующего Сената, согласно которым естественные водные объекты (реки и озёра) не являются предметом права собственности. Права на водоёмы и водотоки рассматривались как последствие, продолжение права на береговую землю, реки и озёра были предметом особого права только по отдельным постановлениям или соглашениям береговых владельцев. Таким образом, реки в дореволюционном законодательстве понимались как русло, некий участок земли, а не поток воды.2.

Весьма скромную лепту в развитие правоотношений по охране и использованию природных ресурсов   внесло Временное правительство. В марте

1 Л.И. Дембо, там же, с.34-40

2 Л. И. Дембо, там же, с.34

70

1917г. вышло постановление о передаче кабинетной (императорской) собственности (земли, леса, площади рек и озёр, рудники) в распоряжение соответствующих министерств. Подобного рода огосударствление природных богатств касалось как земельных, так и водных объектов, но никакие мелкие реформы не могли упредить волну крестьянских захватов.

Советский период.

Переустройство российского общества имело необходимой своей частью обобществление и на деле огосударствление природных богатств нашей страны. Необходимая для индустриального рывка СССР искусственная трансформация водной системы и вообще экосистемы страны требовала новых правовых режимов и оценок. Прежде всего, для «покорения природы», в частности и водной стихии, потребовалась исключительная государственная собственность на природные ресурсы. Это сочеталось с бесплатным, даровым характером использования земли, вод, лесов и т.д. Плата за водопользование была установлена лишь в 70-тые годы, а плата за лесопользование касалась только одного вида.1 Сохранение бесплатности ограничивало финансирование природоохранных мероприятий и способствовало неэкономному отношению к потребляемым ресурсам.. Беспечность дорого обходилась СССР, заложила «дурную наследственность» для России и , как представляется, иных стран СНГ и Балтии. Однако, неэкономное обращение с природными ресурсами СССР было вызвано ещё и печально распространённой низкой заинтересованностью рядовых граждан в своем труде .При отсутствии реальной экономической демократии они относились к природным богатствам как к ничейному и даже чуждому средству производства, а громкие слова о общенародной собственности превратились в поговорку «всё кругом колхозное, всё кругом ничьё».

Во время становления Советской власти была провозглашена отмена всякой собственности на землю, недра, леса, живые силы природы. Это было закреплено в декретах « О земле» 1917г. и  «О социализации земли» 1918г. Затем  Земельный

1 Подробнее см. «Экологическое право», под.ред. В.Д. Ермакова, А.Я.Сухарева, М. Институт международного права и экономики «Триада,ЛТД,»1997, с. 305-308

71

кодекс РСФСР 1922г. устанавливал: « Все земли в пределах РСФСР, в чьем ведении они ни состояли, составляют собственность рабоче-крестьянского государства». Поэтому основой земельных и водных правоотношений окончательно становится национализация земли, воды, прочих природных ресурсов. На ней базировались институты землепользования и водопользования. Своеобразность и определённая цельность земельных и связанных с ними водных правоотношений признавалась тогда законодательством союзных республик. В силу неразрывной связи земельных и водных правоотношений в условиях засушливого климата Туркестана и переувлажнённого полесья Беларуси были разработаны и приняты Водно-Мелиоративный кодекс Белорусской ССР 1928г., земельно-водные кодексы Туркменской и Узбекской ССР 1929г. Водопользование и землепользование являлись тогда бессрочными и неотчуждаемыми правами трудящихся, согласованными с принципами плановости и целевого назначения.

В советское время существовало законодательство о торфяном, а также ирригационно-мелиоративном фондах. Торфу как ценному топливу были вначале посвящены декреты СНК РСФСР от21.04.1918 «О главном торфяном комитете», от 17.05.1922г. «О торфяных болотах»1.На их основе были приняты иные документы 20-30гг. Законодатель предусмотрел вхождение всех торфяных болот в торфяной фонд с особым неэксплуатируемым фондом в его составе. Различались болота местного и общего значения, допускалась добыча торфа товариществами наряду с бесплатной добычей (кроме излишков) селянами. Государство старалось строго очертить размер ежегодной выемки торфмассы. Требовалась добыча торфа непрерывным карьером без уступов и бровок, ежегодное уравнивание дна карьера, обустройство осенних и зимних запруд на карьере.

Не меньшую роль играл находящийся в государственной собственности фонд ирригационно-мелиоративных сооружений и устройств- сокращённо его можно назвать ирригационно-мелиоративный фонд. Согласно ст. 12 Закона Таджикской ССР «О сельскохозяйственном водопользовании» 1944г. в этот фонд

1 Нормативная база по торфяному фонду представлена в «Сборнике документов по земельному законодательству СССР и РСФСР» Составители- Н. Д.Казанцев, О.И. Туманова М. «Юридическая литература» 1954,. с. 139,146,322-24, 431-33

72

входили: «Все плотины, каналы, другие искусственные сооружения и устройства для удержания, подъёма, забора из источников орошения, транспортировки и распределения воды при передаче её на орошаемые поля, а также для сброса отработанных и отвода избыточных вод для предохранения земельного фонда от заболачивания и засорения, для предохранения берегов естественных и искусственных водотоков от размыва, разрушения и затопления, со всеми находящимися на береговых охранных полосах зданиями, вспомогательными сооружениями и устройствами, обслуживающими ирригационные системы». При всей своей обстоятельности определение данного термина страдает явной неудобоваримостью, что затрудняет его применение. Ирригационно-мелиоративному фонду было посвящено специальное «Положение о сельскохозяйственном водопользовании, охране и развитии ирригационно-мелиоративного фонда по Киргизской ССР» 1942г. Через понимание ирригационно- мелиоративного фонда советский законодатель вплотную подошёл к проблеме земель водного фонда.

Но в какую же категорию входили водопокрытые и водообслуживающие земли до учреждения специальной категории земель водного фонда? Согласно ведомственным актам наркомзема СССР ', земли под водными объектами общего пользования, а также берега, острова, значительные намывы почв состояли непосредственно в составе единого государственного земельного фонда. В прибрежное же землепользование входили образуемые постепенным и длительным путём незначительные намывы почв. Утверждённая Минсельхозом СССР 23.02.1956г. инструкция « О порядке введения государственного учёта земель и регистрации земель» признавала площади больших водоёмов (озёр, водохранилищ) землями запаса, но они регистрировались отдельной строкой. Такой подход может теперь вызвать нарекания: земли запаса свободны по определению, а тогдашний аналог земель водного фонда все-таки использовался водным хозяйством .Согласно п.З-ему «Положения о землях, предоставленных органам водного хозяйства   для специальных нужд» к ним относятся площади,

1 Подробнее см. A.M. Турубинера, Право государственной собственности на земли в Советском Союзе. М. МГУ, 1958, с.81-92

73

занятые обводнительными, оросительными, осушительными каналами, водохранилищами, «полосами отвода», противопаводковыми валами и дамбами. Примечательно, что уже тогда законодатель отмечал разницу между береговыми полосами общего пользования у естественных водных объектах и «полос отвода» специального пользования у каналов.

Сторонники выделения самостоятельной категории земель водного фонд мотивировали это тем, что правовой режим названной категории служит гарантией от произвольных застроек и несанкционированных работ соседних пользователей. Правовой режим земель водного фонда окончательно закреплял земли каналов, ирригационных водохранилищ, водоприёмников, значительные приводные полосы за водохозяйственным ведомством1.

Любопытно, что на приводных полосах не только создавались водохозяйственные сооружения, но и размещались наносы, удалённые из водных объектов, строились дренажные траншеи и т.д. Для прокладки новых каналов важно было иметь незастроенные земельные полосы. Ещё в советское время исследователи подчеркнули необходимость вхождения в земли водного фонда потенциально опасных для населения местностей. В частности, это справедливо для селехранилищ2, участков каналов, проходящих в высоких дамбах-насыпях или пересекающих крутые косогоры, просадочные грунты. Старые и даже старинные ирригационные системы, а также водохозяйственные системы на целинных землях были совмещены с категорией земель запаса. При неосвоенности соседних площадей это было ещё сносно, но в давно обжитых местах отсутствие категории земель одного фонда было крупным недостатком, позволяющим соседним пользователям предпринимать произвольные действия. Кроме того, с согласия водохозяйственного ведомства временно не нужные земли водного хозяйства сдавались райисполкомами под огороды. Особенно это практиковалось в засушливой зоне, где имела место нехватка пригодной для огородов земли.

1 Л. Б..Шейнин, Правовой режим государственных ирригационных систем. М., «Юридическая литература», 1978, с.41-46

2 Селехранилища образуются глухими селезадерживающими сооружениями. Конструкции-плотины, котлованы, обвалования.

74

Следует особо подчеркнуть, что режим категории земель водного фонда в значительной степени был определён техническими нормами и правилами, имеющими нормативное значение. Так, например, «Правила технической эксплуатации осушительных систем» от 01.10.1970г. затрагивали широкий круг вопросов эксплуатации и обустройства данных водохозяйственных комплексов.1 Предусматривалась периодическая зачистка дна каналов и чаш водохранилищ, засыпка староречий, образование валов из извлечённых грунтов у нагорных каналов. В особом разделе №10 «Эксплуатация защитных валов (дамб)» признаками неисправного состояния дамб резонно считались трещины, оползни, пазухи, ходы, промоины, пучения валов. Предусматривались обустройство переездов и съездов через валы, закрепления, задернования, засевания откосов и гребней валов.2

Состоявшееся наконец установление такой категории, как земли водного фонда, не смогло прекратить неэкономное отношение к водным и связанных с ними земельным ресурсам. Бытовавшая и до, и после этого, бесхозяйственность проистекала из ошибочного представления о неиссякаемости природных богатств. Расточительность была убедительно продемонстрирована на примере создания водохранилищ, нарушавших экологический баланс. Строительство водохранилищ по Волге, Каме, Днепру, Кубани, Ангаре, Енисею привело к затоплению сотни тысяч плодородных гектаров земли, что причиняло ущерб народному хозяйству. Не последнюю роль в дисбалансе играли случаи ухода под воду неочищенных от леса участков. Так было построено не одно водохранилище, что влекло за собой массовое загрязнение «новых» водоёмов. В свою очередь, вырубка леса на берегу водного объекта приводила к изменению его освещённости и гибели рыбной икры. Все же, ещё в советский период стали отходить от пресловутой «безрасчётности», а стоимость уходящей под воду земли начали брать за основу при расчете строительства водохозяйственных объектов. Поэтому заказчики и проектировщики

1 Они были изданы отдельно: см. « Правила технической эксплуатации осушительных систем» «Колос» М.-1972, ,33с.

:Там же, стр.19

75

вынуждены были избегать обширных затоплений либо затоплений особо ценных земель.

Однако это не ликвидировало полностью бесхозность акваторий и лож искусственных водоёмов, их противоэрозионных насаждений и т. д. С подачи Минэнерго даже естественную связь между гидроузлом и водоёмом в бухгалтерском балансе пытались замолчать. Настоящим бичом водохранилищ было заиление и превращение их в отмели. Противоэрозионные лесонасаждения и илофильтры из кустарников отдавались на произвол судьбы, т.к. из-за ведомственного лукавства не считались даже частью водохранилища. Эти насаждения и сооружения на оврагах, балках, подходах к искусственному водоёму не были и в пользовании прибрежных организаций.

Результаты такого обезличивания прибрежных земель были плачевны: размах абразии не берегах крупных водохранилищ или иное неправильное развитие процесса формирования берегов. Принудительное изменение водной системы (к примеру, подъём уровня Чебоксарского водохранилища) было чревато изменением микроклимата и болезнями хвойных лесов. Загрязнение тяжёлыми металлами и радиацией вод СССР также было печальной составляющей назревающего экологического кризиса, но эта проблематика требует отдельного изучения.

Подлинным богатством нашей страны были и будут пойменные экосистемы - благоприятные угодья для луговодства и овощеводства. Поймы российских равнинных рек отличаются довольно солидной шириной и далеко не всегда и не полностью были землями водного фонда. Однако обращение с этими приводными пространствами оставляло желать лучшего. В советское время 57млн.га или 2,6 % от общей территории СССР составляли поймы, большая часть которых была в лесной зоне страны.1

Уже к концу 1965г. 5 млн.га пойм было затоплено из-за развёрнутого гидростроительства, остальные были подвергнуты сплошной запашке. Зарегулированность   стока   водохранилищами,   дамбами,   валами   привела      к

1 Материалы по конференции, Под.ред. Е.С. Павловского и Н.Н. Городецкого, том 1, М. 1978, с.260-265

76

иссушению и засолению пойменных комплексов вниз по течению Волги, Камы, Днепра, Дона, Оби, Иртыша. Безграмотное проведение осушительных работ, основанное на ложном представлении мелиораторов, что-де в поймах всегда много воды, привело к разрушению пойм как ландшафтно-геохимических барьеров. «Пересушка» пойм происходит при проводке осушительных каналов, причём потери земли превышали площадь приведённых в пригодное состояние участков. К сожалению, предупреждения ряда исследователей об ошибочности осушения и без того хорошо дренированных пойм, необходимости сохранение влажных фрагментов пойм со старицами, болотами, прочими влажными участками, а также сохранения лесной растительности у реки и пойменных водоёмов не прервало начавшееся разрушение1. Немаловажное печальное значение играло уничтожение болот, которые нередко находятся в речных долинах. В белорусском полесье таковой мелиорацией занимался каждый колхоз и совхоз. За двадцать лет осушительного «бума» (1960-80) была осушена половина заболоченных и переувлажнённых земель, но это привело к падению уровня грунтовых вод, постепенному (в 10-15лет) снижению продуктивности угодий.

Неумеренный рост числа водохранилищ в Средней Азии и несбалансированное орошение хлопковых плантаций привело к аральскому экологическому кризису. В Аральском море изначальная бедность флоры и фауны только отягощала экоцид, происшедший в конце двадцатого века. Объём водной массы Арала сократился на 60%, на 15метров упал уровень воды, а зеркало этого небольшого моря уменьшилось на 1\3.2 В результате обнажения нерестовых мелководий, иссушения дельт и озёр возникли пустынные ландшафтные соланчики и барханы- колыбель песчаных бурь. Исчезли тугайские леса, тростники, ондатры, тигры, некогда обитавшие на заповедных берегах Арала.

1 Там же, том 1, с.263, 273

2 В.Зуев. Аральский тупик, М.,«Прометей»,1991, с.11

77

Глава 2. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕЖИМА ОТДЕЛЬНЫХ ВИДОВ ЗЕМЕЛЬ ВОДНОГО ФОНДА

Категория земель водного фонда имеет весьма сложную структуру. Как и у ряда других категорий, она может быть обусловлена различиями пользования указанными земельными площадями в рамках единого целевого назначения. Если земли      сельскохозяйственного      назначения           делятся      на      следующие

сельскохозяйственные угодья: пашня, сенокос, пастбища и т.д., то земли водного фонда также можно поделить на земли водохозяйственных объектов (ГТС и др.) и свободные от таковых. Однако, поскольку водохозяйственными сооружениями испещрено множество водных объектов (водотоки, водоёмы, берега морей, окраины ледников и снежников), подобная градация земель водного фонда не является единственной. Она объясняет нам некоторую общность правового режима сопряжённых с ГТС земель водного фонда, но не выявляет и множество других природных, экономических, юридических особенностей.

Как принадлежность водных объектов, земли водного фонда могут быть поделены исходя из разнообразных видов водных объектов. Таким образом, выявляются земли водотоков и водоёмов, морских вод, земли особых климатических условий (ледников, снежников, вечной мерзлоты). С другой стороны, исходя из характера водного объекта, можно выделить земли сугубо национальных водных объектов и международных вод.

Важное значение имеет юридическая продуктивность и целесообразность классификации земель водного фонда, даже если таковая многообразна. Именно поэтому необходимо проанализировать следующие подчас частично совпадающие разновидности земель водного фонда:

1) земли поверхностных водотоков и водоёмов; 2) земли морских вод; 3) земли особых климатических условий; 4)земли водохозяйственных объектов; 5) земли международных вод;

78 2.1 Общая характеристика земель водотоков и водоёмов.

Россия отличается обширными водными, в частности пресными, ресурсами и разветвлённейшей гидрографической сетью. В настоящее время в России свыше 2,5 млн. рек с суммарным среднем многолетнем стоком более 4 тыс. куб. км. воды. Из них активно используются 127тыс рек, т.е. в целом ежегодно используется не более 3% российского речного стока. Свыше 2 млн. озёр (24,1 тыс. куб. км), свыше 30 тыс. водохранилищ ( в том числе свыше 2тыс.водохранилищ объёмом более 1млн.куб.метров), 37 крупных систем межбассейнового перераспределения стока.1 В своё время, в СССР насчитывалось 3 млн. рек, 2,8 млн. озёр, 10% всей территории было заболочено. Количество рек и озёр в России и СССР в целом сопоставимо. При этом оз. Байкал, Ладога и Онега, концентрирующие в себе 89% всей озёрной воды бывшего СССР2, остались целиком и полностью в границах России.

В то же время, для России, как и СССР, присуще крайне неравномерное распределение водных ресурсов, а в целом ряде регионов ощущается острый дефицит воды. На 80% населения и промышленного потенциала России приходится всего около 8% водных ресурсов. Для перераспределения стока происходит гидротехническое строительство, образуют искусственные водоёмы и водотоки. В советское время существовали смелые планы переброски рек. Но они грозили непредсказуемыми последствиями и только отвлекали от главной задачи: внедрение в водное хозяйство ресурсосберегающих технологий, щадящие наши природные ресурсы.

Ещё одним важным препятствием для использования водных ресурсов является их серьёзная загрязнённость, засорённость, истощение. Особенно это касается поверхностных вод, которые в основном принадлежат к числу пресных. Воды основных рек страны-Волги, Дона, Кубани, Оби, Лены, Печёры принадлежат к основным  источникам  водоснабжения,   но  считаются  «загрязнёнными».   Их

1 Стенограмма парламентских слушаний на тему: «Восстановление и охрана водных объектов. Актуальные вопросы управления и правового обеспечения», 2002, с.5

2 «СССР» Энциклопедический справочник. Под. ред. A.M. Прохорова, М. «Советская энциклопедия», 1982, с.46-49; В.И. Тоняев, География внутренних водных путей СССР, М. «Транспорт», 1990, с.34-37

79

притоки- Ока, Кама, Томь, Иртыш, Тобол, Миасс, Исеть, Тура- вместе с Уралом считается «очень загрязнёнными». Волжские водохранилища принадлежат к числу «загрязнённых или очень загрязнённых». Уже не отличаются чистотой и крупные озёра России (Байкал и т.д.).

Согласно ст. 8 ВК РФ выделяют следующие виды водных объектов: поверхностные водные объекты, внутренние морские воды и территориальное море, подземные водные объекты. Согласно ст.9 ВК поверхностные водные объекты подразделяются на поверхностные водотоки и водохранилища на них; поверхностные водоёмы; ледники и снежники. Согласно ст. 10 ВК поверхностными водотоками являются реки и водохранилища на них, ручьи, каналы межбассейнового перераспределения и комплексного использования водных ресурсов. Согласно ст. 11 ВК к поверхностным водоёмам принадлежат озёра, водохранилища, болота, пруды.

Несколько иные подходы у всё ещё действующего ГОСТа 17.1.1.02-77 «Охрана природы. Гидросфера. Классификация водных объектов». Согласно Таблице 1 он включает в группу «поверхностные воды» такие типы водных объектов, как водоток, водоём, море, ледник. Под водотоками подразумевают следующие виды вод: реку, рукав, ручей, канал. Под водоёмами подразумевают озеро, водохранилище, пруд, болото. Таким образом, мы можем констатировать разночтения между Кодексом и Гостом не только по названиям предлагаемых градаций (группа, тип, вид), но и отчасти по существу. Водный кодекс не знает такие водные объекты, как рукав и несправедливо считает моря поверхностными водами.

Вопрос о том, являются ли речные рукава отдельными водными объектами интересен в связи с различием подходов Кодекса и Госта к устьевым областям рек и вообще к водным объектам с морским влиянием. Кодекс замалчивает их, что представляется его слабой стороной. Кодекс не учитывает, что рукав может иметь важное хозяйственное и экологическое значение, не признаёт его даже в качестве обособленной акватории. У Волги есть 500 дельтовых рукавов, некоторые из них судоходные. В этом отношении важен Бахтемир, через который проходит основной судоходный путь. Судоходен и другой наиболее протяжённый не только

80

для Волги, но и других российских рек, речной рукав- Ахтуба (длиной в 537 км.), отделяющийся от основного русла Волги близ Волгограда1.

ГОСТ же, напротив, обращает своё внимание на рукава и устьевые области. Таблица 7 ГОСТа дифференцирует безрукавные устья, малорукавные и многорукавные дельты. По глубине они подразделяются на приглубые и отмелые, по степени обособленности от моря- на открытые, полузакрытые, закрытые. Делятся они и по преобладающему режиму: речному, смешанному и морскому. Подробность классификации является явным достоинством ГОСТа и в вопросе об устьевых областях не является совершенно противной действующему Кодексу. В условиях возможных изменений в системе ГОСТов представляется желательным сохранение этих классификационных подходов и даже перенесении их в виде взвешенных и продуманных поправок в Водный кодекс.

И ВК, и ГОСТ не стремятся проводить «чеканные» границы между морскими и поверхностными водами и, если учесть неоднозначность природных характеристик взморья, то и не должны заниматься этим «сизифовым трудом». Для этого достаточно некоторых разумных ориентиров (солёность, приливы и отливы и т.д.) С другой стороны, водное законодательство и нормы стандартов не идут и по пути образования отдельного типа «промежуточных» водных объектов, куда входили бы акватории дельт и заливов. Это потребовало бы долго разрабатывать очень условные критерии их разграничения с близлежащими морскими и континентальными водами, а в конченом итоге, перекроило бы всю градацию водных объектов. «Промежуточными» водами пришлось бы считать добрую половину прибрежных морских вод.

К сожалению, ни ГОСТ, ни Водный кодекс не предусмотрели старичных водных объектов, а также внутриболотные озёра. Старицы как объект происходят от речного рукава и представляют собой озёра, а затем медленно превращаются в болота. Внутриболотные озёра стали таковыми из-за нарастания торфяного бордюра и тростникового пояса. Небольшие по размерам, внемасштабные на многих картах, старичные и внутриболотные озёра на деле очень многочиселенные. На Европейском Севере внутриболотные озёра имеют даже своё

1 В.И.Тоняев, там же, с.65-84

81

название- ламбы.. Гидроресурсы всей массы этих нередко связанных с реками водоёмов вполне значительны, но определённые виды водопользования по отношению к ним представляется невозможными из-за химического состава воды (использование для питьевых нужд). Всё же, предание данных водоёмов и включённых в них земель забвению представляется существенной ошибкой водного законодательства.

Перейдём теперь к самим землям водных объектов. Их важной особенностью является постоянная, хотя и не всегда заметная, изменчивость. Она может быть обусловлена как антропогенными, так и естественными факторами. К сожалению, искусственные изменения зачастую приводят к деградации экосистемы, которую тем более не следует оставлять без последствий, без правовых решений и оценок. В ряде случаев (трансгрессия и регрессия моря, осушение озёра или болота) возможна смена собственников и режимов использования. При этом законодатель и правоприменитель должны учитывать вероятный «обратные процессы» природы, включая и вторичное занятие водой участка. В постоянной динамике находятся почвогрунт речных долин, плодородные угодья лиманного морского берега, даже вовлечённый в образование болот и озёр мёрзлый грунт тундры.

Земли поверхностных водотоков и водоёмов никак нельзя считать неподвижно застывшей массой. Непрерывная их изменчивость составляет единое целое с динамикой самих водных объектов. Об этом свидетельствуют перемещения русел и даже долин рек, преформирование берегов водоёмов, карст и термокарст на дне озёр1. Это может привести к изменениям площади земельных участков и акваторий, а в результате- к изменению содержания земельных и водных правоотношений. Нередко динамика земель обусловлена антропогенным разрушением экосистемы, в ряде случаев русловые процессы могут выступить индикатором деградации природных комплексов: отмирание боковых рукавов, появление «мокрых», т.е. обводнённых лугов, заиление рек выше водохранилищ, заиление малых рек степной зоны. Строительство железнодорожных насыпей, автострад, намывных районов городов, глухих дамб, а также обвалование берегов

1 Карст-растворение водой некоторых пород, термокарст -таяние подземного льда.

82

загоняет экологические проблемы вглубь. Так, например, строительство автомобильного моста через Объ в городе Барнаул сопровождалось перекрытием насыпью почти 10км. поймы1. В результате пойменные протоки и боковой рукав были «пречёркнуты», что активизировало размыв берегов не только в створе мостового прохода, но и ниже по течению. «Цепная реакция» доходила до оползней на коренном берегу реки, где и находится сам город. Ограничение затопления пойм и нарушение сложившегося наносного режима влечёт за собой активную эрозию в ранее благополучных районов. Такое происходит в ценном Дединовском пойменном комплексе на Оке. Охватывая три крупные излучины реки, он страдает от пескового заноса лугов и размыва пашен.

Даже феномен так называемых «дышащих» озёр может и не быть сугубо естественным. На него не исключено воздействие человека в виде нарушения и выкачки подземных водоносных горизонтов, нарушения рельефа и т.д. Суть его заключается в неожиданном и быстром (иногда в одну ночь) появлении и исчезновении «большой воды» в существующих впадинах рельефа. Как правило, в обычное время это луговые низменные участки с болотами и ручьями. В России подобного рода явления наблюдаются в Новгородчине, Вологодчине, Архангелыцине, Прионежье, Дагестане, Ленинградской области и некоторых других местностях и объясняются карстовыми процессами и связью с подземными водами2. Такие явления охватывают иногда площадь в 20 км.кв. Внезапно возникшие озёра подходят к населённым пунктам и коммуникациям (в частности, к железнодорожному полотну), иногда подтопляют их. В этих условиях, если естественные преграды воде были почему-то сглажены, то не избежать вредного воздействия вод. В то же время, такое возможно и при отсутствии естественных преград. Аналогично складывается ситуация и с водоёмами, которые увеличиваются в двое в речное многоводие. Нельзя также забывать, что данные водные объекты могут играть роль водных путей для речного и рыболовного

1 Здесь и далее см. К.М.Беркович, Р.С. Чалов, Ю.М.Натальчук, Воздействие водохозяйственных мероприятий на русловой режим и поймы рек, Мелиорация и водное хозяйство, 2000, №6, с. 18-19

2 Газета Минприроды «Вода России», 1999, №12, с.8

83

флота. Существующее в конце 19-го века в США озеро Алахуа, неожиданно возникнув во Флориде, на десятилетие стало судоходным.

Изменчивость приводных и подводных земель связана с другим их признаком - наличие наносов и отложений. Своеобразную «плоть и кровь» земель водного фонда (как и прочих водопокрытых и водообслуживающих земель) составляют донные наносы и отложения. Без них невозможен ни один процесс в водоёме или водотоке. Гидрология считает донными наносами тот материал, который формирует не только речное русло и ложе водоёма, но и их поймы. Если крупные фракции оседают на дне и русле, то мелкие образуют верхние горизонты пойм, острова, откладываются в проточных водоёмах1.Помимо донных существуют ещё взвешенные и влекомые наносы. По частицам всех трёх видов наносов можно определить здоровье водотока и водоёма. Важным показателем состояния водного объекта является мутность воды (соотношение количества наносов к объёму смеси воды). В советское время составляли Карты средней мутности рек СССР, Карты модуля стока взвешенных наносов рек СССР. Весь СССР был поделён на 13 зон мутности и 7 зон стока.2 К подобным картам обращались при отсутствии конкретных гидрометрических данных, но в 90-тые годы они, к сожалению, значительно устарели и вред ли помогут бассейновым органам управления. Но значит ли это, что наносы и отложения не должны быть в поле зрения водных служб? По нашему убеждению, они должны быть под наблюдением природоохранных и водохозяйственных органов.

Подобно тому, как почва представляет собой «зеркало ландшафта», донные отложения по праву могут расцениваться как «барометр», «зеркало» аквальных (водных) экосистем 3. Донные отложения включают в себя, как достаточно подвижные донные наносы, так и неподвижные пласты «мёртвого ила» и т.д. Донные отложения представляют собой важный фактор формирования дна водных объектов и качества воды. В частности, илы могут впитывать в себя как легко

1 См. Г.В.Железняков и др. Гидрология, гидрометрия и регулирование стока, М. «Колос», 1984, с.246

2 Там же, с. 25 5-25 б

3 Здесь и далее см. А.Н. Попов, Влияние донных отложений на состояние водотоков и водоёмов, Мелиорация и водное хозяйство, 2001, №1, с.37-40

84

усваиваемые вещества, так и трудно поддающиеся распаду токсины. Поэтому илы способствуют как самоочищению, так и вторичному загрязнению (химическому и бактериальному) водотоков и водоёмов, могущему быть ещё более внушительным, чем первое. Антропогенные нагрузки способствуют быстрому накоплениям осадков и обмелению водоёмов. В настоящее время на освоенной части России в водных объектах накоплено громадное количество донных отложений, представляющие из себя открытые и непредсказуемые могильники.

В таких условиях возникает злободневный вопрос об извлечении, применении, или же о захоронении и утилизации донных отложений. Естественные илы, приобретающие при осушке твёрдое состояние, могут быть использованы в качестве сельскохозяйственных удобрений. Естественные сапропели («гнилой ил») применяются для лечения. Антропогенные отложения изолируются путём создания рекультивируемых могильников. Такие могильники традиционно используются в ряде стран, включая США, где ежегодно изымают до ЗООмлн. метров в кубе донных отложений. В России и Беларуси также применяются своеобразные решения (река Тагил в районе одноимённого города, р. Исеть в районе Екатиринбурга, озёра Вечер и Червоное Минской и Гомельской областей), позволяющие достичь главного- удалить излишнее, но не тронуть жизненно важное в экосистеме водоёма. Таким образом, достигается омолаживание водоёма или водотока. Технически дело не ограничивается удалением сапропеля земснарядом, прибегают даже к строительству плотин, каналов, созданию отстойников в обводнённых поймах. После их рекультивации земельный участок засаживается травянистой и кустарниковой растительностью. В нашей стране ситуация уже давно требует крупномасштабных работ по омолаживанию водоёмов и водотоков. Но пока таковое не происходит, т.е. этому мешает дороговизна мероприятий по нейтрализации отложений, нехватка мест для береговых могильников и т.д.

Смелые и недостаточно опробованные мероприятия по омолаживанию водотоков и водоёмов не должны оказываться «белым пятном» для водного и земельного законодательства, ибо речь идёт о создании и ликвидации одних водных объектов (болота,  отстойники) и изменении режима других.  Данные

85

работы должны находить отражение в бассейновых соглашениях и в деятельности бассейновых советов. Бассейновые соглашения имеют рад приложений относительно «Оценки водохозяйственной обстановки в бассейне реки. Экологические проблемы.» В частности, они могут регламентировать правоотношения по омолаживанию водоёмов1.

Большой вред поверхностным водотокам и водоёмам наносит хозяйственная деятельность на их берегах, оказывающая особенно негативное воздействие на небольшие водотоки и водоёмы. Чтобы защитить водные объекты от загрязнения, засорения, заиления и истощения, а также сохранить среду обитания отечественное законодательство пошло по пути создания водоохранных и санитарных зон с полосами разной степени жёсткости правового режима. Подобный подход представляется схожим с правовыми методами некоторых штатов США. Там в законодательном порядке ограничивали застройку берегов, рек, озёр, морских побережий, что заключалось в допущении строительства только тех крупных объектов, которым действительно необходим выход к водному фронту, т.е. доступ к акватории. Подробнее данная проблематика будет рассмотрена в главе, посвященной зарубежному опыту.2

Водоохранные зоны представляются многим специалистом одним из видов земель водного фонда (наряду с землями водных объектов и землями, занятыми под полосы отвода и зон охраны водозабора, а также водохозяйственными объектами).3 С другой стороны, при всей значимости правового режима этих зон имеет смысл осуществлять их градацию в увязке с разными видами водных объектов. В данном параграфе нас интересуют зоны и полосы поверхностных вод, а минимальная ширина морских водоохранных зон и их полос законодательством точно не устанавливается.

Водоохранные зоны и включённые в них пояса появились ещё в советский период и являются важнейшим способом согласования интересов охраны водных и    земельных    ресурсов.    Согласно    Водному    Кодексу    1972г.,    в    ст. 16-17,

1См. «Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации», под. ред. Боголюбова С.А., М. Юстицинформ, 1997.

2 Л.Б.Шейнин. Земельное право Российской Федерации, кн.1, М., УРАО, 2002, с.83

3 Земельное право. Под. ред. С.А. Боголюбова, М. ООО «ТК Велби», 2002, с.376-381

86

предусматривались прибрежные полосы (зоны) водоёмов, приканальные полосы отвода, береговые полосы водных путей (бечевник), первые и вторые пояса санитарной охраны источников водоснабжения, другие полосы (зоны). Первоначально водоохранные зоны и их прибрежные защитные полосы приурочивались к малым рекам. Это можно проследить по Постановлению Совета Министров РСФСР от 14 января 1981г. «Об усилении охраны малых рек РСФСР от загрязнения, засорения и истощения и о рациональном использовании их водных ресурсов». Согласно Постановлению Совета Министров РСФСР от 17 марта 1989г. №91 «Об утверждении Положения о водоохранных зонах (полосах) рек, озёр, водохранилищ в Российской Федерации» в состав водоохранных зон включались поймы рек, их надпойменные террасы, бровки и крутые склоны коренных берегов, а также балки и овраги, непосредственно впадающие в речную долину и озёрную котловину. По установленным ограничениям и методикам отсчёта данное Положение мало, чем отличается от действующего «Положения о водоохранных зонах водных объектах и их прибрежных защитных полосах», утверждённого постановлением Правительства РФ от 23 ноября 199бг, № 1404.1 В то же время, оно, в отличие от действующего Положения, напрямую запрещало замыв пойменных озёр и стариц без согласования с компетентными водохозяйственными органами. Согласно «Указаниям Минводхоза РСФСР, Госагропрома РСФСР, Госагропрома Нечернозёмной зоны РСФСР от 23 января 1990г. по проектированию водо-охранных зон и прибрежных полос рек, озёр и водохранилищ в РСФСР» границы таковых зон следует совмещать с естественными    и    искусственными          рубежами         или     препятствиями,

перехватывающими поверхностный сток с вышележащих территорий. Речь здесь идёт о бровках речных долин и балок, дорожно-транспортной сети, границах севооборотов и рабочих участков, опушках лесных массивов, мелиоративной сети и т.д. В действующем Положении 1996г. подобной детализации нет.

Статьи 111-113 ВК РФ и Положение 1996г. содержат жёсткие ограничения хозяйственной деятельности на водоохранных зонах и входящих в них прибрежных защитных полосах. Согласно   нормам Положения в водоохранных

1 СЗ РФ, 1996. №48, Ст. 5567

87

зонах запрещено складирование мусора, отходов производства, заправка топливом, мойка и ремонт автомобилей и других машин и механизмов, размещение дачных и садово-огородных участков при ширине водоохранной зоны менее ЮОметров и крутизне склонов прилегающих территорий более 3 градусов. Запрещается проведение строительства и реконструкции зданий, сооружений, коммуникаций и других объектов, а также работ по добыче полезных ископаемых, землеройных и других работ без согласования с бассейновыми и другими органами управления в области использования и охраны вод.

Прибрежные защитные полосы являются линией наиболее жёсткого режима и, как правило, должны быть залужены или покрыты древесно-кустарниковой растительностью. На территории прибрежных защитных полос дополнительно к предусмотренным водоохранной зоной ограничениям запрещены распашка земель, применение удобрений, складирование отвалов размываемых грунтов, размещение дачных и садово-огородных участков, выделение участков под индивидуальное строительство, движения автомобилей и тракторов. В то же время, разрешается при наличии лицензии на водопользование предоставление земельных участков в названных полосах для размещения объектов портовых и гидротехнических сооружений. В самой лицензии должны быть конкретные требования по соблюдению водоохранного режима.

Эффективность правовой защиты водосбора рек, озёр, болот, каналов и водохранилищ зависит во многом от того, как калькулируются водо-охраиные зоны и их полосы. Согласно приведённому нами Положению они отсчитываются от уреза воды. Для рек, озёр, стариц отсчёт производится от среднемноголетнего уреза воды в летний период, для водохранилищ -от уреза воды при нормальном подпоре уровня, для морей -от максимального уровня прилива. Исходя из длины водотока и площади водоёма, для водотоков протяжённостью 10-500 и более км., отсчитывается ширина зоны в 50-500 метров. Водоёмы с площадью акватории до 2 кв. км. имеют зону в 300 метров, при площади акватории от 2 кв. км. и выше-более 500метров. Данные подходы при некоторой гибкости всё же страдают условностью и не учитывают такие важные природные    факторы, как рельеф

88

местности и т.д. С другой стороны, Положение 1996г. не ограничивает круг факторов, влияющих на размещение водоохранных зон.

Ширина прибрежной защитной полосы зависит от вида угодья и крутизны склонов. На пашнях (при разных уклонах) прибрежные защитные полосы отсчитываются от 15 до 100 метров; на лугах и сенокосах - от 15 до 50 метров; на лесистой и кустарниковой местности - от 35 до 100 метров. Это правило несколько приближено к учёту таких факторов, как рельеф и т.д..

Положение 1996г. предусматривает проектирование водоохранных зон и их прибрежных защитных полос в соответствии с нормативно-методическими документами. Оно осуществляется по заказу органов территориального управления водным фондом Минприроды или же водопользователей обособленных водохранилищ. Проекты подлежат государственной экспертизе (в том числе и экологической), а также утверждению государственными органами исполнительной власти субъектов федерации по представлению федеральных бассейновых органов управления. Накопившийся большой опыт проектирования зон и полос рек, озёр, водохранилищ за период с 1982-96 г. послужил основанием для разработки центром Российского регистра гидротехнических сооружений и государственного водного кадастра «Макета проекта водоохранной зоны водного объекта и его прибрежной защитной полосы»1. Он предусматривает подробное описание природных условий местностей: климат, рельеф, почва, растительный покров,            геоморфологические,            геологические,            гидрологические,

гидрогеологические характеристики и т.д. В проекте целесообразно указывать на предельные температуры воздуха, средне- многолетнюю сумму осадков, соотношение между площадью самого водного объекта и его водосборам, глубину залегания водоупоров, водоносных горизонтов и их водообильность, гумусность, кислотность, водопроницаемость почвенного покрова. Не обходятся вниманием и характеристики самого водного объекта: уровневые режимы, количество притоков, площадь акватории, источники питания и т.д. Предлагаются также и другие конкретные рекомендации. Так, в водоохранную зону главного водного объекта (река, озеро, водохранилище, море) входят притоки на расстоянии до 2 км. от их

1 Информационная Правовая Система ГАРАНТ. Документ не был опубликован.

89

устья, а также непосредственно впадающая в котловину (чашу) водоёма или в речную долину (если она не шире 1км) часть овражно-балочной сети. Таким образом, модель проекта приближается к пониманию того обстоятельства, что всевозможные защитные зоны и полосы должны быть ландшафтно обусловлены и подходить под профиль речной долины и озёрной котловины.

Нам представляется, что по этим вопросам было бы лучше вернуться к названным выше формулировкам Положения 1989г. и Указаний 1990г. об обусловленности границ зон естественными и искусственными рубежами, при вхождении в них буквально всей речной долины или озёрной ванны. По всей видимости, естественные и искусственные рубежи должны быть ориентиром для дифференциации зон на полосы по степени жёсткости. При этом поймы рек и озёр следует считать прибрежными защитными полосами, их террасы- остальной частью водоохранной зоны.1

Минимальные размеры зон и полос наносятся на Генеральные планы застройки городов и прочих поселений, планы землепользования, прочие планово-картографические материалы. Водоохранные зоны и их полосы обязательно должны наноситься на планы и земельные карты. На местности они должны сопровождаться специальными знаками. Первоначально рассматриваемые зоны и полосы задумывались для малых рек, но затем распространились и на остальные водные объекты. При этом на многих крупных реках вопреки водному законодательству водоохранные зоны вообще не устанавливаются, либо открыто нарушаются. Во всех областях и республиках Поволжья отсутствуют даже проекты водо-охранных зон. Их должны заказывать территориальные органы Минприроды РФ, но средств на это не хватает. Отсутствие проектов не позволяет точно и конкретно определить круг разрешённых объектов хозяйственной и иной деятельности на берегах рек и озёр. Это может маскировать загрязнения и способствовать произвольному определению границ зон и полос, если всё-таки их

1 Эта проблематика будет рассмотрена нами в связи с разновидностями поверхностных водотоков и водоёмов.

90

решаться установить1. В других местах (в Подмосковье) решения о выделении рассматриваемых зон были приняты давно, а исполнение их тормозится.

Размещение водоохранной зоны и её полос- весьма болезненная процедура, т.к. накладывает обременения на обладателя земельного титула. При этом налогообложение не учитывает экономических потерь от обременения. Так, например, поскольку инфраструктура Поволжья и иных регионов образовывалась почти без учёта водоохранных требований, можно говорить о незаинтересованности многих хозяйствующих субъектов в этих мероприятиях. В России многие меры по ограничению хозяйственной деятельности были приняты уже к моменту осуществления застройки ( в частности, жилой) берегов. При искусственном регулировании стока и уровня воды в условиях командно-административной системы, водоохранные зоны вообще не интересовали проектировщиков и не предусматривались в проектах строительства водохранилищ и гидроузлов. Население и местные власти не уведомлялись об этих землеустроительных последствиях, и тем более не вознаграждались за некоторые экономические потери в связи с ними. Длительные дорогостоящие мероприятия по перемещению или сносу недопустимых объектов (с соответствующими компенсациями) практически не велись, что приводило к неразберихе. Таким образом, правовое регулирование отношений в связи с берегами водных объектов не отличалось и не отличается высокой эффективностью.

С этим вопросом связана и недостаточная согласованность между собой различных правительственных и ведомственных нормативно-правовых актов. Ведомственные решения зачастую смягчали жёсткие правительственные ограничения даже по отношению к питьевым водоёмам, что можно расценивать как произвол. С другой стороны, в ряде случаев можно констатировать желание путём смягчения требований сделать правоотношения на берегах реки хоть как-то

'В.П. Виноградов, Деятельность Волжской межрегиональной прокуратуры по надзору за исполнением законодательства по охране окружающей природной среды, Экологическое право, 2001, №2, с.33-42; В.А.Солдатова, О парламентских слушаниях Комитета по экологии Государственной Думы РФ на тему: «Об охране реки Волги и Волжского бассейна» 15.06. 2001г. Экологическое право, 2001, №3, с.38

91

прозрачными и управляемыми и устранить наиболее явные крайности (к примеру, коттеджи у уреза водохранилищ).

Согласно ст.20 ВК, ст. 10 Кодекса внутреннего водного транспорта в пределах внутренних водных путей предусматриваются береговые полосы общего пользования («бечевник»). Береговые полосы вполне «вписываются» в состав водо-охранных зон, т.к. их максимальная ширина достигает 20 метров. Каждый в праве без применения транспорта пользоваться ими для передвижения и пребывания у общедоступного водоёма. «Бечевник» не может быть использован в ущерб безопасности судоходства. Термин «бечевник» означал вначале путь (дорогу) вдоль каналов и рек на Тихвинской, Мариинской, Вышне-Волоцкой водных системах, где традиционно применялась ручная (бурлацкая) и конная сила1. Затем возникло легальное понятие бечевника как полосы общественного пользования, свободной для нужд судоходства. Она подсчитывалась от гребня берега до уреза воды. В зависимости от водного и ледового режима она составляла 10-20 метров. Землевладелец был вынужден терпеть лесосплав и водоходство по реке, берег которой использовался для причала и починки судов, погрузочно-разгрузочных работ. Возмещение за использование бечевника не полагалось. Но бечевник было запрещено застраивать, засаживать и перепахивать. В случае возведения искусственных сооружений он становился государственным.

С дореволюционных времён в интересах речного транспорта право бечевника сохранилось и распространилось на земли разных категорий, включая и нынешние земли водного фонда. Бечевник не распространяется на земли особо охраняемых территорий, городских поселений, гидротехнических, мелиоративных и иных сооружений, требующих особого режима их охраны. Таким образом, бечевник может не считаться отдельной разновидностью земель водного фонда.

2.2 Земли отдельных разновидностей водотоков и водоёмов После общей характеристики поверхностных водных объектов и сопряжённых с ними земельных участков необходимо   рассмотреть отдельные разновидности

1 Морской энциклопедический словарь, Под. ред. В.Д. Дмитриева, т.1, Л., Судостроение, 1991, с.144

92

водных объектов (реки, ручьи, озёра, болота, каналы, водохранилища, пруды) и связанные с ними земли. В Водном кодексе все они перечислены, но не определены.

Река- естественный поверхностный водоток со своим истоком и устьем, русло которого отчётливо вьфажено и занято круглый год или большую его часть. Река имеет свою площадь водосбора (систему притоков, составляющих речной бассейн) и форму рельефа- речную долину. Именно поэтому река считается гидрологами постоянным водотоком.1 Директива 2000 Европарламента и Совета ЕС «Об установлении рамочных действий Союза в области водной политики» (статья 2 «Определения») считает, что реки должны протекать большей частью по поверхности земли, но частично могут быть под землёй. Такое понимание рек правильно, т.к. учитывает наблюдающиеся в районах с особыми условиями рельефа случаи «ныряния» водотока под землю.

Движение воды происходит по наиболее глубокой части (днищу) речной долины- руслу. К руслу примыкает склон со своей подошвой (у уреза воды) и бровкой, переходящие в пойму. Наносами образована затопляемая при половодьях пойма, над поймами (их может быть несколько) находятся террасы, бывшие некогда поймами. У них также может быть свой склон, подошва, бровка. Ещё выше находятся коренные (первоначальные) берега реки. Русло может разбиваться на рукава, старые русла («староречья») могут находиться в поймах и террасах современной речной долины. Поставленный ещё О. С. Колбасовым вопрос о вхождении приводных земель в состав поверхностных водных объектов является и теоретической, и практической проблемой водного права2. Безусловно, данный вопрос касается рек и звучит следующим образом: в какой части земли речной долины относятся к реке и рассматриваются как единый водный объект. Как представляется автору, в зависимости от ширины реки и её долины, примыкающие

1   Здесь и далее см. Г.В.Железняков и др. Гидрология, гидрометрия и регулирование стока, М., Колос, 1984, с.24-32;

2 О.С.Колбасов, О новом Водном кодексе Российской Федерации, Законодательство и экономика, 1997г., №1-2, с. 15

93

к воде пойменные участки, нижняя пойма или вся пойма должны входить в состав реки как водного объекта1. Основанием этого тезиса являются, не только «буква» закона (по ст.7 Водного кодекса РФ берег входит в водный объект), но и неразрывная экологическая связь поймы и акватории. Затопляемые в половодья, пойменные участки являются вместилищем вторичных водных объектов (старицы, протоки, болота) и играют роль естественных защитных фильтров для реки. Именно поэтому речные акватории и близлежащие пойменные участки должны составлять единый объект водных отношений, в том числе и единый предмет собственности. Такой правовой подход позволит объединить акватории и пойменные участки в руках одного хозяина, потенциально заинтересованного в сохранении механизмов естественного очищения водоёмов.

Речные долины входят частично или полностью в водо-охранные зоны. Как уже указывалось ранее, в долинах с расстоянием между урезом воды и коренным берегом более 1 км. водо-охранные зоны не распространяются на всю форму рельефа. Истоки рек «обнесены» водо-охранной зоной, радиусом не менее 50метров. Горные реки также окаймляются водо-охранными зонами и полосами, но при этом их размеры заранее не устанавливаются Положением 1996г. В этом нет ничего удивительного, т.к. многие реки горных местностей практически не имеют поймы. Примечательно, что сам факт принадлежности к водоохранной зоне или даже к её наиболее жёсткой защитной полосе не означает, что земля в речной долине есть обязательно земля водного фонда. Те же водоохранные режимы могут быть ещё и в особо охраняемых территориях, поселениях, других категориях, о чём речь шла в первом параграфе.

Ручьи относятся к числу естественных поверхностных водотоков. Они представляют собой постоянные или временные водные потоки, являющиеся стоком талых, дождевых и подземных вод. Длина в среднем 3-5 км, русло извилисто, пойма узкая, долина ручья слабо выражена. Многие ручьи зимой промерзают. Этими признаками   ручей существенно отличается от рек. В то же

1 Следует отметить: чем меньше акватория и пойма реки, тем больше оснований для включения всей поймы в состав реки как водного объекта. В случае же крупных пойм, шириной в несколько километров, нет возможности включить всю пойму целиком в состав водного объекта.

94

время, ручьи могут быть началом рек, включая и крупных (Волга исходит из ручьёв), могут протекать через болота. Ложа (русла) ручьёв составляют вместе с сетью речных русел русловую систему. Особо выделяют родниковые ручьи, возникающие на месте выклинивания подземных вод на дне горных ущелий, у подножий речных террас, в речных поймах.

Некоторое внимание этим на первый взгляд малозначительным водотокам оказано и Водным кодексом, и ГОСТом, и даже международным речным правом. Во многих договорённостях упоминаются «реки и другие водотоки». Советско-финское межправительственное Соглашение о пограничных водных системах от 24.04.1964г. включает в таковые: реки, озёра, ручьи, пересекающие линию границы или совместимую с нею (статья 1, глава1). В то же время, в национальном законодательстве мы не найти найдём легальное определения ручьёв. Это затрудняет их отображение в водном кадастре, даже осложняет нормальные отношения по их использованию и охране.

Не ясен и другой вопрос: могут ли быть под ручьями земли водного фонда? Если исходить из буквальной трактовки норм ст. 102 ЗК о землях водного фонда, то ответ на этот вопрос утвердительный. Однако в данный вопрос надо внести ясность. Закон не разделяет таких понятий, как река, речка и ручей, а «речки» отсутствуют как в Водном кодексе, так и в ГОСТе. Между тем, в специальной литературе реками считаются водотоки, которые могут быть использованы хотя бы в некоторые сезоны для судоходства и сплава леса, у речки оба берега нередко принадлежит одному владельцу, у ручья ему же принадлежит и русло. Поэтому в землеустроительной практике ложа ручьёв, находящиеся в пределах одного землевладения, вряд ли будут считаться землями водного фонда.1 Положение 1996г. вообще не упоминает о ручьях: они, в отличие от стариц, не наделены водоохранными зонами, однако на деле такие всё же отводятся. Точнее, ручьи «погружаются» в водоохранные зоны других водных объектов, притоками которых зачастую являются.

1 Л.Б. Шейнин, «Земельное право Российской Федерации», кн.1, М. Изд-во УРАО, 2002, с.85

95

Озёра- естественные поверхностные водоёмы, представляющие собой заполненные водою котловины (впадины) земной поверхности, не имеющие непосредственной связи с морем.1 Как и другие водоёмы, они находятся в состоянии замедленного водообмена, что вовсе не исключает течения. Статья 2 уже упомянутой Директивы Европарламента считает озером водоём с непроточными поверхностными водами. С этим определением, сужающим смысл самого понятия, никак нельзя согласиться. Озёра могут быть сточными, бессточными, проточными. Они могут как давать начало водотоку, так и принимать его воды. Также неверным было бы считать озёра исключительно пресными, т.к. они могут быть ещё и солоноватыми, солёными, минеральными (с выпадением солей в осадок). Солёные озёра могут быть содовыми, сульфатными (горько-солёными), хлоридными (соленые). Таким образом, законодателю не следовало бы исходить из примитивных и узких представлений об озёрах, как о стоячих и пресных водоемах.

Если вслед за ст.7 ВК РФ берег и дно рассматривать как часть водного объекта, то единое целое с озером составляет и озёрная котловина (ванна). Она может иметь довольно сложные формы. Как у речной долины, у неё может быть наиболее глубокая часть, покрытая водной толщей, склон и берег. Кроме того, из озёрных отложений могут слагаться надводные и подводные озёрные террасы. Это узкие и слабо наклонные поверхности, сопряжённые с котловинами или даже несколько отстоящие от них, имеющие большое хозяйственное и градостроительное значение. Возможно даже возникновение периодически затапливаемых пойм. Как представляется автору, последние полностью или частично, т.е. в зависимости от площади озёр и их котловин, должны входить в состав этих водных объектов. Озёра у уреза воды имеют тростниковый пояс, сохраняющий питательные вещества и являющийся местообитанием редкой и исчезающей флоры и фауны. Тростниковый пояс мешает эрозии берега, но сам может свидетельствовать о зарастании водоёма. В этих условиях земле- и водопользователи должны воздерживаться от выжигания и прочего изведения тростниковой растительности. Это должно быть предусмотрено как  в лицензиях

1 Здесь и далее см. Г.В.Железняков, с. 131-137

96

на водопользование, так и режимом водоохранных зон. Непосредственно впадающие в озёрную котловину овраги, балки и устья (включая и дельты) рек в двух километрах далее вверх по течению, согласно «Макету проекта водоохранных зон водного объекта и его прибрежной защитной полосы» рекомендовано включать в водоохранные зоны вместе с самими озёрными впадинами.

Озёрная котловина является важным градообразующим фактором. Так, например, столица Карелии город Петрозаводск раскинулся амфитеатром на озёрных террасах Ладоги вдоль Петрозаводской губы и Логмозера1. Озёрная ванна хороша для ландшафтно-архитектурного дела, отдыха, спорта, лечебных учреждений. Там могут быть плодородные и влажные сельскохозяйственные угодья. Таким образом, землеустроительная практика не причисляет озёрные впадины исключительно к землям водного фонда. Они могут быть в составе других категорий: земель поселений, лесного фонда, сельскохозяйственного назначения, особо охраняемых территорий и объектов. В то же время, крупные озёра должны быть сопряжены с землями водного фонда, если не входят в особо охраняемые территории и объекты. Земли водного фонда могут быть и под «чётковидными» озёрами. Последние считаются комплексом узких и длинных озёр, вытянутых в одном направлении и соединённых протоками. Они вполне могут быть в разных природных зонах, у берега моря, или у связанной с ними реки. «Чётковидные озёра» могут быть зажаты между песчаными дюнами, либо (в ледниковых долинах) подпружены моренными грядами, или перемычками скальных пород2.

Мы уже упоминали, что важнейшим признаком озёра является отсутствие непосредственной связи с морем. Однако нельзя трактовать этот признак расширительно и считать, что озеро совершенно изолировано от моря. В прошлом озёра даже могли быть морем, либо происходить от иных уже несуществующих или деформированных на настоящее время водных объектов-ледников и рек. Для подробного освещения данного вопроса надо обратиться к различиям в происхождении    озёрных    котловин.    Как    известно,    «наукой    об    озёрах»

1 «Города России», Энциклопедия под. ред. Г.М. Лаппо, М. «Большая Российская Энциклопедия», 1994, с.351

2 «Географический энциклопедический словарь», Под. ред. А.Ф.Трёшникова, М. «Советская энциклопедия», 1989, с.ЗЗб

97

(лимнологией) выделяются лиманные (почти то же, что и лагунные) озёра, бывшие в прошлом морскими заливами (соответственно, лиманами и лагунами). Не последнюю роль в водных системах играют небольшие и мелкие, но многочисленные речные озёра. Они появляются на месте бывших речных рукавов в поймах и террасах, или в руслах пересыхающих рек.

В природе России и других стран СНГ большое значение имеют реликтовые озёра. Они- многочисленные и нередко весьма обширные водоёмы, являющиеся остатками морей, рек, озёр, ледников, носящими на себе некоторый отпечаток иных природно-климатических условий. Как правило, в России они обязаны своим происхождением леднику, образованным им водоёмам, или же перетерпели их воздействие. В то же время, как мировой феномен, реликтовые озёра могут быть совершенно различны по происхождению. Реликтовые озёра нашей страны самые крупные в Европе Ладожское и Онежское озёра, Чудско-Псковское пресноводное озеро и Ильмень, самое древнее и глубокое в мире оз. Байкал, Торейские мелководные озёра в Забайкалье, Каспийское море-озеро. Зачастую подобные озёра составляют реликтовые ландшафты и экосистемы не только со своеобразными почвами (доледниковые почвы ладожского острова Валаам), но и со уникальными флорой (реликтовые рощи), фауной (морские животные в озёрах), микроклиматом. Они наделены богатыми, но не бескрайними природными ресурсами, нередко являются зоной интенсивного хозяйственного использования.

Термин «реликтовые озёра»1 спорен и при расширительных трактовках аморфен. Реликтовые озёра уже давно заслужили внимание юридической науки и законодательства. Но на языке правоведения они именуются по-другому и не выступают отдельным объектом отношений, регулируемых национальным и международным законодательством.  У реликтовых озёр могут быть впадины,

1 Понятие реликтовых озёр рассмотрено в следующих изданиях:

Геологический словарь, Под. ред. Т.Н.Алихова, Т.С.Берлина и др. М., «Наука», т.2, 1978,

с.26-27;

Географический энциклопедический словарь, под.ред. А.Ф.Трёшникова, М., «Советская

энциклопедия», 1988, с.264-265; Словарь иностранных слов, ведущий ред. Л.Н.Комарова,

М, Рус. яз, 1990, с.437-438;

98

принадлежащие к категории земель водного фонда. Однако это является скорее исключением, чем правилом. Как правило, эти водоёмы полностью или частично принадлежат к числу особо охраняемых территорий, и следовательно, к землям особо охраняемых территорий и объектов. Но среди них не так уж много заповедников. Это объясняется поиском более гибких форм охраны акваторий и прибрежных земель. На крупных реликтовых озёрах находятся многие международные водно-болотные угодья, ключевые орнитологические территории и т.д.

Болота- ещё одна разновидность поверхностных водоёмов, но связаны они как с подземными , так и с поверхностными водами. Болото- ценная экосистема со своим микроклиматом. Ключевое место в ней занимает торф, впитывающий как губка влагу и отдающий затем её обратно. Среди видов реликтовой флоры (у псилофитов возраст ЗООмлн. лет) встречаются редкие лекарственные растения, неспособные жить в иных условиях (клюква, сабельник болотный). Ряд ценных видов птиц обитают и размножаются только в болотах. При этом естественнонаучное понимание болот несколько отлично от законодательного понимания. Болота считаются избыточно увлажнёнными и заросшими влаголюбивой растительностью участками земной поверхности, где торфонакопление достигло не менее 0,3 метра. Если торфяная подушка тонка и корни растительности достигают минерального ложа болота, то данная местность принадлежит к числу заболоченных территорий. На 89-94 % болота состоят из воды, а на 6-11 % из вещества, удерживающего влагу1.Эти данные убеждают нас в том, что данный увлажнённый участок не перестаёт от этого быть водным объектом. По типу питания они подразделяются на верховые (осадковые), низовые (из грунта), и переходные, по макрорельефу- долинные, пойменные, склоновые, водораздельные, по микрорельефу- бугристые, плоские, выпуклые.

Важным         условием         болотообразования         является         наличие

водонепроницаемого грунта (обычно, глины). Болота возникают в зонах выхода подземных вод, на лесных вырубках и гарях, в поясе вечной мерзлоты, на месте зарастающих акваторий рек и озёр. Таким образом, болота могут быть на землях

См. Г.В.Железняков и др., с. 137-142

99

водного и лесного фондов, даже на особо охраняемых территориях и объектах. Поскольку болота возникают как на водосборах рек и озёр, так и на водоразделах, суходолах, они не всегда вписываются в правовую конструкцию водоохранной зоны рек и озёр. Поэтому наряду с реками, озёрами, водохранилищами болота также имеют свою водоохранную зону и прибрежную защитную полосу. Согласно «Положению» 1996г.,они отсчитываются от нулевой глубины торфяной залежи, т.е. от границы болот.

Главное богатство болот - залежи торфа-, как и сами болота, принадлежат к разным категориям земель. Выше уже отмечали, что торф как ценный природный ресурс довольно долго оставался в центре внимания государства. Правительственное нормотворчество по поводу торфяных ресурсов, особенно до Великой Отечественной Войны, было очень обширным и заслуживает отдельного исследования. Затем, уже к концу советского периода прозвучали предложения специалистов из Белоруссии по созданию самостоятельной категории земель торфяного фонда. В советском и постсоветском законодательстве это предложение не было реализовано, т.к. эта предлагаемая категория представляется излишней при семи других категориях. Пока в России нет закона о болотах или торфяном фонде, что для страны, богатой этими ресурсами, кажется парадоксом. Наша скандинавская соседка Швеция, принявшая Закон о залежах торфа, подаёт нам хороший пример1.

На нашей планете 350 млн. гектаров занято болотами. Это настоящий «пятый океан», который изучается разделом гидрологии - тельматологией. Для ландшафтов роль болот сравнима с ролью печени в организме человека. Они регулируют кислотно-щелочной и водный балансы. Функционируя как естественный фильтр, они накапливают не только торф, но и болотный газ (метан), продуцируют фосфоросодержащие удобрения. В болотах нашей страны сосредоточено 10% пресной воды России. Только на просторах Северо-Западной и Западной Сибири в заболоченных пространствах находится около 3 тыс.куб.км. пресной воды2. Мировая, в том числе и российская, практика доказывает, что

1 Вода России, Информационное издание Минприроды РФ, 1999, №3, с.4-5

2 Вода России, Информационное издание Минприроды РФ, 2000, №2, с. 1-4

100

осушение болот нередко обращается негативными последствиями для человека. Обустройство на месте топей пашней, лугов, садов и лесов влечёт за собой интенсивное снижение плодородия и эрозию. В 19-начале 20 века на это обращала внимание и российская научная общественность. Но в советский период возобладал потребительский и недальновидный подход. Однако, именно он заставил вести торфяной кадастр, что дало импульс изучению «пятого океана». Масштабное осушение болот обернулось нарушением гидрологического равновесия, губительными и неожиданными наводнениями и т.д. Массовое осушение болот осуществлялось и в других государствах Европы, Азии, Америки. Во многих из них также сводили болота без меры, а затем вынуждены были восстанавливать нарушенные угодья и брать под защиту сохранившиеся. Так, например, поступили в таком молодом государстве, как Израиль.

Озабоченность международного сообщества относительно болот и прочих водных объектов, не выдерживающих «покорение природы», побудила заключить Конвенцию о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавующих птиц от 2 февраля 1971г. Она получила название Рамсарской по месту заключения (город в Иране), а дата «второе февраля» стала Международным днём водно-болотных угодий. Статьи 1,2 дают некоторую характеристику международных водно-болотных угодий, но разработанного определения нет. В круг водно-болотных угодий (сокращённо - ВБУ) входит далеко не только болота и заболоченные территории. В него включают мелководные прибрежья морей и озёр, дельт и устьев рек, острова, различные морские водоёмы (лиманы, лагуны) Затем данное понятие трансформировалось1. Согласно классификации названных угодий, принятой на Шестой Конференции 1998г.сторон Рамсарской конвенции, перечень ВБУ расширился. В него вошли мангровые леса, ложа морских водорослей, рифы, косы, бары, дюны, карстовые подземные воды. Ещё в 1975г. СССР объявил 12 ВБУ, имеющих международное значение. Только три из них были на территории РСФСР, к 1999г. насчитывается 35 угодий, подпадающих под действие Конвенции. Всего же в мире насчитывается около 900 «рамсарских» ВБУ. Вначале 90-тых в

1 См.: Вода России, Информационное издание Минприроды РФ, 1999, №2, с.2

101

нашей стране провели инвентаризацию водно-болотных угодий, ведётся подготовка национального кадастра, планируется сформировать сеть «рамсарских» угодий, численностью около 4001. Кроме того, планируется принятие закона о водно-болотных угодьях, помогающего нашей стране в реализации Конвенции.

Поскольку водно-болотные угодья охватывают разные водные объекты, то они могут находиться на землях водного фонда. Но чаще это могут быть земли особо охраняемых территорий.

Русла и береговые полосы каналов межбассейнового перераспределения и комплексного использования водных ресурсов принадлежат к землям водного фонда.2 Согласно Положению 1996г. водоохранные зоны каналов совпадают с приканальными полосами отвода. Каналы указанной разновидности представляют собой искусственные водотоки, которые, однако, могут пересекать и частично совпадать с речными руслами и озёрными котловинами. Они могут иметь воднотранспортное и мелиоративное (ирригация, осушение, обводнение), а также комплексное значение. Каналы межбассейнового перераспределения и комплексного использования названы как водный объект статьёй 10 ВК 1995г., а статья 95 Земельного кодекса 1991г. упоминала о магистральных межхозяйственных каналах и коллекторах. Судя по всему, речь идёт об одних и тех же водных объектах, обслуживающих не одно хозяйство, и имеющих особую хозяйственную организацию, ответственную за эксплуатацию. Каналы межбассейнового перераспределения стока обычно эксплуатируют организации водного транспорта. Это относится к Водно-Донскому каналу, каналу имени Москвы, некоторым другим.

Эксплуатирующие организации могут запретить доступ посторонних лиц на полосы отвода или ограничить его. Но это возможно, если в приканальной полосе отвода имеются опасные места. Запрещается самовольный переезд через каналы в не установленных местах, либо прогон через них скота. С другой стороны, каналы не должны быть «ловушкой» для диких животных. Как и водохранилища, каналы

1 Водно-болотные угодья России, Водно-болотные угодья международного значения, под. ред. В.Г.Кривенко, M.-Wetlands International- том.1, 1998, с. .57-58

2 Л.Б.Шейнин, Земельное право Российской Федерации, кн. 1, М. УРАО, 2002, с.82-83

102

не должны пересекать миграционные пути. Если же каналы всё же пересекают пути миграции (например, сайгаков по калмыцким степям), то через них должны быть сделаны переходы, а откосы каналов должны сделать пологими (чтобы попавшие в них животные могли выбраться). Подобные аспекты особенно важны сейчас, так как российская трёхвековая практика проведения каналов практически никогда не учитывала природоохранные аспекты, а в советский период она осуществлялась «любой ценой».

Каналы можно расценивать и как водохозяйственные объекты, ведь даже откос и дно каналов в случае неустойчивости грунтов (торф, ил, плавуны, мелкозернистые пески) специально закрепляют наслаиванием гравийно-щебеночной отсыпки, всевозможными (вплоть до железобетонных) щитами и посевом трав. Для торфяных грунтов применяют древесное крепление, а в случае ключей на дне каналов применяются дренажные установки. Всё это происходит на землях водного фонда, которые, как мы видим, были искусственно обустроены. Русла и берега внутрихозяйственных (даже выходящих на межхозяйственные) каналов «мелкого сечения» не считаются землями водного фонда.

Водохранилища- искусственные поверхностные водные объекты для хранения воды и регулирования стока, зачастую совмещающие в себе черты как водотока, так и водоёма. Нередко в зону подпора попадают естественные водоемы, в результате чего складываются полуискусственные водоёмы. Видимо поэтому водохранилища называются озёрами. Таково заилившееся и заболоченное «приморское озеро» Сестрорецкий Разлив-сооружение Петровской эпохи.1

Согласно ст. 11 ВК водохранилище вообще есть водоём. Но по ст. 10 ВК водохранилище на реке считается поверхностным водотоком. Означает ли это, что водохранилище может считаться как водоёмом, так и водотоком? Пока это вполне возможно и допустимо, т.к. с разграничением водотоков и водоёмов не связано никаких юридических последствий. В настоящее время нет различий ни в их правовом   режиме,   ни   в   правах   и   обязанностях   водопользователей.   Таково

1 Реферативный журнал ВИНИТИ, «Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов», 2001, №4, с.ЗО

103

предположение   ведущего специалиста в области  водного законодательства О.С. Колбасова.1

Гидрологически выделяются пять основных типов водохранилищ: равнинные, предгорные, горные, озёрные, наливные.2 Неглубокие (до 25 метров) равнинные водохранилища (Куйбышевское, Рыбинское) характерны большой ёмкостью и комплексным использованием, а также интенсивными процессами переработки берегов, сложенных рыхлыми и размываемыми породами. Гораздо глубже (около 70- ЮОметров) предгорные (плоскогорные) водохранилища, характерные незначительным затоплением, подтоплением и разрушением берегов. Но самыми глубокими являются горные водохранилища (более 100 метров). Они находятся в каньонных долинах, лишённых пойм и практически совпадающих с руслами (ряд водохранилищ Восточной Сибири и Дальнего Востока). Из-за характера рек очень быстро происходит заиление водохранилищ. На практике известны случаи полного выхода из строя заиленных водохранилищ. Это случилось с построенным ещё до революции среднеазиатским Муграбским водохранилищем. Своеобразны озёрные водохранилища (Иркутское, Верхне-Свирское и др.), возникающие в результате подпора вытекающей из озёра реки. Они аккумулируют в озёрной ванне большие объёмы воды при небольшой площади затопления и незначительном подпоре. Подобного рода «перекрытия» естественных озёр позволяют сэкономить на приводных землях и расходах на расчистку ложа водохранилища. Даже приспособленные для орошения и ГАЭС3 наливные водохранилища (Большое водохранилище на Большом Ставропольском канале) чаще всего сооружаются в естественных котловинах и пониженных обвалованных приречных участках.

Сопряжённые с довольно крупными водотоками и водоёмами, водохранилища не принадлежат к числу обособленных водных объектов. Следовательно, их котловины («чаши») вместе с близлежащими руслами, исходя из буквы и духа ст. 102 Земельного кодекса и сложившихся подходов землеустроительной практики, должны составлять крупный участок    земель водного фонда.  При этом вид

1 См. Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации, Отв. ред. С.А.Боголюбов,

М. Юридический Дом, Юстицинформ, 1997, с.39-41

2Здесь и далее см. Г.В. Железняков и др., названное произведение, с.287-318

3 ГАЭС- гидроаккумулирующие электростанции.

104

водохранилища, его расположение в горах, предгорьях, долинах и т.д. не имеет значения.

Важное значение имеет «рейтинг» водохранилища. Он является показателем успешности эксплуатации водохранилища, «заданным» природными и антропогенными факторами. При калькуляции рейтингового показателя учитывается испарение, зарастание зеркала, водопроницаемость подстилающих грунтов, прочие факторы.1 Нельзя забывать и о потерях воды в виде фильтрации через дно и берег водохранилища, а также через тело и основание плотины. С ней борятся с помощью различных профильтрационнных устройств, применяемых при гидротехническом строительстве. Чтобы удерживать фильтрацию воды в допустимых размерах, практикуется солонцевание, оглеение, битумизация, уплотнение грунтов чаши водоёма.

Проблема вредного воздействия вод касается и водохранилищ, но возможные чрезвычайные ситуации варьируются в зависимости от вида искусственного водоёма. Было бы ошибкой считать горные и предгорные водохранилища безвредными или наименее вредными только потому, что на их берегах нет затопления, подтопления и заболачивания. Следует учесть, что плотины строились в своё время прямо на тектонических разломах, а их подпор охватывал сейсмические зоны. Кроме того, ложа водохранилища практически любого вида может уничтожать или изолировать местообитания многих ценных видов флоры и фауны. Особенно это касается водохранилищ в горной местности, где много труднодоступных районов и пересечение редких миграционных путей особенно вредно. В 1974г. для преодоления дефицита электроэнергии в Амурской области построили первое крупное водохранилище Дальнего Востока- Зейское2. В результате затопления Зейского ущелья вошли в норму обрушения берегов, обвалы, оползни, сели. Там много мёртвых деревьев, нет прохода для лося и косули.  Водохранилище  было построено  близ одноименного заповедника,  но

1 См. А.Г.Курдов, Водные ресурсы Воронежской области: формирование, антропогенное воздействие, схемы и расчёты., Воронеж, Воронежский Государственный Университет, 1995г. с. 141

2 С.Подольский, Н.Колобаев, Гидростроительство и природа Амурской области, Охрана дикой природы, 2000, №4 , с. 18-22

105

буфером, смягчившем «удар», была «живая долина» р.Гелюй, стабилизирующая экосистему региона. В ней встречаются и взаимно проникают друг в друга различные фаунистические и флористические комплексы. Ошибки советского времени преподали нам хороший урок. Многие произвольные решения о строительстве водохранилищ были отменены или хотя бы приостановлены.

Пруды- небольшие и неглубокие искусственные водоёмы, нередко единичные, но могущие составлять каскады или своего рода «вееры». Для пруда характерен слабый уклон дна, достаточно крутые берега, устойчивое к размыву ложе, ярко выраженная литораль (разница между максимальным и минимальным уровнем воды). Они сооружаются на реках, ручьях, оврагах, логах, балках, карьерах. Пруды могут рассматриваться как вид водохранилищ, т.к. они искусственно вырыты и имеют плотину. Но, по убеждению некоторых гидрологов, пруды, в отличие от водохранилищ, играют не активную, а пассивную роль в регулировании стока.1 Кроме того, их глубина, как правило, составляет около 3-5 метров, а площадь акватории достигает 1км. квадратный.2 При больших размерах и глубинах мы уже имеем дело с водохранилищами. Различия между водохранилищами и прудами можно было бы считать делом гидрологической науки, если бы не определённые юридические последствия, которые слабо учитываются в литературе. Расположенные в рамках одного землевладения и являющиеся принадлежностью земельного участка пруды по решению земельного собственника могут быть закрыты для пользования посторонними. Ложа прудов зачастую не относится к землям водного фонда.3 Чаши водохранилищ общего пользования принадлежат к числу земель водного фонда.

Исторически пруды связаны с мельницами, а мельничные пруды до сих пор встречаются в России и прочих странах Восточной Европы. Они концентрируют в себе воды для рыболовства и рыбоводства, орошения, спорта и рекреации, культурных   мероприятий.   Они   могут   быть   и   в   ведении   промышленных

'В.М. Мишон, Река Воронеж и её бассейн: ресурсы и водно-экологические проблемы, Воронеж, Воронежский Государственный Университет, 2000, с.25

2 Г.В.Железняков и др., там же, с.299

3 Л. Б .Шейнин, Земельное право Российской Федерации, Кн.1, М. Издательство УР А О, 2002, с.84

106

предприятий. Ещё в советское время нефтеперерабатывающие заводы строили «буферные пруды» для отстоя вод перед сбросом. Немаловажны и противопожарные пруды в зелёных зонах и лесных массивах, но их обмелевшее и замусоренное состояние сделало эти водоёмы непригодными для использования их по прямому назначению. Таким образом, велика вероятность отнесения прудов к землям сельскохозяйственного назначения, обороны, лесного фонда, запаса, поселений и т.д.

Пруды- весьма уязвимые и недолговечные водохозяйственные сооружения. Они первыми в гидрографической сети стоят на пути перемещения наносов, их плотины часто прорываются вешними водами. Пруды юридически не признаются источником повышенной опасности. Когда разрешают их строительство, то не предупреждают инициативную сторону о возможной гражданской ответственности за происшествия. Между тем, таковые вполне могут быть: прорыв плотины с выходом водной массы на автодорогу, влекущее заиление приводных участков. Остры проблемы «списанных» прудов, их небрежной эксплуатации, коррозии прудовых устройств, разрушения плотин. Как обособленные водоёмы, пруды могут быть в частной собственности. Известны случаи, когда благодаря передаче в частные руки пруды приводятся в порядок: восстанавливаются водоспуски, на продажу заводится рыба (карпы, форель)1.

Пруды имеют большое аквакультурное значение. Аквакультура- разведение различных водных организмов в управляемых и контролируемых условиях. Даже при сильном развитии океанического промысла она представляет собой перспективное направление в обеспечении населения продовольствием. Почти каждый пруд можно использовать для разведения рыбы, но для полноценного рыбного хозяйства нужна система прудов: маточные, зимовочные, нерестовые, нагульные, карантинные2. В этом случае практически всегда речь идёт о каскаде прудов по реке или у озера, что наводит нас на мысль о зачислении земель прудовых комплексов к землям водного фонда. Это предложение подтверждается

1 Н.Никонорев, Проданное озеро, Российская газета, 2001, июнь, 19.

2 А.И. Воронцов, Н.З. Харитонова, Охрана природы, Высшая школа, 1971, с. 139,102

107

ещё и тем обстоятельством, что пруды, хотя и малые, но всё же водохозяйственные объекты, а земли водного фонда призваны обслуживать их.

Согласно ст. 17 «Подземные водные объекты» ВК, естественные выходы подземных вод принадлежат к числу подземных водных объектов. Но такая позиция весьма условна и даже спорна, т.к. эти «выходы» дают начало поверхностным водотокам и водоёмам. Кроме того, одним из факторов формирования затем выклинивающихся подземных вод является инфильтрация в водоносные горизонты (процеживание под землю) поверхностных вод. Таким образом, выходы подземных вод являются «промежуточными»: наполовину поверхностными, наполовину подземными водами.

В местах, где водоносные горизонты пересекаются с отрицательными формами рельефа (речные долины, озёрные котловины, овражно-балочная сеть), происходит «разгрузка» подземных вод в виде родников (ключей), мочажин, пластовых выходов. Родник- естественный подводный или сухопутный выход подземных вод сосредоточенным водопроявлением. Мачажиной называют избыточно увлажнённые участки суши без образования достаточно выраженного поверхностного стока. Пластовое высачивание подземных вод выглядит склоном долины, равномерно увлажнённым на некотором протяжении водоносного пласта. Нередко такие участки тянутся по склону заболоченной полосой, в углублениях которой накапливается вода. Все эти различные источники образуют сток из подземных горизонтов, «оборачивающийся» ручьями, прудами, болотами и реками. Все перечисленные водные объекты могут иметь подземное питание, а ручьи и пруды по своему питанию нередко именуют родниковыми. Таким образом, земля, буквально «истекающая водою», может и должна быть землею водного фонда. Режим земель водного фонда представляется наиболее адекватным для земли у ключей, покрывающей водоносные горизонты.

На практике в ряде российских регионов (например, в Воронежской области) происходит регистрация, паспортизация и картирование водопроявлений, возник вопрос об их обустройстве, желательно с применением естественных материалов. На 1января 1994г. насчитывалось 768 обустроенных родников, что составляет 60%

108

общего количества учтённых источников по Воронежской области1. В процессе хозяйственной деятельности родникам был нанесён большой вред: они запахивались, заилялись, загрязнялись, истощались, даже, в рамках борьбы с религией, уничтожались. В настоящее время наметились, возможности для повышения водности родников путём лесопосадок и других противоэрозионных мер. Восстановление и окультуривание родников и прочих водопроявлений может интегрировать их в водохозяйственный комплекс. 2.3 Земли морских вод

Согласно ст. 104 Земельного кодекса РФ, к землям водного фонда должны относиться и земли, занятые морскими водами. Но Водный кодекс так и не включил морские воды в российский водный фонд: согласно ст.ШК водный фонд есть совокупность водных объектов в переделах территории РФ, включённых или подлежащих включению в государственный водный кадастр. Согласно же ст. 79 того же ВК государственный водный кадастр базируется на учёте государственных поверхностных и подземных вод и, исходя из формулировок, на морские акватории не распространяется. Однако, согласно Постановлению Правительства РФ от 23 ноября 1996г.№1403 «О ведении государственного водного кадастра Российской Федерации», внутренние морские воды и территориальное море всё же подпадают под государственный водный кадастр. Несмотря на досадные противоречия, а также недостаточную зрелость кадастрового дела в России необходимо последовательное исполнение буквы и духа ст. 104 нового ЗК РФ. Это позволяет считать морские земли, кроме редких, напрямую признанных в законе исключений ( например, принадлежность к особо охраняемым территориям и т.д.), землями водного фонда.

Почвенный слой побережья может быть весьма продуктивен, но под водой почвенного слоя нет (кроме почв затопляемых маршей). Тем не менее, это не должно нам внушать мысль, что под морем нет земли. Землю и почву можно считать   самостоятельными   понятиями.    Согласно   ст.4   закона   «Об   охране

1 А.Г. Курдов, Родники Воронежской области: формирование, экология, охрана -Воронеж, Воронежский государственный университет, 2000, с. 106

109

окружающей среды» 2002г. почва является отдельным объектом правовой охраны. Земля может быть как с почвой, так и без почвы.

Временное затопление какой-либо площади в морские приливы не служит, по мнению ряда специалистов, основанием для отнесения данных пространств к землям водного фонда.1 С этим можно согласиться: приморские земли могут принадлежать к другим категориям. Вместе с тем, нельзя считать площади прилива не входящими в состав моря как водного объекта. Кроме того, нельзя забывать и о санитарных, водоохранных, других зонах и полосах, окаймляющих морскую акваторию.

Дно Мирового океана расценивается естественной наукой как литосфера, имеющая свой, более бедный в деталях, чем на суше, рельеф. Наиболее простое разделение дна Мирового океана общеизвестно: материковая отмель (шельф), материковый склон, ложе океана. Эти три крупные части занимают соответственно 8%, 12%, 80% площади Мирового океана. Сложность и расчленённость рельефа возрастает при росте глубин дна. Источником полезных ископаемых является распространённый крайне неравномерно слой донных осадков, но ближе к берегу он гораздо толще, чем на склоне или ложе. Шельф богат песчано-гравийными отложениями (извлекают стройматериал), баритовыми залежами (извлекают промышленное сырьё), органическими осадками, нужными для удобрений. Таким образом, начинающийся от берега шельф является наиболее продуктивной и доступной тонкой полосою дна, своеобразной «кладовой природы». Но именно шельф считается наиболее уязвимым для антропогенного воздействия, т.к. основная часть загрязнения оседает именно на нём.

России как самому большому по территории государству в мире принадлежит 16% площади шельфа Мирового океана.2 В это число входит и дно территориального моря и внутренних морских вод. Согласно российскому земельному законодательству, оно как раз является землёй водного фонда. Однако, шельф может быть землёй водного фонда только до государственных границ.

1 Комментарий к Земельному кодексу РФ, Под. ред. Г.В.Чубукова, М.Ю.Тихомирова, М. Юринформцентр, 2001, с.47

2 Реферативный журнал ВИНИТИ, «Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов», М., 2002,.№5, с.70-71

110

Теперь обратимся к морскому праву. Женевская конвенция о континентальном шельфе 1958г.и Конвенция ООН по морскому праву 1982г. конструировали правовой институт континентального шельфа, исходя из совершенно иного его понимания. Это- участок недр и дна вне пределов водной территории государства, но тянущийся вплоть до подводной окраины материка. Если же подводная окраина материка находится в границах водной территории государства, то правовой режим континентального шельфа будет распространяться уже на более глубокие участки дна на расстоянии 200 миль от исходной линии отмера ширины территориальных вод. Как отмечали ещё советские и затем российские специалисты, «юридический» континентальный шельф не обязательно должен быть естественнонаучным, а естественнонаучный континентальный шельф-юридическим1. Эти две интерпретации одного термина могут быть как уже, так и шире друг друга.

Согласно ВК РФ, выделяется только два вида российских морских вод в границах нашего государства: внутренние морские воды и территориальное море (ст.8,14, 15, 16). Они разграничиваются так называемой исходной линией. К внутренним морским водам относятся морские воды в сторону берега от исходной линии, к территориальным водам принято относить акватории шириной 12 морских миль в противоположную от берега сторону. В то же время, представление ВК (ст.8,14, 15) о внутренних морских водах и территориальном море как об отдельных видах водных объектов кажется весьма спорным. Водный объект, даже будучи искусственным образованием («Московское море»-на деле водохранилище), должен быть отличим от остальных вод ландшафтно и климатически. Явственно представляя собой обособленную экосистему, участок морской среды имеет географическое название, без которого затруднительны учёт, мониторинг, нормальные правоотношения. Это справедливо для разнообразных заливов (бухт, лиманов, лагун, губ). Таковые могут быть как территориальными водами, так и внутренними морскими водами. В то же время, было бы необоснованным   считать эти предусмотренные Конвенцией ООН по морскому

1 «Правовой режим морских прибрежных пространств», Отв. ред. А. П. Мовчан, А.Янков ,М «Наука», 1987, с. 142-176; В.Н. Гуцуляк, Морское право. М., РосКонсультант, 2000,

111

праву 1982г. зоны внутренних морских вод и территориального моря водными объектами, наделёнными своими относительно самостоятельными и едиными природными комплексами.

Действующий до сих пор ГОСТ 12.1.1. 02-77 «Охрана природы. Гидросфера. Классификация водных объектов» предлагает совершенно другую градацию морских вод. Таблица 1 разделяет тип водных объектов «море» на следующие виды: окраинное, внутреннее, средиземное, межостровное. Согласно Таблице 13 море может быть как приливного, так и неприливного вида ( море считается приливным, если величина прилива свыше 10 см.). Согласно Таблице 14 и исходя из площади, объёма, максимальной глубины, моря делятся на очень большие, большие, средние, малые. Данная классификация применяется для морей как для единых водных объектов, так и для их обособленных водных частей: проливы, заливы, бухты.

Подходы ГОСТА и Водного кодекса различны: ГОСТ предусматривает разновидности морей, исходя из более существенных признаков, нежели ВК, гласящий о довольно формальных полосах морской среды. Названные полосы далеко не всегда совпадают с экологически обособленными комплексами.

Федеральный закон РФ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне РФ» от 17 июля 1998г.предусмотрел установление условной линии отсчёта. Согласно ст.4 она может проходить по-разному: по линии максимального отлива, по наиболее удалённой в сторону моря гряде островов, рифов, скал, по прямой поперёк устья, по естественному входу в залив или пролив по линии максимального отлива. Это вполне увязывается со ст.1 названного закона, закрепляющей цепь заливов, бухт, губ, лиманов за В1гутренними морскими водами. При этом к ним относятся заливы как с проливом, шириной менее 24 км, или же более 24 км, если залив исторический. В то же время, нельзя исключать принадлежность крупных заливов территориальным морям. Отнесение акваторий к внутренним морским водам в ст. 1 Закона не представляется удачным: в начале говорится о заливах, затем о являющихся на самом деле разновидностью заливов

с.103-106

112

бухтах, губах, лиманах. По непонятным причинам не указывается  отдельный вид заливов - эстуарии.

Ни кодексы, ни законы, ни Госты не устанавливают критериев для разграничения внутренних морских и неморских (континентальных) вод.1 Этот вопрос актуален для всевозможных промежуточных, но биопродуктивных зон (эстуарии, лиманы, лагуны). В частности, неясно как оценивать подводную и приводную площадь, скрывающую полезные ископаемые (лагунные отложения: гипс, уголь, известняк; рапа лиманов и т.д.). Не совсем ясно также, является ли названная площадь принадлежностью внутренних морских или внутренних континентальных вод. Конечно, подводная и приводная земельная площадь вполне может быть землёй водного фонда, но возможны и другие варианты (там может быть сеть особо охраняемых территорий). Невостребованное морское дно может даже попасть в состав земель запаса. Поэтому необходимое решение всех компетентных органов должно касаться и этих земель.

На морские водные объекты допустимы только государственные формы собственности. Согласно ст.36 ВК в собственности федерации находятся не только территориальные воды, но и внутренние морские воды, что представляется некоторым авторам неправильным, т.к. пояс внутренних морских вод включают в себя многие относительно обособленные акватории. Это, безусловно, сфера интересов субъектов федерации, но они не имеют должных полномочий относительно указанных акваторий. Между тем, например, в США в большинстве случаев ближние мили от берега принадлежат приморским штатам. Таким образом, теоретически вопрос о собственности на внутренние морские воды является дискуссионным. В то же время, закон Краснодарского края от 08 августа1995г. №13-К3 «Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае» предусматривает собственность края на площади ГТС, морских портов, курортных и прочих лечебно-оздоровительных местностей местного значения, а также лиманов, имеющих связь с Азовским морем (ст.4 Закона). Здесь следует пояснить, что лиманы обычно считаются видом заливов, но существуют также

1 Комментарий к Водному кодексу РФ, Отв. ред. С. А.Боголюбов - М., Юстицинформ, 1997, с. 45-46

113

приморские озёра лиманного происхождения. Если лиманные озёра уже не имеют существенной связи с морем, а их акватория и бассейн находятся исключительно на территории одного субъекта федерации, то таковые водоёмы можно считать собственностью региона. Этого никак нельзя утверждать относительно лиманов-заливов. Они даже в случае близости их экосистем к указанным лиманным озерам должны быть по действующему законодательству в федеральной, а не региональной собственности. Таким образом, названный региональный земельный закон косвенно противоречит федеральному водному законодательству (Водный кодекс РФ 1995г., Закон «О внутренних морских зонах, территориальном море и прилежащей зоне» РФ 1998г.).

Предусмотренный водным законодательством режим водоохранных зон и их прибрежных защитных полос служит некоторой защитой для прибрежных акваторий. Согласно Постановлению Правительства РФ от 23 ноября 1996г. №1404, утверждавшему «Положение о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах», названные зоны и её полосы отсчитываются от максимального уровня прилива. Причём, минимальная ширина приуроченных к морю зон и полос в Положении не указывается, а для установления таковых в каждом конкретном случае требуется учёт ещё большего количества факторов, чем на континентальных водах.

Если проекты водоохранных и санитарных зон континентальных вод должны учитывать поперечный профиль речной долины или озёрной ванны, то соответствующие зоны у морских вод должны устанавливаться, исходя из поперечного сечения морского побережья. Морской берег довольно сложен, что должно быть учтено при введении соответствующих правовых режимов, в частности, при дифференциации зон на полосы (прибрежную защитную и т.д.). Во-первых, существует коренной берег, возвышающийся над прибрежной равниной. Во-вторых, в результате естественной абразии (т.е. волнового разрушения, дословно «соскабливания») возникает отвесный или ступенчатый береговой уступ (клиф), у основания которого образуется волноприбойная ниша. В-третьих, близ воды и под водой из коренного материала складывается терраса (бенч), покрытая

114

пляжем или осыпью . При этом береговая линия имеет тенденцию к отступлению под влиянием волн.

Под тем или иным названием специальные полосы, зоны, ленты на берегу моря, существуют в разных странах Европы. В частности, они практикуются во всех странах Балтийского бассейна: в Дании и Латвии-ЗООметром, в Германии- 200 метров, в Швеции-200-300, а местами 100 метров, в континентальной Эстонии ширина достигает ЮОметров, а на островах -200метров.2 Это выглядит довольно трафаретно и не кажется соответствующим поперечному профилю береговой зоны.

Экологически многообразные (от полярной пустыни и тундры Таймыра до лесов Хасана или полупустынь Дагестана) морские берега принадлежат к различным категориям земель. Согласно ЗК 2001г., законам «Об особо охраняемых территориях» 1995г., «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» 1995г. на морском берегу могут быть земли водного фонда, особо охраняемых территорий и объектов, поселений и сельскохозяйственных угодий. Береговая зона может быть в составе округов санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов. Согласно Закону «О государственной границе Российской Федерации» на морской берег может распространяться приграничный режим. На северном морском побережье громадные территории находятся в ведении ведомств и кампаний, сохраняется значительное присутствие Вооружённых Сил, в условиях федеральной собственности на эти территории субъекты федерации и муниципалитеты не принимают существенных решений по береговым землям.

Водное законодательство России признаёт и применяет такие понятия, как водоохранные зоны и внутренние морские воды, но не включает их в специальную береговую зону, которую условно можно назвать взморьем. Оно понимается то, как приморская полоса суши, то, как   узкая прибрежная часть морей и океанов

1 «Географический энциклопедический словарь», под. ред. Трёшникова А.Ф, .М. «Советская энциклопедия» 1988, с.7, 27, 138.

2 Реферативный журнал ВИНИТИ, «Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов», М., 2000, №2, с.76

115

вместе с зоной осушки во время отлива . Однако, наиболее корректно другое определение: морское побережье, а также море у берега.2 Ни Водный кодекс 1995г., ни Закон «Об охране окружающей средь») 2002г. не признают взморье объектом правовой охраны или даже объектом водных отношений.

Между тем, взморье является весьма экологически продуктивным, зачастую доступным для человека и при этом уязвимым природным комплексом. В России же взморье ценно ещё и как в значительной части ^трансформированный человеком ландшафт. Отсутствие отточенных правовых понятий, позволяющих учитывать единство акватории и территории, свидетельствует, в свою очередь, о незрелости и несовершенстве законодательства и практики его применения по отношению к охране, использованию, изучению и восстановлению ресурсов и ландшафтов взморья. Даже существующие правовые нормы плохо реализуются и плохо согласованы. Поэтому в настоящее время возникла дискуссия о разрабатывающемся Береговом Кодексе, который увязывался бы с Общеевропейским рекомендательным актом.3. Проект под этим амбициозным названием страдает от описательности, но, всё же, предусматривает существенные изменения в области водно-земельных правоотношений и вводит новое правовое понятие- береговая зона. Она представляет собой органическое единство береговой акватории и территории и находящейся между ними литорали (полоса между уровнями максимального прилива и отлива). В проекте береговая зона, имеющая свой правовой режим, не представляется, тем не менее, как отдельная, восьмая, категория земель. Она представляется скорее типом ландшафта. В неё концептуально входят разнообразнейшие заливы, приморские водоёмы и водотоки, т.е. «переходные» воды являются её неотъемлемой частью. Береговая зона   в   целом   представляет  собой     природный  пояс   от  внутренних   границ

1 См. подробнее Э.М.Мурзаев, Словарь народных георафических терминов, М. «Мысль», 1984, с. 122;

Географический энциклопедический словарь, М. «Советская энциклопедия», 1988, с.27-28;

2 СИ. Ожегов, Словарь русского языка, «Советская энциклопедия», М.-1972., с.75.

3 Этому посвящена брошюра А.К.Щукина и др. «Морские берега России, охрана природных ресурсов и федеральное законодательство», «КЕ Ассоциация», 1997.

116

территориального моря вглубь континента, имеющий, по меньшей мере, три наслаивающихся друг на друга уровня: недра, дно или почву, водную толщу. Ландшафтный подход проекта Берегового кодекса - рациональное зерно, которое не желательно терять при возможной корректировке водного и иного законодательства по природным ресурсам.

Ни проекты Берегового и Водного кодексов, ни действующее водное законодательство практически не учитывает такие факторы, как тип берега и его трансформацию. Именно от совокупности достаточно динамичных физико-географических свойств морского побережья должен зависеть его правовой режим. Это справедливо и для проектирования водо-охранных, прочих специальных зон и округов вне зависимости от конкретной категории земельного фонда. Имеет смысл подробнее остановиться на нескольких представленных на территории России типах берега: шхерный, фиордовый, лиманный, лагунный, маршевый, дельтовый.1 Условно их можно разделить на две группы: связанные с распространённой на территории нашей страны ледниковой деятельностью типы (фиордовый и шхерный); либо не связанные с ней (лиманный, лагунный, маршевый, дельтовый). Трансформация этих типов бывает совершенно разной, включая и выравнивание береговой линии («срезание» мысов и заполнения бухт наносам). Сообразно специфики береговой полосы должна законодательно регламентироваться хозяйственная и иная деятельность. Поскольку трансформация типа берега может быть и антропогенной, то во власти человека направить её в нужное русло. Нельзя останавливаться и перед запретом на определённые виды деятельности, искажающие ландшафт.

В заключение, следует отметить, что в настоящее время сложилось спорное представление Европейского сообщества о предпочтительности невмешательства человека в естественное состояние и изменения взморья. Таким образом, типы

1 Естественнонаучное описание процессов формирования и изменения морских побережий хорошо представлено в следующем издании: П.А.Каплин и др., Берега, М., «Мысль», 1991, с.35-57

117

берега и их трансформация должны быть естественны, но на обжитом человеком морском берегу Европы это практически невозможно.1 2.4 Земли особых климатических условий

Российская Федерация имеет обширную территорию с суровыми климатическими условиями, где гидроресурсы находятся зачастую в твёрдом агрегатном состоянии. Ледники и снежники - уникальная кладовая пресной воды, которой, однако, уделено мало внимания в российском законодательстве. К сожалению, они находятся на периферии правового регулирования. По ним нет отдельного федерального закона, а в Водном кодексе РФ они упоминаются лишь в нескольких статьях. Ст. 13 ВК определяют ледники как движущееся естественное скопление льда атмосферного происхождения на земной поверхности. Снежники -неподвижное естественное скопление снега и льда, сохранившееся на земной поверхности в течение всего тёплого времени года или его части. Статья 9 ВК считает и ледники, и снежники поверхностными водными объектами, подлежащими отображению в водном кадастре. Только занесение в водный кадастр означает своего рода «официальное оформление» водного объекта. Исходя из легального определения рассматриваемых водных объектов, таковыми не могут быть признаны айсберги, подземные ледовые поля в зонах вечной мерзлоты, сезонный снежный и ледяной покров. На это обращают внимание известные юристы-экологи. 2

Согласно ст. 101 ВК, запрещено загрязнение ледников и снежников нефтепродуктами, ядохимикатами, другими вредными веществами. Недопустимо также засорение ледяного покрова водных объектов ледников и снежников производственными, бытовыми и иными отходами. Забор льда из ледников и снежников не может производиться в количестве, приводящем к истощению этих водных объектов.

Земли ледников могут быть землями водного и лесного фондов, а также входить в памятники природы и национальные парки. Российский Земельный

1 Данная проблематика будет подробнее рассмотрена в параграфе о землях международных вод.

2 См. Боголюбов С.А. и др., Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации-М. Юридический Дом, 1997г., с.45

118

кодекс 1991г. прямо относил земли ледников к землям водного фонда. Новый Земельный кодекс 2001г. делает это косвенно, говоря о землях водных объектов вообще.

Ледники- явления планетарного масштаба: во всех реках Земли воды содержится всего 1,2тыс. км. в кубе, а во всех ледниках суммарно находится 24тыс.км.куб. пресной воды. В отличие от снега на равнинах, горные ледники тают долго и интенсивно, сохраняя речные русла наполненными в сухой сезон1. Значимость ледников можно показать на примере Швейцарии. В этой малой стране благодаря обильным ледниковым гидроресурсам начинаются Рона, Рейн, Дунай. Однако именно здесь проявилась «хрупкость» этих значимых природных объектов. В Альпийских горах Швейцарии с 1850г. растаяло не меньше 100 ледников. Это подтверждает наше представление о «глобальном потеплении климата». О глобальном потеплении свидетельствует и поведение кавказских ледников. Сентябрьская трагедия в Кармадонах была вызвана поведением относительно небольшого ледника, а нам остаётся только представлять, что же может сделать более крупный. Человеку следует быть с ледниками на «вы», а для этого нужна пока отсутствующая в России полноценная система мониторинга. Гляциологи2 разделяют три основных типа ледников:

-    горные, движущиеся под действием силы тяжести по горным долинам;

-    покровные,   «растекающиеся»   из   центра   к   периферии,   охватывающие равнину и низкогорье;

-сползающие с суши в море шельфовые ледники, которые остаются на плаву, либо садятся на дно ;

Таким образом, чёткую грань между землями ледников и российских морских вод можно установить, лишь не считая шельфовые ледники ледниками в правовом смысле слова. Но можно сделать ещё один вывод из этой естественно -научной градации: землями водного фонда могут быть и горные породы, а в

'Там же, с. 180.

2 ГЛЯЦИОЛОГИЯ - наука о льдах, включающая в свой состав ледниковедение,

3  Здесь и далее см. Географический энциклопедический словарь, Под. ред. А.Ф. Трёшникова, М. «Советская энциклопедия» 1988, с. 158-160; Геологический словарь, Отв. ред.- К.Н. Паффенгольц, М. «Недра», т.1, 1978, с. 387-388;

119

гористых районах также могут быть объекты водного хозяйства. Поскольку категория земель водного фонда существует во всех странах Содружества, то этот вывод справедлив и для них. Об этом подробнее будет указано ниже.

На просторах бывшего СССР в арктических и горных районах их насчитывалось более 22тыс, общая площадь которых 72тыс. км кв., а объём воды в них около 2,5тыс. км в кубе.1

Как и всякие иные водные объекты, ледники имеют свои стадии жизни. Реликтовые ледники представляют собой конечную стадию существования ледникового покрова и концентрируют в себе сведения о далеком прошлом планеты (состоянии воды и воздуха). Поэтому они могут быть особо охраняемыми объектом и, следовательно, «выпасть» из круга земель водного фонда. В частности, реликтовые ледники могут быть памятниками природы (именно памятники природы занимают компактное «точечное пространство»).

Ледники имеют зоны аккумуляции (образования) и абляции (разрушения). Таяние ледников приводит к образованию приледниковых озёр, подпруженных моренами (т.е. грядами ледникового происхождения, сложенными различными материалами). Их ванны и сами морены представляются нам возможными землями водного фонда. Из-под ледников, из специальных «ледниковых ворот» (грот или пещера на нижнем конце ледника), исходит сеть ручьёв, превращающихся в полноводные реки. Отличительной особенностью ледниковых рек является «ледниковое молоко» - высокая концентрация наносов. Высокий уровень взвешенных наносов со средины XX века стал существенной проблемой водного хозяйства. Ещё недавно построенные советские водохранилища стали интенсивно заиливаться, целые потоки отложений оседали слоями по семь метров в год.2 Важной формой борьбы против подобных явлений представляется строительство водохранилищ со специальными «мёртвыми», т.е. предназначенными для быстрого заиления, ёмкостями. Как нам представляется, подобные подходы вполне разумны и для стран СНГ и требуют закрепления в

1 «Большая советская энциклопедия», т.24, часть.2, Под. ред. A.M. Прохорова, М. «Советская энциклопедия» 1977, с.46

2 Л.Р.Серебрянный, А.Б. Орлов, Ледники в горах, М. «Наука», 1985, с. 146-148

120

строительных  и гидротехнических нормативно-правовых актах,  а иногда и в бассейновых соглашениях.

Окраины ледника как место формирования речного стока требуют более пристального внимания юридической науки и законодательства. Там следует установить более жёсткие режимы, чем водоохранные зоны рек болотного и озёрного питания. По всей видимости, данные правовые режимы должны защищать «ледяные ворота» и неустойчивую русловую систему формирующихся рек. Кармадонская трагедия поставила вопрос об образовании в лавиноопасных местах особых зон отчуждения, которые не должны заселяться и застраиваться. Они могут быть у подножья ледников, совпадая с водоохранными зонами верховьев речных бассейнов.

Изучаемые гляциологами ледники в советский период фиксировались в ледниковом каталоге. Так именовалась серия книг, указывающая на размеры, формы, положение, водные режимы и прочие показатели ледников. Они были составлены в основном в 60-70-тые годы XX века и состоят из 108 выпусков (по речным бассейнам и прочим показателям). При сборе данных применялись эталонные замеры, аэрофотоснимки, космические снимки.1 Эта работа была завершена уже в годы СНГ. Всего были собраны сведения о 28 700 ледниках, имеющих свои номера.

Снежники представляют собой переходную стадию между ледниками и сезонным покровом снега и льда2. Ледники и снежники экологически близки и даже эволюционно друг с другом связаны. Возникающие у оснований горных склонов или близ береговых уступов, снежники могут стать ледниками, а при деградации ледников - снежники выступают как их остаток. С другой стороны, снежники отличаются от ледников меньшими размерами, отсутствием явных признаков движения и разделения на зоны убыли и прироста. Они могут быть как сезонными, так и многолетними («перелетки»), но в любом случае не являются столь долговечными как ледники. Небольшой возраст и размеры затрудняют учёт

1 Географический энциклопедический словарь, с.132

2 Там же, с.281

121

снежников и площадей под ними. При этом Земельные кодексы 1991 и 2001гг. не указывают напрямую на земли снежников. Всё это на деле может привести к «выпадению» этих площадей из состава рассматриваемой категории земель водного фонда, а самих снежников - из водного кадастра. При этом в пользу учёта снежников говорят такие обстоятельства, как близость ледника и определённая гидрологическая роль снежников как истоков рек. В рыхлых горных породах снежники образуют ниши1, которых и следует расценивать в кадастре как земли, занятые этими водными объектами.

Многолетняя («вечная») мерзлота, подстилающая тонкий слой почвогрунта, - уникальное природное тело; она имеет зачастую достаточно сложный состав, происхождение, значение в природе Севера Евразии.2 В России она сковывает около 60%терртиории.3 Если на Крайнем Севере мерзлота в поперечном сечении почти сплошное ледяное поле, то чуть южнее подземное оледенение характерно вкраплением талых грунтов, а на юге оледенение фрагментарно и прерывисто, образует «лоскуты». Особенно сложны подземные льды рыхлых отложений, т.к. в саму толщу льда непременно вкрапляются блоки озёрно-речных, торфянисто-иловатых отложений, а само промерзание шло по «трещинам», образуя целую «паутину» прослоек и прожилок. Различные виды подземного оледенения (миграционное, жильное, полигионально-жильное) охватывает морские, ледниковые, водно-ледниковые, дельтовые, озёрные, болотные, отложения, а также кристаллические и метаморфические породы.

Многолетняя мерзлота включает в себя ещё и межмёрзлые подземные воды, другие части покрывают или, напротив, подстилают мерзлоту. Вечная мерзлота двояко влияет на гидрографическую сеть нашей страны: с одной стороны она сковывает грунты и препятствует грунтовому питанию вод, а, с другой стороны, именно с ней связан отдельный вид озёр -термокарстовый.  Подобные озёра

1 Малая советская энциклопедия, ред. - Б. А. Введенский, том. 8, Советская энциклопедия, I960, с.636

2 Генезис вечной мерзлоты спорен: одни связывают её древним оледенением, другие- с

современным климатом, указывая на мёрзлые грунты в современных сибирских

отложениях.

3 Н.Н.Клюев, Росс

2002, №6, с. 18-19

отложениях.

3 Н.Н.Клюев, Россия: экологический «портрет» на глобальном фоне, Экология и жизнь,

122

возникают из-за таяния подземных вод с последующим проседанием грунта; признаками термокарстового происхождения водоёма является нахождение мхов, пней, деревьев прямо на дне. По близости может быть расположен «пьяный лес»-массив с искривлёнными (саблеобразными) деревьями, выросшими в условиях подвижности грунтов. Даже под руслами крупных рек или в зонах выхода минеральных источников встречаются талые грунты. При различном поведении мерзлотных грунтов и прорезающих их рек для водного хозяйства важна работоспособность сооружений и систем (включая водозаборы). При проектировании и строительстве объектов водного хозяйства следует учесть изменение границ вечной мерзлоты, наличие талых подрусловых грунтов, высокую оврагоопасность, частое переоформление береговой зоны и пляжа, возможность даже промерзающей реки «уйти» в подрусловой сток, столь распространённый в районе строительства БАМА. Степень промерзания на небольших водотоках может даже доходить не только до дна, но и до аллювия включительно. Примечательно, что такая сильная степень промерзания может держаться около 5-6 месяцев, а не только календарную зиму.1 Резкое колебание уровня воды в реках требует строительства водохранилищ, но в условиях подземного оледенения оно затруднительно.

Хотя российское законодательство не считает многолетнюю мерзлоту как отдельный вид водных объектов, таковая играет решающую роль в образовании озёр, болот, формировании почвенного слоя. Расположенная под почвой на глубине 5-10 метров, она достигала мощности от нескольких метров до 1500 метров. Местами она образовывалась второстепенным способом: погребение минеральными осадками ледяной массы внутри водоёмов и водотоков, либо на самой поверхности суши. При постройке зданий, мостов, дорог, плотин, иных объектов, а также добыче полезных ископаемых необходимо изучить и учесть параметры подземного оледенения, могущего не только мешать, но и помогать человеку (подземные холодильники). К сожалению, не будучи полноценным объектом   правоотношений,   многолетняя   мерзлота   остаётся   безнадзорной.   В

1 См. АА.Соколов, Вода: проблемы на рубеже XX века, Ленинград, «Гидрометиоиздат», с.150

123

отличие от полярных ледников она не является предметом мониторинга. Если мировое сообщество считает нужным наблюдать за ледниками по причине потепления климата, то почему же не следует по этой же причине заниматься внутриконтинентальными подземными льдами?

По нашему убеждению, водное и земельное отрасли законодательства не должны сбрасывать со счетов подземное оледенение. Даже недостаточная его изученность не освобождает нас от исправления этой ошибки. При этом более всего следует опасаться предложений в духе отнесения всей сопряжённой с многолетней мерзлотой земли к категории земель водного фонда. Нам представляется, что это можно сделать лишь по отношению к землям наиболее интенсивного сезонного озеро - и болото - образования, ложам и поймам постоянных водных объектов, участков водохозяйственных сооружений. Данное предложение выходит из буквы и духа ст. 102 ЗК, утверждающей принадлежность к данной категории земель водного фонда участков, занятых водными объектами, «замерзаемость» которых стоит отнести на счёт специфики гидро-климатического режима. С названным предложением тем более можно согласиться, если иметь в виду прогнозируемое в связи с потеплением климата сокращение площади вечной мерзлоты. Уже в середине XXI века оно будет весьма интенсивно и может привести к обводнению существующих и образованию новых водотоков и водоёмов1. Это создаст новые просторы для экономики России, включая и водное хозяйство. Могут быть в составе земель водного фонда грунты и породы термокарстовых форм рельефа, подстилающие легко распознаваемые термокарстовые озёра. Цепочки тёрмокарстовых озёр, как и иные карстовые водные объекты по определению интенсивно связаны с подземными водами. Поэтому они объективно могут быть использованы для добычи подземных вод и размещения соответствующих водохозяйственных объектов. При этом некоторые карстовые пещеры и «пьяный лес» целесообразнее сделать памятниками природы.

Ледники, снежники, многолетняя мерзлота, ледниковые формы рельефа и водоёмов   концентрируются   в       зонах   высотной   поясности,   т.е.    в   горах.

1 А.В. Павлов, Г.Ф. Гравис, Вечная мерзлота и современный климат, Природа, 2000,№4, с.11-17

124

Исчерпывающего определения понятие «горы» или «горный район» пока нет. Европейская Хартия горных регионов 1995г. (ст.2) «интерпретирует их в понимании местностей, где высота, рельеф и климат создают особые условия, влияющие на повседневную человеческую деятельность». Данная компромиссная формулировка позволяет каждой стране «наполнять» это понятие своим содержанием.1 Как нам представляется, при таких растяжимых формулировках даже низменности, а не только предгорья, можно назвать горными районами. Однако, в России нет законов или прочих нормативных актов, позволяющих установить специфический статус горных областей, нет у нас и официальной национальной горной политики. Этого нельзя сказать о ряде стран Европы (прежде всего, альпийские Италия, Франция, Швейцария), где приняты и действуют специальные «горные» законы, предусматривающие правовой режим у горных ландшафтов. На наш взгляд, горными районами следует считать области высотной поясности, т.е. вертикальной поясности растительности и вообще ландшафтов с изменчивыми, контрастными, суровыми климатическими условиями. Они характерны также абсолютной высотой над уровнем моря, колебанием относительных высот в пределах района, труднодоступностыо и физиологическим влиянием на организмы. Горная область характерна также существенным уклоном склона и соседствует с предгорьем. Предгорья требуют нашего особого внимания. Это пониженная окраинная часть горных стран, систем и хребтов, образующая переход к ближайшей равнине.2 Рельеф этой зоны можно считать низкогорно-холмистым; он характерен «лестницами», «прогибами» (в форме цепи впадин), бедлендами3, возможны предгорные ледники и озёра.

Специфические водные системы гор состоят из многих элементов: источники, водопады, ручьи, реки, озёра и даже болота. Особенно разветвлена гидрографическая сеть на низкогорьях и предгорьях. Важна   охрана   зон истока

1 Ю.П.Баденков, А.А.Транин, Горные территории России: социально-экономические, экологические и правовые проблемы, Государство и право, 1997, Л'з12, с.55-61

2 Географический энциклопедический словарь, с.242

3 Бедленд - резко и сложно расчленённый низкогорный рельеф, состоящий из запутанной сети ветвящихся узких водоразделов, трудно пригодный или вообще непригодный для земледелия, (см. «Словарь иностранных слов» М., Русский язык, 1990).

125

рек, но дело этим не исчерпывается. Компетентные органы и организации должны проводить всевозможные охранные мероприятия в целях предотвращения эрозии и достижения устойчивости растительного и почвенного покрова на склонах гор и долинах горных рек. Горные области как таковые характерны повышенным риском природных стихийных явлений (оползни, сели, лавины). Причиной оползней может быть некорректное поведение человека, выражающееся, например, в переуглублении русла реки.1 Одной из главных причин селей являются обрушения перенасыщенных водою моренных валов, а также прорывы перемычек, подпруживающих приледниковые озёра.

В Советский период защитные мероприятия осуществлялись в Казахской ССР. В 1952г. в бассейне рек Большой и Малой Алматинки для подавления очагов эрозии и предотвращение селевых потоков был введён защитный режим. В 1962г. Алма-Атинский городской совет народных депутатов трудящихся принял постановление «О санитарно-защитном режиме русел рек, притоков, водоёмов города и озёра Иссык». Таким образом, законодатель распространил внимание на реки предгорной столицы, а также на излюбленное место отдыха жителей Алма-Аты - оз. Иссык. На этой селеопасной территории грязекаменные потоки накрывали не только само озеро (1963, 1973гг), но и через реку Малая Алматинка устремлялись к городу.

Горные области России, как и в прошлом СССР, не имеют своей особой категории земель и разделены между различными категориями. Горные массивы могут принадлежать к землям особо охраняемых территорий и объектов (на русско-грузинской границе находится целая полоса заповедников и национальных парков), а также к землям запаса и лесного фонда.2 Согласно «Основным положениям по выделению особых защитных участков леса», утверждённых приказом Роскомлеса от 30.12.1993г.№348, в горных и предгорных местностях могут быть противоэрозионные и иные особо ценные леса, которые являются

1 Здесь и далее А.А.Махорин, Инженерная защита горных территорий, Сергеевские чтения, Материалы годичной сессии научного Совета РАН по проблемам геоэкологии, инженерной геологии и гидрогеологии, вып. 3,М., 2001, с. 111-114

2  «Комментарий к Лесному Кодексу Российской Федерации» Под. ред. Боголюбова С.А.,ИНФРА - М-НОРМА, 1997; с.25-31

126

участками лесного фонда, и по логике под ними должны быть земли лесного фонда1. Данное Основное положение предусматривает следующие особо защитные участки (полосы) леса, имеющие отношение к горным массивам: -шириной в 200метров, вдоль верхней границы с безлесьем; - шириной в 50-ЮОметров вдоль бровок обрывов, осыпей и оползней, а также на карстовой площади или вокруг карстовых образований; - шириной в 100-200метров вдоль постоянных русел снежных лавин и селевых потоков. Судя по разновидностям участков лесного фонда, мы можем говорить о малом присутствии и сложной конфигурации земель водного фонда в горных областях.

Выше упоминалось о горных породах ледников и снежников, могущими быть землями водного фонда. Но горные породы, «занятые» иными водными объектами (довольно полноводными реками, озёрами, водохранилищами), также есть основания считать землями водного фонда. Конечно же, зачисление самих гор в категорию земель водного фонда весьма проблематично и спорно, но в предгорьях земли водного фонда могут быть представлены довольно широко. Именно там располагаются многие сооружения и искусственные водоёмы по защите от стихийных бедствий, включая и вредное воздействие вод. Важнейшим таким «сооружением» являются предгорные водохранилища. Указанные участки также являются базисом для создания элементов водного хозяйства: плотины, каналы, канавы, запруды и др. Подобные комплексы водохозяйственных сооружений и водных объектов могут быть довольно разветвлены, а подстилающие их участки земель водного фонда вряд ли будут куцыми анклавами. В данном

i

случае к землям водного фонда целесообразно причислять довольно обширные участки.                                                                                                                    \

2.5 Земли водохозяйственных объектов

Согласно части 2, ст. 102 ЗК РФ, «земли водного фонда могут использоваться для строительства и эксплуатации сооружений, обеспечивающих удовлетворение потребностей населения в питьевой воде, бытовых, оздоровительных и других потребностей населения, а также для водохозяйственных, сельскохозяйственных,

1 «Основные положения» опубликованы в журнале Законодательство и экономика, 1994г., №3\4, с. 156-160

127

природоохранных, промышленных рыбохозяйственных, энергетических, транспортных и иных государственных или муниципальных нужд при соблюдении установленных требований». Водохозяйственные объекты, включая и гидротехнические сооружения, могут находиться на землях поверхностных и морских вод, а также на землях с особыми климатическими условиями. При этом земли водохозяйственных сооружений могут быть сопряжены с международными водами. Однако, находящиеся под ними земли независимо от вида близлежащих водных объектов могут быть выделены в отдельную разновидность земель водного фонда, «перекрещивающуюся» с другими, уже выделенными нами по несколько другим признакам, разновидностями. Как бы земли водохозяйственных объектов ни «перекрывали» другие разновидности земель водного фонда, они, всё же, заслуживают отдельного рассмотрения, неотъемлемого от анализа режима самих водохозяйственных объектов.

Всего в России эксплуатируется более 65 тыс. отдельных ГТС и их комплексов. Из них 36 тыс. водозаборных и сбросных сооружений, около 10 тыс. километров защитных дамб и водо-оградительных валов, 29 тыс. водохранилищ, прудов, накопителей жидких отходов с напорными ГТС. В государственной собственности находится пятая часть от общего количества сооружений, более половины переданы в частные руки (АО и прочие частные компании), 8% не имеют собственника вообще. Бесхозность и неэффективность существующих собственников, а также неравномерная ведомственная принадлежность привели российский гидротехнический фонд к плачевным последствиям. Аварийность российских ГТС в 2,5 раза превышает среднемировой показатель. По материалам Рабочей группы к заседанию межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по экологической безопасности 26 июля 2001г., около 22% ГТС требуют капитального ремонта, в целом 3 тыс. российских ГТС находятся в аварийном или предаварийном состоянии. Эти печальные данные подтвердились во время наводнений на юге России в 2002г. К числу основных предпосылок высокой аварийности можно отнести дефекты при строительстве, неправильная оценка гидрологической обстановки, ошибки при проектировании. Все из перечисленных предпосылок касаются земель водного фонда,    они могут быть

128

вызваны их несовершенным обследованием, или же повлечь за собой негативные последствия для земель данной категории. Ухудшение технического состояния береговой зоны водохранилищ приводит, зачастую, к крупномасштабным береговым деформациям.1.

Правовое регулирование гидротехнической и мелиоративной деятельности в Российской империи и затем в СССР не отличалось совершенством и фундаментальностью, страдало разобщённостью и эпизодичностью.2 В СССР оно осуществлялось через подзаконные акты: довольно кратковременные совместные постановления партии и правительства, а также ведомственные решения и СНИПы Госстроя. Нельзя не отметить, что многие из них предусматривали вполне обоснованные требования о лесоочистке и лесосводке в зонах затопления водохранилищ3, а также нравоучительно осуждали как «порочную» практику отвода          без     достаточных     оснований     ценных     пахотных     и     других

сельскохозяйственных угодий, особенно орошаемых, осушенных и пойменных земель под несельскохозяйственные нужды.4

Веками российское государство находилось в различных природно-климатических и почвенных зонах, что обусловило многообразие видов мелиорации. В одних областях господствовало осушение, а в других обводнение и орошение. При этом значительная часть Российского государства всегда была в зоне рискового земледелия. Объективно эти обстоятельства подталкивали к принятию единого закона, который учитывал бы отечественный и зарубежный опыт. Распад СССР и рыночные реформы потребовали принятия двух важнейших

1 См. Материалы к «круглому столу», организованному Комитетом по природным ресурсам и природопользованию Госдумы РФ на тему «Закон Российской Федерации «О безопасности гидротехнических сооружений»: организационно-экономические аспекты и формирование механизма правового обеспечения». М. 14 ноября 2002г., Н.М. Тарасов «О состоянии и мерах по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений»

2 С.А.Боголюбов и др. Комментарий к федеральному закону «О мелиорации земель», М., 1999, с.3-8

3 Постановление Совмина СССР от 2 февраля 1976г. №76 «Об утверждении Положения о порядке проведения мероприятий по подготовке зон затопления водохранилищ в связи со строительством гидроэлектростанций и водохранилищ»

"Постановление ЦК КПСС и Совмина СССР от 16 июля 1966г.№465 « О широком развитии мелиорации земель для получения высоких и устойчивых урожаев зерновых и других сельскохозяйственных культур»

129

федеральных законов: «О мелиорации земель» от 10 января 1996г.№4-ФЗ; «О безопасности гидротехнических сооружений» от 21 июля 1997г. №117-ФЗ.

Закон «о мелиорации земель» определяет и применяет такие понятия, как мелиорация земель, мелиоративные мероприятия, мелиорируемые земли, мелиорированные земли, мелиоративные системы, (ст.2 «Основные понятия»). Мелиорация земель (от латинского «улучшение»)- коренное улучшение земель путём              проведения       гидротехнических,        культурных,       химических,

противоэрозионных, агромелиоративных, агротехнических и других мелиоративных мероприятий. Сами мелиоративные системы — комплексы взаимосвязанных гидротехнических и других сооружений и устройств (каналы, коллекторы, трубопроводы, водохранилища, плотины, дамбы, насосные станции, водозаборы, другие сооружения и устройства на мелиорированных землях), обеспечивающие создание оптимального водного, воздушного, теплового и питательных режимов почв на мелиорированных землях. Мелиорированные земли-земли, где уже проведены мелиоративные мероприятия, мелиорируемые земли, земли, недостаточное плодородие которых улучшается с помощью осуществления мелиоративных мероприятий. Исходя из сложившегося понятийного аппарата закона, можно сделать следующие выводы:

1)Мелиорация     и     мелиоративные     системы          могут     быть     как     ГТС

(«гидромелиорация»), так и другими сооружениями и устройствами (даже лесонасаждениями).

2)Размещение единичных и, тем более, составляющих целый комплекс государственных ГТС является некоторым основанием для зачисления земель мелиоративных систем в состав земель водного фонда. Кроме того, такие составляющие мелиоративных систем, как каналы, коллекторы и водохранилища, являются также ещё и водными объектами. Это является дополнительным основанием для установления режима земель водного фонда на значительной части уже мелиорированных или ещё мелиорируемых земель.

3) Согласно ст.4 названного закона, он распространяется в части, не противоречащей водному и земельному законодательству, и на земли водного

130

фонда. К тому же, среди земель водного фонда, как известно, имеются и площади сельскохозяйственных угодий.

Согласно ст. 11-16 Закона «О мелиорации земель», мелиоративные системы и отдельно расположенные ГТС могут быть буквально во всех формах собственности государственной (федерации и её субъектов); муниципальной; частной. При этом частная собственность физических и юридических лиц возможна на мелиоративные системы общего и индивидуального пользования. Предусматривается также и общая собственность двух или нескольких лиц на мелиоративные системы. В ст.2 Закона установлено, что государственными мелиоративными системами являются те из них, которые, находясь в государственной собственности, обеспечивают межрегиональное и (или) межхозяйственное водораспределение и противопаводковую защиту. К государственным относятся также противоэрозионные и пастбищезащитные лесные насаждения государственного значения. Однако, чтобы распределить ГТС между эффективными собственниками, декларативных положений о формах собственности недостаточно. В статьях закона нет конкретного порядка распределения мелиоративных сооружений и отдельных ГТС между собственниками. Поскольку земли под ними выступают в виде «принадлежности», то представляется не совсем ясной и их судьба.

В связи с аграрной реформой исключается широко бытовавшая в прошлом практика          навязывания     землепользователям     различных     мелиоративных

мероприятий. Они могут сами проводить оросительные и осушительные работы, строить пруды и иные водоёмы. Но возможности у обладателей земельных титулов трудно назвать широкими, т.к. их права ограничены определёнными требованиями закона. Согласно ст.32 Закона « О мелиорации» выдвинуто главное экологическое требование к проведению мелиоративных мероприятий. Они не должны приводить к ухудшению состояния окружающей среды и подчиняются требованиям земельного, водного, лесного, фаунистического, горного и природоохранного законодательства. Таким образом, возникает вполне резонный вопрос: что делать с «улучшениями», оказавшимися на деле «ухудшениями»? Не пора ли демонтировать многие вредные сооружения?

131

В статье 3 Закона «О мелиорации земель» предусматривается приоритетное действие международных договоров, норм и общепризнанных принципов в сфере улучшения земель. Однако закон не уделяет внимания непосредственно трансграничным мелиоративным системам, которым могут быть посвящены межправительственные соглашения и даже межгосударственные договоры. По свидетельству специалистов, некоторые мелиоративные системы России имеют межгосударственное значение, но возникли в рамках строительства Единой Водохозяйственной Системы СССР. Так, Палласовская оросительно-обводнительная система (Волгоградская область) передаёт часть располагаемой ею воды аналогичной Джаныбекской системе (Западно-Казахстанской области). Обе эти системы управляются разными организациями, находящимися в собственности двух разных государств. Технологическая взаимосвязь и правоотношения между ними основаны на выработанных в советские времена проектных решениях.1 Нам представляется, что в условиях СНГ такие давнишние решения желательно подтвердить или при необходимости изменить.

Закон «О безопасности гидротехнических сооружений» довольно странно определяет понятие ГТС (ст.З «Основные понятия»). Под ними он подразумевает « плотины, здания гидроэлектростанций, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъёмники; сооружения, предназначенные для защиты от наводнений и разрушений берегов водохранилищ, берегов и дна русел рек; сооружения (дамбы), ограждающие хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций; устройств от размыва на каналах, а также другие сооружения, предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения вредного воздействия вод и жидких отходов». Данное неполное перечисление соответствующих объектов не даёт классификаций ГТС по их назначению и вытекающему из него правовому режиму. Ведь они многообразны по разной степени воздействия на водную среду и различному хозяйственному весу. Закон не обозначил     отличий    между сооружениями,  обслуживающими

1 См. С.А. Боголюбов и др., Комментарий к федеральному закону «О мелиорации земель», М, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве

132

одного или несколько, или даже множество пользователей. Помимо всего прочего, каналы получают двойной статус: они являются водными объектами (согласно Водному кодексу), но ещё и ГТС согласно рассматриваемому закону. Таким образом, круг водных и водохозяйственных объектов (гидротехнических сооружений) частично совпадает. Если же последовательно учитывать искусственный характер водных объектов, то тогда имеет смысл считать гидротехническими сооружениями ещё и водохранилища, пруды, копани. Нам представляется желательным классифицировать ГТС следующим образом: -защищающих близлежащие площади от вредного воздействия вод (дамбы), -защищающие сам водный объект (противоразмывные устройства на каналах), -помогающие использовать воды (насосные станции), наполняющие и опорожняющие водоёмы (плотины и др.),- способствующие транспорту (судоподъёмники, шлюзы), многостороннего (комплексного) назначения.

Подкреплённый соответствующей правовой базой, Закон «О безопасности гидротехнических сооружений» содержит весьма жёсткую регламентацию проектирования, строительства, ввода и вывода в эксплуатацию, самой эксплуатации, реконструкции, капитальному ремонту, восстановлению и консервации ГТС. Ключевой институт закона - декларация о безопасности. Этот документ представляется собственником или эксплуатирующей организацией в надзорный орган. Утверждение декларации надзорным органом позволяет занести ГТС в специальный Регистр. Только после подобной «регистрации» и финансового обеспечения ответственности собственников или эксплуатирующих организаций за последствия аварий выдаётся лицензия на эксплуатацию ГТС. В случае несогласия хозяйствующих субъектов с предписаниями органов надзора проводится платная государственная экспертиза, дающая возможность государственным надзорным органам утвердить или не утвердить декларацию, принимать иные эксплуатационные решения.

К сожалению, в настоящее время по причине, как внутреннего несовершенства, так и правового нигилизма, применение названного закона весьма       затруднено.       Здесь       сказывается       отсутствие       необходимых

Российской Федерации, 1999, с.39

133

правоустанавливающих документов (из-за этого, например, в Томской области из 13 ГТС ни одно не зарегистрировано), а также нечёткости критериев ГТС, подлежащих декларированию. Государственный учёт объектов водного хозяйства надлежащим образом не ведётся. Нет достоверных и полных сведений о количестве, технических характеристиках, месте размещения и ведомственной принадлежности ГТС. Инвентаризация ГТС проводится некачественно, что распространяется и на сопряжённые с ними земли. В Ярославской и Новосибирской областях Регистр ГТС вообще не ведётся, во многих других субъектах федерации (Алтайский край, Ростовская, Брянская, Воронежская, Тюменская области) есть большое количество неучтённых объектов, местами они составляют до 50% от общей массы ГТС региона1.

Закон недостаточно обозначает разницу в правовом статусе собственников, ибо таковыми могут быть как федерация, так и её субъекты, муниципальные образования, юридические и физические лица. Как и в мелиоративном законе, не предусматривается и правовой механизм разделения ГТС по признаку собственности. О муниципальной собственности на ГТС лишь упоминается, роль муниципалитетов подробно не определена. В результате недостаточного внимания законодателя к этой проблеме произошло уже упомянутое выше крайне неудачное распределение ГТС между собственниками, приведшее к чрезмерной децентрализации фонда ГТС. С другой стороны, некоторые объекты не имеют федерального значения, но находятся в собственности федерации. В то же время, представляется достаточно адекватным федерализму право органов субъектов федерации на принятие решений о размещении и ограничении условий эксплуатации ГТС. Именно на региональном уровне происходит информирование населения об угрозе аварии, влекущей чрезвычайную ситуацию. При этом субъекты федерации реализуют свои полномочия на основании данных наблюдений по водной системе, включая и поведение почв и грунтов бассейна.

Даже в своих узких рамках закон недостаточно связан с земельным законодательством и не определяет, на участках какой категории земель находятся

1 См. названные Материалы к «круглому столу» на тему: «Закон Российской Федерации «О безопасности гидротехнических сооружений».

134

ГТС. Закон ограничился лишь упоминаниями о территории ГТС в границах земельного отвода, уделяет очень мало внимания защитным полосам и зонам, приуроченным к ГТС. Если мы обратимся к родственному закону 1998г. « О гидрометеорологической службе», то он напрямую предусматривает создание охранных зон для наблюдательных пунктов и их сооружений (ст. 13).В условиях, когда земляные дамбы и валы практически служат продолжением подстилающих земель, невнимание Закона к земельным правоотношениям очевидно.

Превращение бассейнов крупнейших рек в цепь водохранилищ привело к нарушению целостности бассейновых экосистем, размыву берегов и русел, переформированию речных и озёрных долин. Но негативные последствия выступают и в других формах: заиление почвы, временное затопление прежних сухих земель, подъём-или падение грунтовых вод, изменение ледовой обстановки, смене флоры и фауны. Многие вредные последствия должны учитываться в проектах строительства ГТС и водохранилищ. В разрабатываемые проекты целесообразно включать имущественные и денежные компенсации землепользователям, но если из-за них стоимость проекта будет выше, чем выгода от его реализации, а негативные последствия будут слишком внушительны, чтобы их назвали побочными, то предложение о строительстве ГТС и образование водоёма при нём будет справедливо отклонено. В основном, проекты строительства предусматривали перемену земельных и водных прав причастных лиц лишь явочным порядком, не заботясь о надлежащим оформлении. Это объясняется отсутствием должных требований водного законодательства, а также законодательства о капитальном строительстве.

Российское право в основном ограничивалось регулированием вопросов гидротехнического преобразования долин рек и озёр, а довольно острая проблематика излишней зарегулированности гидрографической сети нашей страны оставалась практически без внимания. Она обойдена вниманием и двух рассматриваемых законов. Между тем, подобная однобокость представляется анахронизмом и мешает нормализации состояния поверхностных и полуморских вод и связанных с ними земель водного фонда.

135

В бывшем СССР была уже упомянутая нами единая система водного хозяйства -ЕВХС. Затем она была поделена между странами СНГ и Балтии. В настоящее время российская государственная граница проходит по одной тысяче трансграничных водных объектов, включая и искусственные. Многие из них только недавно стали трансграничными. Гидротехническое использование этих водоёмов и водотоков, влекущее за собой и антропогенное воздействие на подстилающие земли, совершенно не регламентируется в двух рассматриваемых нами законах. Главный водный закон - Водный кодекс - в этих вопросах также немногословен.

2.6. Земли международных вод

В предшествующих параграфах рассматривалась проблематика морских и поверхностных вод, ледников и снежников, но практически не затрагивались международные аспекты. В то же время, в международных договорах о трансграничных реках, озёрах, водохранилищах, каналах, болотах, заливах и даже морях, в той или иной мере, затрагиваются вопросы использования и охраны земель водных объектов.

Земли водных объектов в международном речном праве Международное речное право- это совокупность норм, определяющих статус находящихся на территории двух и более государств водотоков и водоёмов естественного и искусственного происхождения.1 Главный источник международного речного права - ратифицированная Россией Хельсинкская Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озёр 1992г. Международное речное право регулирует общественные отношения по исследованию, охране, использованию международных неморских вод. При этом, как нам представляется, «тон» охране и использованию международных неморских вод должно задавать исследование данных акваторий. Эта нехитрая мысль не всегда претворяется в жизнь и даже не всегда замечается, однако она имеет прямое отношение к землям водного фонда в

'См. С.А. Гуреев, И.Н. Тарасова, Международное речное право, М. «Международные отношения», 1993, с.7-12

136

странах   СНГ   и   Монголии,   ибо   земли   изучаемой   категории   сопряжены   с трансграничными водотоками и водоёмами.

Общее количество трансграничных водных объектов на границах России -около одной тысячи. При этом общая протяжённость речной границы России-7141 км, а по озёрам тянется 4775 км. границы.1 Как отмечали ещё советские специалисты, к землям водного фонда относятся и земли пограничных материковых водоёмов (тогда ещё водоёмами называли и водотоки)2. Под ними подразумевали Амур, Араке, Прут, Дунай и т.д. Теперь, с распадом СССР, россияне потеряли доступ ко многим водным объектам, которые не перестали от этого быть пограничными или трансграничными. Бывшие республики СССР продолжают разделять их бассейны со странами Дальнего Зарубежья (Турция, Иран, Афганистан, Польша, Румыния). При этом сопряжены с ними по-прежнему земли водного фонда. В свою очередь, на границах России многие водотоки и водоёмы приобрели статус международных. К числу наиболее крупных из них относятся реки Даугава, Неман, Нарва, Терек, Урал, Днепр, Северный Донец, Чудско-Псковское озеро. К числу «старых» международных неморских вод, на которые отчасти распространяется суверенитет нашей страны, принадлежит Амурский бассейн, включая и пограничное озеро Ханка, а также Каспийское море-озеро. Ряд водных объектов пока остаётся без договорной регламентации

Международное речное право регулирует сферу довольно важных межгосударственных отношений, участники которых имеют и экологические интересы. Договорённости по трансграничным водотокам и водоёмам предусматривают охрану «ландшафта». Почва же является «несущей конструкцией» такового. Международное речное право «бережёт» водопокрытую и водообслуживающую землю от эрозии, несогласованных гидротехнических действий, заиления, загрязнения, обвала берега. Почти во всех договорах СССР (а РФ - его правопреемница) сооружения и постройки, извлечённый грунт и камни, иные хозяйственные объекты    не должны мешать естественному ходу воды в

1 «Вода России», газета Минприроды, 1999, №10-11, с.8

2 О.С. Колбасов Теоретические основы права пользования водами в СССР, «Наука» М. 1971.С.142

137

половодье.   Недопустимо   и   создающее  угрозу   обвала   загромождение   берега указанными материалами и объектами.

С землями международных водных объектов связана проблематика установления границы по этим водоёмам и водотокам. Данный узкий вопрос был когда-то хорошо изучен зарубежным специалистом по морскому и международному речному праву Д.Коломбосом 1. В случае несудоходности пограничной реки граница идёт по её середине, на судоходных же реках граница идёт по середине наиболее глубокого фарватера, именуемого обычно тальвегом. Это правило справедливо и для многорукавных судоходных рек. Соответственно, остров или мост на самой глубокой протоке делится пополам. Государства не имеют право с помощью искусственных мер изменить естественное направление «тальвега» и этим передвигать демаркационную линию. Однако на практике такие нечестные действия всё же предпринимаются: в частности, на русско-китайской границе ведётся своего рода «фарватерная война» по международной реке Амур. Она была начата китайской стороной при берегоукреплении и дноуглублении, и имеет целью присоединения ряда амурских островов к Китаю. У речников есть финансовые и технические возможности удержать существующую границу и предотвратить обмеление одной из проток2. При естественном приросте берегов или устремлении воды по новому руслу граница всё равно идёт по середине реки. Принцип тальвега распространяется и на международные озёра и каналы - там тоже есть средняя линия фарватера. Американская судебная практика распространила этот принцип и на межштатные реки, озёра, каналы.

«Свобода судоходства» - краеугольный камень международного речного права. Свобода судоходства, в принципе, влияет и на характер использования земель, причём сам этот принцип, в какой-то мере, реализован даже, по свидетельству Коломбоса3, в отношении озёр, имеющих выход к морю. Владелец берегов не может прямо или косвенно препятствовать свободному передвижению по реке    судов кого-либо государства. Проблематика свободы судоходства по

1 Д. Коломбос, Международное морское право, М. «Прогресс» 1975, с.208-209

2 Стенограмма парламентских слушаний на тему «Восстановление и охрана водных объектов. Актуальные вопросы управления и правового обеспечения», с.51

3 Д. Коломбос, Назв. соч., с.208-209

138

международным неморским водам заслуживает отдельного изучения, но связанная с ней оптимизация навигационных условий - создание глубоководных путей с гарантированными глубинами - не может не происходить на землях водного фонда или их аналогах.

В рамках строительства «общеевропейского дома», начало которому было положено во второй половине XX века, в Европе происходит создание единой крупногабаритной системы водных путей, выходящих на омывающие континент моря: Средиземное, Балтийское, Чёрное, Северное. В неё вошли старейшие «свободные» реки и озёра континента, а также многочисленные искусственные водные объекты: водохранилища, обводные, боковые, соединительные каналы. Таким образом, произошло расширение сферы международного речного права, смыкание её с морским правом. Экономические и политико-правовые усилия Европейского сообщества были подытожены Европейским соглашением о важных внутренних водных путях международного значения 1996г. Его участники установили характеристики внутренних водных путей и портов, входящих в специальный перечень. В частности, в него входят Днепр, Днестр, Волга и Кама, Москва и Петербург. Инициативы Европейского сообщества пали в СНГ на благоприятную почву, т.к. в Европейской части СССР была создана единая глубоководная система (ЕГС). К 1975 г. был завершён первый этап создания ЕГС внутренних водных путей европейской части СССР, в результате межбассейновых соединений Москва стала портом пяти морей. С распадом СССР ЕГС в большей своей части оказалась в составе России, но приобрела во многом международный режим, т.к. её трассы подпадают под действие Европейского Соглашения.

Международные реки - важнейший, но не единственный институт международного речного права. Он берёт своё начало со средних веков, но получил интенсивное развитие в 19-20 вв. Исторически международные реки делятся на открытые только для стран бассейна, или же свободные ещё и для третьих государств. Для специалистов по экологическому праву поучителен пример Рейнского бассейна - важнейшего источника для водоснабжения, гидроэнергетики, главной транспортной артерии Западной Европы. Рейн - самая загруженная судоходная река в мире, в её бассейне находятся Германия, Франция,

139

Австрия, Швейцария, Лихтенштейн, Нидерланды и Люксембург.1 «Рейн- отец» имел некогда многорукавное и многоостровное русло, нелегкие навигационные условия (пороги), отличался частыми и опустошительными наводнениями. В целях оптимизации судоходства и снижения заболеваемости малярией с начала 19 века Рейн стали спрямлять и превращать в канал. Антропогенная нагрузка на бассейн этой великой реки к середине XX века была настолько сильна, что ООН признала её пригодной лишь для судоходства. При этом полной защиты от паводков достичь не удалось.

Чтобы переломить ситуацию, Германия и Нидерланды создали Комиссию по защите Рейна (1950г.), с резолюциями которой пришлось считаться. В результате эффективных мер по оздоровлению реки удалось остановить размывание грунта и повысить качество воды. Чтобы погасить глубокие (до7 метров) размывы речного дна вниз от каскада ГЭС, с 1978г. ежегодно баржами доставляли и вмещали в уязвлённый участок русла 180тыс. тонн наносов определённого гранулометрического состава. В апреле 1999г. государства бассейна подписали новую договорённость по устойчивому развитию речной системы. Она нацелена на восстановление русел рек и высвобождение пойм для паводков. В целях максимального приближения к первозданному виду речной долины планируется возвращение бассейна к очертаниям до 1816г. Это невозможно без поэтапной разборки продольных руслорегулирующих дамб, а также реабилитации второстепенных акваторий бассейна великой реки. Последнее означает восстановление и воссоединение с основным руслом всех ранее    отсечённых    рукавов,    стариц,    излучин    (меандров),    регулирующих

1 Подробнее см. Р. Кромер, Рейн используют бережно, Экология и жизнь, 2001,№2, с.47-49

140

гидрологический режим. Верхний Рейн в настоящее время всё ещё представляет собой зарегулированный водоём с более десятка ГЭС и бетонированными берегами. Комплексная концепция санирования предусматривает расчистку береговых полос с демонтажем железобетонных конструкций, укрепление размываемых берегов с помощью естественных материалов, ликвидацию зон застройки.1

Но как же юридически обеспечить эту восстановительную деятельность? Германская практика склонна идти по пути «выкупа» земель речных долин у промышленных предприятий, возникли даже общественные движения, собирающие средства для выкупа территорий бывших пойм для возрождения естественного ландшафта. Однако Концепция возвращения рейнской экосистемы к состоянию до 1816г. совершенно не учитывает вопрос о вероятном повторении проблем многовековой давности (вредное воздействие вод и т.д.). Нам представляется, что, на самом деле, Рейнский бассейн должен быть и становится полуестественной экосистемой с мягким контролем со стороны человека. Сюда вполне «вписывается» укрепление берега естественными материалами. Дать же громадную экосистему на полный «самотёк», можно надеяться, никто не решится. К сожалению, этого нельзя сказать об Амурском бассейне. Он принадлежит к числу международных, но в российских границах находится более 50% его площади, что равно 6% всей российской территории. При этом Нижний Амур протекает исключительно по российской территории. В ходе неравномерного освоения хозяйственная деятельность в бассейне этой великой реки носила зачастую стихийный характер. Неадаптированные рубки леса и катастрофические пожары, стокилометровые гари, иное вредное воздействие нанесло существенный удар по уникальной экосистеме бассейна. Нормальные земельно-водные правоотношения нарушаются практикой выжигания пойменных и вообще долинных лугов, что влечёт за собой их обеднение и снижение продуктивности.2

1 Реферативные журналы ВИНИТИ «Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов», М.,1999, JS°4, с.29; №7, с.79

2 Стенограмма парламентских слушаний на тему: «Восстановление и охрана водных объектов. Актуальные вопросы управления и правового обеспечения» от 21 марта 2002, с. 17-21

141

Кроме того, в процессе освоения Китаем принадлежащей ему части бассейна возникает ряд коллизий с российской стороной, в частности в области рыбного и водного хозяйства. Весьма остра проблема ртутного загрязнения амурского притока - р. Сунгари. Китайская сторона строит плотины, но почти не занимается очистными сооружениями, там даже не принимают и не применяют известное России правовое понятие «водоохранной зоны».1

Не принадлежит к числу малозначительных и правовой институт международных озёр.2 Его корни восходят к средним векам, но наибольший импульс к развитию он получил только в 19-20вв. В настоящее время в мире действует более 300 специальных соглашений, включая и акты ещё недавнего периода колониализма. Но большинство из ныне действующих устарело и не может адекватно регламентировать новые и даже «старые» виды пользования этими водными объектами. К сожалению, не удалось добиться кодификации накопившихся норм и окончательно отмежевать водоёмы, используемые лишь странами бассейна (именно пограничные), и водоемы, открытые даже для третьих, неприбрежных государств (международных в самом широком смысле слова). На каждом озере или озёрной системе действует свой единственный в своём роде порядок судоходства, рыболовства, прочего пользования. Подобная мозаичность, хотя и может быть предопределена природными и экономическими условиями, осложняет формулировку общих подходов и решений, в частности и природоохранных.

В настоящее время в мире около 100 крупнейших озёр являются пограничными, причём самое большое из них Каспийское море-озеро. Каспий, Арал и ряд других пограничных водоёмов находятся на территории СНГ, однако правовая доктрина этих молодых государств далека от разносторонней разработки темы пограничных озёр. По ряду международных озёр до сих пор отсутствуют соглашения по правовой охране этих зачастую уникальных природных объектов.

1 А.Казанцева, Размышления о проблемах Амура, «Вода России», 1997, №2.; О. Подосёнова, На высоких берегах Амура, «Вода России», 1999, №9.;

2 См. подробнее Р.Ф. Мамедов, «Пограничные озёра и замкнутые (полузамкнутые) моря в международном праве: сравнительный анализ», Материалы международной

142

Каспийское море-озёро по существу представляет собой величайший в мире замкнутый слабосолёный водоём на границе между Европой и Азией. В этот бессточный водоём впадает 600 рек , включая и такие крупные, как Волга, Урал, Терек. Сложный природный характер водоёма сообщает значительную сложность его правовому режиму.1 Продолжительность естественнонаучного спора о том, является ли Каспий морем или озером, вызвана тем, что физико-географически это море, а био-химически - озеро. Двойственность естественнонаучных оценок Каспия привела к тому, что договорная практика не считала его морем, а, следовательно, на него должна была распространяться принятая уже после распада СССР Хельсинкская конвенция 1992г., но встаёт вопрос и о применении Конвенции ООН по морскому праву 1982г. В настоящее время, Каспий как уникальный водоём может окончательно закрепить свой правовой режим, комбинирующий как морские, так и озёрные черты. Не исключено и принятие конвенционального Каспийского кодекса, который будет считать Каспий единым природным комплексом и предусматривать единый международный контроль и мониторинг за состоянием ресурсов бассейна. Этот международный режим должен будет касаться и дна, и береговой полосы Каспия, т.е. земель водного фонда стран СНГ.

В 1723г. Пётр Великий подписал первый договор между Россией и Персией. С этого времени правовой режим Каспийского моря-озера устанавливался двухсторонними соглашениями. СССР и Иран считали Каспий водоёмом-кондоминиумом, кроме узкой прибрежной полосы в 10-12 миль. Но с возникновением СНГ создались условия для его существенного изменения. В 1992-93 гг. прикаспийские государства подписали ряд соглашений о сохранности и рациональном использовании биоресурсов Каспия, которые должны были быть приоритетными по сравнению с другими соглашениями. Делегации всех прикаспийских государств, кроме Азербайджана, согласились на 20-мильную рыболовную зону. При этом Казахстан и Туркменистан требовали раздела Каспия

конференции, посвященной актуальным проблемам морского права, М., 6-8 сентября 2000, с.7-18;

1 Е. Н. Новикова, Правовые проблемы природопользования в Каспийском регионе, Государство и право, 2001, №11, с.76-81

143

по правилам, принятым для трансграничных озёр. Это означало раздел воды, дна и недр на глубокие сектора, а Азербайджан без согласия своих партнёров уже вёл себя как суверен своего сектора. Только в 2002 г. Каспий был поделён по принципу: «делим дно и недра, вода общая». Раздел Каспийского моря-озера следует осуществить с обязательным условием сохранения его единой правовой охраны. И никакие доктринёрские дилеммы не должны упрощать уникальный характер этого водоёма.

Экономика прикаспийских субъектов Российской федерации зависит от изменчивости вод Каспийского моря. Почти 80 лет XX века уровень Каспия понижался, высвобождая значительную часть морского дна под ценнейшие сельскохозяйственные угодья, зоны рекреации, различные приморские населённые пункты. На бывшем дне были построены жилые и промышленные кварталы Махачкалы, Каспийска, Дербента, некоторых других городов. При этом от предупреждений ряда учёных отмахивались, а защитные сооружения зачастую не строились. Обильный влагоперенос из Средиземноморья привёл в 80-90 гг. ХХв. к масштабной трансгрессии. В результате нового наступления моря были затоплены высоко продуктивные маршевые, болотные, луговые, светло-каштановые почвы, а подводное почвообразование было фрагментарно. Наряду с абразией (разрушением) берега на Каспии местами происходит повышение уровня грунтовых вод и дестабилизация речной сети. На реках Мокрая Кума и Терек наблюдается миграция русел с прорывами дамб обвалования. В 90-тые годы зоны нефтедобычи и газодобычи были подтоплены, а Прикаспий с его сетью особо охраняемых территорий оказался под угрозой загрязнения нефтепродуктами и тяжёлыми металлами. Идёт наступление Каспия и на 800-рукавную дельту Волги. Её значение для экономики трудно переоценить, но условия жизни и хозяйствования в этой уникальной низменности оставляют желать лучшего. Даже в Калмыкии, где затопление низких берегов было благоприятным фактором для сельского хозяйства, морская вода проникает в промышленные и жилые кварталы г. Лагани. Его защитные дамбы оказались недостаточными без ослабляющего напор судоходного канала. Прикаспийское обводнение опасно и с точки зрения потери устойчивости фундаментов зданий.

144

Проблема вредного воздействия вод здесь напрямую относится к землям водного фонда. Именно на них строят или следует построить всевозможные защитные дамбы, валы, проницаемые волногасящие сооружения, искусственные пляжи с подводными траншеями, насыпные искусственные дюны, т.е. как жёсткие, так и мягкие инженерные сооружения. В своём развитии защитное гидростроительство на Каспии прошло два этапа. В ходе первого (1982-92гг) под проводимые заинтересованными субъектами работы не было подведено должного научно-технического и финансового основания.

Второй этап (1992г.) характерен принятием ряда существенных правительственных решений и действием Федеральной целевой программы «Каспий». Нам целесообразно обратить внимание на распоряжения Правительства РФ №1814-р от 01.10.92г. «Об образовании Правительственной комиссии по проблемам Каспийского моря»; №643-р от 31.10.92г. «О мерах по защите населения и решению проблем, связанных с подъёмом уровня Каспийского моря»; Постановление Правительства РФ №57 от 19.01.93 «О неотложных мероприятиях по предотвращению затопления городов, населённых пунктов, производственных и непроизводственных объектов, сельскохозяйственных угодий и других ценных земель, расположенных в прибрежной полосе Каспийского моря»

Договорённости по отдельным морским бассейнам.

Земли морских вод были рассмотрены нами ранее, но площади под акваториями Балтийского и Черноморско-Азовского бассейнов подпадают под действие отдельных региональных международных конвенций. Постепенно складывается естественнонаучный и правовой подход, основанный на понимании единства морского водоёма и водосборного бассейна как геосистемы. При этом косвенно имелись в виду и земли водного фонда стран СНГ под морями или системами притоков. Черноморско-Азовскому бассейну посвящена Бухарестская конвенция от 21 апреля 1992г. «О защите Чёрного моря от загрязнения», а Балтийскому морю-Хельсинкская конвенция «о защите морской среды района Балтийского моря» от 9 апреля 1992г.

В бассейне Чёрного моря находятся 7 государств, хозяйственная активность которых в последние 40 лет сопровождалась интенсивным загрязнением моря.

145

Освоение береговой полосы уничтожало уникальную природу и способствовало эрозии. Уникальные приморские ландшафты (с их курортами, реликтовой и эндемичной растительностью) используются зачастую не по назначению, со значительным экологическим ущербом. Так, например, в 90-тые годы наращивалось строительство сети нефтепровода, нефтяных терминалов, нефтеналивного порта. Интенсивное загрязнение шло через Дунай, Днепр, Южный Буг и прочие крупные реки. С 1970г. из-за кислородного и светового голода исчезли многие виды ихтиофауны.1

Помимо общих положений, конвенция 1992г. по Чёрному морю особое внимание уделяет трансграничным перемещениям опасных веществ, а также загрязнением, вызванным деятельностью на континентальном шельфе, или захоронениями. Под захоронениями понимается преднамеренное удаления отходов или иных материалов с судов или летательных аппаратов, либо преднамеренное уничтожение самих судов или летательных аппаратов. При этом захоронением не считается удаление отходов или других материалов на морских и воздушных судах при нормальной их эксплуатации. Не считается захоронением и помещение материалов для иных целей, чем простое удаление. Стороны обязаны предотвращать загрязнения из источников на суши, или из судов, находящихся в море. В дальнейшем Бухарестская конвенция должна быть дополнена Соглашением о квотах на стоки для всех стран бассейна.2

Конвенция по Балтийскому морю также обязала стороны принимать все меры в целях предотвращения загрязнения морской среды района Балтийского моря в результате разведки или разработки своей части морского дна и его недр, или вследствие любой, связанной с этим деятельностью, а также в целях обеспечения надлежащей готовности к осуществлению немедленных действий по ликвидации последствий инцидента загрязнения, вызванного таковыми видами

1 См. Реферативный журнал ВИНИТИ, «Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов», М.1999,.№7, с.28

2 Экология. Юридический энциклопедический словарь. Под. ред. проф. С.А. Боголюбова, М. НОРМА, 2000, с. 162-163

146

деятельности (ст.12-тая)'.В Конвенции подчёркивается необходимость защищать естественные экологические процессы не только в районе самого моря, но и в приморских экосистемах. В свою очередь, в рекомендациях специального органа (Хельсинкской комиссии, сокращённо Хелкома), приуроченного к Конвенции, упоминалось даже о всей зоне морского водосбора.

Приемлемое использование природных ресурсов и их национальная защита должны соответствовать перспективным планам развития. Их желательно составлять с учётом отрицательно влияющих факторов, названных Рекомендацией Хелкома от 10 марта 1994г., №15\5 «Система прибрежных и морских охраняемых территорий Балтийского моря». Эта Рекомендация перечисляет подавляющее большинство видов использования морской и приморской среды: от привычного рыболовства и туризма до военных действий. Однако, данная рекомендация относится к особо охраняемым территориям, а другие категории земель она может затрагивать лишь частично.2 Поэтому для нас большее значение имеет Рекомендация 16\3 «Сохранение естественной динамики прибрежных территорий» от 15 мая 1995г, предлагающая государствам бассейна целую программу действий, вернее воздержания от действий. В частности, предлагается по возможности не препятствовать естественной и постоянной динамике берега, не осуществлять искусственной защиты осыпающихся скал и подтопляемых морских берегов, т.к. там образуются болота и прочие угодья, способствующие самоочищению морских и лагунных вод. В случае вынужденного применения мер береговой защиты воздерживаться от искусственных материалов (бетон, асфальт, пластик), отдавая предпочтение естественным (камни, лес, песок, почва3). Приведённые советы нуждаются в комментарии: естественные изменения берега представляются международной общественности оптимальным вариантом, а продукты его абразии поставляют обломочный материал для гасящих волну мелководий. В свою очередь,

1 Здесь и далее подробнее см. сб. Рекомендаций Хельсинкской комиссии. Спаравочно-методическое пособие, Санкт- Петербург \ 1995, Составители- Коровкин Л.К. и др., с.10-47

2 Там же, с. 96-98

3 Почва как строительный материал выглядит нонсенсом, а неточность перевода очевидна. Скорее всего, здесь речь идёт о грунте, лишённом гумуса.

147

если морская вода будет отделена от болот дамбами, их необходимо разобрать или переместить. Таким образом, относительно морских и приморских акваторий (как и континентальных вод) европейское сообщество избрало реабилитационный подход. Однако, он не должен быть помехой для объединённых и прочих перспективных планов развития территорий и применяется вне городов и прочих населённых пунктов.1

Земли трансграничного приморья.

Международные соглашения по Балтийскому и Чёрному морям в принципе должны распространяться и на полуморские водоёмы, по которым проходят границы государств бассейна. К числу последних принадлежит питающееся речным стоком Кубани и Дона отчасти пресноводное Азовское море, поделённое между Россией и Украиной. Оно удобно для рекреации и важно для рыбного промысла. Окружённое лиманами и лиманными озёрами, Азовское море само долгое время считалось опреснённым заливом Чёрного моря.2 Сокращение речного стока из-за интенсивной хозяйственной деятельности ломает хрупкое равновесие экосистемы, подрывая экологическую нишу для ценных видов промысловых рыб (осётр, судак, лещ). На Балтийском море внимание привлекает анклав России-Калининградская область, омывающаяся двумя своеобразными заливами Калининградским и Куршским. Первый приурочен к трансграничному бассейну р.Приголи (Преголь), а второй - к важной международной реке Неман. Сама Калининградская область имеет около сотни озёр и немало болот, а искусственные водные пути и речные рукава соединяют эти две международных реки. Калининградский залив вместе с Пригольским бассейном подпадает под действие межправительственного соглашения «О сотрудничестве в области водного хозяйства на трансграничных водах» 1993г., в соответствии с которым функционирует российско-польская комиссия.3 В рамки данного соглашения входят вопросы водоснабжения, мелиорации, содержания речных русел и каналов, строительство и обслуживание гидротехнических сооружений, противопаводковая

'Тамже, с.99-100

2 «Большая советская энциклопедия», том 1, Под.ред. СИ. Вавилова, 1949, с.532.

3 СА ПРФ 1993г.№35, Ст. 3339

148

защита(ст.З). Согласно ст.8 стороны обязаны предотвращать изменение русел трансграничных вод, а также согласовывать водохозяйственные мероприятия с возможным изменением положения русел. Таким образом, Соглашение помогает стабилизировать профиль речной долины или озёрной котловины. Это может распространяться и на земли водного фонда.

Замерзающий и полупресный Куршский (Курский) залив был главным промысловым водоёмом Литвы и может быть предметом договорённости. Эта лагуна глубиной в 7метров и длиной в 93 км известна своей одноимённой косой. Куршская коса - самый протяжённый в бывшем СССР морской бар (до 98км.) с едва не самыми высокими в Европе дюнами. На этой естественной пересыпи расположены ручьи, озёра, болота, леса, функционирует российский национальный парк (ранее заказник) «Куршская коса». Он разделён на три зоны : пляж, подвижные дюны, низменная придюнная равнина1. При этом земли водного фонда могут граничить с этой особо охраняемой территорией, «подстилая» лагуну.

В зону водосбора Балтийского моря входит практически «незамеченная» Конвенцией главная озёрная полоса Европейского континента, тянувшаяся от Дании до русских берегов Финского залива. Она обусловлена трансграничной Балтийской конечно-моренной грядой, оставленной древним оледенением.2 Озёрные системы образуют на Балтийской гряде поозёрья, или озёрные плато: Шлезвиг-Голштейнское (Дания), Макдебургское (ФРГ), Поморское и Мазурское (Польша). Есть поозёрья и в странах Балтии, а так же в российской Калининградской области. Затрудняющий распашку, но способствующий рекреации и туризму ландшафт данного природного пояса характерен смешанными и хвойными лесами, округлыми высокими холмами, частыми впадинами озёр, соединённых водотоками в системы. Питаясь озёрной водой, порожистые реки (Приголя, Неман) стекают с гряды (или прорезают её) в приморскую низменность и затем впадают в море. На юге Калининградской области находится плохо изученный озёрный край Виштынецко-Сувальской возвышенности. Она связана с

1 А.Ф.Трёшников, Географический энциклопедический словарь, М. «Советская энциклопедия» 1989, с.266

2 Там же, с. 54

149

озёрными возвышенностями Литвы и Польши и может в ближайшее время войти в международную особо охраняемую территорию. Пока на этих плато находятся разрозненные особо охраняемые территории, а рекреационные возможности местности не исчерпаны. Главный водоём Выштынецкой озёрной системы -одноимённое озеро, находящееся на территории российского анклава, но имеющее трансграничные притоки. Выштынецкое озеро неслучайно именуют Байкалом Центральной Европы. Глубокое (максимум 54 метра), древнее (ему 22-25 тыс. лет., т.е. на 10 тыс. больше, чем Балтийскому морю), обладающее, как и связанная с ним река Красная, уникально чистой водой. Это озеро символизирует ценность экосистемы Балтийской гряды.1

В России и Белоруссии, т.е. в пределах стран СНГ, Балтийская гряда далеко не всегда считается землёй водного фонда, но доля этой категории должна быть существенной. Здесь, как и в некоторых других природных поясах, земли водного фонда могут быть включены в Паневропейскую Экологическую Сеть (ПЭС).2 Гибкое Европейское право не знает такого понятия, как земли водного фонда, но это не должно мешать данной категории земель играть роль «экологического моста». Концептуально в ПЭС входят четыре структурных элемента: территории ключевых экосистем («ядра»), экологических коридоров («связок»), буферных зон, а также восстанавливающихся территорий. Если ядрами ПЭС будут, скорее всего, особо охраняемые территории, то буферные зоны и экологические коридоры-связки вполне могут быть водоохранными зонами водотоков и водоёмов, поле- и почвозащитными полосами, водно-болотными угодьями на маршрутах перелётных птиц.

2.7 Правовая охрана земель водного фонда.

Водные объекты и вмещающие их земли водного фонда и других категорий подвержены разнообразным деструктивным воздействиям от радиации до захламления. Данная проблематика отчасти затрагивалась в предшествующих параграфах.  В  задачи диссертации не входит подробное рассмотрение  всего

1 Орлёнок В.В. и др., Виштынецкие озёра: природа, история, экология, Калининград, Изд. КГУ, 2001, с.Зб-48, 84-127

2 Подробнее см. «Охраняемые природные территории». Материалы к созданию концепции системы охраняемых природных территорий России, М, ВВФ,1999, с.238-248

150

разнообразного вредного воздействия на воды. В то же время, вне нашего внимания не должен остоваться чрезвычайно распространённый вид загрязнения. Речь идёт о наполнении водных объектов частицами почв и удобрений, с которыми уже не могут справиться механизмы самоочищения водоёмов и водотоков. В результате насыщения органическими веществами (азот и фосфор) происходит антропогенная эвтрофикация (накопление органики) водных объектов. В отличие от нормального обогащения водоёма питательными веществами антропогенная эвтрофикация развивается на фоне сброса сточных вод1. О распространении данного вида деградации водных объектов свидетельствует широко известное в обжитой части России «цветение» водоёмов. При всей кажущейся безобидности частицы почв и удобрений наносят водным системам в целом по стране больший вред, чем иные вредные вещества. Между тем, данная проблема имеет прямое отношение как раз к землям при водоёмах, т.к. в данном случае происходит перемещение частиц грунта с берегов на дно водного объекта.

Такое же прямое отношение к землям водных объектов имеет связанное с эвтрофикацией обмеление российских вод. Как уже отмечалось выше, обмеление довольно трудно связывать только с антропогенными процессами даже , если оно наблюдается на изначально искусственных каналах, водохранилищах, затонах и прудах. При разнообразии причин (включая, и связанные с деятельность человека) обмеление составляет серьёзную хозяйственную проблему, своего рода изъян антропогенных природных комплексов. Если речь не идёт о программах по приданию водным ресурсам естественной свободы, то эти рукотворные водоёмы следует всё-таки защищать. Исключение составляют случаи наиболее неудачного их размещения, когда траты на поддержание объекта в нормальном состоянии выше, чем экономический эффект от них. Средняя продолжительность «жизни» малых водохранилищ и прудов всего 60—100 лет. Если же не проводить природоохранные работы, они просуществуют ещё меньше.2

1 См. Географический энциклопедический словарь, 1988, с.92

2 См. А.Г. Курдов, Водные ресурсы воронежской области: формирование, антропогенное воздействие, схемы и расчёты, Воронеж, Издательство Воронежского университета, 1995, с.148-149

151

Теперь обратимся к относительно отчётливым случаям антропогенного обмеления. Так, в черте городов, а также в пригородных зонах, наблюдаются нарушения естественных возможностей водотоков транспортировать «наносы», что поощряет возникновение островов. Это нарушение естественных возможностей обусловлено чрезмерным забором воды для нужд города и пригородного хозяйства, а также промышленным стоком города и пригорода, превышающим размеры расхода реки. В результате возникают наносы загрязнения в нижнем течении водотока и в котловинах проточных водоёмов (в частности, искусственных). Приводные и водопокрытые земли страдают также от дноуглубительных работ, разработки золотых месторождений, добычи нерудных материалов, вырубки лесов, прокладки дорог и много другого.

Невозможно раскрыть тему негативного вредного воздействия на земли водного фонда без учёта соседства таковых с землями водного транспорта, на которых находятся причалы, пристани, порты, вокзалы, прочие объекты водного транспорта. Ещё в советское время практиковалось судоходство по необорудованным водным объектам и даже целым водным системам, которые не считались судоходными путями и не имели судовой обстановки, что приводило к авариям (выброс нефтепродуктов вызывал гибель нерестилищ ценных видов рыб). В ходе проводимых транспортниками дноуглубительных работ и добычи нерудных материалов наносился серьёзный экологический ущерб: при некомпетентных действиях и необоснованных разрешениях нарушались почвенный и растительный покровы.

Россия занимает печальное первенство по затонувшему имуществу в её водной территории. Оно может покоиться и на землях водного фонда или недалеко от них, создавая стихийное кладбище кораблей. Упорядоченные кладбища кораблей возможны, но они не должны быть источником постоянного негативного воздействия. Статья 10 Кодекса внутреннего водного транспорта запрещает оставлять в акватории и на берегах в пределах внутренних водных путей безнадзорные суда и сооружения, оказывающие негативное влияние на состояние внутренних водных путей и береговых полос и (или) затрудняющие их использование. Но тенденции бесхозности ещё сильны и трудно преодолимы. В

152

одной Самарской области насчитывается 50 затонувших и забытых хозяевами судов. Именно эта область выступила инициатором внесения в действующий Водный Кодекс РФ дополнений о понятии захламления. Захламление трактовалось как «оставление в водной среде, акватории или прибрежной полосе водных объектов выведенных из эксплуатации судов, плавающих средств и иных механизмов, ограничивающих использование водных объектов и (или) ухудшающих береговой ландшафт».1 Эти предложения были отклонены, но работа по совершенствованию правового понимания «загрязнения» ведётся. В водном законодательстве устоялось понятие «засорение» (ст.96 ВК) и по, нашему мнению, захламление можно рассматривать как разновидность засорения. Захламление есть такая степень засорения, когда в водоём сбрасывается металлолом, остовы судов, образуя «кладбища» кораблей. Оно может получить самостоятельное значения, что должно быть отражено в законе. Конечно же, ухудшение берегового ландшафта и самого водоёма в виде механического засорения (захламления) может вылиться, в конечном итоге, в загрязнение, но это заслуживает отдельного изучения2. Любопытно, что новый Земельный Кодекс упоминает о загрязнении и захламлении земель (ст. 12,13), но не говорит о засорении земель. Следовательно, необходимо устранить противоречия между Водным и Земельным кодексами3.

Проблематика охраны водных систем может в значительной степени быть разрешена уже существующими правовыми нормами. Следует неукоснительно соблюдать требования законодательства по водоохранным и санитарным зонам, использовать возможности бассейновых соглашений. Именно в них следует «прописать» вопросы не только придаточных водоёмов, но и береговой лесомелиорации,     залужение     береговых     полос.     Рекомендуется     создание

1 Подробнее см. «Вода России» , 2001, №1, с.4

 2 По проблеме загрязнения М.М. Бринчук опубликовал фундаментальное монографическое исследование: «Правовая охрана окружающей среды от загрязнения токсичными веществами» М. «Наука», 1990, -214с.

3 Проблематика загрязнения, засорения, истощения водных объектов рельефно раскрыта в работе М.М. Бринчука, Экологическое право, М., Юристъ, 2003г., стр.406-413

153

кустарниковых и древоствольных насаждений по брегам рек и даже поперёк их пойм. При креплении крутых берегов они будут иметь ветроломную функцию.1

Требует соответствующего юридического решения и вопрос «омолаживания» водоемов посредством вселения в них травоядных видов рыб. Подобного рода «аквакультурная» мелиорация (зарыбление) позволяет остановить и даже обратить вспять зарастание и последующее обмеление водоёмов.2 Подробнее, по нашему мнению, должен быть отображён в праве также вопрос о ликвидации искусственных и экологически вредных водоёмов («химические болота» и т.д.), а также иные частные вопросы.

Реабилитация как форма охраны земель водного фонда и других природных объектов.

Как уже указывалось, источники водоснабжения -поверхностные водные объекты - страдают от нарастающего загрязнения, засорения, истощения и обмеления. Поэтому важнейшей задачей является оздоровление и восстановление нормальных свойств как естественных, так и искусственных водоёмов. Прямое отношения к охране и оздоровлению водотоков и водоёмов и прилегающих к ним земель имеет их так называемая реабилитация. Реабилитация в переводе с латинского языка означает восстановление чего-либо; в экологическом смысле это мероприятия по восстановлению нарушенных функций природных систем и их компонентов (почв, растительного покрова и т.д.) 3. В данном случае имеется в виду восстановление качества природной среды, утраченного вследствие интенсивной хозяйственной эксплуатации природных ресурсов. В этом смысле названный термин употребляется в Европе, приобретая важное практическое значение для экологического благополучия. В  природоохранном законодательстве

1 См. Комплексное использование и охрана водных ресурсов, М.Агропромиздат, 1985, с.272-282

2 См. Рыбоводство и рыболовство, 2000, №3 , с. 12-13;

3 В.В. Снакин, Экология и охрана природы. Словарь-справочник, Под. ред. А.Л. Яншина, М., Academic, 2000, с.244;

154

России   термин   «реабилитация»   пока   ещё   применяется   лишь   в   связи   с антирадиационными мероприятиями.'

В свою очередь, в Водном кодексе России 1995г восстановление водных объектов лишь упоминается (ст.77, 120,121,125, 127), но как понятие не раскрыто. Реабилитация близка по смыслу к давно известной нашему законодательству рекультивации. Рекультивация всегда связана с повреждением участков земельного фонда в ходе каких-либо работ и необходимостью восстановления плодородия почв. Даже само слово «рекультивация» буквально с латинского языка означает «против возделываю»2. По вопросу рекультивации было принято специальное Постановление Правительства РФ от 23 февраля 1994г., №140, «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использованием плодородного слоя почвы»3 Реабилитация же- восстановление благоприятного состояния природной среды, нарушенной, прежде всего, не повседневной хозяйственной деятельностью, а историческим процессом освоения человеком определённых территорий. Главное же в реабилитации водных объектов и связанных с ними форм рельефа- восстановление естественных способностей водоёмов и водотоков к самоочищению. При этом, если представляется невозможным вернуть прежнее состояние ландшафта, то можно хотя бы улучшить ландшафт (не обязательно лишь внешне). Это «воздаяние дани оскорблённой природе» не обязательно должно осуществляться теми физическими и юридическими лицами, которые несут ответственность за антропогенную деградацию ландшафтов. К реабилитации могут привлекаться и другие организации. Если же эти мероприятия будут проводиться государством, которое принимало когда-то необоснованные и даже безответственные решения, то мы можем констатировать, что в данном случае имеет место своего рода «искупление вины».

1  См.Федеральный закон « О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязнённых участков территории» от 10.07.2001 №92-ФЗ. «СЗ РФ», 16.07.2001,№29, Ст.2947

2 Экология. Юридический энциклопедический словарь, под. ред. С. А. Боголюбова -М. Норма, 2000, с.348-350

3 «Собрание Актов Президента и Правительства РФ», 07.03.1994, №10, Ст.779

155

Экосистемы европейских рек характерны своей уязвимостью. Углубленные и спрямленные, осушенные и заиленные, перегороженные гидротехническими сооружениями, они изменены до неузнаваемости и представляют собой обезличенные каналы, сжатые противопаводковыми сооружениями. Урбанизация и интенсификация сельского хозяйства приводит к уничтожению естественных регуляторов вод - пойменных лугов, болот и лесов, которые впитывали и затем медленно возвращали влагу. Кроме того, существующие на 80% рек Евразии сооружения далеко не всегда полезны для экосистем. Они, в частности, не снимают опасности разрушительного наводнения. Дорогостоящие защитные сооружения увеличивают скорость и объем потока, а значит - течение и уровень воды. Поэтому повышается и ущерб от возможных эксцессов. Следовательно, необходимы альтернативные проекты и подходы, основанные на сохранении естественных процессов и даже предоставлении водам некоторой свободы. Не последнюю роль здесь играют щадящие технологии, ограничение хозяйственной деятельности в бассейнах рек. В этих условиях реально и даже выгодно приближение речной долины (особенно поймы) к её естественному состоянию-реабилитации.

Только в конце XX века, когда в Европе осталась всего одна незарегулированная река (Висла), общественность подошла к пониманию необходимости сокращения искусственного воздействия на реки, позволяющего обеспечить их некоторое самоочищение. Реабилитация является научно обоснованной программой всемирного Фонда Дикой Природы (w w I). В рамках распространяющейся на страны СНГ Европейской программы по водоемам с целью нормального самочувствия водных систем создаются цепи особо охраняемых природных территорий, модельные участки рек для рекреации и экологического просвещения, пропагандируется экотуризм. К сожалению, в России не осуществляется сама реабилитация речных долин в сколько-нибудь солидных размерах. В случае активизации деятельности по реабилитации её будут охвачены земли водного фонда. Но правовой институт земель водного фонда не принадлежит к числу развитых и в настоящее время сам нуждается в усовершенствовании. Реабилитация не предусматривается также ни водным, ни

156

лесным, ни горным законодательством Российской Федерации. Существенно не урегулирована она и нормотворчеством в области строительства. Только на основании норм, косвенно касающихся данного вопроса, можно представить себе определенную модель поведения субъектов уже после застройки территории, обусловленную стремлением минимизировать уже нанесённый природе ущерб. Строители «организуют» территорию, благоустройство которой рассматривается как своего рода «общественная нагрузка». Отметим, что строители в силу характера своей деятельности не занимаются реабилитацией как именно восстановлением свойств природной среды. Не входит это в компетенцию рекультиваторов, мелиораторов, работников лесного хозяйства. Регулирование реабилитации земель водного фонда, и прочих, сопряженных с водой участков, следовало бы предусматривать в бассейновых соглашениях по восстановлению и охране водных объектов. Правовой институт бассейновых соглашений предусмотрен российским водным законодательством (ст. 120 Водного кодекса РФ) как способ координации усилий Российской Федерации и различных субъектов федерации (областей, краёв, республик, городов федерального значения) по охране, восстановлению крупных водных систем (к примеру, Волжско-камский бассейн). В сами бассейновые соглашения включается целый состав приложений,1 в том числе план инженерно-технических водоохранных и водохозяйственных мероприятий. В конкретных статьях самого соглашения и приложения вполне могут найти место условия о реабилитации. В случае масштабности работ нельзя отказываться и от отдельных договоренностей между несколькими заинтересованными сторонами. Поскольку легальные возможности института бассейновых соглашений не были до сих пор достаточно реализованы, не получила достаточного отображения и тенденция по реабилитации «водных» земель. Представляется, что экосистемное воссоздание и поддержание в нормальном состоянии речной поймы (тем более, долины), некоторых озёрных форм2 требует отдельного   закона,  либо   специальных  дополнений  к  действующим  водному,

1 Подробнее об этом см. Комментарий к Водному Кодексу Российской Федерации   М. 1997 . под ред. С. А. Боголюбова, стр.224-227

2 У связанных с реками озер вполне могут быть живописные и биоразнообразные подобия пойм, подвергаемых паводкам.

157

земельному, бприродоохранному законодательству. В то же время, законодатель должен предостеречь от повального восстановления речных долин, невозможного для индустриального общества. При этом реабилитация соответствующих экосистем и форм рельефа касается не только земель водного фонда, но и заповедного и лесного фонда, даже сельскохозяйственных угодий. Немаловажной является и выработка альтернативных путей экономического развития названных территорий. Без экономического обоснования соответствующих работ и правильного понимания экономической выгоды альтернативного использования ( например, экотуризм) любые планы реабилитации покажутся прожектёрством. Проблема реабилитации водных объектов и сопряжённых с ними форм рельефа ожидает своего решения в законодательстве России.

Вопросы юридической ответственности за нарушение правового режима земель водного фонда.

В рамках действующего российского законодательства в целом небольшие по площади и различные по видам земли водного фонда пока не являются тем благом и ресурсом, к охране которого предъявлялись бы специальные, отличные от других требования. Этого нельзя сказать о водо-охранных и санитарных зонах, состоящих из различных по жёсткости полос (включая прибрежные защитные полосы). Однако таковые зоны и полосы не всегда находятся только на землях водного фонда. Они могут быть вовсе за пределами земель водного фонда, или же охватывать участки земель водного фонда вместе с землями лесного фонда, а также поселений. Из отсутствия специальных требований к охране земель водного фонда вытекает то обстоятельство, что в административном и уголовном законодательстве, карающем за нарушение экологических норм, не применяется термин « земли водного фонда». Во-первых, это связано с тем, что земли водного фонда воспринимаются как принадлежность водных ресурсов нашей страны, относительно которых существует немало юридических требований, как бы «перекрывающих» установки по включаемым в водные объекты земли; во-вторых, предусмотренные Земельным кодексом категории земельного фонда вообще слабо прослеживаются как предмет уголовных преступлений и административных проступков в конкретных статьях УК РФ и К о АП РФ.

158

По нашему мнению, формулировка законодателем специальных экологических требований по защите не только водоохранных зон, но и иных земель водного фонда была бы вполне уместной, а при условии выполнения этих норм позволила бы более рационально обращаться с этими природными ресурсами. Наше предложение исходит из того, что земли водного фонда приурочены далеко не ко всему водному фонду, да и не только к водным объектам, но и к водохозяйственным сооружениям. Кроме того, здесь как бы наслаиваются друг на друга специальные требования как по безопасности ГТС, так и по водоёмам и водотокам. Данные требования пока действуют и их никто не отменял. Возникает необходимость интегрировать и согласовать все эти правила в относительно единый правовой режим.

В этих условиях было бы, конечно, очень легко требовать конструирования новых составов преступлений и проступков, где предметом правонарушения были бы именно и только земли водного фонда. Но этот узкий подход не должен, по нашему мнению, применяться в административном и уголовном праве. Вне сомнений, при конструировании законодателем составов преступлений и проступков требуется исчерпывающие, чёткие, исключающие двоякое понимание формулировки. Всё это совершенно справедливо и для экологических преступлений, и для экологических проступков, включая их объективную сторону. С другой стороны, рассчитанные на длительное применение уголовные и, в меньшей мере, административные составы должны обобщать в себе известный круг деяний определённого уровня общественной опасности. Вред их для общества может и не проистекать из формально определяемой категории земельного фонда, а, скорее, будет продиктован их фактическим хозяйственным использованием. Кроме того, загрязнение водоёмов питьевого значения и, соответственно, входящих в них земель, возможно, как ни странно на первый взгляд, не только в рамках земель водного фонда, но и, предположим, в черте города, в лесном фонде и т. д.

159

Теперь рассмотрим отдельные составы преступлений, гипотетически касающихся земель водного фонда. К их числу относятся составы, указанные в ст.250, 252,254, 256, 258, 259 Уголовного кодекса РФ.1

Ст. 254 УК РФ предусматривает такое уголовно наказуемое деяние, как «порча земли». Данное преступление проявляется в области общественных отношений по охране земли как важнейшего природного объекта, необходимого для функционирования и развития сельского хозяйства и иных отраслей экономики.     Предметом     преступления     служат     земли          сельхозугодий,

промышленных зон, отдельных пользователей. На наш взгляд, предметом этого преступления могут быть также земли совершенно разных категорий, включая и земли водного фонда (ведь в их составе также могут быть используемые сельским хозяйством площади). Объективная сторона определяется как материальный состав преступления (т.е. включает в себя общественно опасные последствия) и представляет собой:

во-первых, отравление, загрязнение, иную порчу (в частности, имеется в виду и засорение 2) земли вредными продуктами хозяйственной и другой деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, ядохимикатами и т.д;

во-вторых, наступление последствий в виде причинения вреда здоровью или окружающей среде;

в-третьих, причинная связь между действиями и опасными последствиями.

Э.Н.Жевлаков, анализируя понятие «порча земли» как уголовно наказуемое деяние, обратил внимание на отсутствие в запрещающей его статье 254 слов: засорение земель. С мнением Э.Н.Жевлакова об этом недостатке в конструкции состава преступления следует согласиться, что наводит на мысль о корректировке норм УК. В то же время, представляется нужным дополнить уже упомянутые статьи 12, 13 Земельного кодекса словами «засорение земель». Отягчающими преступление обстоятельством является такое место преступления: зоны экологического бедствия  и чрезвычайной экологической ситуации (часть 2-ая

1 См. подробнее «Уголовное право России. Особенная часть», Отв. ред. - Б .В .Здравомыслов, М. «Юрист», 1996, с.306-312, 318-323;

2 Э.Н.Жевлаков, Уголовно-правовая охрана природной среды в Российской Федерации-М.ЗАО «Бизнес-школа» 1997, с.128-136.

160

ст.254). Особо тяжким признаком состава преступления является смерть человека по неосторожности.

В Уголовном кодексе законодатель разделяет прежде единое преступление «Загрязнение водоёмов и воздуха» ( по ст.223 УК 1960г.) на «Загрязнение вод» (ст.250 УК) и «Загрязнение атмосферы» (ст.251 УК). Причина этого новшества крылась в высокой степени латентности преступления и нечастом применении ст.223 УК 1960г, не охватывающей некоторые вредные последствия (гибель птиц и лесных массивов). Кроме того, статья дублировалась нормами административного законодательства (о чём будет указано ниже).

Непосредственным объектом преступления «загрязнение вод» выступают общественные отношения по охране водного бассейна. Предмет преступления, как представляется специалистам, выражен в воде, чистота которой значима для поддержания в природе экологического баланса.1 Однако, вряд ли с этим можно согласиться. Если законодатель имеет в виду именно континентальные воды (реки, озёра, водохранилища, оросительные системы, источники питьевого водоснабжения), то логичнее считать предметом преступления не только водную поверхность и толщу, но и сопряжённую с ней землю. Таким образом, предметом преступления можно, по нашему мнению, считать весь водный объект.

Этот материальный состав преступления сконструирован так, что включает в себя не только загрязнение, но и засорение, а так же истощение поверхностных и подземных вод, источников питьевого водоснабжения, либо иное изменение их природных свойств. К последствиям относится «причинение существенного вреда животному или растительному миру, рыбным запасам, лесному или сельскому хозяйству». Эта фраза не является удачной: рыбные запасы входят в животный мир, а существенный вред водному хозяйству забыт. Сама формулировка «существенный вред», даже если бы была раскрыта в подзаконных актах, страдает расплывчатостью и приводит к разным, зачастую тенденциозным, трактовкам.

Отягчающими обстоятельствами являются причинение вреда здоровью человека, массовая гибель животных, а также совершение преступного деяния в заповеднике,   заказнике,       зоне   экологического   бедствия   или   чрезвычайной

1 См. «Уголовное право России», с. 306-308

161

экологической ситуации. Особо отягчающее обстоятельство- смерть потерпевшего. Мы можем отметить, что земли водного фонда вполне могут быть в зоне экологического неблагополучия, подстилать питьевые и купальные водоёмы, а также граничить с особо охраняемыми территориями и т.д.

Статья 252 УК РФ «Загрязнение морской среды» так конструирует состав преступления, что этому деянию присущ прямой умысел и специальный субъект. Объектом же преступления являются общественные отношения по охране моря. Предмет - морская среда, включая, как нам представляется, дно и берег. Согласно ст. 223 прошлого УК 1960г. предметом преступления считались лишь внутренние морские и территориальные воды СССР. Предметом же преступления, предусмотренного ст.252 нового Кодекса, может быть морская среда вод открытого моря, а, значит, как нам представляется, исключительной экономической и прилежащей зоны. Кроме того, аналогичная статья старого УК не включала в свой состав загрязнение с суши, но теперь законодатель исправил этот недостаток.

«Незаконная добыча водных животных и растений» (ст.256 УК) характерна прямым умыслом. Местом преступления являются внутренние воды РФ: внутренние морские, озёра, реки, водохранилища, пруды, каналы, придаточные воды. В статье напрямую указаны места нереста, миграционные пути, заповедники, заказники, зоны чрезвычайных экологических ситуаций и экологических бедствий. Предметом преступления являются различные виды флоры и фауны, но в случае применения взрывчатых и химических веществ дополнительным предметом может быть сам водный объект, включая и землю (она может принадлежать к категории земель водного фонда).

Статья 258 УК «Незаконная охота» также в случае применения химических и взрывчатых веществ может иметь своим дополнительным предметом и землю водоёмов и водотоков.

Итак, в случае наиболее грубого воздействия на экосистему предметом преступлений, указанных в ст.256, 258 УК, могут быть земельные участки речных пойм и русел, озёрных котловин. Деяние «Уничтожение критических местообитаний  для  организмов,   занесённых  в  Красную  Книгу  РФ»   (ст.256)

'Тамже, с.310

162

сконструировано как умышленное преступление с общим (с 16 лет) субъектом. Его непосредственный объект- общественные отношения по сохранности критических местообитаний. Таковые понимаются как участки суши и акватории, незаменимые для соответствующих организмов. Особенной биопродуктивностью отличаются прибрежные земли, мелководья и литораль, т.е. зона между максимальными уровнями прилива и отлива. При этом в законодательстве имеются в виду как водопокрытые, так и приводные участки. К таким можно относить Курильские лежбища котиков на Командорских островах, озёра Прикаспия (для розового фламинго). При этом часть Курильского и весь Командорский архипелаг, а также значительная часть Прикаспия - особо охраняемые территории. Но критическими местообитаниями могут быть и земли водного фонда.

КОАП 2001г. предусматривает административную ответственность за проступки, предметом которых могут быть и земли водного фонда. К этим проступкам относятся: «Порча земли» (ст.8.6), «Невыполнения обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению»(ст.8.7), «Использование земель не по целевому назначению, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв»(ст.8.8), «Нарушение порядка предоставления в пользование и режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов»(ст.8.12), «Нарушение правил охоты на водных объектах» (ст. 8.13), «Нарушение правил водопользования» (ст.8.14).

В меньшей степени, земли водного фонда могут затрагивать проступки, предусмотренные ст.8.15- «Нарушение правил эксплуатации водохозяйственных или водоохранных сооружений и устройств»; ст.8.17- «Нарушение регламентирующих    деятельность     во     внутренних         морских     водах,     в

территориальном море, на континентальном шельфе и (или) исключительной экономической зоне Российской Федерации правил (стандартов, норм) или условий лицензии»; ст.8.19-«Нарушение правил захоронения отходов и других материалов во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном

1 Там же, с.324

163

шельфе и (или) в исключительной экономической зоне Российской Федерации»; ст.9.2 -«Нарушение норм и правил безопасности гидротехнических сооружений»;

Сильной стороной КОАП является разработка составов проступков в увязке с землями водосбора, водоохранными зонами, добычей полезных ископаемых, торфа, сапропеля, глины, песка и гравия, строительством и эксплуатацией дамб, проведением дноуглубительных, взрывных, прочих работ (см. ст.8.13, 8.14).

Статью 8.6 «Порча земли» можно трактовать, как самовольное снятие, перемещение, уничтожение плодородного слоя почвы, а равно и порча земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления. Этот проступок близок к одноимённому уголовному преступлению, а грань между ними довольно тонкая. В проступок не могут входить такие признаки состава преступления, как вред здоровью человека, и, тем более, смерть по неосторожности, а также зоны чрезвычайной экологической ситуации и экологического бедствия как место преступления. Вред окружающей среде возможен не только при преступлении, но и при проступке (хотя в его составе этого нет), ибо невозможно снять, переместить, уничтожить почвенный слой без вреда окружающей среде даже если бы это было бы законно. Таким образом, законодательное размежевание этих двух близких правонарушений должно быть, как и их конструкция, совершеннее.

Весьма подробен и многовариантен состав административного проступка, предусмотренного ст.8.13 «Нарушение правил охраны водных объектов». Она предусматривает:

-нарушение водоохранного режима на водосборах (часть 1-ая);

-невыполнение    и    несвоевременное    выполнение    обязанностей         по

привидению  вод  и   водо-охранных  зон  в  пригодное  для   пользования

состояние (часть 2-ая);

- незаконная добыча общераспространённых полезных ископаемых, торфа и

сапропеля, а также противоправное осуществление молевого сплава леса,

либо нарушение    установленного порядка    очистки вод от затонувшей

древесины и наносов (часть 3-ая);

164

-нарушение требований к охране водных объектов (часть 4-тая)

-загрязнение ледников, снежников, ледяного покрова и определённых видов

водных объектов (в частности, особо охраняемых)- часть 5-тая.

Данный состав по своей конструкции предусматривает либо уже свершившийся факт загрязнения (последняя пятая часть ст.8.13),

либо создание непосредственной угрозы загрязнения и других вредных явлений (часть первая указанной статьи),

либо нарушение установленного порядка очистки вод от затонувшей древесины и наносов, т.е. мер по устранению последствий загрязнения, засорения и обмеления вод (часть третья указанной статьи).

В состав проступка не входит причинение существенного вреда здоровью человека, флоре, фауне, лесному и сельскому хозяйству, которые предусматривает ст. 250 УК. Однако грань между проступком и преступлением и тут нелегко выявить. В связи с этим следует обратить внимание на последнюю часть ст.8.13. Поскольку речь идёт о водных объектах, содержащих лечебные ресурсы, или являющихся особо охраняемыми территориями и т.д., а загрязнение происходит отходами производства и потребления, вредными веществами, либо через захоронение вредных веществ в водных объектах, то вред животному и растительному миру, здоровью отдыхающих, соответствующим отраслям экономики не может быть несущественным.

165

Глава 3.   ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ПРАВОВОГО   РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ И ВОДНЫХ   ОТНОШЕНИЙ

Интенсивное расселение по морским берегам не раз отмечалось исследователями. В мире около 60% населения проживает на расстоянии не более 100км. от берега моря.1 Большую часть рассматриваемой территории занимают дельты рек, составляющие 9% длины береговой линии Мирового океана.2 На прибрежные воды приходится 0, 5% Мирового океана и 30% всей мировой биологической продукции, а также 70-80% всех рыбных уловов. Между тем, именно на береговые акватории приходится избыток питательных веществ, вызванный хозяйственными сбросами, что означает эвтрофикацию вод. Следует учесть, что в Европе место жительства 30% населения находится на прибрежной полосе, шириной 50 км. Таким образом, 200 млн. человек населяют 143 тыс. км. квадратных прибрежной суши.3

Из приведённых данных видно, что продуктивные, но хрупкие экосистемы морских побережий и прилегающих акваторий зачастую испытывают мощную антропогенную нагрузку. Морское побережье европейского континента является сферой интенсивного промышленного, транспортного, рекреационного, сельско- и лесохозяйственного использования. Функционирование и размещение объектов различных отраслей хозяйства не всегда можно считать безвредным для окружающей среды. К этому прибавляется ещё и сток загрязняющих веществ из внутренних территорий. Поэтому приморские районы и острова являются зоной большой заинтересованности различных организаций и даже конфликтов их интересов.

В странах Европейского союза под угрозой разрушения от эрозии находится практически 70 % песчаных и почти 20 % грунтовых береговых территорий.4 Но экологические трудности этим не исчерпываются. Поэтому перед европейским сообществом встаёт вопрос о выработке единых подходов к охране и

1 См. «Доминирование человечества в экосистемах Земли», Наука и жизнь, 1999, №9, с.25-27

2 См. В.Н. Михайлов, Эти изменчивые речные дельты, Природа, 2002, №4, с.43-49

3 «Вода России» март 1999, с.4

4 Там же

166

использованию береговых ресурсов континента. Это требует, по мнению специалистов, принятия Общеевропейского Берегового Кодекса (хотя бы как рекомендательного) для Европейского сообщества и СНГ акта.1 Но не следует забывать и об обязательных европейских стандартах: если имеет смысл подписывать и исполнять соглашения по внутренним водным путям (международным рекам и озёрам) государств- членов европейского сообщества, то европейские морские воды, тем более, должны иметь свой правовой режим.

Само национальное береговое законодательство приспособлено главным образом к защите от нагонных наводнений и наступления дюн на морские мелководья. Буквально в каждой стране оно имеет исторические особенности и в настоящее время достаточно трудно создать единую модель этого законодательства.

Романская правовая система (Франция, Италия, Испания) считает береговые зоны (береговая территория и береговая акватория) общественной собственностью. Посещение их свободно, а строительство запрещено. Частная собственность допускается не везде и со значительными ограничениями.

Германское и Скандинавское право предусматривают большее распространение частной собственности в пределах береговой зоны, беспрепятственное передвижение и бесплатный доступ к использованию некоторых видов ресурсов. В последние два-три десятилетия в этих странах так же запрещается (полностью или частично) строительство.

Более сложное правовое регулирование наблюдается в странах англо­американского права (Великобритании, США и др.). Но и тут судебный прецедент, правовой обычай, закон стремятся обеспечить приоритет общественных интересов.

Береговое   законодательство   бывших  республик  СССР   пока  нуждается   в развитии и не является обстоятельным.

1 См. К.Е. Щукин и др. «Морские берега России: охрана природных ресурсов и федеральное законодательство» «КЕ Ассоциация» 1997г.

167

Раскрыть правовые режимы береговых зон крупных водных объектов можно только через анализ действующего в государстве водного, земельного, ландшафтного законодательства.

3.1. Опыт стран СНГ в сфере правового регулирования земельных и водных отношений.

Законодательство стран СНГ многое сохранило от правовой системы СССР. Природоресурсное законодательство стран СНГ имеет общую «наследственность» от бывшего СССР: сходные экологические проблемы и общие задачи преодоления во многом однотипных изъянов и ошибок советского времени. Именно поэтому в рамках СНГ принимаются своеобразные общие правовые формы - модельные кодексы и законы. В проекте модельного Земельного Кодекса для государств СНГ предусматривалось семь категорий земель, включая и земли водного фонда.1 Но подробной регламентации этот проект не содержит, предоставляя известный простор для правотворчества стран-участниц СНГ. Такой подход вполне оправдан, т. к. каждая сторона имеет свои не только экономические, но и природные условия, учёт которых совершенно необходим для установления эффективного правового режима земель вообще, и земель водного фонда в частности. Земельное законодательство стран СНГ вполне предусматривает правовой режим земель водного фонда в рамках деления на категории. Земельный кодекс Молдовы 1991г., учитывающийся при разработке модельного земельного кодекса, как раз предусматривает рассматриваемую категорию.2

В свою очередь, модельного Водного Кодекса пока не удалось принять. Но в ряде независимых государств водные кодексы или законы всё-таки есть. В Армении, Беларуси, Казахстане, Молдове, Таджикистане- кодексы, в Узбекистане и Кыргызстане -водные законы. Не следует считать их идентичными друг другу, т.к. среди них есть и консервативные, и прогрессивные. Приспособленный к государственной собственности на водный фонд Водный кодекс Казахстана 1993г. искусственно   разделяет  водные   объекты   по   ведомствам      и   не   раскрывает

1 См. .Т.В. Злотникова Законодательная деятельность Межпарламентской Ассамблеи стран Содружества Независимых Государств- М.НИА- Природа, 1999, с.42-44

2 Там же, с.81-82

168

финансового механизма водного хозяйства. В то же время, Водный закон Узбекистана 1993г. допускал полную или частичную платность водопользования. В свою очередь, водный закон Кыргызстана с 1994г. предусматривал платность водопользования, водоподведения, сброса загрязняющих веществ в водные и водохозяйственные объекты.1 Водный кодекс Украины 1995г. также предусматривает платность водопользования ( забор и сброс воды, использование вод для нужд гидроэнергетики и водного транспорта). При этом указанные средства направляются на осуществление мероприятий по охране и воспроизводству водных ресурсов, поддержанию водных объектов в надлежащем состоянии, предотвращение вредного воздействия вод. Таким образом, основной водный закон Украины предусматривает компенсаторноеть водных платежей2.

Однако, в любом случае следует отметить главное. Если в водный объект, по мысли законодателя, входят земли, непосредственно сопряжённые с водной толщей, то на них распространяется действие водного закона.

Следует отметить особое внимание, которое уделено в природоохранном законодательстве    некоторых независимых государств, водоохранным зонам и полосам рек и водоёмов. Данный правовой институт можно считать смежным для водного и земельного права.

Правовой режим земель водного фонда Молдовы в определённой степени зависит от естественных природных особенностей этой республики. В отличие от стран Балтии и славянских республик СНГ, природа Молдовы не была отшлифована ледником, а длительная эрозия обусловила весьма сложный холмисто-равнинный рельеф, где овражно-балочная сеть дренирует ландшафт. Небольшая по размерам, густонаселённая Молдова находится в междуречье двух крупных  судоходных  рек-  трансграничного   Днестра   и   пограничного   Прута,

1 См. подробнее В.Кошматов, Водное хозяйство Киргизской республики: управление, состояние, перспективы, А.Джалалов, Правовая культура водопользования- традиция народов Средней Азии, Мелиорация и водное хозяйство, 2002, №1, с. 16-17, 24-27; А.Д. Рябцев, Обеспечение водными ресурсами народов Казахстана, Мелиорация и водное хозяйство, 2002, №3, с.20-21

2 Экологическое законодательство Украины, Сост. М.В. Шульга, Харьков. Консум, 2000, стр.21-22

169

имеющих целый ряд притоков. Крупные реки Молдовы- Днестр, Прут, Реут и т.д -имеют развитую речную долину с многочисленными большими и плоскими террасами, благоприятными для искусственного орошения. Для Молдовы характерны пойменные озёра, но есть и проточные заболоченные водоёмы, используемые для сельского хозяйства. Целебные воды пограничного Прута были в 60-тые годы признаны самыми чистыми в Средней Европе, а пойменные озёра являлись ценнейшими и богатыми рыбой охотничье-промысловыми угодьями1.

В советское время Молдавия имела 53 водохранилища (среди них самое крупное- «Дубассарское море») и 1,5 тыс. прудов, которые могли использоваться и для рыбного хозяйства.2 Значительная часть сельхозугодий была в советское время засолена, заболочена, эрозирована. Против разрушения чернозёмных, лесных, пойменных почв пытались бороться террасированием и лесоразведением.

Статья 63 Земельного Кодекса Молдовы 1991 г. причисляет к категории земель водного фонда площади, занятые не только реками, озёрами и прочими «привычными» водными или водохозяйственными объектами, но и прудами, о которых умалчивают земельные законы стран СНГ. Причём, в России пруды вообще не находятся на землях данной категории. Однако, если исходить из соображений рачительного отношения к водным ресурсам, то почему бы молдавскому законодателю не указать на ручьи, которые как многочисленные малые водотоки Молдовы могут быть на землях водного фонда?

Как и в России, в Молдове существует правовой институт водоохранных зон. Специальный молдавский закон «О водоохранных зонах и полосах рек и водоёмов» от 27 апреля 1995г.определяет порядок их создания, использования и защиты.3 К принятию этого закона видимо подталкивали природные особенности Молдовы: обводнённость пойм и предрасположенность к орошению террас речных долин.

Более близкий сосед России -Украина- не может пока решить проблемы, возникшие    ещё    во    времена    СССР.     Крымский    полуостров    постепенно

1  См. «Географическое описание СССР в 22-ах томах». «Молдавия», «Мысль», 1970, с. 17-28,28-33,33-41

2 См. «Большая Советская Энциклопедия»,   М. «Советская энциклопедия», 1974,.с.424,

3 Т.В. Злотникова, названное сочинение, с.61

170

завоёвывается морем, а прекрасные пляжи автономной республики Крым оказываются под морем. Это вызвано сведением зелёных насаждений и сносом берегоукрепительных сооружений. Практикуется и бесконтрольная застройка оползневых участков и песчаных кос.1 Таким образом, неприкосновенность 100-метровой прибрежной полосы - явление номинальное до тех пор, пока не будет принят разработанный ещё в 1995г. законопроект о природопользовании в береговой зоне Чёрного моря. Этот вопрос стоял перед руководством Украины уже десятилетие, но Верховная Рада не приняла даже законопроект «Об утверждении государственной программы охраны и воссоздания Азовского и Черноморского моря». Долгое отсутствие этого законопроекта способствовало ежегодному сокращению рыбы Черноморско-Азовского бассейна на 20%.Сказывается это и на многочисленных заливах, приморских озёрах лиманного типа, устьях рек.

Речная сеть Украины особенно разветвлена на Карпатах, Полесье (сопредельном с Белоруссией), Днепровском кряже. Реки Днепр, Днестр, Дунай, Прут, Тиса, Северский Донец и др. носят трансграничный, а иногда и пограничный характер2. Большинство рек (Днепр, Днестр, Северский Донец) характерно русловым меандрированием, протоками, старицами, но некоторые водотоки (Днестр) имеют узкие долины (каньоны). В стране немало пойменных озёр, а изрезанный берег Чёрного и Азовского морей характерен цепью приморских озёр. Имеются крупные водохранилища, сооружение которых превратило Днепр в цепь озёровидных расширений. Довольно распространены на Украине и мелкие искусственные водоёмы. В стране уже в 60-тые годы имелось 20 тыс. прудов, а в лесостепной зоне рыбоводные пруды были у каждого населённого пункта3.

В этих условиях мы можем констатировать возможность широкого распространения режима земель водного фонда. Согласно главе 12-той ЗК Украины 1990 г. земли водного фонда определялись примерно   так же,   как и в

1 См. А.И. Шевчук, Вокруг Чёрного моря: слово и ...дело, Экология и жизнь, 2001, №1, с.62-64

2 Граница с Румынией проходит по Калийскому гирлу-самому глубокому и полноводному руслу Дуная.

3 «Украина», Отв.ред-. Марник A.M., М.. «Мысль» 1969, с.58-64

171

российском законодательстве. С целью сохранения и улучшения водных ресурсов предусматривалось создание зон охраны вокруг водоёмов, водных источников и гидротехнических сооружений. Ст.79 запрещала любую деятельность на землях водного фонда, противную их целевому назначению, но наряду с пользованием водохозяйственных предприятий и организаций допускала временное использование для сенокоса и рыборазведения.

Глава 12 нового ЗК Украины 2001 г. устанавливает более детальный правовой режим земель водного фонда. Площади данной категории в частности «заняты морями, реками, озёрами, водохранилищами, другими водными объектами, болотами, а так же островами» (ст.58). Причисление островов к землям водного фонда - явно удачный подход законодателя. В то же время, болота в приведённой редакции Земельного Кодекса не считаются водными объектами, хотя российское законодательство всё же понимает под болотами определённые водные объекты. Украинское законодательство предусматривает используемые для транспорта береговые полосы водных путей (аналог российского бечевника), полосы отвода водохозяйственных сооружений и искусственных водных объектов, а также прибрежные защитные полосы рек, ручьёв, озёр, водохранилищ, прудов, морских заливов, лиманов, самого моря. Правовой режим прибрежных защитных полос аналогичен российскому и включен в пределы водоохранных зон. Как видно по формулировке Кодекса, остальная часть водоохранных зон не включена в категорию земель водного фонда.

Согласно ст.59 ЗК Украины допускается государственная, коммунальная и частная собственность на земли водного фонда. Исполнительные и муниципальные органы могут бесплатно передавать в собственность замкнутые природные водоёмы (площадью до 10 гектар), или же давать в аренду водные объекты, участки прибрежных защитных полос, полос отвода, береговых полос водных путей. Кроме того, для ухода за водными объектами, гидротехническими сооружениями, всевозможными береговыми полосами существует правовой институт постоянного пользования земель водного фонда государственными водохозяйственными организациями. Сами земельные собственники    на своих

172

участках имеют право в установленном порядке создавать искусственные водоёмы (рыбные, против эрозии и т.д.).

Таким образом, частная собственность на водные объекты Украины возможна как на искусственные, так и на замкнутые естественные водоёмы. В российской же практике речь идёт только о небольших по площади, непроточных искусственных водоёмах.

Беларусь находится на окраине восточно-европейской равнины. Многоводная и разветвлённая гидрографическая сеть Беларуси обязана своим происхождением неоднократным оледенениям. Крупнейшие реки -Днепр, Припять, Неман и Западная Двина являются трансграничными, а местами сами служат границей. В условиях равнинного рельефа и слабой врезанности речных долин водотоки отличаются изменчивостью русел, сильной разветвлённостью, извилистостью, обилием заливов и стариц, частыми паводками (три раза в год). Главная судоходная артерия-Припять, разливаясь с рядом притоков, образует весенний водоём в 20-30 км. шириной.1 При осушении болотных площадей реки становились водоприёмниками отводимых вод. Ландшафт Беларуси имеет своими необходимыми элементами многочисленные озёра и болота. Есть и не столь многочисленные водохранилища (Заславское, Вилейское). Озёра, находящиеся в основном на севере и юге страны, отличается большим транспортным, лечебным, рыбохозяйственным и водохозяйственным значением. В Белоруссии их насчитывали свыше 10 тыс2.

Из приведённых данных можно сделать следующие выводы: 1)трудность определения границ земель водного фонда;

2)     судоходство    здесь    осложнено    русловыми    процессами        и    прочими гидрологическими условиями (перекаты, острова, косы, отмели, маловодия);

3)   существенной проблемой Беларуси является переизбыток водных ресурсов: население и хозяйство в довольно обширных частях страны страдали и до сих пор страдают от «большой воды»;

1 Подробности о водах страны см. «Белоруссия», Под. ред.- К.И. Лукашев, М. «Мысль» 1967, с. 19-28

2 Геогрфический Энциклопедический Словарь, М. «Советская энциклопедия», 1989,с.64.

173

Статья 127 ЗК Беларуси 1998г. почти в тех же формулировках, что и российский Земельный Кодекс1991г., определяет понятие земель водного фонда. Однако, если белорусский законодатель перечисляет находящиеся на землях водного фонда водные объекты, болота, гидротехнические сооружения и т.д., то получается будто бы болота не есть водные объекты, хотя 89-94% в болотах -водное вещество.1 Белорусские учёные разделили категорию земель водного фонда на три части: водопокрытые земли, прилегающие к воде земли, а также земли, занятые водным хозяйством 2. Постановление Правительства БССР от 18 января 1983г. было посвящено водоохранным полосам и зонам малых рек, а правовой режим соответствующих зон иных поверхностных водных объектов был установлен Постановлением Правительства БССР от 14 июня 1989г. В целом он вполне сопоставим с российским, но по причине меньших размеров страны и её водотоков и водоёмов математическое соотношение между площадью водоёма и максимальной шириной полос и зон несколько иное. В советское время было предпринято массовое осушение болот. В итоге, у 60% малых рек было спрямлено русло, а 40% болот были превращены в сельскохозяйственные угодья, быстро пришедшие в негодность. Теперь это пески и истощённые земли, а пустоши требуют рекультивации. В то же время, в естественном состоянии сохранились болота, занимающие 11% территории страны.3 В 90-тые годы были предприняты усилия по сохранению уникальных природных комплексов4. Это происходило в рамках «Национального плана действий по сохранению и устойчивому использованию биоразнообразия». В 1997 году был одобрен «План действий по сохранению пойм и низинных болот Полесья», который касался и земель водного фонда. Задачами международного значения являются сохранение в естественном состоянии затопляемых речных пойм, оставшихся единственными нетронутыми в

1 См. подробнее Г.В.Железняков и др. названное сочинение, с. 139

2 См. Н.Г. Станкевич. Земельное право Республики Беларусь. Минск. «Амалфея», 2000, с.385-399.

3 См.   И. Гуринович, Как дышится «лёгким» Европы? «Союз. Беларусь-Россия». Р\г. за 31 октября 2002, с.З

4 Подробнее см. «Основные направления интегрированного плана землепользования для региона Ясельды (Беларусь)». ЕРСЕМ, заключительный отчёт № 1998\3, перевод на русский язык, с.6-9, 59-61;

174

Европе мезотрофных болот, сохранение крупнейших путей миграции птиц и естественных обиталищ исчезающих видов. Эти водно-болотные угодья предлагается причислить к Рамсарским, но они имеют также рыболовное и транспортное значение. Чтобы спасти самую большую в Европе популяцию исчезающих болотных видов птиц и растений, экологи намерены вложить значительные средства в... строительство дамб. Эти сооружения будут автоматически поддерживать гидрологический режим болот в заказнике «Званец», а вода будет сохраняться там и в жаркий сезон, что исключит пожары1.

Зарубежные специализированные организации выступают за вовлечение всех заинтересованных сторон от центральных органов Беларуси до местных жителей в управление ресурсами Припятско - Ясельдских угодий. Это напоминает «бассейновое представительское управление» водной системой, которое предполагается внедрять и в России. Но в Беларуси болота воспринимаются едва ли не как главный объект водной системы, чего нельзя сказать, конечно, о европейской части России.

Государства Средней Азии расположены в громадной области внутриконтинентального стока2, представленного уникальными водными объектами: Каспийское и Аральское моря, древние и изменчивые реки Сырдарья и Амударья, их бывшие притоки, слабо изученные реликтовые озёра Западного и Колифского Узбоя3. Амударья -мутнейшая в мире река, что влечёт за собой в конечном итоге опасные для населённых пунктов и пойменных земель миграции русла и размывы берегов. Однако строительство Тюямуюнского водохранилища (1982г.) привело к концентрации массы ила в его «чаше» и несколько ослабило мутность водотока.4 Реки Амударья и Сырдарья имели массу притоков, но во многом из-за воздействия человека, «перехватившего» многие водотоки специальной веерной системой ирригации, большинство притоков Амударьи и ряд притоков Сырдарьи ещё в советское время «не доходили» до главной реки. В

1 См. Какое Полесье без болота? « Союз. Баларусь-Россия», Р\г за 3 июля 2003, с.З

2

К.С.Лосев, Вода-Л.: Гидрометиоиздат,1989,с.61

3 См. здесь и далее «Советский Союз в 22 томах .Туркменистан», «Мысль»1969, с.33-39

4 X. А. Исмагилов и др., Режим наносов р. Амударьи в условиях зарегулированного стока, с. 19-21, Мелиорация и водное хозяйство, 2000, №6, с. 19-21

175

настоящее время прекратился поверхностный сток в Арал из Сырдарьи и Амударьи, а дно этого «моря» превращается в скопище соли и пыли, или в болота. Среднеазиатские водоёмы («сазы») по причине малочисленности, небольших размеров и бедности озёрной флоры и фауны имеют малое хозяйственное значение. Все эти факторы должны учитываться в законодательстве центрально-азиатских стран СНГ. Вековой опыт ирригации и нехватка водных ресурсов в условиях суверенитета должны способствовать развитию особенных правовых конструкций и подходов.

В целом из-за течений, перекатов и мутности судоходство по рекам Средней Азии довольно ограничено, зато именно благодаря их природным свойствам имелись (и видимо имеются) широкие возможности для орошения. Между тем, энергетические потребности могут здесь удовлетворяться посредством водохранилищ. Учитывая важную роль и разветвлённость водохозяйственной системы советской и постсоветской Средней Азии, следует сделать вывод о целесообразности включения в категорию земель водного фонда обширных участков под сетью естественных и искусственных постоянных водных объектов. Однако все обширные «приречья» и, тем более, котловины эфемерных (недолговечных) озёр вряд ли стоит считать землями водного фонда.

Статья 48 Закона «О земле» Узбекской ССР 1990г, определяя рассматриваемую категорию земель, указывает на необходимость установления водоохранных зон и прибрежных полос по берегам водотоков и водоёмов естественного и искусственного происхождения, а также вокруг источников водоснабжения. При этом земельные участки прибрежных полос рек, магистральных каналов, коллекторов, водохранилищ и других водоёмов могут изыматься у землевладельцев и землепользователей для природоохранных нужд. В этой стране, в отличие от Молдавии, ограничились принятием Постановления кабинета министров 1992г. «Об утверждении Положения о водо-охранных зонах водохранилищ и других водоёмов, рек, магистральных каналов и коллекторов, а также источников питьевого и бытового водоснабжения, лечебного и культурно-оздоровительного назначения». Ст.53 названного закона возлагает на землевладельцев и землепользователей    защиту земель от водной и ветровой

176

эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения и загрязнения отходами. Подобные нормы были во всех других земельных законах Средней Азии начала 90-тых годов. Таджикский ЗК РФ 1990г., в отличие от остальных земельных законов Среднеазиатских республик, напрямую зачислял в состав земель водного фонда площади не только ледников, но и снежников (ст.120), предусматривал сельскохозяйственное использование данной категории под огороды и служебные наделы (ст. 121). Глава 31 ЗК Кыргызстана 1991г. предусматривает предоставление земельных участков в рамках зон охраны тем организациям, в ведении которых находится охраняемый объект (водохранилище, канал, защитное сооружение и т.д.). При этом возможно временное пользование земель водного фонда сельским, лесным, рыбным, охотничьим хозяйством. В ст. 122 ЗК 1990г. Туркменской ССР отсутствует детальное правовое регулирование: там лишь нормы-дефиниции и отсылки на иное законодательство.

В конце 90-тых годов независимые среднеазиатские республики стали принимать новые Кодексы, не изменившие норм-«дефиниций» земель водного фонда. ЗК Узбекистана 1998 г. определяет режим категории земель водного фонда довольно стереотипно, но запрещает строительную и иную хозяйственную деятельность, отрицательно воздействующую на водные объекты.(ст.77)

Глава 17 ЗК Кыргызстана 1999г. даёт право Правительству этого государства санкционировать временное пользование земель водного фонда и устанавливать порядок калькуляции водо-охранных зон. Землепользование в водоохранных зонах осуществляется лицами, в ведении которых находится сам охраняемый водный объект.(статьи 89-92)

Целый ряд рек протекают на территории двух и более среднеазиатских государств, а иногда даже являются границами для всего СНГ (таджико-афганской границей служит река Пяндж). При этом речь идёт не только о самых крупных из них- Амударье и Сырдарье, но и о некоторых их притоках . Указанные водные объекты трансграничны и образуют международный бассейн Аральского моря, который должен находиться под управлением региональных организаций. В январе 1994г. в г. Нукуле президенты пяти стран центрально-азиатских государств

177

приняли программу конкретных действий по улучшению экологической обстановки в этих государствах. Она обязывает стороны-участницы представить технико-экономические разработки по проблеме донорской подпитки рек Аральского бассейна от всевозможных внешних источников. Надо надеяться, что введение управления по отдельным бассейнам и ирригационным зонам ( к примеру, выделена дельта Амударьи) будет оптимальным решением проблемы. Кроме того, стороны договорились о создании Международного Фонда спасения Арала (МФСА) и международной координационной водной комиссии (МКВК).

Гидрографическая сеть и сам характер поверхностных вод Казахстана зависит от климатических и природных поясов ( лесостепь, степь, полупустыня, пустыня, области высотной поясности).1 Климатическая дифференциация природных зон была отображена и в законодательстве страны, что подаёт хороший пример российскому праву, имеющему дело ещё с более многообразной природой. Статья 1 действующего ныне земельного закона Казахстана 2001г., наряду с делением на известные по всему СНГ категории (в том числе, и земли водного фонда), предусматривает и дифференциацию по природным условиям с выделением 10 зон: лесостепная, степная, сухостепная, полупустынная, пустынная, предгорно -пустынно-степная, субтропическая пустынная, субтропическая предгорно-пустынная, среднеазиатская горная, южно-сибирская горная. Так, категоризация земельного фонда Казахстана «перекрещивается» с уже упомянутым зонированием, которое соответственно может предусматривать некоторые различия в режиме пользования гидроресурсов и сопряжённых с ними земель.

При всех своих особенностях гидрографическая система Казахстана располагает к довольно широкой площади земель водного фонда. Глава ХХУ1 Земельного Кодекса 1990г.предусматривала схожий с другими странами СНГ правовой режим земель водного фонда. Наряду с обычным определением данной категории земель и традиционными ссылками на водное законодательство, предусмотрено выделение вокруг водоёмов и сооружений зон охраны, состоящих из двух и более поясов. Согласно ст. 159 земля первого пояса зоны охраны предоставлялась в пользование предприятий, учреждений организаций, в ведении

1 См. подробнее «Казахстан», М. «Мысль», 1970, с.43-55

178

которых находится охраняемый объект. Согласно ст. 161 земли водного фонда могли предоставляться во временное пользование для нужд сельского, лесного, рыбного, охотничьего хозяйства и других целей.

В свою очередь, глава 15 нового казахстанского закона «о земле» 2001г. также предусматривала временное пользование физических и юридических лиц по решению местных исполнительных органов, согласованному с компетентными органами управления водным хозяйством. Согласно ст. 18 земельного закона, земли водного фонда (наряду с землями лесного фонда) не могут быть в частной собственности. При этом водо-охранные зоны и полосы рассматриваются в Кодексе и как «зоны особого условия пользования земель» (ст.91) .Обозначенные специальными знаками, они должны быть определены при предоставлении земли в пользование. В свою очередь, отчуждаются лишь участки первого пояса зоны охраны водозаборных сооружений.

Воды Казахстана лишь отчасти входят в бассейн Аральского моря, но всё же был принят Закон 1992г. «О социальной защите граждан, пострадавших вследствие экологического бедствия в Приаралье»1.

Страны Закавказья (Армения, Азербайджан, Грузия) имеют довольно разветвлённую речную сеть, богатые подземные воды, целые системы родников, термальных и минеральных источников.2 Реки имеют дельты, пойменные болота, меандры, старичные озёра. Но в целом Закавказье, как и Средняя Азия, испытывает нехватку поверхностных вод. Об этом свидетельствуют распространённые в регионе сухие русла-«селавы», а также засыхание и без того немногих и малых озёр. В отличие от Средней Азии, в Закавказьи немалую роль играет вредное воздействие вод: эрозия, сели, лавины. Сухие русла наполняются время от времени бурными водами от снеготаяния и ливней, что довольно опасно для населения и хозяйства.

ЗК Армении 1991г. (ст.55, глава 11) крайне скупо и стереотипно говорит о категории земель водного фонда, повторяя земельные законы своих соседей по

1 См. Бринчук М.М., Экологическое право (право окружающей среды), М. «Юристь», 1998, с.610

2 «Армения», М. «Мысль» 1966, с.44-50; «Азербайджан», М. «Мысль»1971, с.37-40 ; «Грузия», М. «Мысль» 1967, с.38-44

179

СНГ. Вместе с тем, ст.60 возлагает на собственников и землепользователей защиту земель от водной и ветровой эрозии, вымывания, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения , загрязнения отходами.

ЗК Азербайджана 1999г. считает землями водного фонда площади под внутренними водами, азербайджанским сектором Каспийского моря-озера, площади зон водной защиты и прибрежных полос ( включая острова и болота), водохозяйственных объектов (ст.32). Итак, Земельный кодекс Азербайджана напрямую определяет дно Каспийского моря как землю водного фонда. Это связано с заинтересованностью названного государства в природных ресурсах Каспия. Как указывалось ранее, российское земельное законодательство не считает столь однозначно дно морских вод землями водного фонда. Однако, концептуально предусматривается именно такой подход.

Земли водного фонда Азербайджана могут быть и в государственной, и в муниципальной собственности. Хотя законодательно закреплены публичные формы собственности, возможно частное пользование (аренда) рассматриваемых земель юридическими и физическими лицами.

Поскольку Закавказские республики небольшие по размерам, их крупные реки (Кура, Араке) являются по течению своему международными, и даже начинаются вне границ СНГ. Именно поэтому трансграничный статус этих рек представляется вполне оптимальным явлением и даже может распространиться на некоторые вторичные водные объекты их бассейна. Однако течение этих водотоков не всегда может быть судоходным и международное использование данных вод может носить главным образом энергетический и ирригационный характер.

3.2 Правовой режим земель водных и водохозяйственных объектов в странах Западной Европы и Северной Америки.

В диссертации исследовались правоотношения по использованию, охране и восстановлению земель водного фонда в России и других странах СНГ. Но даже в условиях   развитой   рыночной   экономики   в   странах   Северной   Америки   и

180

Европейского союза существуют особые правовые режимы земель водных и водохозяйственных объектов. Собственность и использование вод и сопряжённых с ними земель.

Как и в 19веке, на всём протяжении 20 века в государствах Западной Европы и Северной Америки функционировала и развивалась государственная собственность на публичные водные объекты (судоходные и лесосплавные реки, озёра, морские заливы, ледники, и т.д.). Земли, занятые подобного рода объектами (берега, дно), признавались также государственным имуществом. Это справедливо и по отношению к голландским польдерам- осушенному морскому дну. Первоначально они сдавались в пользование специальным государственным предприятиям, которые создавали инфраструктуры и укрепляли противопаводковые сооружения. Затем подготовленные к сельскохозяйственной эксплуатации участки отдавались в пользование частных лиц. Исключение составляли сами гидротехнические сооружения, дороги, линии связи.

По мере экологизации европейского и североамериканского права разрабатывались и усовершенствовались юридические требования к землевладельцам по ограничению использования подобного рода земель и водных ресурсов. Частная земельная собственность не признаётся абсолютном правом. Так, в США земельные собственники не имеют право самовольно осушать и застраивать некоторые прибрежные участки, а также водные и болотные площади. Они даже не имеют право на компенсацию за соблюдение такового запрета. Эта позиция мотивировалась тем, что в случае признания «платы за воздержание» обоснованной государство сможет брать плату за проводимое укрепление подмываемых частных берегов, ибо это существенно повышает стоимость таковых. В США, в 18 штатах, власти придерживаются жёсткой для землевладельцев позиции, лишь администрации в четырёх штатах идут у них на поводу. Попытка добиться принятия федерального акта о компенсации в названных случаях вызвала противодействие администрации Б.Клинтона.1 В этом американская    практика    отличается    от    канадской.     В    Канаде    всё-таки

1 Реферативные журналы ВИНИТИ

181

предусматривается вознаграждения владельцев озёрно-болотных угодий за воздержание от осушительных работ и выжигания растительности.

В свою очередь, согласно судебной практике, частные права на воду и близлежащие земли не должны подрывать традиционные права населения на рекреацию, рыболовство, судоходство, а штату не следует поступаться общественными интересами.

В ряде засушливых и наиболее поздно освоенных штатах действует правило старшинства водопользования (первый по времени- первый по праву).1 У традиционных правообладателей (чаще всего, фермеров) есть преимущественные водные права, уживающиеся с собственностью штата на водный объект. Однако, это не даёт им оснований для нерационального, а, вернее, эгоистичного поведения, лишающего младшего соседа природных благ. Так, например, нельзя запруживать разлив реки, чтобы профильтровать её в грунт. В засушливом Техасе признаётся, что под землёй находится так называемая «линза» - водоём подземных вод. Собственнику, страдающему от маловодия из-за произвольных действий соседей, довольно трудно доказать, что на самом деле под землёй водоток, который был искусственно пресечён. Поэтому он прибегает к более действенным способам, обращаясь в суд с иском о просадке земли, доказательства которого наглядны.

В восточных штатах США применяют так называемые принцип берегового права, заключающийся в исключительном праве на водопользование прибрежных земельных собственников. Здесь также действует проверяемое в судах правило о разумности водопользования. В то же время, запрещается прогонять сбрасываемую воду на вклинивающийся участок или уводить в зону стока иного водного объекта.

Таким образом, при экологически грамотных водных правоотношениях во главу угла поставлена недопустимость истощения и загрязнения водотоков и водоёмов, в особенности бассейнов озёр.

1 Ю.Г. Жариков, М.Г. Масевич «Недвижимое имущество: правовое регулирование», М., БЕК, 1997, с. 180-183; ,О.И. Крассов, Природные ресурсы России: Комментарий законодательства .- М.., Дело, 2002г., стр.361

182

Бассейновые и представительные начала в управлении водным хозяйством, роль федерации и её субъектов.

Важной тенденцией является (прежде всего, в Испании и Франции) успешное развитие представительных начал управления водными бассейнами. Это означало привлечение на паритетной основе представителей всех заинтересованных в охране и использовании вод сторон: государственных органов различных уровней, водопользователей, предпринимателей, общественности. В результате образуются своего рода «бассейновые парламенты» с весомыми полномочиями и финансами. Они играют ключевую роль в управлении и опираются на исполнительные органы. В законодательстве Франции (законы о воде 1964 и 1992гг.) предусматривались: общенациональный водный совет, шесть бассейновых советов, существующие при них бассейновые агентства1. В испанском законодательстве (водный закон 1985г.) предусмотрены Национальный Водный Совет, 14 гидрографических конфедераций, в сотрудничестве с которыми работают общества ирригации. Десять гидрографических конфедераций охватывают несколько автономий2. Согласно французскому и испанскому законодательству, указанные органы утверждают различные платежи за водопользование и загрязнение воды, разрабатывают и реализуют водоохранные программы. Подобная демократическая система, позволяющая привлечь водопользователей, представляется многим оптимальной и привлекательной для других государств Европы и Америки. Сразу отметим, что водопользователи эти могут быть одновременно ещё и землепользователями, в частности собственниками прибрежных земель. В Германии (кроме организаций по ряду притоков Рейна) не функционируют бассейновые комиссии и, следовательно, нет и прямого участия водопользователей в водной политике. В Великобритании традиция бассейнового управления сочетается с высокой степенью приватизации водного хозяйства, в частные руки были преданы водоснабжение и очистка сточных   вод.   Водопользователи   практически   не   участвуют   в   управлении

1 См. Тасис, Консультативная помощь МПР РФ в области управления водными ресурсами России. Структура управления водными ресурсами в Российской Федерации (сводный отчёт по институциональным вопросам), апрель 2001г., с.9-12

2 Как известно, Испанское королевство имеет в своём составе несколько автономий, близких по статусу к субъектам федерации.

183

водохозяйственном комплексом, что приводит к ущемлению их интересов. В США практиковалось создание федеральных и региональных межведомственных комитетов по бассейнам Арканзаса, Миссури, Тихоокеанского Юго -Запада, речной системе Новой Англии и Нью-Йоркаи т.д., с 1933г. действует Управление Долины Тенесси.1 Как правило, в речных бассейнах функционируют бассейновые ассоциации водопользователей. Они наделены своими административными правами (лимитирование откачки воды, регистрация скважин и водомеров). Существует также несколько крупных бассейновых организаций с обязательным вовлечением водопользователей 2.

В ряде федеральных государствах (США, Канада, Германия, Австрия, Австралия и др.) водные и земельные ресурсы принадлежат к совместной компетенции федерации и её субъектов, законотворчество которых в сфере природных ресурсов должно быть согласованным. В настоящее время водные ресурсы и объекты в государствах с федеративным устройством разделяются как на федеральные, так и на региональные , т.е. принадлежащие штатам, землям и т.д. Разграничение водной и земельной собственности между федерацией и её субъектами обусловлено необходимостью осуществления федеральных и региональных функций на данных акваторий и участках. В США собственность штатов на воды носит исторический характер, но судоходные воды традиционно считаются федеральной собственностью. В то же время, внутренние морские воды находятся в собственности штатов. Одной из форм сотрудничества этих двух «уровней власти» в сфере водного хозяйства являются соглашения между полномочными органами федерального и регионального уровня, а также участие в вышеназванных бассейновых органах управления. С 1961г. в США федеральное правительство и четыре штата сотрудничают в рамках бассейновой комиссии реки Делавэр. По этой же речной системе действует и Бассейновый договор.. В Канаде с 60-тых годов 20-того века было подписано около сотни соглашений, посвященных, в частности, качеству воды и его мониторингу. Эти соглашения

1 См. Г Уайт, Водные ресурсы США: проблемы использования, М. Прогресс, 1971, с. 180-

184

2. См подробнее Институциональный отчёт: оценка структур управления водными

ресурсами других стран, Технический отчёт№7, Тасис, 2001г., с.4-18

184

могут   в   принципе   затрагивать      вопросы  донных   отложений,   ибо   без   их нормализации должного качества воды достичь трудно.

Западные аналоги правового режима земель водного фонда.

В последние десятилетия XX века правовая охрана вод и связанных с ними земель (как водопокрытых, так и водообслуживающих) усилилась. Это происходит в контексте общего повышения уровня охраны природы и развития таких прогрессивных правовых институтов, как компенсаторные платежи за водопользование, бассейновые представительные начала управления, соглашения между полномочными федеральными и региональными органами в сфере охраны природных ресурсов. Водное законодательство Нидерландов предусматривает включение в состав водных объектов не только самой водной толщи, но и сопряжённой с ней земли (дна и берегов). Это требуется учитывать при управлении водным хозяйством. Французское законодательство (Закон о воде 1992г.) предусматривает укрепление русел и берегов рек, устанавливает особые правовые режимы. Особый правовой режим устанавливали такие французские законы, как: «Об охране побережий и берегов озёр» 1975г. и «О побережье» 1986г. Первый закон устанавливал районы дикой природы, которые не подлежали застройке или отчуждению у государства. Второй закон усилил экологические требования и воспретил строительство в пределах 100-метровой полосы вдоль берега.1 Приведённые приёмы французского законодателя сродни с правовыми методами некоторых штатов США. Там в законодательном порядке ограничивали застройку берегов, рек, озёр, морских побережий, что заключалось в допущении строительства только тех крупных объектов, которым действительно необходим выход к водному фронту, т.е. доступ к водоёмам 2. Согласно этим правилам, регламентируется жилая застройка берегов и даже строительство железных дорог,

1 Реферативные журналы ВИНИТИ , « Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов», 2000, №3, с. 76-78

2 Л.Б.Шейнин. Земельное право Российской Федерации, кн.1, М, УРАО, 2002, с.83

185

которые не должны отсекать своей насыпью проход отдыхающих к морю. Первые три мили моря и приливная полоса при всех условиях есть собственность штата1.

Большое внимание законодатель уделяет борьбе с эрозией почв. Во Франции Лесной кодекс запрещал рубку и сведение леса даже на частных землях в случае, если деревья крепят пески и охраняет почвы от водной эрозии. В страдающей от эрозии Испании ещё в 1951г. специальный закон утвердил первый систематический план борьбы с ней. В ней предусматривалось облесение и упорядочение площади речных бассейнов, питающих водохранилища2. В Италии, где основная антропогенная нагрузка ложилась на бассейн реки По, в ряде декретов-законов 1989г. предписывались срочные меры против загрязнения почвы и по улучшению качества природных источников снабжения питьевой водой3.

Французский Сельскохозяйственный кодекс предусматривал охотничьи и рыболовные резерваты, которые, исходя из названия, включали в себя водные акватории и земли при них. Многие особо охраняемые территории Франции включают в себя горные ландшафты, или же местообитания птиц. Как известно, в горах немало водных объектов, а местообитания птиц, тем более, связаны с водотоками и водоёмами, особенно с дельтами рек4. В Италии особо охраняемые территории (национальные парки) так же приурочены к горным ландшафтам и к морскому побережью . Таким образом, в них входят приводные земли от лож ледников до морских дюн. В силу португальского закона 1983г. «О национальных экологических заповедниках» устья, русла, истоки рек, озёра, крутые морские берега, пляжи- словом, как внутренние, так и приморские водные объекты или их составные   части   принадлежат   к   числу   особо   охраняемых   территорий.   В

1 Л.Б. Шейнин, Водный фронт и земли водного фонда, Строительство и бизнес, 2003, №9, 20

2 См. подробнее А.Арменгол, « Испания», Современное состояние природной среды на территории Европы и пути её сохранение и улучшения, Вильнюс, 1972г., с. 136-152.

3  Ф.М Решетников, «Правовые системы стран мира», М. Юридическая литература, 1993г. с. 108

4 Н.К. Деперма, «Франция», Современное состояние природной среды на территории Европы и пути её сохранения и улучшения, Вильнюс, 1972г., с.212-230

5 Большая Советская Энциклопедия, под. ред. A.M. Прохорова, М. «Советская Энциклопедия», 1973г., том 11, с.6-7

186

междуречье рек Лиму и Каваду находится известный национальный парк Панеду-Жереш с горными лесами и степями. '

Особо охраняемые природные территории, непосредственно связанные с водными ресурсами, нередко выделяются в отдельную разновидность. В частности, она предусмотрена Законом США 1968г. « О диких и красивых реках»2. Земли под этими водотоками можно по своему доминирующему назначению считать природоохранными. Под действие закона подпадают реки с живописными, рекреационными, геологическими, историческими, другими экологическими характеристиками. Такой не исчерпывающий перечень критериев, как справедливо считают американские юристы, не обладает достаточной точностью. Однако этот недостаток смягчается при классификации самих «диких и живописных рек». Закон делит их на три группы: дикие, живописные, рекреационные. Воды первой группы не должны быть загрязнены и омывают «первозданные» берега, а к их водосборам нет доступа по автомобильным дорогам. Эти же требования в более мягких формах предъявляются и к живописным рекам. На рекреационных реках, зарегулированных водохранилищами, каналами, водохозяйственными сооружениями, автомобильными и железнодорожными подъездами, частично освоены берега и водосборы.

Закон 1968г. предусматривает создание специальных коридоров по обоим берегам рек с особым режимом природопользования. Площадь таких коридоров должна быть не менее 10 акров на 1 милю, т.е. примерно по 25 метров от каждого берега. Закон не дает окончательного перечня запрещённых и разрешённых видов деятельности в пределах подобных земель, но правоприменительная практика избрала довольно гибкий путь. Как правило, обходятся лишь некоторым ограничением строительства дорог, населённых пунктов, размещения промышленных предприятий, заготовки древесины, выпаса скота. Наибольшая хозяйственная свобода предоставляется на рекреационных реках.

1 Ф.М. Решетников, там же, с. 161.

2 Здесь и далее см. И.О.Краснова, Экологическое право и управление в США -М: Байкальская Академия, 1992, с.95,103-106

187

Закон допускает приобретение государством ограниченного права собственности у частных землевладельцев. «Живописный измент» означает право государства контролировать использование территории (земли и воздушное пространство над ними) в соответствии с целями охраны природных качеств диких, живописных и рекреационных рек. Неотъемлемая черта «измента», как компромиссного правового института, заключается в сохранении видов землепользования, существующих до продажи участка государству. Закон провозглашает политику по сохранению в возможно более естественном состоянии всех трёх групп рек и запрещает дальнейшее использование этих водотоков для строительства ГЭС, водохранилищ, прокладки каналов, осуществлении других водохозяйственных проектов.

Сложны и казуистичны правоотношения в связи с охраной природы, когда природный комплекс признаётся «общим достоянием»1. Согласно англо­американской доктрине, таковым сочли дно и ложе вод, некоторую часть их флоры и фауны (лесов), атмосферный воздух. Водопокрытые площади считают общим достоянием, когда водоём и водоток можно использовать для передвижения, транспортировки ёмкостей. Сплав древесины на одной из рек дал возможность признать её дно «общим достоянием». Но, например, строительство плотины в границах ещё не объявленного национального парка заставило бы в будущем его администрацию выпрашивать воду для рыбного и бобрового хозяйства, т.к. здесь нет режима «общего достояния». Признание правительством реки «дикой и красивой» влечёт за собой недопустимость строительства плотины, например, из-за гнездования журавлей и аистов. Нашумел процесс по поводу судьбы острова «Лисья голова», площадью 15 тыс.га, в штате Северная Каролина, которому угрожала вырубка лесов под строительство домов. Апелляционный суд удовлетворил иск о запрете вырубки леса, так как из-за смыкания с дном и ложем реки и океана режим общего достояния распространяется на побережье и пляжи устьевого взморья, которые вполне рационально использовать для рекреации.

1 Подробнее см. С.А. Боголюбова, Экологическое право, М. «Норма», 1999, с.410-415

188

Законодательство    Западной    Европы    и    Северной    Америки    и    проблема реабилитации водных объектов и связанных с ними земель.

Многие названные характеристики находятся вне зависимости от принадлежности к правовой системе («семье»): континентально-европейской или англо­американской. Вне зависимости от принадлежности к правовой семье распространены и законы по борьбе с загрязнением вод, причём имеются в виду отдельные виды загрязнения или отдельные виды водных объектов. Таковы британские законы « О предотвращении загрязнения нефтью» 1971г., « О сбросах загрязняющих веществ в море» 1974г., а также германский закон «О защите грунтовых вод от загрязнения» 1960г, закон Нидерландов «О загрязнении поверхностных вод» 1969г.1 и т.д. Подобного рода законы, например законы Великобритании 1922, 1955, 1971гг., запрещавшие загрязнение нефтью морских берегов и прибрежных акваторий, были приняты в исполнение международных конвенций.2.

При всех общих чертах в правовом регулировании имеются и существенные различия. В англо-говорящих странах многие правовые нормы, принципы и режимы утверждались судебными прецедентами. В США было много специальных, приуроченных к конкретным крупным бассейнам и под-бассейнам законов. Они закрепляли и регламентировали конкретные противопаводковые и ирригационные меры (реки Нижняя Миссисипи, Миссури, Огайо). В континентальной Европе господствующем источником права были законы, посвященные как в целом водным ресурсам и объектам, так и отдельным их разновидностям. В то же время, внимание законодателя уделяется и сопряжённым с водами ресурсам, ландшафтам с конкретными видами водных объектов. Уже

1 Э.Р. Мухаметшина, В.Ф.Бударин, Скоро всё человечество переселится к морю, Вода России, 1999, №3, с. 4-5; Ф.М. Решетников, Правовые системы стран мира, М. Юридическая литература, 1993г., с.31; К.Н. Дьяконов, Т.Л. Мельникова, ФРГ. Сб. Современное состояние природной среды на территории Европы и пути её сохранения и улучшения. Вильнюс. 1972г. с. 188-198

2 В.А. Киселёв, Новый английский закон о предотвращении загрязнения нефтью моря и побережья, Материалы по морскому праву, М. Министерство морского флота, выпуск 2, 1972, с.45-49

189

упоминались законы Франции по береговым зонам, в Швеции действует закон о залежах торфа. Некоторые законы принимались с учётом транспортных вопросов: Закон ФРГ о содержании водных путей общегосударственного значения, шведский Закон об общественных водных путях и портах.

К охране водных и земельных ресурсов имеет отношение и аграрное законодательство. Уже упоминался Сельскохозяйственный кодекс Франции, но не менее яркий пример даёт нам США. С 1985г. в Соединённых штатах осуществляются меры по сохранению и восстановлению переувлажнённых земель. Закон США 1985г. « О продовольственном обеспечении» предусматривал полное лишение фермеров всех видов государственных льгот, использующим переувлажнённые земли под посевы сельскохозяйственных культур. Закон 1990г. «О продовольствии, сельском хозяйстве, охране окружающей среды и торговле» предусматривал ответственность за любое нарушение режима этих земель при некотором смягчении и дифференциации санкций. Сами переувлажнённые земли понимались как зоны насыщения почвенного покрова поверхностными и подземными водами, частота и продолжительность которого (насыщения) вызвала преобладание адаптированной к этим условиям растительности1. Названные законы в какой-то степени касаются вопросов реабилитации водных объектов и связанных с ними ландшафтов.

В течении XX века антропогенные нагрузки на водные и сопряжённые с ними земельные ресурсы индустриально развитых стран Западной Европы и Северной Америки были достаточно высоки. Угнетение природных комплексов происходило не только под воздействием промышленности, но и сельского хозяйства, транспорта, гидротехнического и иного строительства.

Деградирует бассейн главной реки США- Миссисипи. Решающий фактор его деградации- воздействие дамб, дренажей, каналов, плотин, шлюзов, прочих гидротехнических сооружений. Реки Миссисипи, Миссури, Иллинойс и другие были буквально искалечены спрямлением и углублением русла, некорректным освоением пойм. По сути дела, в результате антропогенной трансформации реки

1 «Государственные меры по сохранению и восстановлению переувлажнённых земель в США», Экономика и сельское хозяйство России, 1994, №2, с.ЗО

190

стали полуискусственными водными объектами, страдающими от интенсивного накопления наносов и эвтрофикации. К сожалению, самоуверенный человек хуже (даже для самого себя) регулирует водные ресурсы, чем естественные факторы и фильтры: луга, леса, болота, старицы речных долин, бобровые плотины.

Свыше полутора столетия дамбы остаются краеугольным камнем защиты от паводков, но построены они были в разное время, по разным планам, близ уреза воды, что не давало возможности погасить разрушительную силу волны . За 90 лет среднегодовой ущерб от наводнений вырос в 2,5 раза. Уязвимость защитной системы проявилась во время наводнений на Миссисипи и Миссури 1993-94гг. Постепенно и в новом свете стали понимать необходимость устранения многих из искусственных «препонов», чтобы дать естественным водоёмам и водотокам известную свободу. В частности, она выражается в разливе вод на поймах, ещё недавно отгороженных дамбами и от этого засыхающих. Заинтересованные хозяйственные субъекты и местные власти пользуются льготами за то, что воздерживаются от застроек. Многие валы пришлось разрушать, но пойменные водоёмы ещё долго были беззащитны от засыпки, а противопаводковые водохранилища оказались малодейственными1.

Нидерланды (буквально- «Низкие земли») расположены в обширной дельте, образованной реками Рейн, Маас, Шельда, Эмс, и по самому названию и расположению являются землями водного фонда. Долгое время реки и озёра регулируются плотинами, а морские заливы и приморские водоёмы осушаются. Королевство буквально изрезано водными объектами, столетиями испытывающими сильное воздействие человека: дамбы отделяли поймы от русел, сокращалось пространство заливаемых площадей, вырубались леса (хотя само название «Голландия» означает «лесная страна»). Не раз рукотворные водотоки и водоёмы (каналы и т.д.) за ненадобностью засыпались землею, а водная сеть страны подвергалась многократной трансформации. Именно в Нидерландах находится штаб-квартира Всемирного фонда дикой природы. В Нидерландах, как и в соседней Бельгии, претворяется в жизнь программа восстановления пойм и

1 Дано по материалам Р.Лью, Миссисипи: проблемы устойчивого развития, Экология и жизнь, 2001, №2, с.50-53

191

местообитаний «Маас- живая река» с созданием модельных участков для отдыха и просвещения. Внедряются экологически безопасные технологии добычи гравия и минимизации урона от перевыпаса скота. Кроме того, часть польдеров осталась в « свободном состоянии» и превратилась в водно-болотные угодья1. Для оздоровления водных бассейнов ставится задача возродить вторичные каналы на заливаемых территориях. При подготовке гидрологами и экологами плана подобных мероприятий была доказана безвредность этой инициативы для сельского хозяйства и транспорта. В ближайшее время готовится восстановление двух каналов у реки Вааль. Идея восстановления искусственных водоёмов и водотоков « вплетается» в общий контекст реабилитации водных объектов и связанных с ними ландшафтов2.

Крупнейшая река Франции -Луара- вместе с притоками является последним оставшимся бассейном обитания находящихся под угрозой исчезновения видов флоры и фауны. Естественная динамика реки была прервана рядом плотин, которые далеко не всегда себя оправдывали, но стояли на миграционном пути рыб и прямо на лососевом нерестилище. Затем они были демонтированы, а поймы Луары и Альера восстанавливались как связанные с водой зоны. В 1993г. был принят совместный план действий Европейского союза и французского правительства по сохранению и использованию восьми модельных участков реки и прилегающих к ней территорий.

На Пиренейском полуострове при активном участии Всемирного фонда дикой природы в низовьях Гвадалквивира был учреждён резерват и затем заказник «Кото-Доньяна». Это ландшафт «марисмы»-солоноватого приморского болота южного типа- отличается исключительно богатой фауной. Всемирный фонд дикой природы способствует наиболее полному восстановлению рек и пойменных территорий данного района. Он способствует восстановлению испанской реки Хенарис, а также португальского национального парка «Долина Гвадианы», приуроченного к одной из лучших речных экосистем Европы.

1 Здесь и далее дано по материалам «Живые реки» Европы: программа действий. Европейская программа действий по водоёмам., за сентябрь 1999, с.8-9;

2 Реферативный журнал ВИНИТИ, «Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов», 2001, №1, с.47.

192

БИБЛИОГРАФИЯ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ АКТЫ

Конституция Российской Федерации 12 декабря 1993 г. - РГ 1993. 25 дек. О разграничении государственной собственности на землю. Федеральный закон от 17.07.2001 № 101-ФЗ - СЗ РФ. 2001. № 30. Ст.3060.

Земельный кодекс РФ. Принят Государственной Думой 28.09.2001. - РГ. 2001.30окт.

О государственном земельном кадастре. Федеральный закон от 02.01.2000 № 28-ФЗ - СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 149.

О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Закон РФ от 21.07.1997. № 122-ФЗ - СЗ РФ. 1997. № 30. Ст.3594.

О безопасности гидротехнических сооружений. Федеральный закон от 21. 07.1997, № 117-ФЗ -СЗ РФ. 1997. №30. Ст.3589.

О мелиорации земель. Федеральный закон от 10.01. 1996, №4-ФЗ-СЗ РФ. 1996. №3. Ст. 142

Об охране окружающей среды. Федеральный закон от 10.01.2002. № 9 - СЗ РФ. 2002. №2. Ст. 133.

Гражданский Кодекс РФ. Часть I от 30.11.1994. № 5-ФЗ. - СЗ РФ. 1994. № 32. Ст.3301.

О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах. Федеральный закон от 23.02.1995. № 26-ФЗ. - СЗ РФ. 1995. № 9. ст.713.

Об особо охраняемых природных территориях. Федеральный закон от 14.03.1995. № 3-ФЗ. - СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024.

Об общих принципах организации местного самоуправления (с изменениями от 4 августа 2000 г.). Федеральный закон от 28.08.1995 г. -СЗ РФ. 1995. № 35. Ст.3506; 2000. № 32. Ст.3506.

193

Водный кодекс РФ от 16 ноября 1995 г. № 167-ФЗ. - СЗ РФ. 1995. № 47. Ст.4471.

Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ. - СЗ РФ. 1996. № 25. Ст.2954.

Лесной кодекс РФ от 29 января 1997 г. № 22-ФЗ. - СЗ РФ. № 5. Ст.610.

Градостроительный кодекс РФ от 7 мая 1998 г. № 73-ФЗ. - СЗ РФ. 1998. № 19. Ст.2069.

О государственном земельном кадастре. Постановление Правительства РФ от 19.11.2002. № 833 - СЗ РФ. 2002 г. № 47. Ст.4685.

Об утверждении требований к оформлению документов о межевании, представляемых для постановки земельных участков на государственный кадастровый учет. Приказ Росземкадастра от 02.10.2002. № П/327. - Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2002. № 48.

Об утверждении положения о порядке консервации земель с изъятием их из оборота. Постановление Правительства РФ от 02.10.2002. № 830 - СЗ РФ. 2002. № 48. Ст.4676.

Об утверждении положения о проведении территориального землеустройства. Постановление Правительства РФ от 07.06.2002. № 396. - СЗ РФ. 2002. №23.Ст.2193.

Об утверждении Положения о контроле за проведением землеустройства. Постановление Правительства РФ от 26.04.2002. № 273. - СЗ РФ. 2002. № 18. Ст. 1762.

Об утверждении правил подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований возникает право собственности. -Постановление Правительства РФ от 04.03.2002. № 140. - СЗ РФ. 2002. № 10. Ст.1001.

Об упорядочении деятельности по ведению государственного земельного кадастра. Приказ Росземкадастра от 26.09.2001. № 166. - Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2001 № 41.

194

Об утверждении документов государственного земельного кадастра. Приказ Росземкадастра от 15.06.2001. № Ш117. - Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2001. № 30.

Об утверждении положения о федеральной службе земельного кадастра России. Постановление Правительства РФ от 11.01.2001. № 22. - СЗ РФ. 2001. № 3. Ст.251.

О территориальных органах и подведомственных организациях федеральной службы земельного кадастра России. - Приказ Росземкадастра от 17.08.2000. № 10.

Об утверждении правил проведения государственной кадастровой оценки земель. Постановление Правительства РФ от 08.04.2000. № 316. - СЗ РФ. 2000. № 16. Ст. 1709.

Об утверждении положения о порядке установления границ землепользовании в застройке городов и других поселений. Постановление Правительства РФ от 02.02.1996 № 105. - СЗ РФ. 1996. № 6. Ст.592.

Об утверждении Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах. Постановление Правительства РФ от 23.11.1996. № 1404. - СЗ РФ. 1996. № 49. Ст.5567.

О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы. Постановление Правительства РФ от 23.02.1994. № 140. - САПП РФ. 1994. № 10. Ст.779.

СПЕЦИАЛЬНАЯ НАУЧНАЯ ЛИТЕРАТУРА

Аннерс Э. История европейского права. - М.: «Наука». 1994.

Архипкин СВ. Понятие экологической функции государства // Правовое регулирование общественных отношений. Сб. науч. трудов. -Оренбург, 1998, с.54-63.

Баевский О.А. Стратегия градостроительного развития Москвы в XXI веке. -ГУП «Олимп» - М, 1999.

Байсалов С. Водное право Казахской ССР. - Изд. «Наука» Казацкой ССР. Алма-Ата. 1996.

195

Бакунина Т.С., Голиченков А.К., Козырь О.М. Актуальные проблемы земельного и экологического права (Материалы научно-практической конференции) // Государство и право. 1995. № 11.

Безбах В.В. Частная собственность на землю в странах Латинской Америки (правовое регулирование). - М.: Зерцало, Теис. 1997.

Бобылев С.Н. Экологизация экономического развития. - М., 1993.

Боголюбов С.А., Галиновская Е.П., Жариков Ю.Г. и др. Земельное право. Учебник для вузов - М., 1999.

Боголюбов С.А., Колбасов О.С. Закон об охране природы в СССР. Каким ему быть? Мнения и предложения ученых. - М., 1991.

Боголюбов С.А. Правотворчество субъекта Федерации в области экологии и землепользования // Право и экономика. 1996. № 13-14.

Боголюбов С.А. Экологическое право. Учебник для вузов. - М., 2001.

Берега. Каплин П.А., Леонтьев O.K., Лукьянова С.А, Никифоров Л.Г. - М, Мысль. 1993.

Боголюбов С.А. Задачи и система экологического законодательства. Сб. материалов научно-технических конференций, вып. 2., 1999-2000 гг. Экологическое право России. - М. Изд. Политекс, 2001, с.29.

Боголюбов С.А. Защита экологических прав. - М., 1996.

Боголюбов С.А. У истоков социалистической природоохранительной политики. - Советское государство и право. 1980, № 8, с.88-92.

Боголюбов С.А., Жариков Ю.Г. Правовая основа экологической деятельности в городе. - М., «Тройка», 1995.

Боголюбов С.А. Собственность на природные ресурсы: современный аспект. - Право и экономика. № 19-20. 1994, с. 163-165.

Боголюбов С.А., Панкратов И.Ф., Заславская Л.А., Концепция развития экологического законодательства. Правовая реформа: Концепция развития российского законодательства. - М., 1995, с. 145-150.

Боголюбов С.А. Государственно-правовые проблемы экологической экспертизы // Государство и право, 1996. №11.

196

Боголюбов С.А. Значение нового Земельного кодекса и преодоление его недостатков // Сб. тезисов к науч.-практ. конференции «Проблемы применения нового Земельного кодекса России». - М., 2002, с.5-6.

Боголюбов С.А. Компетенция субъектов Федерации в области экологии. // Законодательство и экономика. № 5, с.47-49.

Боголюбов С.А. Новое в лесном законодательстве России // Право и экономика. 1998. № 1, с.110-111, №2, с.80-83.

Боголюбов С.А. Проблемы экологического и земельного законодательства в современных условиях. // Государство и право. 1999. № 2.

Богуславский М.М. Международное частное право. - М. Юристъ, 1998.

Бринчук М.М. Правовая охрана окружающей среды от загрязнения токсичными веществами. М., 1990.

Бринчук М.М. Правовые меры борьбы с химическим загрязнением окружающей среды. В сб.: Окружающая среда под охраной закона. М., 1992, с.70-75.

Бринчук М.М. Механизм защиты экологических прав граждан // Конституция Российской Федерации и совершенствование механизмов защиты прав человека. Отв. ред. Е.А.Лукашева. М.: ИГП РАН, 1994.

Бринчук М.М. Охранять окружающую среду или обеспечивать экологическую   безопасность? // Государство и право. 1994. № 8-9, с. 118-127.

Бринчук М.М. Правовой институт экологической экспертизы и ее принципы. // Журнал Российского права. № 9. 1988.

Бринчук М.М. О понятийном аппарате экологического права // Государство и право. 1998. № 9.

Бринчук М.М., Боголюбов С.А., Дубовик О.Л., Супатаева О.А. Проблемы развития системы российского экологического законодательства // Государство и право. 1995. № 2.

Бринчук М.М. Введение в экологическое право. М., 1996.

Бринчук М.М. О понятиях экологического права. // Правовое регулирование общественных отношений. Сб. научн. трудов. Оренбург. 1998, с.20 и след.

197

Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды): Учебник для вузов. - М.: Юристь, 1998.

Бринчук М.М., Экологическое право: Учебник.- М.: Юристь, 2003.-670 с.

Бринчук М.М., Боголюбов С.А., Дубовик О.Л., Супатаева О.А., Проблемы развития системы российского экологического законодательства // Государство и право. 1995. № 2.

Быстров Г.Е. Правовое регулирование земельных реформ в зарубежных странах // Государство и право. 1996. № 9, с.92-103.

Быстров Г.Е. Право частной собственности на землю в России и создание новых предпринимательских структур в сельском хозяйстве // Государство и право. 1997. № 6, с.60-70.

Быстров Г.Е. Земельная и аграрная реформы в зарубежных странах. -Минск, 1999.

Васильев М.И. Общественные экологические интересы: Правовое регулирование, (комментарий к законодательству). М.: Наука, 1999.

В.В. Вербицкий, Правовое регулирование обеспечения экологической безопасности Российской Федерации, Автореф. на соискание уч. степени канд. юрид. наук., М., 1999.

Водно-болотные  угодья России, том 1. Под ред. В.Г. Кривенко. М., 1998.

Водно-болотные  угодья России, том 3. Под ред. В.Г.Кривенко. М., 2000.

Волков Г.А. Законодательное регулирование права государственной собственности на природные ресурсы // Государство и право. 1996. № 9, с.52-59.

Волков Г.А., Голиченков А.К., Козырь О.М. Развитие рынка земли: правовой аспект// Государство и право. 1998. № 2, с.50-59.

Волков Г.А., Игнатьева И.А., Сапранова О.Н. Совершенствование экологического и земельного права в современных условиях (Материалы научно-практической конференции) // Государство и право. 1996. № 5, с. 114-125.

Галиновская Е.А. Некоторые правовые вопросы аренды земельного участка // Законодательство и экономика. 1998, с.59-65.

Галиновская          Е.А.     Определение     границ     земельных     участков,

предоставленных под строительство. Право и экономика. 2002. № 2, с.45-50.

198

Галиновская Е.А. Споры об устранении препятствий пользованию земельным участком. // Законодательство и экономика. № 5, с.27-30.

Географический энциклопедический словарь. Понятия и термины. Под.ред. А.Ф. Трёшникова, Москва. «Советская Энциклопедия» 1988г.

Географический энциклопедический словарь. Географические названия. Под. ред. А.Ф. Трёшникова, Москва. «Советская Энциклопедия». 1989г.

Герасимова И.А. Виды управления природопользованием и охраной окружающей среды. // Правовое регулирование общественных отношений. Сб. научный трудов. Оренбург. 1998, с.77-88.

Голиченков А.К., Волков Г.А., Козырь О.М. Земельный кодекс Российской Федерации. Основные положения Концепции альтернативного проекта // Экологическое право России: Сб. материалов научно-практических конференций 1996-2000 гг. М.: Зерцало, 2001.

Голиченков А.К., Козырь О.М. Концепция Федерального закона «О земле» // Государство и право. 1994. № 7, с.60-69.

Голиченков А.К. Основные подходы к разработке концепции проекта Экологического кодекса Российской Федерации // Право и политика. 2000. № 10.

Голиченков А.К. Понятие, предмет и система экологического права в широком смысле слова // Экологическое право России: Сб. материалов научно-практических конференций 1996-1998 гг. М.: Зерцало, 1999.

Голиченков А.К. Проблемы формирования нового земельного законодательства//Вест. Моск. Ун-та. Сер. 11. Право. 1995. № 5.

Голиченков А.К. Собственность на землю: старый подход в новом законодательстве // Вест. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1991. №2, с.40-41.

Горохов Д.Б. Правовое регулирование сделок с земельными участками. Автореферат на соиск. уч. ст. канд. юр. наук. М., 1998.

Горохов Д.Б Формы и юридическое содержание отношений по использованию земли. Законодательство и экономика. 1995. № 11/12.

Гражданское право. Учебник. Часть I. Издание второе, переработанное и дополненное. / Под ред. А.П.Сергеева, Ю.К.Толстого. М.: "Проспект", 1997.

199

Гражданское право: В 2 т. Том 1: Учебник / Отв. ред. проф. Е.А.Суханов - 2-е изд., перераб. и доп. -М.: Изд. БЕК, 1998.

Гуреев С.А., Тарасова И.Н. "Международное речное право". М.: Изд. Международных отношений. 1993.

Дехтерева Л,П. Правовой режим особо охраняемых городских природных территорий. Автореф. дисс. на соискание уч. степени канд. юрид. наук. М., 2002.

Дембо Л.И. Основные проблемы советского водного законодательства. Л.: Изд-воЛГУ, 1948.

Дембо Л.И. Земельные правоотношения в классово-антагонистическом обществе. Л. Изд-во ЛГУ, 1958.

Дмитриев А.В. Правовые основы городского землепользования. Серия "Кадастровая оценка и менеджмент городских земель". Учебное пособие. - М.: МИИГАиК. 2000.

Документы в земельных правоотношениях / Под общ. ред. М.Ю.Тихомирова. М.: Юринформцентр, 1999.

Дубовик О.Л. Механизм действия права в охране окружающей среды. - М., 1984.

Дубовик О.Л. - Экологические преступления. - М., 1998.

Духно Н.А. Экологический правопорядок: понятие, структура, управление, способы защиты. М., 2000.

Духно Н.А., Чубуков Г.В. Экологическое право России. Учебник для юр. вузов. М., 2000.

Еренов А.Е., Мухитдинов Н.Б., Ильяшенко Л.В. Предмет и система советского земельного права. Алма-Ата. Изд. "Наука" Казахской ССР. 1981.

Еренов А. Земельно-водное законодательство. В кн.: "История государства и права Советского Казахстана". Алма-Ата: том 2. 1963, с. 110-136.

Ерофеев Б.В. Земельное право. Учебник для вузов / Отв. ред. Г.В.Чубуков. М.: Новый юрист, 1998.

Ерофеев Б.В. Экологическое право России: Учебник для юридических вузов. 6-е изд., испр. и доп. - М.: Юриспруденция, 2000.

200

Жариков Ю.Г. Разграничение сферы действия земельного и гражданского законодательства при регулировании земельных отношений // Государство и право.

1996. № 2, с.44-55.

Жариков Ю.Г., Масевич М.Г. Недвижимое имущество: правовое регулирование. М.: Изд. БЕК, 1997.

Жаров А.А. Подземные воды и окружающая среда. М., 1998.

Жаров А.А. Подземные воды и окружающая среда. Опыт Нидерландов. М., 1998.

Жевлаков Э.Н. Преступления в области охраны и рационального использования животного  мира // Юридический бюллетень предпринимателя.

1997. №10, 11,12. 1998. №1,2.

Жевлаков Э.Н. Экологические преступления и экологическая преступность: Учебное пособие. - М, 1996.

Железняков Г.В. и др. Гидрология, гидрометрия и регулирования стока. М. Колос. 1984.

Земельное право. Учебник. Отв. ред. проф. В.Х.Улюкаев. М.: "Былина". 2000.

Земельное право. Учебник для вузов. Руководитель авторского коллектива и отв. ред. -  доктор  юрид.   наук, проф. С.А.Боголюбов-М.: Норма. 1999.

Земельное право. Учебник для вузов под ред. проф. С.А.Боголюбова. М.: Норма. 2000.

Земельное право России. Учебник / Под ред. В.В.Петрова. 2-е изд., перераб. Отв. ред. А.К.Голиченков.   М.: Зерцало, 2001.

Земельное право Российской Федерации. Законодательство. Ведомственные нормативные акты. Судебная практика / Под ред. Н.Н.Осокина. М.: ДЕ-ЮРЕ. 1995.

Земля и право. Пособие для российских земледельцев. Руководитель авторского коллектива и отв. ред. - доктор юрид. наук, проф. С.А.Боголюбов. М.: Норма, 1998.

Злотникова Т.В. Проблемы развития российского экологического законодательства на современном этапе. Автореф. дисс. на соискание уч. степени докт. юрид. наук.    М, 2000.

201

Злотникова Т.В. Совершенствование правового обеспечения экологической безопасности России. Стандарты и качество. 1998. № 5, с. 12-14.

Иванова А.К. Эффективность использования городских территорий. М.: Стройиздат, 1984.

Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации: теория и тенденция развития.     М.: ИГП РАН, 1999.

Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации. Учебник. М.: Юристь, 1999.

Иконицкая И.А. Новое законодательство о земле. М.: Знание. 1992.

Иконицкая И.А. Основы земельного права РФ.   М.: "Юрист", 1997.

Иконицкая И.А. Новый закон о земле: проблемы и решения // Советское государство и право. 1990. № 9.

Иконицкая И.А. О частной собственности на землю. Советское государство и право, 1991. №6.

Иконицкая И.А. Тенденции развития земельного законодательства. Государство и право.   1992. № 10.

Иконицкая И.А. Проблемы эффективности в земельном праве. М.: Изд-во Наука, 1979.

Илебаев У. Право сельскохозяйственного водопользования в Киргизской ССР. М.: Госюриздат. 1959.

Ишимов М.П. Право водопользования в Узбекской ССР. Л.: 1962.

Ишимов М.П. Вопросы управления водным хозяйством и водного законодательства. В кн. "Советское право Узбекистана в период развернутого строительства коммунизма". Ташкент: 1964.

Ишимов М.П. Правовые вопросы водопользования промышленных предприятий в Узбекской ССР. - "Общественные науки в Узбекистане". 1965. № 9.

Клюкин Б.Д., Иконицкая И.А. Правовое обеспечение рационального использования земли в СССР. Советское государство и право. 1968. № 5, с. 114-127.

Клюкин Б.Д. Многообразие форм собственности на природные объекты // Право и экономика. 1998. № 1, с.36-41.

202

Козырь О.М. Актуальные вопросы регистрации недвижимости в Российской Федерации // Юридический мир. 1997. № 9, 10.

Козырь О.М. Концепция развития законодательства Российской Федерации о зонировании территорий / Экологическое право России. / Под ред. А.К.Голиченкова. М.: Зерцало. 2000, с.200-217.

Козырь О.М. Правовое регулирование земельных отношений в городах в условиях земельного рынка. // Рынки недвижимости и развитие городов: российская реформа и международная практика. СПб., 1999, с.97-103.

Колбасов О.С. Теоретические основы правопользования водами в СССР. Изд-во Наука. 1972.

Колбасов О.С. Международно-правовая охрана окружающей среды. Изд-во Международные отношения, 1982.

Колбасов О.С. Ответственность за нарушение правовых требований рационального использования земли. В кн.: Правовое обеспечение рационального использования земли в СССР. М.: Изд-во Наука. 1969, с. 132-170.

Колбасов  О.С. Водное законодательство   в СССР. М.: Изд-во Юрид. лит., *               1972.

Колбасов О.С. Экология: политика - право. Правовая охрана природы в СССР. М.: Изд-во Наука. 1976.

Колбасов О.С. Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов. Правовые исследования по охране окружающей среды в СССР. Том 5, М., 1978.

Колбасов О.С. О новом водном Кодексе Российской Федерации. Законодательство и экономика. 1997. № 1/2, с. 14-21.

Колбасов О.С. Концепция экологического права. В кн.: Право в окружающей среде в СССР и Великобритании.   М., 1988.

Коломбос Д. Международное морское право. Москва. Прогресс. 1975.

Колотинская Е.Н. Правовые основы природно-ресурсовых кадастров в СССР. М., 1986.

т'                        Колотинская Е.Е. Правовые вопросы теории государственного земельного

кадастра в СССР. Изд-во МГК. 1982.

203

Комиссаров В.Т. Комплексное использование и охрана водных ресурсов. М: Изд-во Колос. 1983.

Комментарий к Закону РФ "Об охране окружающей природной среды". С.А.Боголюбов, И.Ф.Панкратов, Ю.Г.Жариков, В.Г.Емельянова. Под ред. проф. С.А.Боголюбова. М.: ИНФРА-Норма. 1997.

Комментарий к земельному законодательству. С.А.Боголюбов, Е.А.Галиновская, И.Ф.Панкратов, Ю.Г.Жариков, Е.Л.Минина, Е.Г.Краюшкина. Отв. ред. проф. С.А.Боголюбов.   М., 1998.

Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации. С.А.Боголюбов, И.Ф.Панкратов, О.С.Колбасов, Ю.Г.Жариков и др. Отв. ред. проф. С.А.Боголюбов. М. Юридический Дом Юстицинформ, 1997.

Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации. С.А.Боголюбов, И.Ф.Панкратов, Л.А.Заславская, Ю.Г.Жариков и др. Отв. ред. проф. С.А.Боголюбов. М. ИНФРА - НОРМА. 1997.

Комментарий к Федеральному закону «О мелиорации земель». С.А.Боголюбов, Ю.Г.Жариков, Е.Л.Минина, М.Г.Рубин и др. Отв. ред. проф.  Ю.Г.Жариков. 1999.

Котляков В.М., Мир снега и льда. Москва. Наука. 1994. 286с.

Кравченко С.Н. Социально-психологические аспекты правовой охраны окружающей среды. Львов. Изд. «Вища школа». 1998. 155 с.

Краснов Н.И. О соотношении земельного и гражданского права при переходе   к  рыночной экономике. Государство и право. 1994. № 7, с.53-60.

Краснов Н.И., Башмаков Г.С., Самончик А.А. Правовые проблемы рационального использования земли в сельском хозяйстве РФ // Государство и право. 1997. № 2, с.75-86.

Краснов Н.И. О понятиях рационального использования и охраны земли / Государство и право. 1999. № 10, с.38-40.

Краснова И.О. Конфликт землепользования при частном строительстве //  Законодательство. 1999. № 2.

Краснова И.О. Экологическое право и управление в США. М.: Изд-во «Байкальская академия». 1992.

204

Крассов О.И. Перспективы развития законодательства о частной собственности на землю. Государство и право. 1994. № 5, с.62-71.

Крассов О.И. Земельное право: Учебник. М.: Юрисгь. 2000.

Крассов О.И. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации. М.: «Юристь». 2001.

Крассов О.И. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. Commentarium/M.: Юристь. 2002.

Крассов О.И. Конституционные основы изъятия земельных участков, находящихся в частной собственности // Экологическое право России на рубеже XXI века. М., 2000.

Крассова Г.Н. Правовые проблемы охраны окружающей среды в условиях аграрной и земельной реформ в России // Государство и право. 1994. № 8-9.

Крассов О.И. Основы лесного законодательства Российской Федерации. Комментарий. М., 1995.

Крассов О.И. Право лесопользования в СССР. М., 1990.

Крассов О.И. Соотношение использования и охраны в праве природопользования // Право природопользования в СССР. М., 1990.

Крассов О.И. Экологическое право: Учебник для вузов. М., 2001.

Культелеев СТ. Проблемы ответственности за водные правонарушения. Автореферат дисс. на соиск. уч. ст. канд. юр. наук. М., 1981.

Кумачев Ю.И. Охрана природы при водохозяйственном и гидротехническом строительстве. М., 1981.

Курдов А.Г. Водные ресурсы Воронежской области. Воронеж. Ун-т. 1995.

Курдов А.Г. Родники Воронежской области: формирование, экология, охрана. Воронеж. Ун-т. 2000.

Майорова Е.И. Концепция устойчивого развития в историческом аспекте. // Сб. статей преподавателей и аспирантов кафедры права МГУЛ. М., 2001, с.4-10.

Майорова Е.И., Бутузов А.Ю. Правовое регулирование экологии Москвы. Уч. пособие. - М., 2001.

Майорова Е.И. Экологическое право: текст лекций для студентов дневного обучения. -М., 2001.

205

Майорова Е.И. Спорные вопросы экологического права // Лесной вестник, № 3. М, 2001, с.56-62.

Михно В.Б., Добров А.И. Ландшафтно-экологические особенности водохранилищ и прудов Воронежской области. Воронеж. Воронежский государственный педагогический университет. 2000.

Ноздрачев А.Ф. Административное право. Фундаментальный курс. Московский экстерный гуманитарный университет. 1992.

Панкратов И.Ф. ГК РФ и земельное законодательство // Новый гражданский кодекс и земельное законодательство. Труды института законодательства и сравнительного правоведения. М., 1995, с. 122-139.

Панкратов И.Ф. Ответственность за нарушение земельного законодательства //   Законодательство и   экономика. 1997. № 5/6, с.30-43.

Панкратов И.Ф. Право муниципальной и государственной собственности на землю в России // Право и экономика. 1997. № 23, с.78-83.

Панкратов И.Ф. Правовые основы земельной и аграрной реформы в Российской Федерации(1990-1998 гг.) // Законодательство и экономика. М., 1997. № 15/16.

Панкратов И.Ф. Государственное руководство сельским хозяйством в СССР. М.: Изд-во. Юрид. лит. 1969.

Пахомов Е.А. Местное самоуправление в Республике Саха (Якутия). Автореферат на соиск. уч. ст. канд. юрид. наук. М., 1998.

Петров В.В. Экологическое право. Учебник для вузов. Изд-во «Бек». 1995.

Петров В.В. Форма земельной собственности и предмет земельного права // Вест. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1992. № 5.

Петров В.В. Экология и право. М.: Юрид. лит. 1981.

Полянская Г.Н. Правовые вопросы экономического учета природных ресурсов и возмещения убытков при их расхищении. В кн.: Оценка природных ресурсов. Вопросы географии, вып. 78, Изд-во Мысль, 1968, с.78-89.

Право землепользования в СССР и его виды. М.: Юрид. лит., 1964.

Правовое обеспечение рационального использования земель в СССР. Под ред. проф. Н.И.Краснова. М.: Изд-во Наука, 1969.

206

Правовые вопросы охраны природы в СССР. Под ред. Г.Н.Полянской. М.: Изд-во Юрид. лит., 1963.

Правовые проблемы земельной и аграрной реформы в странах центральной и восточной Европы, России, Белоруссии, Украины и других стран СНГ, государств Балтии. Тезисы докладов Международного конгресса. Минск. 9-10 сентября 1999.

Регулирование земельных отношений на территории Московской области. Сборник нормативных актов. Составители- Б.Варенов,

Ю. Мартюшов, Москва. Комитет по земельным ресурсам и землеустройству Московской области. 1996

Реймерс Н.Ф. Природопользование. Словарь-справочник. М.,1990.

Реймерс Н.Ф. Экология. Теория, законы, правила, принципы и гипотезы.

Реймерс Н.Ф. Штильмарк Ф.Р Особо охраняемые территории. М. Мысль, 1978.

Решетников Ф.М., Правовые системы стран мира. Справочник. Москва. Юридическая литература. 1993.

Реформирование и развитие городского хозяйства в условиях становления рыночных отношений. Сборник научных трудов. СПб., 1999.

Робинсон Н.А. Правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды в США (послесловие проф. О.С.Колбасова). М., 1990.

Романова Э.П., Куракова Л.И., Ермаков Ю.Г. Природные ресурсы мира. М., 1993.

Рынки недвижимости и развитие городов: российская реформа и международная практика. СПб., 1994.

Состояние природной среды в зарубежных странах. Под ред. А.М.Рябчикова. Изд-во МГУ. 1994.

Серебрянный Л.Р., Орлов А.Б. Ледники в горах, Москва. Наука. 1985

Станкевич Н.Г. Земельное право Республики Беларусь - Минск «Амфелея». 2000.

207

Станкевич Н.Г. Комментарий к законодательству Республики Беларусь о земле. Минск «Амфелея». 2001.

Степаницкий В.Б. Комментарий к закону «Об особо охраняемых природных территориях» (предисловие проф. С.А. Боголюбова). М., 1997.

Суханов Е.А. Лекции о праве собственности. М.: Юрид. лит. 1991.

Суханов Е.А. Земля как объект гражданского права // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1992. №5

Сыродоев Н.А. Правовое регулирование оборота земельных участков // Государство и право. 1999, с.41-52.

Сыродоев Н.А. Регистрация прав на землю и другое недвижимое имущество // Государство и право. 1998. № 8.

Сыродоев Н.А. Землепользование социалистических организаций и граждан. М.: Изд-во Юрид. лит. 1975.

Сыродоев Н.А. Новое советское земельное законодательство. М.: Прогресс. 1975.

Тарасов М.А. Транспортное право. Изд. Ростовского университета. 1988.

Теоретические и практические вопросы ландшафтной экологии и заповедного дела. М., 1993.

Тимофеев Л.А. Правовое обеспечение комплексного использования вод. Автореферат дисс. на соиск. уч. ст. канд. юрид. наук. М., 1979.

Тихомиров Ю.А. Власть и управление в социалистическом обществе. М.: Изд-во Юрид. лит. 1968.

Тихомиров Ю.А. Действие закона. М., 1997.

Тихомиров Ю.А. Юридические коллизии. М.: Изд-во «Манускрипт». 1994.

Толстой Ю.К. Собственность и право собственности в условиях перестройки. Правоведение. 1990. № 4.

Толстой Ю.К. К учению о праве собственности. Правоведение. 1992. № 1.

Турубинер A.M. Право государственной собственности на землю в Советском Союзе. М.: Изд-во МГУ. 1958.

Транин А.А. Национальные парки в СССР: проблемы и перспективы (организационно-правовые аспекты). М.: Наука. 1991.

208

Транин А.А. Новейшее законодательство об особо охраняемых природных территориях   России //  Государство и право. 1996. № 5, с.49-56.

Улкжаев В.Х., Современная система российского законодательства. Сб науч. трудов // Гос. ун-т по землеустройству, 2002. Т. 1, с.372-385.

Улюкаев В.Х., Чибиряев С.А. Земельная реформа и проблемы развития земельного законодательства. Землеустроительная наука и образование XXI в. М., 1999, с.180-186.

Фомина Л.П. Право землепользования в европейских социалистических странах. М.: Изд-во Наука. 1975.

Халфина P.O. Общее учение о правоотношении. М.: Изд-во Юрид. лит. 1974.

Хейердал Т. Уязвимое море. Гидрометеоиздат. 1973.

Уайт Г. Водные ресурсы США: проблемы использования. Изд-во Прогресс. 1993.

Уорд Б. Дюбо Рене. «Земля только одна». М.: Прогресс. 1975.

Чубуков Г.В. Земельная недвижимость в системе российского права. Государство и право. 1995. № 9, с.42-51.

Чубуков Г.В., Погребной А.А. Право частной собственности крестьянина-фермера. Государство и право. 1993. № 7, с.61-70.

Чубуков Г.В. Земельная недвижимость как предмет правового регулирования. Аграрная наука. 1996. № 2, с.22-24.

Чубуков Г.В. Земельное право России. Курс обзор, лекций. М.: МАЭП, Калита, 1999.

Чубуков Г.В. Земельное право России. Учебник для вузов, М: Юринформцентр. 2002.

Шейнин Л.Б. Правовой режим государственных ирригационных систем. М.: Изд-во Юрид. лит. 1978.

Шейнин Л.Б. Государственное управление природными ресурсами и плата за их использование. М: Изд-во Российского научного фонда. 1994.

Шейнин Л.Б. Границы водного хозяйства. Вестник университета Российской академии образования. М., 1998. № 2, с.49-59.

209

Шейнин Л.Б. Земельное право Российской Федерации, кн. 1 Общая часть, учеб. пособие, Ун-т Рос. акад. образования, Юрид. фак. М., 2002.

Шейнин Л.Б. Земельное право Российской Федерации, кн.2. Специальная часть, учеб. пособие, Ун-т Рос. акад. образования, Юрид. фак. М., 2002.

Шемчушенко Ю.С. Организационно-правовые вопросы охраны окружающей среды в СССР. Киев. «Наукова думка». 1976.

Шуплецова Ю.И. Правовая охрана зеленых насаждений в городах. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 2000.

Шуплецова Ю.А. К вопросу об изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд. // Сб. тезисов к научно-практической конференции "Проблемы применения нового Земельного кодекса России". М.: Изд-во "Наука и кооперативное образование", 2002, с. 17.

Экологическое право России: Сб. материалов научно-практических конференций 1995-2000 гг. / Под ред. А.К.Голиченкова. 2-е изд., дополнен. М.: Зерцало. 2001.

Экология. Юрид. энцикл. словарь. Под ред. проф. С.А.Боголюбова. М.: Норма. 2000.

Экологическое право России. Сборник материалов научных конференций / Сост. А.К.Голиченков. М, 1999.

Экологическое право России. Сборник нормативно-правовых актов и документов / Сост. Голиченков А.К. Волков Г.А.   М., 1997.

Экология: опыт государственного регулирования в США: Научно-аналитический обзор. М., 1995.

Энциклопедический юридический словарь. М., 1999.

Эффективность юридической ответственности в охране окружающей среды. /Отв. ред. О.С.Колбасов, Н.И.Краснов. М.: Наука. 1995.

 

 

Обратно


Error: Incorrect password!