Министерство внутренних дел Российской Федерации Омская академия

Резина Наталья Анатольевна

Государственный контроль и надзор в сфере потребительского рынка

Специальность 12.00.14- административное право, финансовое право,

информационное право

Диссертация

на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель-заслуженный юрист Российской Федерации кандидат юридических наук, доцент О.И. Бекетов

Омск 2003

ОГЛАВЛЕНИЕ Введение

Глава 1. Правовое положение государственной системы контроля и надзора в сфере потребительского рынка

§ 1. Основные понятия и история развития государственного контроля

и надзора на потребительском рынке                                                             12

§ 2. Правовая характеристика основных субъектов государственной

системы контроля и надзора в сфере потребительского рынка                        44

§ 3. Понятие и основные характеристики государственной системы

контрольных и надзорных органов в сфере потребительского рынка              79

Глава 2. Правовые основы применения мер административного принуждения субъектами государственного контроля и надзора  в сфере потребительского рынка

§ 1. Меры административного предупреждения и пресечения в деятельности субъектов государственной системы контроля и надзора в сфере потребительского рынка                                                     105

§ 2. Меры административной ответственности, применяемые за правонарушения на потребительском рынке                                                 129

§ 3. Административно-юрисдикционные полномочия государственных органов, осуществляющих контроль и надзор в сфере потребительского рынка                                                                                                          155

Заключение                                                                                                176

Список использованной литературы                                                        181

Приложения                                                                                               199

3 Введение

Актуальность темы исследования. Развитие в России рыночной экономики, основанной на конкуренции независимых товаропроизводителей, породило ряд про- блем, в том числе необходимость определения возможности, предела, объема и со­держания государственного вмешательства в отношения, связанные с функциониро­ванием потребительского рынка в целом, установления границ его правового регули­рования. Значительное влияние на состояние российского потребительского рынка оказывает глобализация экономики, усиление мировых интеграционных процессов, осуществляемые в тесной взаимосвязи с правовыми институциональными преобразо­ваниями.

В ходе экономических изменений в стране заметно возросло количество хо­зяйствующих субъектов различных организационно-правовых форм, работающих в сфере потребительского рынка. От деятельности этих предприятий зависит благопо­лучие потребителя, а также экономическая и социальная стабильность в России. Ус­пех социально-экономических реформ должен заключаться не только в повышении реальных денежных доходов населения, в развитии и укреплении социальной сферы, но и в предоставлении возможности потребителям использовать полученные доходы  на приобретение качественных и безопасных товаров, работ, услуг. Проводимые пре­образования требуют серьезного переосмысления всей системы государственного воздействия на базисные идеологические отношения, в том числе и на потребитель­ском рынке, поскольку значительная часть предпринимателей в силу слабой профес­сиональной подготовки, недобросовестности либо, руководствуясь единственной це­лью извлечения максимальной прибыли, нарушают законодательство, выпускают на рынок низкокачественные товары, работы, услуги.

Не редкость на потребительском рынке и фальсифицированные товары, коли­чество которых увеличивается, принимая крупные масштабы, что ставит под угрозу безопасность граждан и государства в целом.

Регулирующее воздействие государства на данном этапе на потребительскую политику не только оправдано, но и необходимо. В этих условиях все большее значе­ние приобретают государственный контроль и надзор, призванные защитить потреби­ теля, обеспечить безопасность и качество реализуемых товаров, работ, услуг. Важную роль в повышении эффективности контроля и надзора играет применение мер адми-

4

нистративного принуждения, которые на потребительском рынке имеют ряд особен­ностей, вместе с тем они не получили достаточной разработки в научных исследова­ниях.

Проведенный анализ нормативной правовой базы, регулирующей правоотно­шения, возникающие на потребительском рынке, и изучение результатов деятельно­сти федеральных и региональных органов исполнительной власти, осуществляющих контроль и надзор на потребительском рынке, позволяют сделать вывод о том, что действующий механизм государственного управления в данной сфере требует совер­шенствования. С одной стороны, он недостаточно эффективен в части обеспечения качества и безопасности товаров, работ, услуг на потребительском рынке, с другой стороны, отсутствие целостной концепции правового регулирования позволяет до­пускать незаконное вмешательство в предпринимательскую деятельность, создавать административные барьеры, прежде всего, для малого и среднего бизнеса.

Количество контролирующих органов в последние десять лет росло пропор­ционально увеличению числа хозяйствующих субъектов. Ряд федеральных органов исполнительной власти, наделенных полномочиями по государственному контролю и надзору в сфере потребительского рынка, имеют сходные, а иногда и полностью дуб­лирующие функции. Отмечается и возможность некоторых злоупотреблений в дан­ной области.

Вопрос о необходимости принятия скорейших мер по совершенствованию за­конодательства ставится в течение последних трех лет Правительством России1 и Президентом Российской Федерации. Так, в Послании Президента Российской Феде­рации В. В. Путина отмечалось, что «прямая обязанность государства - создать усло­вия для развития экономических свобод, задавать стратегические ориентиры, предос­тавлять населению качественные публичные услуги», для этого «нам нужны измене­ния в законы и подзаконные акты, которые уточнят и упорядочат полномочия над­зорных органов»2. В настоящее время сделаны определенные шаги по реформирова­нию законодательства, примером этому служит принятие Федерального закона от

1  См.: Государственные доклады «Защита прав потребителей в Российской Федера­ции» за 2000 -2002 г.г.

2 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «России надо быть сильной и конкурентоспособной» // Российская газета. -2002.-19апр.

5

8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»1, который закрепил презумпцию добросовестности юридического лица и индивидуального предпринимателя, установил порядок проведения мероприятий по контролю, опреде­лил обязанности государственных органов при их проведении, а также права юриди­ческих лиц и индивидуальных предпринимателей на защиту своих интересов, возме­щение убытков, понесенных при проведении государственного контроля и надзора. Однако ситуация на потребительском рынке.связанная с контрольно-надзорной дея­тельностью государственных органов, в части устранения административных барье­ров, дублирования практически не изменилась. По нашему мнению, это обусловлено отсутствием системного подхода в реформировании законодательства, причиной чего является недостаточность глубокой теоретической проработки проблем государст­венного контроля и надзора на потребительском рынке в целом, а также системы и полномочий государственных контрольно-надзорных органов.

Вопросам контроля и надзора были посвящены исследования А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, О.И. Бекетова, И.И. Веремеенко, М.И. Еропкина, А.А. Кармолицкого, И.Ш. Килясханова, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, СИ. Котюргина, Н.Г. Салищевой, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, В.В. Лазарева, Л.Л. Попова, А.П. Шергина, В.А Юсупова, А.Ю. Якимова и ряда других ученых. Названные авторы внесли значи­тельный вклад в разработку теоретических проблем контроля и надзора. Вместе с тем многие сферы правового регулирования контроля и надзора на потребительском рын­ке изучены недостаточно либо остались за рамками научных исследований. Кроме то­го, сформулированные учеными выводы и предложения зачастую прямо противопо­ложны друг другу, иногда умозрительны; не сформировано четкое научное представ­ление о самой государственной системе контроля и надзора в сфере потребительского рынка, взаимосвязи ее звеньев, а также координирующем центре.

Указанные обстоятельства позволяют рассматривать проблему государственно­го надзора и контроля на потребительском рынке как одну из важнейших на современном этапе, что и предопределило выбор темы диссертационного исследования.

1 См.: Собрание законодательства Российской  Федерации. - 2001. -№ 33 (ч. 1). Ст. 3436; 2002. - № 44. - Ст. 4297; 2003. - № 2. - Ст. 169; № 40. - Ст. 3820.

6

Цель и задачи исследования. Основной целью диссертационного исследова­ния является всесторонний анализ существующей системы государственного контро­ля и надзора в сфере потребительского рынка, ее правового регулирования, определе­ние путей возможного совершенствования государственного контроля и надзора для решения проблемы формирования цивилизованного потребительского рынка, обеспе­чения физической и экономической безопасности потребителей.

Для достижения указанной цели в диссертации предпринята попытка решить следующие основные задачи:

-  исследовать исторические аспекты развития государственного контроля и надзора на потребительском рынке;

-  обосновать и сформулировать понятия (потребительский рынок, государст­венный контроль на потребительском рынке, государственный надзор на потреби­тельском рынке, потребитель и некоторые другие), которые не нашли однозначного толкования в теоретических исследованиях и правоприменительной практике;

- изучить и оценить деятельность федеральных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, осуществляющих контроль и надзор в сфере по­требительского рынка, особенности их правового регулирования на современном эта­пе;

-  выявить особенности мер административного принуждения, применяемых в указанной сфере;

-   проанализировать  административно-юрисдикционные  полномочия   феде­ральных органов исполнительной власти в исследуемой области;

- разработать и аргументировать предложения по совершенствованию правово­го регулирования и организации контроля и надзора в рассматриваемом направлении.

Объект диссертационного исследования составляют урегулированные пра­вом общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления государ­ственного контроля и надзора в сфере потребительского рынка.

Предмет диссертационного исследования — правовые и организационные ос­новы государственного контроля и надзора в сфере потребительского рынка.

Методология и методика исследования. Методологической основой исследо­вания является общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него специальные методы исследования: исторический, формально-юридический, сравни-

7

тельно-правовой, логико-теоретический, статистический, социологический. В процес­се исследования теоретической базой послужили научные труды в области конститу­ционного, административного, гражданского права, относящиеся к рассматриваемой теме. Изучен значительный объем общетеоретической и специальной литературы, связанной с объектом и предметом исследования. Информационной базой исследова­ния послужило действующее российской законодательство, правоприменительная практика федеральных органов исполнительной власти, судебные решения, научные труды отечественных и зарубежных авторов, материалы периодической печати, а также наблюдения и опыт соискателя, полученный из собственной практики.

Положения и выводы диссертационной работы опираются также на эмпириче­скую базу, полученную и проработанную автором. Так, использованы данные экс­пертного опроса и анкетирования 110 сотрудников государственных контрольных и надзорных органов Камчатской области, Корякского автономного округа и Примор­ского края; органов местного самоуправления г. Петропавловска-Камчатского, г. Ви-лючинска, г. Елизово, г. Владивостока, а также Усть-Камчатского, Быстринского, Ка-рагинского и Тигильского районов Камчатской области и Корякского автономного округа; 270 граждан; результаты изучения архивных дел об административных пра­вонарушениях на потребительском рынке, совершенных в период с 2000 г. по 2003 г., из них 47 дел, рассмотренных судьями арбитражных судов, 69 дел, рассмотренных судьями судов общей юрисдикции, 238 дел, рассмотренных руководителями Камчат­ского, Приморского и Дальневосточного территориальных управлений Государствен­ной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей Минэко­номразвития России, 114 дел, рассмотренных территориальными органами Госстан­дарта России тех же регионов и 15 дел, рассмотренных территориальными управле­ниями МАП России названных краев и областей. Кроме того, автором были проведе­ны интервью по теме диссертационного исследования с руководителями территори­альных подразделений государственных контрольно-надзорных органов Сахалин­ской, Магаданской, Камчатской областей, Хабаровского и Приморского краев.

Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что ав­тором предпринята попытка комплексного исследования проблемы государственного контроля и надзора в сфере потребительского рынка на современном этапе на основе сравнительного анализа административного, конституционного, гражданского зако-

8

нодательства, правоприменительной практики, результатов государственного контро­ля и надзора территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, а также органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и статистических данных. В исследовании содержатся предложения по совершенство­ванию законодательства путем внесения дополнений и изменений в действующие нормативные правовые акты, а также принятию новых. Определены тенденции и пер­спективы развития государственного контроля и надзора в сфере потребительского рынка.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. В целях установления сферы действия государственного контроля и надзора, более эффективной защиты потребителя как субъекта потребительского рынка, упо­рядочения законодательства необходима четкая регламентация понятия «потреби­тельский рынок». В связи с чем, предлагается авторская редакция данного определе­ния: «потребительский рынок — это общественные отношения, урегулированные нор­мами права, возникающие между  государством, изготовителем, исполнителем, про­давцом и потребителем в процессе изготовления, исполнения, реализации, эксплуата­ции, утилизации и иных стадий жизненного цикла товаров, работ и услуг».

2.  Отсутствие единого подхода к трактовке понятий «государственный кон­троль» и «государственный надзор», противоречивость научных представлений о них приводит к произвольному применению этих терминов в нормативных правовых ак­тах, что отрицательно сказывается на правоприменительной практике, особенно ярко это проявляется в сфере потребительского рынка. С целью усиления правового регу­лирования данного вопроса целесообразно принять Федеральный закон «Об общих принципах государственного контроля и надзора на потребительском рынке», в кото­ром закрепить принципы и функции контроля и надзора, а также основные понятия: потребительский рынок,   государственный контроль, государственный надзор и др. Под государственным контролем следует понимать деятельность уполномоченных государственных органов, направленную на установление соответствия объекта кон­троля предъявляемым требованиям, осуществляемую при рассмотрении вопроса о праве объекта заниматься определенным видом деятельности. По результатам госу­дарственного контроля принимается решение о выдаче разрешения (лицензии, свиде­тельства    об    аккредитации    и т. д.)    или        о    применении    административно-

9

принудительных мер (об отказе в выдаче лицензии, о приостановлении ее деятельно­сти, аннулировании и т. д.).

Под государственным надзором следует понимать систематическую деятель­ность уполномоченных государственных органов по проверке соблюдения исполне­ния законов и иных нормативных актов поднадзорными объектами, осуществляемую в пределах установленной компетенции. Государственный надзор осуществляется, как правило, по инициативе государственного органа. По результатам государствен­ного надзора издается административный акт, устанавливающий факт правового со­стояния поднадзорного объекта (акт проверки, ревизии, заключение и т. д.). Одно­временно по итогам государственного надзора могут применяться административно-принудительные меры (приостановление реализации, изъятие продукции и др.).

3. Государственный контроль и надзор на потребительском рынке осуществля­ют множество федеральных и региональных органов исполнительной власти, что приводит к пересечению и дублированию их функций и, как следствие, возникнове­нию административных барьеров на пути развития малого и среднего бизнеса. Это диктует необходимость координации действий и, прежде всего, законодательного ре­гулирования системы органов, осуществляющих государственный контроль и надзор на потребительском рынке. В связи с чем необходимо принятие Федерального закона «О системе государственных органов по контролю и надзору на потребительском рынке» и приведение в соответствие с ним нормативных актов, определяющих пол­номочия контрольных и надзорных органов.

4.  Функции по координации деятельности в системе государственных органов по контролю и надзору на потребительском рынке целесообразно возложить на Ми­нистерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке пред­принимательства, так как оно обладает широкими полномочиями по надзору, дейст­вует на бюджетной основе и не осуществляет коммерческую деятельность. При этом необходимо усиление технической, испытательной и кадровой базы МАП России.

5.  В сфере потребительского рынка меры административного принуждения имеют свои особенности, многие из них носят комплексный характер и могут быть отнесены одновременно как к предупредительным, так и к пресекатсльным. Особую роль на потребительском рынке играет применение предупредительных мер, так как это позволяет защитить потребительский рынок от проникновения на него потенци-

10 ально опасных товаров, работ, услуг.

6.  Учитывая нецелесообразность наделения отдельных федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контроль и надзор в сфере потребительско­го рынка, административно-юрисдикционными полномочиями, несоответствующими основным функциям данных органов, необходимо их упорядочение, для чего предла­гается внести изменения в КоАП РФ по гармонизации полномочий по составлению протоколов и   рассмотрению дел об административных правонарушениях   органов внутренних дел, Госторгинспекции, Госсанэпидслужбы , Госстандарта, МАП России.

7. Предлагается внесение ряда изменений и дополнений в нормативные право­вые акты Российской Федерации с целью совершенствования правового регулирова­ния государственного контроля и надзора в сфере потребительского рынка, в части конкретизации понятий: потребитель, обращение, продажа-торговля и др., а также упорядочения административной ответственности индивидуального предпринимате­ля без образования юридического лица.

Теоретическое и практическое значение исследования. Содержащиеся в диссертации выводы и положения имеют общетеоретическое значение для науки ад­министративного права и, по мнению автора, будут способствовать его развитию в части определения сущности государственного контроля и надзора в сфере потреби­тельского рынка. Кроме того, данная работа может стать основой для более глубоких общетеоретических и отраслевых исследований, относящихся к деятельности феде­ральных и региональных органов исполнительной власти в сфере потребительского рынка.

Выдвигаемые соискателем конкретные предложения будут способствовать дальнейшему совершенствованию правового регулирования государственного кон­троля и надзора и уже используются в практической деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправ­ления и общественных объединений потребителей.

Материалы диссертационного исследования могут использоваться при прове­дении семинаров для работников органов по защите прав потребителей, а также при преподавании курсов «Административное право», «Гражданское право», «Защита прав потребителей» в юридических образовательных учреждениях.

Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена на кафедре

11

административного права и административной деятельности органов внутренних дел Омской академии МВД России. Материалы и результаты проведенного исследования внедрены в учебный процесс и используются при проведении учебных занятий по административному праву в Дальневосточном филиале Всероссийской академии внешней торговли МЭРиТ России.

Кроме того, результаты диссертационного исследования внедрены в правопри­менительную практику Управления потребительского рынка, развития предпринима­тельства и защиты прав потребителей администрации г. Вилючинска, администрации Быстринского района Камчатской области, Камчатского территориального управле­ния МАП России, ФГУ «Камчатский центр стандартизации, метрологии и сертифика­ции», что подтверждается четырьмя актами внедрения.

По теме диссертации опубликовано три научных статьи и одно учебное посо­бие.

Структура и объем диссертации. Диссертация выполнена в объеме, соответ­ствующем требованиям ВАК России. Состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.

12

Глава I. Правовое положение государственной системы контроля и надзо­ра в сфере потребительского рынка

§ 1. Основные понятия и история развития государственного контроля и надзора на потребительском рынке

Прежде чем исследовать исторические аспекты развития государственного контроля и надзора на потребительском рынке, рассмотрим теоретические подходы к самому определению потребительского рынка.

Несмотря на то, что в настоящее время понятие «потребительский рынок» прочно вошло в юридическую и экономическую лексику и применяется во многих значениях, законодательного закрепления оно, к сожалению, не получило. Традици­онно, его формирование ассоциируется с появлением в России в конце 80-х начале 90-х годов 20-го столетия рыночных отношений и неразрывно связывается с законо­дательным закреплением в Законе Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. №2300-1 «О защите прав потребителей»1 нового субъекта данных отношений — «потребителя».

В трудах ведущих ученых-административистов понятие потребительского рынка и его значение не было подробно исследовано. Учитывая социально-экономическую значимость данного сложного механизма, необходимость его право­вого регулирования, к этому вопросу все чаще стали обращаться молодые ученые.

Так, например, Г. Б. Царева, рассматривая административно-правовое регули­рование деятельности милиции общественной безопасности по борьбе с администра­тивными правонарушениями на потребительском рынке, предлагает следующее по­нятие потребительского рынка - «это система различных отношений между продав­цом и потребителем, между ними и государством в лице его исполнительных органов (должностных лиц), возникающих по поводу продажи (реализации) товара, выполне­ния работ и оказания услуг, их качества, соблюдения требований к процессу реализа-

1 См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1992 -№ 15. - Ст. 766; Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - № 3.- Ст. 140; 1999.-№51.-Ст. 6287; 2002.-

13

ции, а также к деятельности продавцов (изготовителей, исполнителей) в связи с реа­лизацией товаров, работ и услуг»1.

Однако, на наш взгляд, подобное определение нельзя признать полным, так как, во-первых, автор рассматривает отношения на потребительском рынке только между потребителем и продавцом, не включая таких важных субъектов, как изгото­витель, исполнитель. При этом, тем более непонятно, почему автор все же относит к объекту данных правоотношений «выполнение работ, оказание услуг». Во-вторых, при такой трактовке из под надзора правоохранительных и иных государственных контрольно-надзорных органов выпадают такие важнейшие этапы жизненного цикла продукции, неотделимые от сферы потребительского рынка, как проектирование, производство продукции, безопасность эксплуатации и т. д., надзору же подвергается лишь «соблюдение требований к процессу реализации товаров, качества выполнения работ и оказания услуг, а также к деятельности продавцов (изготовителей, исполни­телей) в связи с реализацией товаров, работ и услуг». Подобная узкая трактовка, по нашему мнению, недопустима.

Несмотря на очевидную неполноту данного определения, необходимо согла­ситься с Г. Б. Царевой в том, что «на современном этапе своего развития борьба с правонарушениями на потребительском рынке нуждается в научной теоретической и методологической базе», в связи с чем попытка автора вывести столь необходимое определение заслуживает определенноговнимания.

Схожего с Г. Б. Царевой мнения по вопросу определения потребительского рынка придерживается В. Н. Ульянова, которая считает, что «потребительский рынок - это совокупность отношений по продаже товара, производству и оказанию услуг и работ и осуществлению связанных с их продажей правил, устанавливаемых, контро­лируемых и охраняемых государством, то есть правил торговли и оказания услуг»2. Автор подчеркивает, что «к отношениям потребительского рынка следует отнести от-

1  Царева Г.Б. Административно-правовая деятельность милиции общественной безо­пасности по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка. Автореф. дисс... канд. юрид. наук. - М., 2003. - С. 8.

2 Ульянова В.Н. Проблемы административно-правового регулирования потребитель­ского рынка // Правовая политика и жизнь. - 2001. - № 3. - С. 70.

14

ношения, возникающие после окончания производственного цикла по поводу реали­зации произведенной продукции»1.

Н. Н. Таскаев предлагает определение потребительской сферы как «области деятельности, связанной с реализацией товаров (услуг), заказом, исполнением, при­обретением и использованием работ (услуг), приобретаемых потребителем исключи­тельно для бытовых (личных) нужд, не связанных с извлечением прибыли»2.

В. М. Безденежных, рассматривая особенности выявления и пресечения пра­вонарушений, приводит определение потребительского рынка, как «социально-экономических отношений, в процессе которых на основе рыночных отношений осу­ществляется реализация товаров и услуг потребителям», а также указывает на то, что «правонарушения на потребительском рынке широко распространены, непосредст­венно связаны с обслуживанием граждан, нарушают их права интересы и вызывают справедливое возмущение населения»3.

Таким образом, из приведенных определений можно сделать вывод о том, что все названные авторы полностью ассоциируют понятие «потребительский рынок» с понятием «потребитель», закрепленным Законом Российской Федерации «О защите прав потребителей», даже рассматривая административно-правовые ас­пекты функционирования рынка. Авторы также полагают, что потребительский ры­нок ограничивается сферой торговли, выполнения работ, оказания услуг. На наш взгляд, подобный подход не верен по следующим основаниям.

Во-первых, рассмотрим этимологию слов «потребитель» и «рынок». С. И. Ожегов, Н. Ю. Шведова толкуют понятие «потребитель», «как лицо или органи­зацию, потребляющую продукты чьего-нибудь производства»4, а понятие «рынок», как «сферу товарного обращения»5. В. И. Даль указывает, что «потребитель в народ­ном хозяйстве противостоит производителям, хотя каждый относительно есть и то и

1 Ульянова В.Н. Проблемы административно-правового регулирования потребитель­ского рынка // Правовая политика и жизнь. - 2001. - № 3. - С. 68. 2Таскаев Н.Н. Организационно-правовые вопросы деятельности милиции обществен­ной безопасности по борьбе с административными правонарушениями на потреби­тельском рынке. Автореф. дисс... канд. юрид. наук. - СПб, 1999. - С. 10.

3 Безденежных В.М. Выявление и пресечение милицией общественной безопасности административных правонарушений в сфере предпринимательской деятельности и потребительского рынка: Учебное пособие. — М., 1998. - С. 10.

4 Ожегов СИ., Шведова Н.Ю. Толковый словарь. - М, 1999. - С. 572.

5 Там же. - С. 689.

15

другое»1. Л. Лопатников трактует понятие «рынок», как «пространство, на котором взаимодействуют предложение и спрос на те или иные блага и способ этого взаимо­действия»2. Таким образом, из человеческой жизни невозможно исключить понятия «потребление», «потребительский рынок».

Из этого можно заключить, что потребительский рынок появился задолго до принятия закона о защите прав потребителей, так как сфера потребления существует в любом государстве, независимо от государственного устройства, а также от полити­ческого и социально-экономического уклада. В советский период потребительский рынок, в силу плановой экономики, в большей части был монополизирован государ­ством, но от того его правовая сущность, в интересующем нас аспекте, не менялась. Так, основой для развития производства потребительских товаров, совершенствова­ния работ и услуг являлось понятие «потребность», имеющее глубокие экономи­ческие и правовые корни. Еще К. Маркс писал: «Без потребности нет производ­ства»3. А. В. Гличев считал рост потребностей «мотивом перехода к более высокому качеству производства одних изделий и прекращению выпуска других, главным по­будительным мотивом развития производства»4. В. Я. Белобрагин отмечал, что «по­требление служит источником информации для управления качеством продукции на стадиях проектирования и производства»5. Таким образом, побудительным мотивом развития производства, как в советский период, так и в настоящее время, является удовлетворение потребностей, то есть насыщение потребительского рынка.

Во-вторых, потребительский рынок - понятие многогранное. Оно включает в себя не только сферу торговли, выполнения работ, оказания услуг, но и сферу произ­водства товаров на всех стадиях их жизненного цикла, начиная от проектирования, заканчивая утилизацией. По нашему мнению, невозможно из понятия потребитель­ского рынка вычленить такую важную часть, как непосредственно производство то-

1 Даль В.И. Словарь живого великорусского языка. - М, 2002. - С. 527.

2 Лопатников Л. Словарь современной экономики. - М., 2000. - С. 239.

3 Маркс К., Энгельс Ф. Собр. соч. - М., 1979. - Т. 12. - С. 718.

6 Гличев А.В. Единая система государственного управления качеством продукции. -М., 1981.-С. 35.

5 Белобрагин В.Я. Управление качеством труда и продукции в территориальном раз­резе: системный анализ проблем и опыт внедрения территориального управления. — М., 1976.-С. 79.

16

варов, так как основная масса недостатков в товарах, в том числе, потенциально опасных для потребителей, возникает именно на стадии производства.

Этот же принцип распространяется и на выполнение работ, как на элемент по­требительского рынка, его можно разделить на следующие стадии: подготовка к вы­полнению работы, в которую входит составление проектно-сметной документации, подготовка сырья и материалов, объекта работ и др.; непосредственно процесс вы­полнения работы и получение конечного овеществленного результата, то есть те же стадии, что и при производстве товаров. Поскольку ученые склонны относить к сфере потребительского рынка весь комплекс по выполнению работ, неосновательно ис­ключение из него такого элемента, как производство продукции, поскольку эти эле­менты отличаются только конечным приобретателем. При выполнении работ это конкретное лицо, при производстве товара - неопределенный круг лиц.

При рассмотрении сферы торговли как элемента потребительского рынка де­лаются попытки сузить ее, ограничив только реализацией товаров. Такой подход уче­ных к трактовке понятия «потребительский рынок» находит определенное отражение и в позиции законодателя. Так, например, в п. 2 ст. 33 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»1 закреплено положение о том, что в отношении продукции государственный контроль (надзор) за соблюдени­ем требований технических регламентов осуществляется исключительно на стадии обращения продукции. Как верно замечает Я.Е. Парций, «закон не дает определение стадии обращения продукции»2.

Традиционно, в гражданском и административном законодательстве использу­ется термин «оборот»3. Термин же «обращение» не использовался законодателем ра-

1 Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 52 (чЛ). - Ст. 5140. Парций Я.Е. Постатейный комментарий к Федеральному закону «О техническом ре­гулировании» // Хозяйство и право. Приложение. - 2003. - № 8. - С. 68.

3 См., напр.: Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая. - п. 1 ст. 2 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1994. - № 32. - Ст. 3301; 1996. - № 9. - Ст. 773; № 34. - Ст. 4026; 2001. - № 21. - Ст. 2063; Кодекс Российской Фе­дерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ ст. 14.9 // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2002. — № 1 (ч. 1). — Ст. 1; 2002. - № 30. - Ст. 3029; № 44. - Ст. 4295; 4298; 2003. - № 1. - Ст. 2; № 27. -Ст. 2700 (ч. 1); № 27 (ч. 2). - Ст. 2708; № 27 (ч. 2). - Ст. 2717; Федеральный закон от

2 января 2000 г. № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» // Собра­ние законодательства Российской Федерации. - 1999. - № 30 . - Ст. 3774; 2002. - № 1 (ч. 1).-Ст.2.

17

нее, в связи с чем не может быть его однозначного толкования. Поскольку «оборот» связывается законодателем с реализацией товаров, работ, услуг, термин «обращение» толкуется государственными контрольно-надзорными органами по аналогии с ним.

 Таким образом, можно сделать вывод о том, что контроль (надзор) не осущест­вляется на стадиях разработки, проектирования, подготовки продукции к производст­ву, производства и утилизации. Так, например, территориальные органы Госстандар­та России при проведении проверок производственных предприятий исследуют толь­ко производственные процессы и не могут запретить выпуск в реализацию готовой продукции даже при наличии выявленных нарушений технологии производства, не­избежно влекущих наличие скрытых недостатков в готовой продукции. При этом деятельность государственных органов по контролю и надзору на потребительском рынке начинается со стадии поставки изготовителем готовой продукции покупателю и осуществляется при ее дальнейшей реализации. По нашему мнению, необходимо дополнить ст. 2 закона о техническом регулировании понятием «обращение». При этом, следует учитывать, что именно контроль и надзор на стадии производства по­зволяет принять превентивные меры от проникновения на рынок некачественной и опасной продукции, обеспечив как безопасность граждан, так и устранение непроиз-^             водительных расходов на контроль мелких партий в реализации.

Таким образом, из всего изложенного следует вывод о необходимости ввести в нормативные правовые акты понятие «потребительский рынок». Сделаем попытку предложить его редакцию.

Потребительский рынок — это общественные отношения, урегулированные нормами права, возникающие между государством, изготовителем, исполнителем, продавцом и потребителем в процессе изготовления, исполнения, реализации, экс­плуатации, утилизации и иных стадий жизненного цикла товаров, работ и услуг.

Очевидно, что одним из основных субъектов потребительского рынка является «потребитель». При этом полагаем, что нецелесообразно в указанном определении рассматривать данный субъект только с позиции закона о защите прав потребителей в качестве исключительно гражданина, использующего товары (работы, услуги) для личных, бытовых нужд. Целью закона о защите прав потребителей является защита слабого субъекта рынка путем создания ему наиболее благоприятных условий, что на

18

наш взгляд, является безусловно важным направлением государственного регулиро­вания.

Однако, при проведении контроля и надзора на потребительском рынке госу- дарственные органы осуществляют деятельность, направленную на соблюдение зако­нодательства всеми субъектами, независимо оттого, кем будет конечный приобрета­тель продукции. Например, широкое распространение на потребительском рынке по­лучила компьютерная техника, которая используется по одному и тому же назначе­нию, как гражданами-потребителями в домашних условиях, так и работниками пред­приятий для производственных целей. При этом задача государства путем установле­ния правовых норм обеспечить им равную гарантию качества и безопасности.

На наш взгляд, не совсем верно в этой связи и мнение Г. Б. Царевой, которая полагает, что следует «внести поправки в Закон РФ «О защите прав потребителей», где понятие «потребитель» изложить в более широкой трактовке, включив в него не только «граждан», а также юридических лиц и индивидуальных предпринимателей без образования юридического лица»1.

С нашей точки зрения, существование закона, закрепляющего для более слабой стороны - физического лица определенные льготные условия защиты его нарушен- ных прав, необходимо и оправдано. Однако, дабы не ограничивать круг участников потребительского рынка и устранить путаницу в терминах, необходимо в Законе Рос­сийской Федерации «О защите прав потребителей» заменить понятие «потребитель» на «гражданин-потребитель». При этом, в качестве субъекта потребительского рынка рассматривать потребителя как физическое, юридическое лицо, индивидуального предпринимателя без образования юридического лица, приобретающих товары (рабо­ты, услуги) с целью их непосредственного использования по назначению.

Из изложенного можно сделать вывод о том, что потребительский рынок — яв­ление сложное, разноплановое, охватывающее большой спектр различных правоот­ношений. Именно на потребительском рынке, основу которого составляют отноше­ния купли-продажи, осуществляется основной оборот наличных средств, что делает его чрезвычайно привлекательным для криминогенной среды2.   В этой связи, с целью

1 Царева Г.Б. Указ. соч. - С. 10.

Борьба с административными правонарушениями в сфере потребительского рынка / Зинченко Е.Ю., Зубов П.Н., Зубов И.Н., Милушкин С.Е., Эглит В.И., Якимов А.Ю.: Учебное пособие. - М.: ВНИИ МВД России, 1995. - С. 3.

19

предупреждения и пресечения правонарушений на потребительском рынке всегда существовала система контроля и надзора.

Вместе с тем до настоящего времени сами понятия «государственный кон­троль», «административный надзор» и их соотношение в научных кругах являются предметом дискуссии.

Для дальнейшего исследования проблем контроля и надзора на потребитель­ском рынке необходимо вывести определения данных дефиниций. Проанализируем мнения ведущих административистов по этому вопросу. Учитывая взгляды ученых на соотношения терминов «контроль» и «надзор», их можно систематизировать сле­дующим образом:

1. Понятия «контроль» и «надзор» идентичны

А. П. Алехин не разделяет понятия «контроль» и «надзор» по их функциональ­ному назначению, указывая на то, что контроль служит не только для обеспече­ния дисциплины и законности, но и для государственного регулирования. Автор подчеркивает зависимость организации и осуществления контроля от особенностей правового положения предприятий, учреждений и организаций государственного и негосударственного секторов в экономике и других сферах. При раскрытии содержа­ния административного надзора, им используется термин «контроль»1. Исходя из контекста работы А. П. Алехина, можно определить, что термины «контроль» и «надзор» для него тождественны.

С. А. Авакьян и Г. В. Барабашев также не разграничивают данные термины, раскрывая понятие местных контрольных органов, они относят к ним «органы проку­ратуры, входящие в единую централизованную систему прокурорского надзора, ...управления округов, областные, районные и иные территориальные инспекции Госгортехнадзора»2. Рассматривая контроль за использованием материальных ресур­сов, С. А. Авакьян и Г. В. Барабашев указывают на то, что на местах его осуществля­ют органы нескольких государственных контрольных систем ( энергонадзора, газо­вого надзора). Аналогичного мнения придерживается Е. В. Шорина. Она полагает, что надведомственный контроль осуществляют государственные инспекции, органи-

1  Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Россий­ской Федерации. - М., 1998. - С. 391-393.

2 Авакьян С.А., Барабашев Г.В. Советы и совершенствование деятельности местных контрольных органов // Вестник МГУ. Право. - 1984. - № 1. - С. 15.

20

зационно входящие в министерства или центральные отраслевые ведомства. Они вправе контролировать деятельность органов управления, входящих в систему других министерств и ведомств1. К таким инспекциям Е. В. Шорина относит Государствен­ный газовый надзор, Государственный энергетический надзор и др.

Подобный подход нашел свое отражение, как в ряде нормативных актов, ко­торые будут рассмотрены далее, так и в научных публикациях2. Однако, на наш взгляд, такое смешение понятий приводит к отсутствию единства в нормотворчестве и в правоприменительной практике.

2. Надзор, осуществляемый органами государственного управления, явля­ется разновидностью государственного контроля

Подобное понимание государственного контроля и надзора наиболее распро­странено среди ученых.

Согласно позиции Ю. М. Козлова контроль — это наблюдение за правомерно­стью деятельности, проверка фактического соответствия тех или иных действий тре­бованиям закона, то есть его исполнения. Осуществляется по отношению к подкон­трольным органам (должностным лицам). Контроль органов исполнительной власти подразделяется на ведомственный - министерства осуществляют контроль за дея­тельностью подчиненных предприятий, и надведомственный (вневедомственный) -контроль, осуществляемый в отношении таких органов, предприятий и учреждений, которые организационно не подчинены контролирующему органу. Как правило, над­ведомственный контроль осуществляют исполнительные органы с межотраслевой компетенцией (государственные комитеты).

Надзор — это специфическая разновидность контрольной деятельности. Ои также заключается в наблюдении за правомерностью деятельности, но таких объек­тов, которые не связаны с надзирающим органом отношениями соподчиненности.

1 Советское административное право. Методы и формы государственного управления. -М., 1997.-С. 194-195.

2  Например,    В.В. Долинская, полагает, что для государственного регулирования предпринимательской деятельности характерен только термин «контроль». Сущест­вование же термина «надзор» она не признает. См. Долинская В.В. Государственный контроль за осуществлением предпринимательской деятельности // Предпринима­тельство: пределы государственно-правового вмешательства. Материалы конферен­ции. - М., 2001.- С. 18-23.

21

Кроме того, надзор осуществляется за соблюдением специальных правил (например, противопожарных, санитарных)1.

Исходя из изложенного можно сделать вывод, что Ю. М. Козлов фактически приравнивает надзор к надведомственному контролю. Он подразделяет надзор на ад­министративный, судебный и прокурорский.

Ю. М. Козлов выделяет ряд дополнительных обязательных признаков, которые, по его мнению, характеризуют административный надзор и позволяют отграничить его от контроля. Среди них внимание заслуживает отграничение по статусу подкон­трольного и поднадзорного субъекта. Так Ю. М. Козлов полагает, что контрольные действия не распространяются на граждан, общественные объединения и иные орга­низации негосударственного характера, на объекты государственной собственности и иного ведомственного подчинения. Объектом же надзора является деятельность не только юридических лиц независимо от формы собственности, но и граждан. Отнесе­ние, таким образом, к поднадзорным субъектам не только юридических лиц, незави­симо от формы собственности, но и граждан, по нашему мнению верно и оправданно.

Еще одним критерием разграничения, по мнению Ю. М. Козлова, служит ха­рактер правовой нормы. Он считает, что надзор распространяется исключительно на правила, имеющие специальный характер. Осуществляя надзор за их соблюдением, полномочные органы не контролируют все стороны деятельности поднадзорного объ­екта, что свойственно ведомственному контролю. Такое положение, как представля­ется, необоснованно значительно сужает сферу надзора.

На наш взгляд, мнение Ю. М. Козлова о разграничении контроля и надзора достаточно традиционно, несмотря на то, что позиция автора имеет некоторые проти­воречия и неточности.

По мнению А. А. Кармолицкого, контроль - это довольно широкая правовая категория, призванная обеспечить строгое и неуклонное исполнение закона и подза­конных актов, а также соблюдение дисциплины не только юридическими лицами различных форм собственности, но и общественными объединениями и гражданами2, что отличает данную позицию от мнения Ю. М. Козлова.

Контроль, по мнению А. А. Кармолицкого, подразделяется на два вида: про-

1 Козлов Ю.М. Административное право. — М., 1999. - С. 215-219.

2 Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Указ. соч. - С. 616-623.

22

верку исполнения и надзор, что представляется необоснованным, так как сама по себе проверка исполнения не является особым видом контроля, а служит логическим про­должением проведенной проверки и принятых по ней мер. Проверка исполнения это  деятельность, которая позволяет выяснить, что и как сделано во исполнение предпи­саний и требований закона, подзаконного акта, соответствующего решения.

Надзор А. А. Кармолицкий подразделяет на административный и прокурор­ский. Административный надзор, по его мнению, представляет собой деятельность специально уполномоченных государственных органов, должностных лиц, осуществ­ляемую независимо от ведомственных границ и форм собственности, направленную на обеспечение, с использованием мер административного принуждения, единооб­разного исполнения специальных правовых норм и общеобязательных правил орга­нами исполнительной власти, предприятиями, учреждениями, организациями, долж­ностными лицами и гражданами. Исследование понятия прокурорского надзора вы­ходит за рамки проблематики данного диссертационного исследования и поэтому в работе не рассматривается.

В остальном мнение А.А. Кармолицкого схоже с мнением Ю.М. Козлова. По  нашему мнению, можно в целом согласиться с предлагаемой А. А. Кармолицким формулировкой понятия «административный надзор».

Много внимания уделяет в своих научных трудах исследованию государствен­ного контроля и надзора М.С. Студеникина. По ее мнению, от организации коитроль-но-надзорной деятельности во многом зависит поддержание законности, дисциплины и правопорядка1. Исследуя понятия «контроль» и «надзор» М.С. Студеникина счита­ет, что эти понятия следует различать по широте, охватываемой обследованием сфе­ры деятельности, а также по специфике методов и правовых форм воздействия. Для контроля характерна та особенность, что он не ограничивается кругом вопросов, свя­занных с соблюдением обязательных предписаний - законов и других нормативных актов. Органы контроля интересуются не только тем, не нарушил ли субъект управ­ления действующее законодательство, но и тем, насколько правильно, целесообразно

 1 См.: Студеникина М.С. Государственный контроль и применение административной ответственности государственного регулирования экономическими процессами / Ад­министративно-правовое регулирование в сфере экономики (по материалам пятых «Лазаревских чтений») // Государство и право. - 2001. - № 12. - С. 18-19.

23

и эффективно он использовал все предоставленные ему полномочия. Специфика ад­министративного надзора проявляется в ограничении пределов его компетенции про­веркой только законности действия конкретного объекта. При этом, М.С. Студеникина, на наш взгляд, абсолютно верно замечает, что органов «чистого» административного надзора не существует, ибо в практической деятельности наблю­дается сочетание элементов внешнего контроля и административного надзора, в связи с чем, весьма трудно в каждом конкретном случае отграничить, где именно кон­чается надзор и начинается контроль. М. С. Студеникина особо подчеркивает, что надзор - это суженный контроль, но суженный только в отношении своего приложе­ния1.

Таким образом, можно сделать вывод, что М.С. Студеникина разграничивает понятия «административный надзор» и «административный контроль», опираясь на критерии проверки целесообразности и эффективности деятельности. Данная пози­ция, на наш взгляд, представляется весьма интересной. Вместе с тем она не полно­стью отражает цели контроля и надзора и не дает возможности четко разграничить эти понятия.

Особого внимания по данному вопросу заслуживает позиция Д.Н. Бахраха. Он замечает, что контроль, являясь одной из важнейших функций административной власти, включает в себя наблюдение за законностью и целесообразностью деятельно­сти, оценку ее с позиций правовых, научных, социально-политических, организаци­онно-технических.

Ограниченным, суженным контролем является надзор. Административный надзор - это надведомственный специализированный систематический контроль го­сударственной администрации за соблюдением гражданами и организациями право­вых и технико-правовых норм. Он обеспечивает охрану соответствующих общест­венных отношений и материальных ценностей не только от правонарушений, но и от

1 См.: Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления (проблемы надведомственного контроля). — М., 1974. - С. 18-22; ее же. Государственные ин­спекции в СССР. - М., 1987. - С. 6-11.

24 объективно противоправных действий, стихийных явлений1.

Административный надзор осуществляется структурными подразделениями государственной администрации, его главная цель — обеспечение безопасности граж­дан, общества и государства. Отличительной чертой административного надзора яв­ляется то, что он проводится систематически и носит инициативный характер, т. е. проводится главным образом не в связи с поступлением жалоб, а по инициативе самих субъектов власти. Органы административного надзора вправе ставить перед субъектами линейной власти вопросы о привлечении подчиненных им лиц к дисцип­линарной ответственности.

По мнению Д. Н. Бахраха, в условиях сокращения государственного вмеша­тельства в деятельность организаций, граждан, перехода к правовому государству, объем надзора будет увеличиваться за счет сужения контроля. Кроме того, объем над­зорной деятельности расширяется потому, что в жизни общества увеличивается роль технических средств, разнообразных технических правил, контроль за соблюдением которых — важное условие обеспечения безопасности2.

На наш взгляд, Д. Н. Бахрах наиболее полно и объективно трактует понятия «государственный контроль» и «административный надзор», оценивает их роль в дея­тельности государства и перспективы развития. Вместе с тем, не все вопросы контро­ля и надзора укладываются в предложенную схему.

3. Контрольная и надзорная деятельность существуют параллельно и только в исключительных случаях пересекаются

По мнению Д. М. Овсянко, не следует отождествлять понятия контрольной и надзорной деятельности, необходимо определить особенности, назначение и место каждого в системе способов обеспечения законности и дисциплины в государствен­ном управлении.

Надведомственный контроль и административный надзор различаются по со­держанию. Органы надведомственного контроля обладают более широкой компетен­цией - проверяют не только законность, но и целесообразность принимаемых реше-

 ' См.: Бахрах Д.Н. Административное право. - М., 2001. - С. 182-183.  2 См.: Бахрах Д.Н. Принуждение и ответственность по административному праву. Учебное пособие. - Екатеринбург, 1999. - С. 18-25; Бахрах Д.Н., Хазанов С.Д. Формы и методы деятельности  государственной  администрации. - Екатеринбург, 1999. — С. 31-34.

25

ний, что отражает, прежде всего, управленческий, организационный аспект контроль­ной деятельности. Административный же надзор связан с проверкой только законно­сти действий конкретного объекта надзора, то есть имеет исключительно юридиче­ский аспект.

Административный контроль и надзор отличаются по объектам наблюдения и проверки. Административный надзор распространяется на физических и юридиче­ских лиц, независимо от их ведомственной подчиненности и формы собственности, а контроль обычно касается конкретных органов и должностных лиц предприятий, уч­реждений, организаций, общественных объединений и не распространяется на граж­дан.

Административный контроль и надзор отличаются по субъектам, их осуществ­ляющим. Административный надзор реализуется в деятельности большого числа го­сударственных органов: специализированные ведомства, государственные инспекции и надзоры, входящие в состав различных министерств и ведомств, иные специализи­рованные надзорные органы, то есть здесь наблюдается законченность организацион­ного выделения субъектов данной деятельности в общей системе государственных органов исполнительной власти. Органы надведомственного контроля такого разно­образия не имеют. К ним, прежде всего, относятся государственные комитеты и неко­торые министерства и службы.

Административный надзор и контроль реализуются в различных организаци­онных и правовых формах. Так, административный надзор может сопровождаться проверкой знаний правил дорожного движения водителей, правил обращения со слу­жебным огнестрельным оружием. Контроль же осуществляется в форме ревизий, экс­пертиз, заслушивания отчетов, проверки и т. д.1.

Анализируя доводы автора, можно сделать вывод, что безусловно положи­тельной является попытка разграничить понятия «государственный контроль» и «ад­министративный надзор». Однако, мнение Д. М. Овсянко не подкреплено сущест­вующей на сегодняшний день практикой и системой государственных органов, осу­ществляющих контроль и надзор, и представляется весьма спорным.

Совершенно иное мнение по данной проблеме высказывает А. В. Ерицян, ука­зывая на несогласованность трактовок понятий «государственный контроль» и «над-

1 См.: Овсянко Д.М. Административное право. - М., 2001. — С. 81.

26

зор» предлагает использовать правовой термин «контроль» вместо существующего в законодательстве термина «надзор» применительно к специфической функции в дея­тельности органов государственного управления, «надзор» же применять к деятель­ности прокуратуры'.

Подводя итоги анализу существующих точек зрения на проблему трактовки понятий «контроль» и «надзор», следует отметить, что многие ученые в своих науч­ных трудах используют эти термины либо не поясняя их, либо укладываясь в приве­денные классификации. Вместе с тем, до настоящего времени не выработаны универ­сальные, законодательно закрепленные критерии, позволяющие разграничить кон­троль и надзор, что видно из анализа отдельных нормативных актов, устанавливаю­щих правовые нормы по проведению тех или иных видов контроля и надзора. Рас­смотрим некоторые законы, регламентирующие эти понятия на потребительском рынке.

Так, например, в Федеральном законе «О защите прав юридических лиц и ин­дивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзо­ра)» законодатель дает следующее определение: «государственный контроль (надзор) - проведение проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным пред­принимателем, при осуществлении их деятельности, обязательных требований к това­рам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми, в соответствии с ними, нормативно-правовыми актами». Таким образом, в данном Федеральном законе отождествляются понятия «контроль» и «надзор».

В Федеральном законе от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании от­дельных видов деятельности»2 понятие надзора за соблюдением лицензиатами лицен­зионных требований и условий определяется как система мер, осуществляемых ли-

1  См.: Ерицян А.В. Государственный контроль за соблюдением законодательства субъектами предпринимательской деятельности (теоретический аспект) // Государст­во   и   право. - 2002.-№2.-С. 105. Схожего   мнения      придерживается С.Г. Бере­зовская, считая «надзор исключительно прерогативой прокуратуры». См.: Березов­ская С.Г. Прокурорский надзор за законностью правовых актов органов управления в СССР.-М., 1959.-С. 19.

2 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 2001. - № 33. - (ч. 1). -Ст. 3430; 2002. - № 11. - Ст. 1020; № 12. - Ст. 1093; № 50. - Ст. 4925; 2003. - № 2. -Ст. 169; № 9. - Ст. 805; № 11. - Ст. 956.

27

цензирующими органами, государственными надзорными и контрольными органами, в пределах их компетенции, в целях обеспечения соблюдения лицензиатами при осу­ществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий. В данном нормативном акте предполагается, что и контроль­ные, и надзорные органы осуществляют надзор за лицензионной деятельностью. Гра­ницы надзора определяются только компетенцией органа.

Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. №4871-1 «Об обеспечении единства измерений»1 дает общее определение метрологического контроля и надзора как деятельности, осуществляемой органом государственной метрологической служ­бы (государственный метрологический контроль и надзор) или метрологической службой юридического лица, в целях проверки соблюдения установленных метроло­гических правил и норм. Из данного определения следует, что законодатель понимает под метрологическим контролем и надзором как надведомственный (государствен­ный), так и внутриведомственный контроль и надзор, разъясняя далее, что государст­венный метрологический контроль включает: утверждение типа средств измерений; поверку средств измерений, в том числе эталонов; лицензирование деятельности юридических и физических лиц по изготовлению, ремонту, продаже и прокату средств измерений. Государственный метрологический надзор осуществляется за вы­пуском, состоянием и применением средств измерений, аттестованными методиками выполнения измерений, эталонами единиц величин, соблюдением метрологических правил и норм; за количеством товаров, отчуждаемых при совершении торговых опе­раций; и за количеством фасованных товаров в упаковках любого вида при их расфа­совке и продаже.

В Законе Российской Федерации «О защите прав потребителей» закреплено только понятие государственного контроля, который осуществляют различные феде­ральные органы исполнительной власти в целях защиты прав потребителей, при этом само понятие государственного контроля не раскрывается.

Как видно из приведенного анализа, понятия «контроль» и «надзор» прочно вошли в нашу жизнь, но до настоящего времени четко не разграничены.

1 См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1993. - № 23. - Ст. 811; Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 2. - Ст. 167.

28

Данная ситуация позволяет произвольно трактовать эти понятия как законо­дателю, так и различным органам, осуществляющим те или иные проверки, что спо­собствует злоупотреблениям и создает административные барьеры, вызывая справед-ливые нарекания хозяйствующих субъектов и индивидуальных предпринимателей. По мнению И. И. Веремеенко, « законодатель не видит различия между контролем и надзором. Но если исходить из устоявшегося понимания контроля и надзора и разли­чий между ними, то следует сделать вывод: число контролирующих органов в госу­дарстве должно убавляться, а надзорных - увеличиваться, ибо они не располагают правом вмешательства, у них единственное право — наблюдать за соответствием дея­тельности правовым нормам, а не за целесообразностью и т. д. В законодательстве, как правило, употребляется термин «контрольно-надзорные органы», и Государст­венная инспекция безопасности дорожного движения — контрольно-надзорный орган, а между тем должна быть, как во всем мире, только надзорным»1.

На наш взгляд, назрела необходимость принятия Федерального закона «Об об­щих принципах государственного контроля и надзора на потребительском рынке», который установил бы основные понятия, принципы и функции контроля и надзора. ^                     Попытаемся вывести определения, наиболее полно отражающие как функцио-

нальное назначение контроля и надзора, так и сложившуюся практику.

Контроль — это деятельность, направленная на установление соответствия про­веряемого объекта определенным нормам, правилам, требованиям, установленным нормативными актами, внутриведомственными документами. Контроль можно под­разделить на надведомственный, внутриведомственный и общественный.

Надведомственный контроль в свою очередь разделяется на государственный контроль и государственный надзор.

Государственный контроль — это деятельность уполномоченных государствен­ных органов, направленная на установление соответствия объекта контроля предъяв­ляемым требованиям, осуществляемая при рассмотрении вопроса о праве объекта за­ниматься определенным видом деятельности. Характерным признаком государствен­ного контроля, во всяком случае, на потребительском рынке, является встречное воле

Ц     ____________________

1 Веремеенко И.И. Проблемы науки и отрасли административного права / Актуальные проблемы административного права России: Материалы Всероссийской научно-практической конференции. - Омск, 1999. - С. 12-13.

29

изъявление сторон. По результатам государственного контроля принимается решение о выдаче разрешения (лицензии, свидетельства об аккредитации и т. д.) или о приме­нении административно-принудительных мер (о приостановлении действия лицензии, ее аннулировании и т. д.).

Государственный надзор - это систематическая деятельность уполномоченных государственных органов по проверке соблюдения исполнения законов и иных нор­мативных актов поднадзорными объектами, осуществляемая в пределах установлен­ной компетенции. Государственный надзор осуществляется по инициативе государ­ственного органа. По результатам государственного надзора издается администра­тивный акт установленной формы (акт проверки, предписание о прекращении нару­шения законодательства и т. д.). По итогам государственного надзора могут приме­няться административные меры.

Дальнейшее исследование современных проблем государственного контроля и надзора невозможно без анализа процесса его развития и становления, поскольку го­сударственный контроль - категория историческая1.

В зависимости от особенностей развития политической и экономической си­туации в СССР за прошедшие десятилетия советского времени, эволюции задач, стоящих перед системой управления, правовое и организационное обеспечение госу­дарственного контроля претерпевало различные изменения. Несмотря на это госу­дарственный контроль всегда оставался важным и сильным инструментом государст­венного управления.

В советский период уделялось большое внимание организации контрольной деятельности и проверке исполнения принятых решений. Акцент был сделан на раз­витие специальных контрольных органов, деятельность которых охватывала одно­временно все сферы жизнедеятельности советского государства, не разделяя их.

Первой вехой в формировании системы советского контроля явился декрет «О центральной контрольной коллегии и местных учетно-контрольных коллегиях и ко­миссиях», изданный Совнаркомом 18 января 1918 г.2. Данный декрет закрепил созда­ние Центральной контрольной коллегии, образованной Всероссийским центральным

См.: Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. - М., 1987. -С. 5. 2Собрание Указов РСФСР. - 1919. - № 2. - С. 264.

30

исполнительным комитетом; учетно-контрольных коллегий, которые образовывались при местных Советах и контрольных комиссий, формировавшихся на выборных на­чалах в организациях, учреждениях и на предприятиях. В компетенцию указанных органов входило проведение ревизий, установление единообразия в действиях госу­дарственных органов, включая инструктирование местных контролирующих органов. Коллегии осуществляли надведомственный контроль. Принцип построения кон­трольных органов всего советского периода был предопределен уже в тот период. Это синтез государственного и общественного контроля. При этом главенствующую роль играли государственные органы, которые дополнялись выборными общественными подразделениями, обеспечивающими массовость контроля.

Дальнейшие мероприятия по усилению госконтроля были направлены на при­дание контрольным органам полномочий по осуществлению всеобъемлющего социа­листического контроля. С этой целью 2 мая 1918 г. постановлением ЦИК был образо­ван Народный комиссариат государственного контроля. В его компетенции было ру­ководство контрольной деятельностью в стране. При этом он проверял не только за­конность, но и целесообразность действий советских организаций в области народно­го хозяйства1.

В те годы, как и сегодня, несовершенство государственного контроля и связан­ные с этим бюрократизм и злоупотребления служебными полномочиями ставили пе­ред властью задачу реформирования существующей системы приоритетного ком­плексного осуществления контроля2. С этой целью 9 апреля 1919 г. был принят дек­рет ВЦИК и СНК «О государственном контроле». Госконтроль был создан в качест­ве органа, обобщающего опыт работы государственного аппарата, для подготовки конкретных мер по его упрощению и усовершенствованию, устранению параллелиз­ма, по преобразованию самой системы управления в различных областях хозяйствен­ного и социально-культурного строительства. Госконтроль получил особый статус, в соответствии с которым он объединил под своим началом все существующие при от­дельных организациях    и предприятиях контрольные органы с органами государст-

1  См.: Тарасов A.M. Государственный контроль в советское время: его сущность и этапы развития // История государства и права. - 2003. - № 1. - С. 8.

2 См., напр., резолюцию VII съезда РКП (б) // КПСС в резолюциях. - Т. 2. - М., 1971. - С. 76.

31

венного контроля. В этом просматривался синтез надведомственного и внутриведом­ственного контроля.

Преобразование Наркомата Госконтроля 7 февраля 1920 г. в Народный комис­сариат рабоче-крестьянской инспекции (НК РКИ) повлекло за собой и существенное изменение его полномочий. Так, например, Рабоче-крестьянская инспекция обеспе­чивала неотвратимость государственных контрольных мероприятий с помощью ин­спекций, летучих ревизий, которые являлись основными формами ее контрольной ра­боты1. При этом она была наделена правом проверять не только законность, но и це­лесообразность.

Существовавшая система единых контрольных органов для различных отрас­лей не оправдала себя, и с 1925 г. в СССР начала активно формироваться система ор­ганов специализированного контроля, многие из которых в несколько измененном виде действуют и в настоящее время. Так, например, в 1925-1927 гг. создается систе­ма горного надзора. Затем формируется Государственная торговая инспекция, систе­ма пожарного надзора и многие другие. Государственные инспектора были наделены правами беспрепятственного посещения подконтрольных объектов, дачи обязатель­ных указаний об устранении вскрытых нарушений, а также применения в необходи­мых случаях мер государственного принуждения, например, производить выемки имущества, уничтожать вредные для здоровья граждан продукты питания, приоста­навливать работу предприятий, учреждений.

Создание большого количества различных государственных инспекций вновь поставило задачу координации их деятельности, а также необходимости устранения дублирования полномочий, для чего устанавливалось централизованное планирова­ние контрольной деятельности ведомств. В этих целях было принято Постановление ЦИК и СНК СССР от 25 апреля 1928 г., в котором закреплялось, что контрольно-обследовательская работа ведомств должна производиться по планам, составленным на год вперед и согласованным с НК РКИ. Однако, подобная система оставляла кон­трольным ведомствам право самостоятельно определять объект контроля в процессе осуществления оперативной деятельности, но при этом в любом случае о проведении проверки необходимо было сообщать в НК РКИ, «который был наделен правом в случае установления параллелизма начатого контрольного мероприятия с проводи-

Дорохова Г.А. Рабоче-крестьянская инспекция 1920-1923 гг. - М., 1959. - С. 46.

32

мым контролем другим ведомством приостанавливать в трехдневный срок начатую проверку первого органа»1.

В 1934 г. в связи с изменением политической ситуации в стране был ликвиди­рован НК РКИ, что послужило началом процесса разрушения системы координации звеньев государственного контроля. Создаются два новых органа — Комиссия совет­ского контроля при СНК СССР и Комиссия партийного контроля при ЦК ВКП (б). В 1940 г. был также создан Народный комиссариат государственного контроля СССР (НКГК СССР). Их компетенция, в отличие от НК РКИ, не распространялась на изуче­ние и совершенствование контрольного аппарата, к их ведению также не относилась координация контрольной деятельности органов межотраслевой компетенции (ин­спекций, управлений, комитетов). По сути, они были созданы для контроля за рацио­нальным использованием социалистической собственности и уже не касались потре­бительской сферы.

В годы Великой Отечественной войны вся деятельность контрольных и над­зорных органов была направлена на укрепление обороноспособности страны, все ос­тальные отрасли отошли на второй план. В послевоенном СССР контроль и надзор концентрировался на повышении персональной ответственности руководителей предприятий за соблюдение законодательства на вверенном им объекте.

В 1957 г. Правительство вновь ставит вопрос о необходимости борьбы с бюро­кратизмом и волокитой в органах государственного контроля. Для реализации этих задач создается Комиссия советского контроля (КСК) Совмина СССР. В ее полномо­чия входило изучение структуры госаппарата, а также борьба с местничеством, под ее руководством укреплялись коллегиальные начала в деятельности различных ветвей системы государственного контроля. В последствии сфера деятельности КСК расши­рялась, ее структура становилась все более разветвленной. Свою работу Комиссия строила в тесном взаимодействии с общественными и профсоюзными организациями трудовых коллективов.

Одной из наиболее важных вех в эволюции советского государственного кон­троля явилось переименование контрольных органов в середине 60-х годов XX в. в органы народного контроля, что более соответствовало доктрине «общенародного» государства.

Тарасов A.M. Указ. соч. -СП.

33

В СССР, пожалуй, не было другого государственного органа, кроме Комитета народного контроля, в чью систему включалось бы в качестве ее звеньев столь значи­тельное количество общественных формирований. В декабре 1968 г. правительством  было утверждено Положение об органах народного контроля СССР, окончательно же его правовое положение было определено только в 1979 г. с принятием За­кона СССР от 30 ноября 1979 г. «О народном контроле»1.

Народный контроль стал самостоятельным звеном советской политической системы. Эта система функционировала и совершенствовалась, находя все новые формы и методы — от депутатских комиссий и групп народного контроля до посто­янно действующих производственных совещаний. Основными ее особенностями бы­ли массовость и широкий охват вопросов и проблем. Структура народного контроля была построена в соответствии с национально-государственным и административно -территориальным устройством, а также по производственному принципу. Комитет народного контроля СССР являлся союзно-республиканским органом, возглавлявшим систему органов народного контроля в стране. Комитеты, группы и посты народного контроля создавались соответствующими Советами и им же подчинялись. Группы и посты на предприятиях избирались на собраниях трудовых коллективов и были под-отчетны избирателям, выполняли их поручения, при этом, в отличие от комитетов на­родного контроля, они являлись общественными органами, главенствующую роль в их деятельности играли директивы партийных организаций. Следует отметить, что эти органы нельзя отнести к общественным в современном понимании. Они не обла­дали самостоятельностью и независимостью.

Комитеты народного контроля имели полномочия по осуществлению контроля во всех подразделениях государственной администрации по вертикали; на всех пред­приятиях, в колхозах, учреждениях и организациях, независимо от их ведомственной подчиненности, а также в воинских частях. Для контрольного процесса было весьма характерным то, что к субъектам контроля предъявлялся ряд требований политиче­ского, делового и морального плана.

Методами контрольной деятельности органов народного контроля являлись  проверки (обследования) и ревизии, для проведения которых создавались комиссии, бригады, штабы с привлечением необходимых квалифицированных специалистов, а

См.: Ведомости Верховного Совета СССР. - 1979. - № 49. - Ст. 840.

34

также специалистов из родственных отраслей управления, в целях оказания прове­ряемому объекту квалифицированной помощи в устранении недостатков в работе. По результатам проверки составлялся акт, в котором формулировались выводы и реко­мендации. Результаты контроля обсуждались на общих собраниях трудовых коллек­тивов, а также на заседаниях комитета народного контроля.

Формы реализации предложений и рекомендаций могли быть самыми различ­ными: от обсуждения отчетов руководителей до информирования министерств, ве­домств, партийных и профсоюзных организаций об итогах проверки и постановки во­проса перед вышестоящими органами народного контроля о привлечении должност­ных лиц к ответственности.

Комитеты народного контроля были наделены широкими полномочиями по применению мер государственного принуждения, которые были закреплены как в са­мом Законе о народном контроле, так и в Правилах производства денежных начетов комитетами народного контроля, утвержденных постановлением Совета Министров СССР от 4 августа 1969 г.1. Они имели право самостоятельно принимать решения о приостановлении незаконных распоряжений и действий должностных лиц органов управления, предприятий и учреждений, сообщая об этом их руководителям или вы­шестоящим органам; наложении на виновных должностных лиц дисциплинарных взысканий (ставить на вид, объявлять выговор и строгий выговор, а также отстранять от занимаемой должности). Вопрос об увольнении должностного лица решался вы­шестоящим органом управления. В случае причинения должностным лицом ущерба предприятию или учреждению комитеты народного контроля имели право наложить на него денежный начет.

Группы и посты народного контроля, являясь общественными органами, не были наделены государственно-властными полномочиями и не вправе были приме­нять меры государственного принуждения. Они имели право знакомиться с докумен­тами и материалами, заслушивать объяснения виновных лиц, устанавливать сроки устранения недостатков, объявлять общественное порицание и т. д. Изданные ими ак­ты носили рекомендательный характер.

Полномочия народного контроля по применению мер принуждения были неоп­равданно разносторонними, что приводило к злоупотреблениям, при этом практиче-

См.: Собрание Постановлений СССР. - 1969. - № 19. - Ст. 109.

35

ски отсутствовал механизм защиты подконтрольного субъекта. Решения народного контроля нельзя было обжаловать в суде, а только в вышестоящем органе народного контроля, что приводило к безнаказанности недобросовестных контролеров.

Вместе с тем, в советский период существовал ряд гарантий правильного осу­ществления полномочий контролирующими субъектами, например, ответственность могла наступать за неиспользование предоставленных полномочий, т. е. за не­проведение, несвоевременное или недоброкачественное проведение контроля. Нема­ловажной гарантией являлась материально-техническая обеспеченность контрольной деятельности.

Кроме общих гарантий контрольного процесса в законодательстве были уста­новлены гарантии субъектов контрольных правоотношений. Так, например, в ст.ст. 21, 28 Закона о народном контроле в СССР закреплялись следующие гарантии: освобождение внештатных работников комитетов народного контроля от производст­венных или служебных обязанностей для выполнения поручений комитета; инфор­мационное, в том числе юридическое обеспечение, предоставление помещений, средств транспорта и связи, техническое обслуживание, выполнение работ по дело­производству.

Также предусматривалось сохранение среднего заработка при освобождении от выполнения производственных или служебных обязанностей; возмещение затрат по командировкам, связанным с выполнением поручений комитета народного контроля; поощрение народных контролеров, отличившихся в труде и общественной деятельно­сти. Ст. 29 названного закона закрепляла ответственность виновных лиц за противо­действие народным контролерам в выполнении их обязанностей.

Помимо органов народного контроля усиливалась деятельность различных специализированных государственных контрольно-надзорных органов. Так, напри­мер, в 1973 г. была создана система санитарного надзора, которую возглавило Глав­ное санитарно-эпидемиологическое управление Министерства здравоохранения СССР и Главное управление карантинных инфекций того же министерства, на терри­ториях действовали санитарно-эпидемиологические станции1. Правовые основы, формы и методы осуществления санитарного надзора были определены Основами за-

1 См.: Советское административное право: Учебник. / Под. ред. Василенкова П.Т. -М., 1981.- С. 362.

36

конодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении и Положением о государственном санитарном надзоре в СССР, утвержденном постановлением Совета Министров СССР от 31 мая 1973 г.1. Основной задачей Государственного санитарно­го надзора в СССР являлось осуществление контроля за проведением санитарно-противоэпидемических мероприятий для обеспечения безопасности во всех сферах деятельности. В сфере потребительского рынка Госсанэпиднадзор был наделен доста­точно широкими правами и полномочиями по применению мер административного принуждения. Он был вправе запрещать эксплуатацию действующих производствен­ных объектов промышленности, торговли, общественного питания; приостанавливать строительство, ввод в эксплуатацию, в том числе и жилых домов; выносить постанов­ления об уничтожении, переработке или ином использовании пищевых продуктов, признанных непригодными к употреблению в пищу людям. Должностные лица сан­эпидстанций имели право применять непосредственно, без обращения в админист­ративные комиссии, меры административного принуждения — предупреждения, штрафы, лишение специальных разрешений за нарушение санитарных правил.

Значительную роль в осуществлении контроля и надзора на потребительском рынке играл Госстандарт СССР. С 1965 г. он был наделен полномочиями по осущест­влению государственного надзора в масштабах всей страны. В целях усиления гос­надзора в 1970 г. Госстандарту было предоставлено право проверять выборочно ка­чество сырья, материалов, комплектующих и готовых изделий на предприятиях, в ор­ганизациях торговли, на базах сбытовых организаций, что, в первую очередь, было связано с введением государственной системы стандартизации. Последняя, являясь системой организационно-планового управления деятельности по стандартизации, включала комплекс нормативно-технических документов по стандартизации, в том числе государственные стандарты и руководящие документы.

По мнению Я. Е. Парция, стандарт относится к нормативным актам, имеющим определенную специфику2, что на наш взгляд, совершенно справедливо. Стандарт обладает всеми признаками, характерными для правовой нормы: устанавливается го­сударством, в лице управомоченных на то государственных органов; общеобязателен;

2 См.: Собрание Постановлений СССР. - 1973. - № 16. - Ст. 86 2 См.: Парций Я.Е. Комментарий к закону Российской Федерации «О защите прав по­требителей». - М., 2001. - С. 17-29.

37

рассчитан на неопределенное число применений; соблюдение норм обеспечивается возможностью государственного принуждения1.

С 1976 г. государственный надзор распространился на стадии разработки, ис- пытаний, производства, хранения, транспортирования, применения и ремонта про-дукции.

В 1981 г. госнадзор распространился и на сферу обслуживания. Под государст­венный надзор подпадали все объекты стандартизации. Его система строилась по тер­риториальному принципу. Методами госнадзора являлись проверки, экспертизы, ис-пытания и аттестация.

По результатам госнадзора территориальными органами Госстандарта приме­нялись следующие меры воздействия:

-  предписания об устранении выявленных нарушений в области стандартиза­ции, метрологического обеспечения и качества продукции по результатам всех видов проверок и экспертизы документов;

- запрещение передачи заказчику (в производство) и применение конструктор­ской, технологической и проектной документации, не соответствующей требованиям стандартов и метрологических правил, если это могло повлечь снижение техническо- го уровня и качества изделий;

- запрещение выпуска, в том числе из ремонта, реализации, транспортирования, хранения и использования продукции, а также оказания услуг в сфере бытового об­служивания с нарушением стандартов и метрологических правил;

-  внесение в соответствующие министерства и ведомства, а также представле­ние руководителям предприятий, организаций, учреждений предложений   о привле­чении к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении стандартов и мет­рологических правил, вплоть до освобождения их,   в установленном порядке, от за­нимаемой должности;

- введение на предприятиях и в организациях особого режима приемки готовой продукции в случаях систематического нарушения стандартов при ее выпуске;

-  выдача должностным лицам предприятий и организаций обязательных для  исполнения предписаний о прекращении производства продукции;

1 См.: Управление качеством продукции. Справочник / Под ред. Бойцова В.В., Гличе-ваА.В.-М, 1985.- С. 331.

38

- применение экономических санкций за нарушение стандартов и технических условий;

-  представление в республиканские управления Госстандарта предложений о лишении предприятий права применения государственного Знака качества при нару­шении предприятием требований к аттестации продукции и условий ее производства;

- исключение продукции из отчетных данных о выполнении плана;

- направление материалов в административные комиссии1

Таким образом, органы Госстандарта обладали довольно широкими полномо­чиями по надзору в сфере потребительского рынка, причем надзор был ориентирован на производство, начиная с проектирования продукции, что обеспечивало принятие превентивных мер для защиты потребительского рынка от проникновения на него не­качественной и опасной продукции. Вместе с тем, отсутствие сырья, материалов, то есть экономические причины приводили к тому, что Госстандарт по обращениям ми­нистерств и ведомств давал временные разрешения на отступления от требований стандартов, что значительно снижало значимость государственного надзора. При вы­явлении в ходе проверок нарушений стандартов, технических условий государствен­ные инспектора в соответствии с предоставленными им правами предъявляли руко­водству предприятий предписания установленной формы и указания по итогам про­верки, которые утверждались руководителем территориального органа Госстандарта. Руководитель проверенного предприятия утверждал план организационно-технических мероприятий, направленных на устранение выявленных нарушений, и не позднее, чем через 10 дней после получения материалов проверки, направлял их в территориальный орган Госстандарта. По истечении срока, отведенного для выпол­нения предписаний или указаний, предприятие было обязано отчитаться за их испол­нение. При этом орган, осуществляющий надзор, проводил повторную проверку с це­лью контроля за выполнением предписаний и указаний.

Представление о пользе стандартизации может дать информация об эффектив­ности стандартизации перед распадом СССР, тогда среднегодовой экономический

1 Инструкция по государственному надзору за внедрением и соблюдением стандар­тов, технических условий, метрологическим обеспечением и качеством промышлен­ной продукции. РДИ 110-78. - М, 1978. - С. 49-51.

39

эффект у пятидесяти процентов вновь утвержденных стандартов составил в среднем на каждый стандарт около 0,8 миллионов рублей в прежних ценах. Общий экономи- ческий эффект был получен на пятьдесят процентов за счет повышения качества продукции и на 25% за счет снижения трудоемкости и материалоемкости1.

Еще одной важной функцией Госстандарта, способствовавшей созданию барь­еров на пути проникновения на потребительский рынок опасной и некачественной продукции, являлось содействие в развитии систем управления качеством продукции на производстве. Именно развитие внутриведомственного контроля было и остается до настоящего времени очень важным механизмом в борьбе с правонарушениями на потребительском рынке.

К системам, получившим наибольшее распространение, можно отнести Сара­товскую систему бездефектного изготовления продукции (БИП) и систему КАНЛР-СПИ, разработанную на предприятиях Горьковской области. Система бездефектного изготовления продукции (БИП) была направлена на создание условий для обеспече­ния изготовления продукции без отклонений от требований нормативных докумен­тов. Для этого проводилась количественная оценка качества труда, вводились личные  клейма. Основной принцип системы — полная личная ответственность за качество ра­боты. Система КАНАРСПИ расшифровывалась как качество, надежность, ресурс с первых изделий. Это достигалось формированием бригад, в которые входили конст­рукторы, технологи и рабочие. Основной принцип данной системы - это выявление на стадии проектирования изделия максимального количества причин отказов и их устранения в допроизводственный период. Система основывалась на высоком уровне технологической и конструкторской подготовки производства. Подобные системы позволили на многих предприятиях в 1,5-2 раза повысить надежность выпускаемых изделий, в 2 раза повысить ресурс изделия, а также сократить сроки доводки новых изделий до заданного уровня качества в 2-3 раза. Затем в результате совместного на­учно-производственного эксперимента, проводимого ВНИИС и Львовского НПО «Система» Госстандарта и ведущими промышленными предприятиями Львовской  области, была разработана комплексная система управления качеством продукции (КС УКП), аккумулировавшая в себе основные идеи ранее созданных систем. Это

Окрепилов В.В. Управление качеством. - СПб., 1996. - С. 431.

40

первая система, основой которой стали стандарты предприятий, охватывающие все участки производства и управления на отраслевом и межотраслевом уровне. Госстан­дарт проводил активную работу по ее внедрению на предприятиях СССР. Все эти  системы управления качеством, при их безусловной эффективности, не получили достаточно широкого применения в связи с тем, что их введение связано с большим объемом организационно-методической работы и требует большого штата работни­ков, следовательно возможно, в основном, на средних и крупных предприятиях. До настоящего времени применяется только одна подобная система управления качест­вом - международная система стандарты ИСО 9000. Данная система при внедрении на предприятии проходит обязательную регистрацию в Госстандарте России. Произ­водители получают право маркировать выпускаемую продукцию знаком ИСО 9000, что служит подтверждением высокого качества выпускаемой продукции и стабильно­сти производства.

Развитие внутриведомственного контроля в форме систем качества позволяет обеспечить работу предприятия без сбоев и стабильное качество продукции, что в свою очередь сделает возможным снижение надведомственного контроля. Однако, как правило, предприниматели к подобным системам относятся формально, кроме  того, учитывая большое количество малых предприятий на современном рынке, дан­ные системы теряют свою актуальность.

Еще одной мерой, направленной на решение проблемы повышения качества, стало введение с 1 января 1987 г. государственной приемки продукции на промыш­ленных предприятиях страны. Она была возложена на специальные органы надведом­ственного контроля, входящие в систему Госстандарта СССР. Согласно Положению по организации работы Государственной приемки1 структура ее органов на предпри­ятиях зависела от численности сотрудников. Так, например, на предприятиях с боль­шой численностью было рекомендовано создавать группы государственной приемки в составе 9-15 человек, для выполнения работ по отдельным направлениям могли создаваться дополнительные участки, численностью 5-8 человек; на предприятиях с малой численностью Государственная приемка состояла из участка в 5-8 человек и 1-2 ответственных по направлениям работы.

1 См.: Положение по организации работы Государственной приемки РД 50-612-86. -М., 1987.

РОССИЙСКАЯ

41                                                     ГОСУДАРСТВЕННАЯ

БИБЛИОТЕКА

Основной деятельностью Государственной приемки являлся контроль качества

продукции на любой стадии производства и проведение ее испытаний. Главными на­правлениями этой работы были: контроль технической документации; контроль изго- товления продукции и ее приемка; контроль за обеспечением надежности принимае­мой продукции и рекламационной работой; контроль за работами по стандартизации; контроль за состоянием и применением средств измерений и соблюдением метроло­гических правил.

Не принятая Государственной приемкой продукция плановым отделом пред­приятия в объеме реализации не засчитывалась. В случае нарушения этого положения представитель Госприемки мог известить о выпуске дефектной продукции Госбанк СССР, который не позволял получить за нее плату с потребителей.

Такое разнообразие государственных контрольно-надзорных органов имело как положительные, так и отрицательные стороны. Сложная многоступенчатая система контроля на производстве, на наш взгляд, была оправдана, даже с учетом всех затрат на ее обеспечение. Это было реальным барьером для выпуска опасной продукции на рынок. С другой стороны, обилие государственных органов, имевших схожие функ­ции и практически неограниченные полномочия, позволяли развиваться бюрократии  и злоупотреблениям представителей власти, что в свою очередь, вызывало негативное отношение как у производителей, так и у простых граждан к любому проявлению контрольно-надзорной деятельности.

Такое положение привело к тому, что крушение Советского Союза сопровож­далось серьезной критикой управления вообще. Негативная оценка в 1988-1991 гг. роли партийного аппарата была перенесена в целом на государственный аппарат и его кадры. С бюрократическим централизованным руководством, оказавшим действи­тельно пагубное влияние на развитие экономических и других сфер, стали ассоцииро­ваться все административные методы. Они воспринимались как отрицательное явле­ние, а государственное управление - как порождение планово управляемой экономи­ки.

В итоге в 1992-1993 гг. в России практически было разрушено государствен- ное управление. Поспешно проводимые экономические реформы с ярко выраженной монетарной направленностью вытеснили рычаги управления и регулирования, кото­рые могли успешно действовать в переходный период. А преобразования в экономике

42

действительно придавали ей лишь переходный характер, отнюдь не напоминающий сформировавшиеся социально-рыночные экономические системы со своими регуля­торами. Воспевание «идеала рынка» привело к преувеличению роли рыночной само­регуляции и, как следствие, к стихийной регуляции, хаосу, разрушению устойчивых, экономических связей. Роль государства в экономике оценивалась весьма скептиче­ски1.

Кризисные явления последних лет в экономике и социальной сфере и очевид­ное ослабление государственных институтов показали пагубность снижения значимо­сти государственного управления. К тому же последние находятся в режиме разных форм собственности, смешанной собственности, что требует гибких и дифференци­рованных средств воздействия. Речь идет о функционально-правовой субординации, методах косвенного опосредованного воздействия и поддержки субъектов хозяйство­вания, регулировании, информационно-методической помощи. Однако потребность в контроле, надзоре и учете не исчезает2. При этом необходимо помнить о том, что за­дачей государства является поддержка добросовестных предпринимателей и содейст­вие в развитии рынка, «именно от государства зависят правила игры, которые позво­ляют рынку благоденствовать и каждому жить лучше»3.

На основании изложенного можно сделать следующие выводы: 1. Современная наука административного права на сегодняшний день не выра­ботала единообразного толкования понятий государственного контроля и надзора. Законодатель, как правило, не разграничивает эти понятия. В связи с этим необходи­мо принятие Федерального закона «Об общих принципах государственного контроля и надзора на потребительском рынке», который установит основные понятия, прин­ципы и функции контроля и надзора, что устранит возможность злоупотреблений со стороны государственных органов. Следует отметить, что государственный контроль

1 См.: Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. - М., 1998. - С. 31.

2 Тихомиров Ю.А. О концепции развития административного права и процесса // Го­сударство и право. - 1998. - № 1. — С. 10.

 3Салищева Н.Г. Административная экономика / Административно-правовое регули­рование в сфере экономики (по материалам пятых «Лазаревских чтений») // Государ­ство и право. - 2001. - № 11. - С. 6.

43

и надзор на потребительском рынке подчиняется общим принципам, хотя и имеет свои особенности.

Предлагаем изложить основные понятия в следующей редакции:  «Государственный контроль — это деятельность уполномоченных государст­венных органов, направленная на установление соответствия объекта контроля предъявляемым требованиям, осуществляемая при рассмотрении вопроса о праве объекта заниматься определенным видом деятельности. По результатам государст­венного контроля принимается решение о выдаче разрешения (лицензии, свидетель­ства об аккредитации и т. д.) или о применении административно-принудительных мер (о приостановлении действия лицензии, ее аннулировании и т. д.).

Государственный надзор — это систематическая деятельность уполномоченных государственных органов по проверке соблюдения исполнения законов и иных нор­мативных актов поднадзорными объектами, осуществляемая в пределах установлен­ной компетенции. Государственный надзор осуществляется, как правило, по инициа­тиве государственного органа. По результатам государственного надзора издается административный акт, устанавливающий факт правового состояния поднадзорного объекта (акт проверки, ревизии, заключение и т. д.). Одновременно по итогам госу- дарственного надзора могут применяться административно-принудительные меры (приостановление реализации, изъятие продукции и др.)».

2. Критериями отнесения   деятельности федеральных органов исполнитель­ной власти к контрольной (согласно предложенным нами определениям) являются:

- наличие встречного волеизъявления сторон;

-  цель - рассмотрение вопроса о праве объекта заниматься определенным ви­дом деятельности;

- выдача по результатам  контроля разрешительного либо запретительного ад­министративного акта (итогового документа): лицензии, разрешения, свидетельства об аккредитации, решения об отказе в выдаче лицензии, о приостановлении ее дейст­вия и т. д.

3.  Критериями отнесения деятельности федеральных органов исполнительной  власти к надзорной являются:

- систематичность деятельности государственных органов;

44

- цель — проверка соблюдения исполнения законов и иных нормативных актов поднадзорными объектами;

- наличие инициативы государственного органа;

- выдача       по     результатам         надзора        административного акта (ито­гового документа), устанавливающего факт правового состояния поднадзорного объ­екта (акт проверки, заключение, предписание и т. д.).

4. Необходимо закрепить в Федеральном законе «Об общих принципах госу­дарственного контроля и надзора на потребительском рынке» понятие «потребитель­ский рынок», охватывающее общественные отношения, урегулированные нормами права, возникающие между государством, изготовителем, исполнителем, продавцом и потребителем в процессе изготовления, исполнения, реализации, эксплуатации, утилизации и иных стадий жизненного цикла товаров, работ и услуг.

5. Внести изменения в Закон Российской Федерации «О защите прав потреби­телей», заменив термин «потребитель» на «гражданин-потребитель», дабы не ограни­чивать   круг участников потребительского рынка и устранить путаницу в терминах. Вместе с тем защитить слабого субъекта рынка путем создания ему наиболее благо­приятных условий. При этом, в качестве субъекта потребительского рынка рассмат­ривать потребителя как физическое, юридическое лицо, индивидуального предпри­нимателя без образования юридического лица, приобретающих товары (работы, услу­ги) с целью их непосредственного использования по назначению.

6. Исторический анализ показывает, что независимо от экономических и поли­тических преобразований в стране на всех этапах становления и развития советского и современного российского государства существовал контроль и надзор на потреби­тельском рынке. В разные периоды времени, в зависимости от политики государства изменялись система и структура контрольно-надзорных органов, методы контроля и надзора, при этом единой оставалась цель — обеспечение безопасности и качества то­варов, работ, услуг на потребительском рынке.

45

§ 2. Правовая характеристика основных субъектов государственной сис­темы контроля и надзора в сфере потребительского рынка

Демократические преобразования в обществе, новые экономические отноше­ния, обусловленные переходом к рыночной экономике в последнее десятилетие - эти характерные черты развития нашего государства привели к изменениям в правовом обеспечении контрольной и надзорной деятельности органов законодательной, ис­полнительной и судебной властей, в связи с усилением внимания к проблеме защиты прав и свобод человека и гражданина в целом, и гражданина, как потребителя, в част­ности. Существование правового государства предполагает, во-первых, признание прав и свобод человека как высшей ценности, во-вторых, соблюдение законности как основополагающего принципа организации и деятельности государственного аппара­та и его должностных лиц. Обеспечение разумного баланса между соблюдением прав и свобод граждан и поддержанием должного порядка является основной задачей го­сударственных органов на современном этапе.

Для нормального функционирования любого государства необходима система государственного управления. Политика государственного управления должна опре­делить основные направления и предметные области регулирования1. Традиционной функцией государственного управления являются контроль и надзор, которые имеют всеобъемлющий характер и проникают во .все сферы общественных отношений, за­трагивают интересы миллионов людей, десятков тысяч организаций. Контроль, свой­ственными ему методами и в присущих ему формах, способствует соблюдению ре­жима деятельности субъектов управленческих отношений, коммерческих организа­ций государственного и негосударственного типа. Особую значимость они приобре­тают в сфере потребительского рынка, так как вопросы, лежащие в основе политики защиты прав потребителей, имеют правовой, экономический и социальный характер.

Надлежащее функционирование потребительского рынка, действующего в рамках, определенных законодательством, должно создавать правовое обеспечение экономической и социальной политики, задача которой - содействовать интересам

1 См.: Бачило ИЛ. Институт административного права и отраслевого управления / Институты административного права (по материалам третьих «Лазаревских чтений») // Государство и право. - 1999. - 10. - С. 13.

46

потребителей. Это всеобъемлющая, глобальная задача, для решения которой нужен интегрированный подход. Активную роль в развитии потребительского рынка при­званы сыграть федеральные органы исполнительной власти, наделенные определен­ными полномочиями по контролю и надзору на потребительском рынке.

Функциями контроля наделены практически все федеральные органы испол­нительной власти. Есть и специальные органы государства, проверяющие раз­личные направления производственной и хозяйственной деятельности. Определен­ные контрольные функции выполняют и органы местного самоуправления. Для обеспечения соблюдения законности на потребительском рынке действует особая система государственных органов.

Однако следует заметить, что ориентироваться в компетенции контролирую­щих органов стало весьма затруднительно как для потребителей, так и для предпри­нимателей. Это не позволяет субъектам общественных отношений достаточно эффек­тивно использовать их для защиты своих прав и законных интересов. В определенной мере это связано с отсутствием в России единого правового акта, регламентирующего основные понятия и положения государственного контроля и надзора. В настоящее время существует множество федеральных нормативных актов (законов, указов, пра­вительственных постановлений), ведомственных нормативных актов, которые регу­лируют различные виды контроля и надзора, а также отдельные аспекты контрольной и надзорной деятельности. Например, Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей», Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельно­сти» и другие.

В настоящее время более 40 органов осуществляют контроль и надзор в сфере потребительского рынка, однако среди них необходимо выделить ведущие федераль­ные органы исполнительной власти, которые координируют деятельность и играют наиболее значимую роль в формировании потребительской политики1. Все они наде­лены административно-юрисдикционными полномочиями. Наибольший интерес для выявления проблем государственного контроля и надзора на потребительском рынке

См.: Древаль Л.М. Государственный контроль по обеспечению потребительских прав: некоторые аспекты теории и региональной практики // Вестник ДВЮИ МВД Российской Федерации. - 2001. - № 1. - С. 63.

47

и возможностей их преодоления, на наш взгляд, представляет рассмотрение и анализ деятельности именно этих органов.

Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и  поддержке предпринимательства (МАП России), функции и полномочия которого определены ст.П, 12 Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. №948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»1, ст. 40 Закона Российской Федерации «О защите прав потребителей», а также Постановлением Пра­вительства Российской Федерации от 12 июля 1999 г. №793 «Об утверждении По­ложения о Министерстве Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства»2. Перечисленные в данных нормативных актах полномочия МАП России и его территориальных органов являются исчерпывающими и не подлежат расширительному толкованию.

В соответствии с Положением, МАП России является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику по развитию конку­ренции, ограничению монополистической деятельности, пресечению недобросовест­ной конкуренции и защите прав потребителей.

Одной из основных его задач является государственный контроль3 за со- блюдением законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, ре­гулирующих отношения в области защиты прав потребителей.

Через свои территориальные органы МАП России контролирует исполнение законодательства по защите прав потребителей на всей территории страны. Для осу­ществления своих задач территориальные органы МАП России полномочны прово­дить проверки соблюдения отечественного законодательства субъектами предприни-

*См.: Ведомости Советов народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. — 1991. - № 16. - Ст. 499; 1992. - № 32. - Ст. 1882; № 34. - Ст. 1966; Собрание зако­нодательства  Российской  Федерации.- 1995. - №22.-Ст. 1977; 1998.-№ 19.-Ст. 2066; 2000. - № 2. - Ст. 124; 2002. - № 1 (ч. 1). - Ст. 2; № 12. - Ст. 1093; № 41 . -Ст. 3969.

2См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999. - № 29. - Ст. 3756; 2000. - № 16. - Ст. 1703; № 41. - Ст. 4082; 2002. - № 15. - Ст.1437; 2003. - № 32. - Ст. 3228.

 3 На наш взгляд, деятельность МАП России на потребительском рынке является над­зорной, а не контрольной. Но, в связи с тем, что в действующих нормативных актах, она именуется контрольной, в дальнейшем в данной работе будет использоваться терминология в соответствии с действующим законодательством.

48

мательской деятельности, рассматривать жалобы и обращения потребителей. Феде­ральный антимонопольный орган вправе рассматривать дела о нарушении законов и иных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей, выдавать, в пределах своей компетенции, предписания о прекращении нарушений прав потребителей и о приостановлении продажи товаров, выполнения работ, оказания услуг при отсутствии достоверной и достаточной ин­формации. Антимонопольные органы могут привлекаться судом к участию в процес­се или вступать в процесс по своей инициативе, для дачи заключений по делам о за­щите прав потребителей, а также выступать в качестве истца в интересах неопреде­ленного круга потребителей. При выявлении неоднократных или грубых нарушений прав потребителей МАП России имеет право передавать материалы на приостановле­ние действия или ее аннулирование в лицензирующий орган. При выявлении уго­ловно наказуемых деяний на потребительском рынке материалы передаются по под­ведомственности.

Важнейшей функцией МАП России является дача официальных разъяснений по вопросам применения законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей. Эти разъяснения имеют официальный характер.

МАП России осуществляет сотрудничество с другими государственными орга­нами и общественными организациями в вопросах защиты прав потребителей, обоб­щает практику применения законодательства по данным вопросам, разрабатывает предложения по его совершенствованию. На его базе функционирует Межведомст­венный координационный совет по защите прав потребителей.

Рассмотрим более подробно деятельность МАП России по контролю и надзору на потребительском рынке.

В 2001 году в целом по России территориальными органами МАП России было рассмотрено 51114 письменных и устных заявлений и обращений граждан1. Причем каждый год отмечается неуклонный рост их числа. Так, например, в 1996 г. было

1 См.: Государственный доклад «Защита прав потребителей в Российской Федерации в 2001 году». - М., 2002. - С. 7.

49

зарегистрировано 37842, обращений1, в 1999 г. - 419922, в 2000 г. - 499253. Такая си­туация говорит как о непрекращающихся правонарушениях на потребительском рын- ке, так и о росте правовой грамотности потребителей и возрастающем доверии потре­бителей к деятельности контролирующих органов. Именно формирование в обществе должной правовой культуры посредством правильно организованной административ­ной деятельности является одной из важнейших задач государственных органов, для осуществления которой МАП России ведет активную просветительскую работу. Ес­ли взглянуть на структуру видов деятельности, вызывающих наибольшее поступле­ние жалоб и обращений потребителей в последние годы (см. Приложение 1), то мож­но сделать вывод о том, что подавляющее число потребителей обращаются за помо­щью при покупке некачественных товаров. Это, в первую очередь, говорит об огром­ном количестве правонарушений в сфере торговли и необходимости принятия пре­вентивных мер с целью более эффективной защиты прав потребителей.

В настоящее время отмечается рост числа письменных обращений потребите­лей. Причиной этому является то, что в соответствии с Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при прове- дении государственного контроля (надзора)» внеплановые проверки хозяйствующих субъектов контролирующими органами в большей степени проводятся по письмен­ным заявлениям потребителей.

При рассмотрении обращений потребителей антимонопольные органы делают запросы хозяйствующим субъектам для предоставления информации и проводят вне­плановые проверки. Кроме того, проверки проводятся по инициативе самого органа или по заданию вышестоящего органа.

Проверка является специфичным способом получения и оценки информации о деятельности контролируемого субъекта. Проверки могут быть целевыми и ком-

1 См.: Государственный доклад «Защита прав потребителей в Российской Федерации

в 1996 - 1997 годах». - М, 1998. - С. 25.

2 См.: Государственный доклад < в 1999 году». - М., 2000. - С. 27.

3 См.: Государственный доклад в 2000 году». - М, 2001. - С. 9.

2 См.: Государственный доклад «Защита прав потребителей в Российской Федерации j

3 См.: Государственный доклад «Защита прав потребителей в Российской Федерации

50

плексными. При целевых проверках проверяется только определенное направление. Так, например, в 2002 г. все территориальные органы проводили проверки по выяв­лению в аптечных учреждениях молочнокислых бактерий «Наринэ» Томского произ­водства. Данный препарат по представленной информации Томского территориаль­ного управления не обладает бактерицидной активностью, представленная потреби­телям информация не соответствует действительности. В ходе проверок препарат был изъят из реализации1.

При комплексных проверках рассматривается соблюдение хозяйствующим субъектом или индивидуальным предпринимателем законодательства о защите прав потребителей в целом. Так, например, в 2002 г. по инициативе Камчатского террито­риального управления МАП России проведены совместно с органами внутренних дел г. Петропавловска - Камчатского проверки деятельности автостоянок на территории указанного города2. Хочется отметить, что такие комплексные проверки дают поло­жительные результаты в работе. Проверки позволяют полно обследовать хозяйст­вующий субъект, выявить нарушения и применить как меры административного на­казания, так и предупредительные меры.

В 2001 г. территориальными управлениями МАП России было проведено 5865 проверок хозяйствующих субъектов, что составило 84% от уровня 2000 г.3. Камчатским ТУ МАП России в 2001 г. было проведено 103 проверки, в 2002 г. -только 794. Такое снижение количества проверок при неуклонном росте правонару­шений на потребительском рынке и обращений потребителей, по нашему мнению, можно объяснить, во-первых, сокращением количества работников территориальных управлений МАП России, во-вторых, усложнением порядка проведения проверок и оформления их результатов. Кроме того, думается, что определенную роль сыграл и Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпри­нимателей при проведении государственного контроля (надзора)». В соответствии со

1 См.: Отчет Камчатского территориального управления МАП России за 2002 год. -

С. 10.

2См.:Там же.- С. 14.

3 См.: Государственный доклад «Защита прав потребителей в Российской Федерации в 2001 году». - М., 2002. - С. 10.

4  См.: Отчет Камчатского территориального управления МАП России за 2002 год. -С. 7.

51

ст. 7 данного закона «мероприятия по контролю проводятся на основании распоря­жений (приказов) органов государственного контроля (надзора)», в котором указы­вается наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуаль­ного предпринимателя, в отношении которых проводятся мероприятия по контролю, правовые основания проведения, в том числе, нормативные правовые акты, обяза­тельные требования которых подлежат проверке. Распоряжение (приказ) предъявля­ется должностным лицом, осуществляющим мероприятия по контролю, руководите­лю или иному должностному лицу юридического лица либо индивидуальному пред­принимателю. При внеплановых проверках, проводимых по обращению потребите­лей, получить данную информацию без выезда на место не всегда возможно. Кроме того, индивидуальные предприниматели в соответствии с действующим законода­тельством имеют предприятия, на которых работают по договору наемные работни­ки, должностными лицами не являющиеся. Как правило, застать самого предпри­нимателя в месте торговли затруднительно, что усложняет проведение проверки, за­тягивает сроки, снижает эффективность.

На наш взгляд, для пресечения злоупотреблений должностных лиц контроли­рующих органов достаточно было бы документа, подтверждающего направление должностного лица на проведение проверки по соответствующему обращению по­требителя, без указания реквизитов поднадзорного субъекта с обязательным состав­лением итогового документа по проверке. Необходимо законодательно закрепить право должностного лица, проводящего проверку, в отсутствие индивидуального предпринимателя предъявить распоряжение (приказ) о проведении контроля (надзо­ра) работнику, осуществляющему основную деятельность.

В результате проведения проверок выявляются различные правонарушения, особую значимость при этом имеет обнаружение фальсифицированной и опасной для жизни и здоровья граждан продукции, которой становится все больше на потре­бительском рынке России.

Серьезные опасения вызывает использование в продуктах питания генетически модифицированных источников (ГМИ). Это связано с тем, что товаров, полученных с использованием ГМИ, на мировом рынке становится все больше. Так, мировой обо­рот продаж только генетически модифицированных сельскохозяйственных культур превысил в 1999 г. 2 миллиарда долларов США, а в 2005 г., по прогнозам, он составит

52

8 миллиардов долларов США (не включая КНР)1. Все пищевые продукты, получен­ные из генетически модифицированных источников, впервые разрабатываемые и внедряемые для промышленного изготовления на территории Российской Федерации, а также впервые ввозимые и ранее не реализовывавшиеся на территории страны, под­лежат санитарно-эпидемиологической экспертизе, ее порядок определен Постановле­нием Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 8 ноября 2000 г. № 14 «О порядке проведения санитарно-эпидемиологической экс­пертизы пищевых продуктов, полученных из генетически модифицирован­ных           источников»2, в соответствии с МУК 2.3.2. 970-00 «Медико-биологическая оценка пищевой продукции, полученной из генетически модифициро­ванных источников». При этом в соответствии с Постановлением Главного государ­ственного санитарного врача Российской Федерации от 8 ноября 2000 г. № 13 «О на­несении информации на потребительскую упаковку пищевых продуктов, полученных из генетически модифицированных источников»3 вся пищевая продукция, полученная из генетически модифицированных источников, подлежит маркировке. Однако, как показывают систематические проверки, проводимые территориальными управления­ми МАП России, информация о применении ГМИ на продукции не указывается. Так, например, при проверке Тамбовским территориальным управлением МАП России колбасного цеха индивидуального предпринимателя А. установлено, что в рецептуру колбасы «Пикантная» включен соевый трансгенный белок, содержание которого в го­товом продукте составляет 10%. Информация об этом до потребителя не доводилась4. Такая ситуация, на наш взгляд, обусловлена отсутствием законодательной ба­зы, регулирующей применение трансгенных источников, а также отсутствием средств испытаний в регионах. Например, по результатам анализа состояния с ГМИ в Кам­чатской области установлено, что оборудования для проведения ПЦР-диагностики (полимеразной цепной реакции) в аккредитованных лабораториях центров госсан-

1  См.: Интервью с заместителем министра МАП России Дудкиным С.Н. // Законода­тельство. - 2003. - № 5. - С. 5

2 См.: Экологический вестник России. - 2001. - № 7.

3 См.: Экологический вестник России. - 2001. - № 7.

4  Государственный доклад «Защита прав потребителей в Российской Федерации в 2001 году». - М., 2002. - С. 81.

53

эпиднадзора не имеется, в результате чего, при отсутствии на продукции информации о ГМИ, не представляется возможным опровергнуть или подтвердить данный факт. Идентификация трансгенной ДНК методом полимеразной цепной реакции в настоя-■$Ф            щее время осуществляется только в 22 государствах. В России это возможно только в

НИИ питания РАМН, Центре генной инженерии РАН и во Всероссийском НИИ фи­зиологии растений1. По сложившейся практике контроль за трансгенными источни­ками осуществляется лишь на начальной стадии их фиксирования. В процессе же пе­реработки и наполнения этим материалом иных пищевых продуктов учет и контроль практически не ведется.

По нашему мнению, в данной ситуации необходимо ужесточение контроля за применением трасгенных источников и жесткая регламентация его применения в нормативных актах, а также закрепление мер ответственности за незаконное исполь­зование ГМИ и недоведение информации о ГМИ до потребителя. Защита интересов потребителя требует ограничения использования генетически модифицированных ис­точников, введя это в рамки эксперимента.

Нами рассмотрены только отдельные, наиболее актуальные проблемы государ­ственного контроля, осуществляемого антимонопольными органами на потребитель-г?           ском рынке. Вместе с тем, определенный интерес представляет сравнение МАП Рос-

сии с аналогичным органом во Франции, поскольку опыт Франции также был учтен при формировании российского законодательства.

Во Франции действует традиция сильных государственных органов, функцио­нирующих на государственном, а не на муниципальном уровне. Примером может служить Генеральная дирекция по конкуренции, потреблению и борьбе со злоупот­реблениями (DGCCRF), находящаяся в подчинении министра экономики, а при необ­ходимости в распоряжении министра, ответственного за потребление. Данная струк­тура имеет много общего с Министерством Российской Федерации по антимонополь­ной политике и поддержке предпринимательства. И МАП России, и Генеральная ди­рекция действуют на местном уровне, проводя политику обеспечения конкуренции и защиты прав потребителей, регулируют торговлю и рекламу, следят за соблюдением стандартов. Они оба вносят и разрабатывают законы и содействуют развитию движе-

См.: Интервью с заместителем министра МАП России Дудкиным С.Н. // Законода­тельство. - 2003. - № 5. - С. 5-6.

54

ния потребителей. Основной задачей DGCCRF является обеспечение надлежащего функционирования экономического рынка. Она действует в отношении предприятий и потребителей.

 Генеральная дирекция создана на основе Декрета от 5 ноября 1985 г. и является результатом слияния Дирекций внутренней торговли и цен, а также борьбы со зло­употреблениями, которая раньше подчинялась министру сельского хозяйства.

Роль дирекции значительно изменилась после 1986 г., когда французская эко­номика перешла от режима административного регулирования цен к режиму свобод­ного ценообразования. С этого времени она играет непосредственную роль в защите прав потребителей, в том числе и осуществляя контроль качества и безопасности то­варов и услуг.

Ее роль в отношении предприятий заключается в развитии свободной конку­ренции и поощрении улучшения качества1.

Для осуществления своей миссии дирекция участвует в выработке регламенти­рующих документов и обеспечивает их соблюдение. Она имеет сетевую организацию на территории, располагая дирекциями в каждом департаменте.

Генеральная дирекция является центральным административным органом, в  основные задачи которого входит:

- забота о нормальном развитии рынка, обеспечивая его открытость для конку­ренции, гарантируя качество и безопасность товаров и услуг, и проводя в жизнь раз­работанную правительством политику в области потребления;

-  прием граждан: выделен номер телефона, по которому жертвы обмана, мо­шенничества, незаконной или некачественной деятельности изготовителя (исполни­теля, продавца) могут проинформировать об этом администрацию и получить реко­мендацию по дальнейшим действиям, а также выход на сервер Минител и адрес в Ин­тернете;

-  сотрудники DGCCRF отслеживают и фиксируют случаи нарушения норм в сфере конкуренции и потребления.

Сотрудники генеральной дирекции имеют особые полномочия и могут делать  предупреждения «виновным», требуя от них изменить свое поведение. Они могут

1 См.: Рыночное законодательство Франции. Сборник рабочих материалов по проекту ТАСИС-М.,2000.

55

также запретить реализацию опасного товара или изъять его по причинам несоблюде­ния закона, медицинских требований или возникновения опасности для потребителя, а если не осталось никаких сомнений в том, что он опасен, уничтожить такой товар1.

Сравнивая МАП России и Генеральную дирекцию, очевидно, что несмотря на схожесть рассмотренных государственных органов, сотрудники Генеральной дирек­ции имеют большие полномочия в части пресечения правонарушений на потреби­тельском рынке. На наш взгляд, было бы полезно использовать опыт Франции для решения проблемы по изъятию и уничтожению опасного товара, так как в настоящее время российским законодательством данный вопрос не достаточно урегулирован.

На основании изложенного, можно сделать вывод, о том, что МАП России яв­ляется надзорным органом, так как осуществляет деятельность по надзору за соблю­дением законодательства на потребительском рынке систематично, в соответствии с планами работы или по обращениям потребителей; по результатам надзора выдает акт проверки, устанавливающий факт правового состояния поднадзорного объекта, а также, в случае необходимости, предписание об устранении выявленных нарушений.

Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и под­держке предпринимательства обладает универсальными полномочиями по надзору, которые охватывают все направления потребительского рынка: производство, реали­зацию товаров, выполнение работ, оказание услуг.

Имеющиеся полномочия определены ст. 40 Закона Российской Федерации «О защите прав потребителей», а также Положением о Министерстве Российской Феде­рации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства.

Особенностями данного органа являются: универсальность, независимость, осуществление деятельности исключительно на основе бюджетного финансирования, право официального толкования нормативных правовых актов по защите прав потре­бителей, функционирование на базе МАП России Межведомственного координаци­онного совета по делам потребителей.

Новым направлением надзора, имеющим особую актуальность, является про­ведение проверок продукции, изготовленной с использованием генетически модифи

1 См.: Потребительская политика и системы защиты прав потребителей в Европей­ском сообществе и России. Сборник рабочих материалов по проекту ТАСИС. - М., 1999.

56

цированных источников. В настоящее время проблема использования ГМИ не имеет достаточного правового регулирования, что приводит к бесконтрольному использо­ванию трансгенных продуктов без надлежащей информации.

Государственная санитарно-эпидемиологическая служба Российской Фе­дерации, действующая на основании Положения, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 2000 г. № 5541, определена феде­ральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять государ­ственный санитарно-эпидемиологический надзор.

Законодательной базой деятельности Госсанэпидслужбы Российской Федера­ции является так называемое «санитарное» законодательство, которое основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населе­ния»2, других законов, в том числе «О защите прав потребителей», «О качестве и безопасности пищевых продуктов», «О лицензировании отдельных видов деятельно­сти», «О радиационной безопасности населения», а также принимаемых в соответст­вии с ними законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов.

Государственная санитарно-эпидемиологическая служба Российской Федера­ции - единая федеральная централизованная система органов и учреждений, осущест­вляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор в Российской Фе­дерации, то есть деятельность по предупреждению, обнаружению, пресечению нару­шений законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в целях охраны здоровья населения и среды обитания, в том числе и в сфере потребительского рынка.

Основными элементами государственного санитарно-эпидемиологического надзора, в рассматриваемом нами аспекте, в соответствии со ст. 44 Федерального за­кона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее Закон) яв­ляются: контроль выполнения санитарного законодательства, санитарно-

1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 2000. - № 31. - Ст. 3295.

2 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999. - № 14. - Ст. 1650; 2002.- №1.-(ч. 1).-Ст. 2; 2003.- №2.-Ст. 167; 2003.-№27.-Ст. 2700.- (ч. 1).

57

эпидемиологической обстановки, санитарно-противоэпидемических (профилактиче­ских) мероприятий, предписаний и постановлений должностных лиц, осуществляю щих государственный санитарно-эпидемиологический надзор; санитарно-карантинный контроль в пунктах пропуска через государственную границу Россий­ской Федерации; применение мер пресечения нарушений санитарного законодатель­ства.

Одним из направлений деятельности Госсанэпидслужбы является контроль за защитой потребительского рынка от проникновения на него некачественных товаров и услуг, способных оказать неблагоприятное воздействие на здоровье человека. Так, ст. 42 Закона Российской Федерации «О защите прав потребителей» федеральному органу санитарно-эпидемиологического надзора предоставлены полномочия по осу­ществлению контроля за соблюдением требований к безопасности товаров (работ, ус­луг), установлению обязательных требований в части безопасности и выдачи предпи­саний об устранении нарушений в случае их несоблюдения и другие.

Органами Госсанэпидслужбы Минздрава России в 2001 г. было предотвраще­но более 200 тысяч случаев санитарных правонарушений, поставки на потребитель­ский рынок страны продовольствия, опасного по своим санитарно-гигиеническим ха­рактеристикам, способного вызвать массовые заболевания и отравления людей.

За выявленные нарушения санитарного законодательства центрами Госсан­эпиднадзора в субъектах Российской Федерации в 2001 г. был наложен 166341 административный штраф, наибольший удельный вес штрафов приходится на объекты торговли - 76%, приостанавливалась эксплуатация 63575 пищевых объек­тов . Только в первом полугодии 2002 г. органами санэпиднадзора забраковано 30,2 тысяч партий продуктов питания, в том числе 5,1 тысяч партий импортного про­довольствия. Общий объем забракованной продукции составляет 15,3 тысяч тонн, из них импортной - 5,2 тыс. тонн.

Одним из приоритетных направлений деятельности подразделений Госсанэпид­службы является надзор за производством и оборотом спирта и алкогольной продук­ции. Только в 2001 г. обследовано 193745 предприятий, производящих и реализующих алкогольную продукцию. Формы надзора   различны - это и плановые проверки, и

'См.: Государственный доклад «Защита прав потребителей в Российской Федерации в 2001 году». - М., 2002. - С. 109.

58

проверки по заявлениям потребителей или сообщениям органов здравоохранения, и рейды, проводимые совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, в том числе органами МВД России. По результатам надзора в 2001 г. было за­браковано 4876 партий продукции, в объеме 92326,6 дал. Максимальное количество — 99,2 % нестандартной продукции выявлено в торговой сети. По итогам проверок бы­ли приняты меры административного наказания в 33017 случаях в виде наложения штрафов на общую сумму 7555,3 тыс. руб. Кроме того, по представлениям органов госсанэпидслужбы отозвано 167 лицензий, передано 111 материалов в следственные органы, из них принято к производству 96 дел1.

Значительное внимание в проведении государственного надзора центрами Гос­санэпиднадзора уделяется проверкам биологически активных добавок (БАД) к пище. За последние 5 лет проведено более 4000 экспертных оценок БАД, выдано 3148 регистрационных удостоверений. Однако, практически во все контрольно-надзорные органы поступают жалобы потребителей на предоставление недостоверной информации о назначении и полезных свойствах различных биологически активных добавок. Так, при проверке БАД «Алкоголь детокс» было установлено несоответствие информации, предоставляемой потребителям по применению БАД регистрационному удостоверению, в соответствии с которым данная добавка рекомендуется в качестве общеукрепляющего средства, а не подавляет пристрастие к спиртному людей, стра­дающих алкоголизмом. Следует отметить, что при регистрации БАД было сохранено предложенное изготовителем название, вводящее потребителя в заблуждение2. При государственном надзоре выявляются фальсифицированные биологически активные добавки, которые выпускаются в обращение под видом пищевых добавок и сертифи­цируются как обычные продукты питания. Большая часть БАД вообще уходит из-под контроля путем многоуровневой системы сетевого маркетинга или продаже товаров из рук в руки. В связи с этим Минздравом России разработаны санитарные правила, пре­дусматривающие требования к производству и обороту этих изделий. Вместе с тем не­обходимо совершенствование законодательства в части определения конкретных фе­деральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решения по

1 См.: Государственный доклад «Защита прав потребителей в Российской Федерации в 2001 году». - М., 2002. - С. 105-107.

2  См.:   Там   же.  -  С.   107.

59

отзыву товаров и определить соответствующий порядок, а также установить случаи, при которых сам изготовитель обязан принять подобные меры.

Еще одним значимым направлением в деятельности органов Госсанэпидслужбы является надзор за соблюдением санитарных норм и правил, безопасностью продук­ции, в том числе ввозимой из-за рубежа. С этой целью проводится гигиеническая экспертиза и выдается гигиеническое заключение. Гигиеническая оценка продукции является дорыночным, запретительно-разрешительным методом государственного надзора. Она проводится на стадиях разработки новой продукции, постановки ее на производство, выпуска на рынок, а также при ввозе продукции из-за рубежа.

Следует отметить дублирование функций при гигиенической оценке продукции, подлежащей обязательной сертификации, так как правила гигиенической оценки про­дукции, утвержденные приказом Минздрава России и правила сертификации продук­ции, утвержденные Госстандартом России, практически совпадают. Несмотря на большое количество продукции, подвергаемой гигиенической экспертизе и обяза­тельной сертификации, отказы в выдаче сертификата в среднем составляют 2-3%. По результатам же государственного надзора на потребительском рынке ежегодно выяв­ляется более 20% опасной и некачественной продукции.

Так, например, Центром ГСЭН по Приморскому краю в 2001 г. в порядке про­ведения гигиенической оценки продукции и производств, заявленных на экспертизу, выдано 1567 заключений о соответствии на продукцию и 296 — на производство оте­чественной продукции, в трех случаях в выдаче заключений было отказано по причи­не несоответствия продукции показателям безопасности. При контроле импортируе­мой продукции в пунктах пропуска через государственную границу на автопереходах в 2001 г. Гссанэпидслужбой запрещено к ввозу 2415,79 тонн (128 партий), что соста­вило 0,87% от всей ввозимой продукции, из них 1729,54 т — пищевая, 25 т - промыш­ленная продукция. В структуре всей запрещенной к ввозу продукции наибольший удельный вес приходится на крупы и строительно-отделочные материалы (49,4% и 22,7%, соответственно). Причинами запрещения ввоза явилось отсутствие докумен­тов о безопасности, отсутствие информации для потребителей, истекший срок годно­сти, превышение предельно-допустимых значений вредных факторов. Продукция, за­прещенная к ввозу на территорию России, подлежала возврату поставщику либо под­вергалась экспертизе с последующим принятием решения о возможности ее исполь-

60

зования по назначению, утилизации либо уничтожения. Вместе с тем по результатам надзора за безопасностью товаров, реализуемых на вещевых рынках г. Владивостока, проведенного ЦГСЭН выявлено, что 44% от исследованных товаров не отвечали тре­бованиям безопасности и здоровья населения1.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что Госсанэпидслужба является контрольно-надзорным органом. Ее контрольная функция заключается, например, в проведении по заявке предпринимателей исследования продукции по показателям безопасности, с целью выдачи заключения о ее соответствии требованиям стандартов, норм и правил и возможности реализации продукции в соответствии с ее назначени­ем. Надзорные функции выражаются в проведении систематических плановых и опе­ративных проверок соблюдения законодательства в части безопасности, а также сани­тарных норм и правил. По результатам проверок составляются акты, протоколы об­следования устанавливающие факт правового состояния поднадзорного объекта.

Госсанэпидслужба обладает узкими полномочиями, которые ограничиваются контролем и надзором за соблюдением санитарно-эпидемиологических требований. Данные полномочия определены Положением о Государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации, Федеральным законом «О са­нитарно-эпидемиологическом благополучии населения», а также другими норматив­ными правовыми актами.

Особенностями данного органа являются: узкая направленность деятельности, подчиненность Минздраву России; расширение объемов проведения платных работ.

Приоритетными направлениями деятельности в настоящее время являются надзор за производством и оборотом спирта, алкогольной и спиртосодержащей про­дукции, а также за производством и реализацией БАД, представляющих серьезную опасность для жизни и здоровья людей при том уровне фальсификации и ненадлежа­щей информации о товаре, который существует в настоящее время.

Государственная инспекция Российской Федерации по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей (Госторгинспекция) Министерства эконо­мического развития и торговли Российской Федерации, действующая на основа-

1 См.: Доклад Приморского территориального управления МАП России «Защита прав потребителей в Приморском крае в 2000 году». - Владивосток, 2001. - С. 65-68.

61

нии Положения о Госторгинспекции, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 27 мая 1993 г. № 501'.

Основной деятельностью Государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей, в соответствии с Положением, является контроль соблюдения норм и правил торговли и общественного питания, порядка применения цен по отдельным группам товаров, качества и безопасности товаров на­родного потребления. Однако, на наш взгляд, отнесение деятельности Госторгин­спекции к контрольной не совсем верно, так как те функции, которые закреплены за государственной торговой инспекцией, более соответствуют надзорным, что будет подтверждено дальнейшим анализом. Вместе с тем считаем более корректным ис­пользовать в тексте законодательно закрепленную терминологию. Объектами госу­дарственного контроля Госторгинспекции в соответствии с возложенными на нее за­дачами являются торговые предприятия независимо от форм собственности и ведом­ственной принадлежности, а также граждане, производящие и реализующие товары или услуги.

Для осуществления основных задач территориальные управления госторгин­спекции выполняют следующие основные функции:

- проводят проверки соблюдения правил торговли и качества товаров народно­го потребления у продавца;

-   в соответствии с порядком, согласованным с Государственным комитетом Российской Федерации по стандартизации и метрологии, проверяют качество про­дукции у изготовителя;

-  осуществляют контроль за соблюдением порядка применения цен по отдель­ным группам товаров;

-  контролируют правильность пользования весоизмерительными приборами, торговым и технологическим оборудованием;

-   рассматривают в соответствии с действующим законодательством письма, заявления, жалобы граждан на качество товаров, нарушения в работе предприятий торговли, общественного питания.

1 См.: Собрание актов Президента Российской Федерации и Правительства Россий­ской Федерации. - 1993. - № 23. - Ст. 2112; Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. - № 29. - Ст. 3529; 1999. - № 16. - Ст. 1999; № 41. - Ст. 4923; 2001.- №17.-Ст. 1719.

62

Для выполнения своих функций специалисты госторгинспекции имеют право производить контрольные закупки товаров для определения правильности расчетов с покупателем, соблюдения закладки и веса продуктов в общественном питании.

В соответствии с Положением Госторгинспекция обладает следующими права­ми:

- выдает обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений правил торговли и технологической дисциплины при производстве товаров; о снятии с реализации товаров, опасных для жизни, здоровья и имущества граждан; о приоста­новлении или введении особых условий приемки и реализации товаров, изготовлен­ных с нарушениями требований нормативной документации, до их устранения;

- передает материалы в следственные органы для привлечения к ответственно­сти должностных лиц, допускающих неоднократные злоупотребления в торговле, вы­пуске и реализации недоброкачественной продукции, наносящей значительный ущерб интересам потребителей;

— выступает стороной в суде и арбитражном суде;

— выносит решения о применении в установленном порядке штрафных санкции к изготовителю, продавцу за реализацию товаров, произведенных с отступлением от требований стандартов, а также за нарушения дисциплины цен при реализации това­ров

Органы Госторгинспекции в соответствии со ст. 23.49 Кодекса Российской Фе­дерации об административных правонарушениях наделены административно-юрисдикционными полномочиями.

Такими образом, анализируя изложенное, можно отметить, что деятельность органов Госторгинспекции отличается узкой направленностью, так как они фактиче­ски надзирают за соблюдением законодательства, норм и правил только в ограничен­ном секторе потребительского рынка - торговле и общественном питании, в связи с этим представляется неверным их отнесение к контрольным, а не надзорным органам. Кроме того, работа данного органа строится в соответствии с планами и обращениями потребителей. Планирование ведется как с учетом ситуации, складывающейся на ре­гиональном потребительском рынке, так и по заданиям Департамента Госторгинспек­ции Минэкономразвития России, что указывает на отсутствие взаимного волеизъяв­ления субъектов, как   это предполагается при контроле. Так, например, по письму

63

Департамента Госторгинспекции № 45-17/830 от 24 сентября 2003 г. Управлением по Камчатской области был проведен рейд по проверке предприятий, реализующих ау­диовизуальные произведения и фонограммы. Нарушения установлены во всех прове­ренных предприятиях. С реализации снято 5845 шт. аудиовизуальных произведений и фонограмм. При этом, несмотря на возможность органов Госторгинспекции выявлять подобные нарушения при проверках и рейдах, они в соответствии с КоАП РФ не на­делены правом составлять протоколы об административных правонарушениях, пре­дусмотренных ст. 7.12 КоАП РФ. По нашему мнению, это не соотносится с общей политикой государства, направленной на борьбу с нарушением авторских и смежных прав на потребительском рынке.

При сравнительно небольшой численности территориальных органов Госторг­инспекции (например, в Камчатском управлении общая численность — 15 чел.) ими проводится большое количество проверок, в среднем около 30 в месяц на одного ин­спектора, чему способствуют как применение формализованных актов, требующих меньших затрат времени для оформления, так и узкий спектр рассматриваемых про­блем. Так, только в 2001 г. органами Госторгинспекции в целом по России проведено 423,4 тыс. проверок (в 1999 г. - 322 тыс. проверок) соблюдения правил торговли, ка­чества товаров, из них в 82% (в 1999 г. — 74%) выявлены нарушения. Наиболее рас­пространены нарушения правил торговли, обман (обмер, обвес, обсчет) потребите­лей, продажа товаров ненадлежащего качества или без сертификатов1.

Рассмотрим некоторые наиболее актуальные вопросы государственного кон­троля в сфере торговли и общественного питания.

При контроле качества и безопасности товаров, реализуемых на потребитель­ском рынке, сложность вызывает контроль продукции, произведенной по техниче­ским условиям предприятий, так как они являются интеллектуальной собственностью и могут быть приобретены только на платной основе. Госторгинспекция не распола­гает базой технических условий. С введением технического регулирования техниче­ские условия будут заменяться на стандарты организаций, контроль за которыми не будет входить в компетенцию государственных органов. Это не улучшит положение потребителя, так как в соответствии с новой концепцией государственному контролю

1 См.: Государственный доклад «Защита прав потребителей в Российской Федерации в 2001 году».-М., 2002.-С. 175

64

и надзору подлежат только обязательные требования технических регламентов. Кон­троль же за потребительскими свойствами продукции должен осуществлять сам по­купатель.

Интересной является новая методика проведения надзора за обращением кон­трафактной продукции на потребительском рынке, которая была разработана Гос-торгинспекцией в связи с обращениями фирм изготовителей, ассоциации предприни­мателей, по поводу наводнения рынка поддельными товарами. Для проведения кон­троля сами изготовители предоставляют образцы своей продукции с необходимой информацией для ее идентификации, а также разработанные методики определения контрафактной продукции. Это позволило органам Госторгинспекции на новом каче­ственном уровне осуществлять контроль и выявлять поддельную продукцию. Так, например, по обращению «Бюро цейлонского чая» были выявлены партии фальсифи­цированного цейлонского чая и бразильского кофе. Однако, это стало возможным только для управлений Госторгинспекции крупных городов, обладающих хорошей лабораторной и методической базой. В Камчатской области, к сожалению, данная работа не проводилась, так как для определения подлинности цейлонского чая необ­ходимо исследование наличия в продукции аминокислоты - цис-гексинола, которая образуется только в исключительных климатических условиях острова Цейлон и яв­ляется маркером цейлонского чая. На сегодняшний день ни одна аккредитованная ла­боратория в Камчатской области не владеет такой методикой даже при наличии необ­ходимого оборудования.

В результате надзора было выявлено, что наиболее часто подделывались сле­дующие товары и товарные знаки: зубная паста «Blend-a-med», краска для волос «Wellaton», тушь для ресниц «Max Factor», кожгалантерейные изделия фирм «Ree­bok», «Nike», «Adidas» и др. На наш взгляд, данный опыт должен оказаться полез­ным и для других контролирующих органов, так как только подобное сотрудничество с изготовителями может позволить избавить рынок от фальсифицированной продук­ции1.

Серьезной проблемой надзора в торговле является отсутствие собственной ис­пытательной базы, в частности экспресс-методов у органов Госторгинспекции. Кон-

1 См.: Государственный доклад «Защита прав потребителей в Российской Федерации в 2001 году». - М., 2002.. - С. 177.

65

трольные исследования проводятся преимущественно органолептически, что снижает эффективность надзора и затрудняет доказывание совершения правонарушения при применении мер административного наказания, а также запрета реализации или изъя- тия продукции из торговой сети. Так, при совместной проверке ФГУ «Камчатский Центр стандартизации, метрологии и сертификации» и Управления Госторгинспекции по Камчатской области в магазине «Дискавери» была проверена партия коньяка «Бе­лый аист» производства СП ВКЗ «Винимпэкс» Молдова, село Твардица, по заказу корпорации «Ла Вина», которая была забракована по внешнему виду. Для решения дальнейшей судьбы партии было необходимо подтверждение ненадлежащего качества коньяка данной партии по физико-химическим показателям. С этой целью образцы пришлось отправлять во ВНИИ пивоваренной, безалкогольной и винодельческой промышленности. По результатам арбитражных анализов данная продукция не была отнесена к группе коньков, не соответствовала заявленному наименованию и возрас­ту. По этим основаниям все партия продукции была запрещена к реализации1.

Анализ нарушений законодательства в сфере потребительского рынка показы­вает, что самыми неблагоприятными секторами торговых предприятий являются рын­ки и мелкорозничная торговая сеть. Предприятия формируют ассортимент товаров  стихийно, бессистемно. Как правило, в таких предприятиях отсутствуют квалифици­рованные работники, грубо нарушаются санитарные правила продажи и хранения то­варов. Все это приводит к ущемлению прав потребителей, а иногда и представляет уг­розу здоровью населения2.

Однако, изначально качество товаров, которые в последствии поступают в мел­корозничную сеть, зависит от деятельности оптовых торговых предприятий. Это осо­бенно актуально в Камчатской области, где доля ввозимой продукции составляет 90%. При этом завозят продовольственные товары, в основном около пяти крупных предприятия оптовой торговли. В таких условиях, по нашему мнению, необходимо ужесточение государственного надзора за их деятельностью с целью предотвращения

См.: Обзор о результатах проверок предприятий торговли и общественного питания, проведенных Управлением Госторгинспекции по Камчатской области за третий квар­тал 2003 г. - С. 8.

2 См.: Справка-информация управления Госторгинспекции Минэкономразвития РФ по Камчатской области «О состоянии и мерах по усилению государственного контро­ля за ситуацией на потребительском рынке Камчатской области». — С. 3.

66

проникновения некачественной продукции в мелкорозничную сеть. Однако, учитывая нормы Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», это стано­вится невозможным.

На основании изложенного можно сделать вывод о том, что Госторгинспекция относится к надзорным органам, поскольку ее работа строится в соответствии с пла­нами проверок и обращениями потребителей, проводится систематично, по результа­там надзора выдаются акты проверок, фиксирующие правовое состояние объекта го­сударственного надзора.

Полномочия Госторгинспекции отличаются узкой направленностью, так как она фактически надзирает за соблюдением законодательства, норм и правил только в ог­раниченном секторе потребительского рынка - торговле и общественном питании. Данные полномочия закреплены Законом Российской Федерации «О защите нрав по­требителей» и Положением о Госторгинспекции.

Особенностями инспекции являются: ведомственная подчиненность Министер­ству экономического развития и торговли Российской Федерации, осуществление дея­тельности исключительно на основе бюджетного финансирования, наличие полномо­чий по проведению контрольных закупок товаров в розничной торговле и обществен­ном питании.

Одним из приоритетных направлений деятельности в настоящее время является надзор за реализацией контрафактной продукции1. Данное направление надзора весь­ма актуально в настоящее время, но слабо урегулировано нормативными правовыми актами.

Государственный комитет Российской Федерации по стандартизации и метрологии (Госстандарт России) действует на основании Положения, утвержден­ного постановлением Правительства Российской Федерации от 7 мая 1999 г. № 4982.

Его задачи определены Законом Российской Федерации «О защите прав по­требителей»; Законом Российской Федерации «Об обеспечении единства измерений».

1  См.: Государственный доклад «Защита прав потребителей в Российской Федерации в 2001 году». - М, 2002. - С. 177-178; Государственный доклад «Защита прав потре­бителей в Российской Федерации в 2002 году». - М., 2003. - С. 102.

2 Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999. - № 20. - Ст. 2434.

67

Реализуя функции межотраслевого регулирования, Госстандарт России осуще­ствляет свои полномочия в следующих областях: обеспечение единства измерений, стандартизации, сертификации, аккредитации, государственного контроля (надзора), а также осуществляет реализацию задач, направленных на обеспечение вступления России во Всемирную торговую организацию.

Государственный контроль и надзор за соблюдением обязательных требований государственных стандартов и обеспечением единства измерений является одной из форм государственного регулирования и осуществляется в целях предупреждения, выявления и пресечения нарушений законодательства в области стандартизации, под­тверждения соответствия и защиты прав потребителей. Контрольно-надзорными функциями Госстандарта России являются:

- государственный контроль и надзор за соблюдением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований государственных стандартов, осуществляемые на стадиях разработки, подготовки продукции к произ­водству, ее изготовления, реализации, использования, хранения, транспортирования и утилизации, а также при выполнении работ и оказании услуг;

- государственный контроль и надзор за соблюдением проверяемыми субъек­тами правил обязательной сертификации и за сертифицированными товарами;

- государственный метрологический надзор за выпуском, состоянием и приме­нением средств измерений, аттестованными методикам  выполнения измерений, эта­лонами единиц величин, соблюдением метрологических правил и норм, количеством товаров, отчуждаемых при совершении торговых операций, количеством фасованных товаров в упаковках любого вида при их расфасовке и продаже;

-  государственный метрологический контроль, проводимый посредством ут­верждения типа средств измерений, поверки средств измерений, в том числе этало­нов, лицензирование деятельности юридических и физических лиц по изготовлению, ремонту средств измерений.

До 1 июля 2003 года законодательную основу деятельности Госстандарта Рос­сии в этой сфере составляли Законы Российской   Федерации:   от 10 июня 1993 г.

68

№ 5154-1 «О стандартизации»1, от 10 июня 1993 г. № 5151-1 «О сертификации про­дукции и услуг»2, «О защите прав потребителей», «Об обеспечении единства измере­ний»; Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

Вместе с тем в России в настоящее время принят и введен в действие с 1 июля 2003 г. новый Федеральный закон «О техническом регулировании», который предусматривает замену государственных стандартов на технические регламенты и национальные стандарты. При этом технические регламенты будут определять, как обязательные, только требования по безопасности. Государственные стандарты, пу­тем пересмотра, отмены или принятия новых, будут переведены в национальные и получат статус добровольных документов. При этом законодатель предоставляет большую самостоятельность изготовителям, исполнителям, основываясь на том, что они имеют достаточно развитое чувство ответственности и способны отвечать за вы­пускаемую и ввозимую продукцию. Однако практика функционирования потреби­тельского рынка убеждает в обратном.

Так, в 2001 г. территориальными органами Госстандарта России было прове­дено 32137 проверок продукции разных отраслей промышленности и услуг, оказы­ваемых населению на 26402 предприятиях различных форм собственности (в 1999 г. - 32767 проверок на 27,9 тыс. предприятий) в 70% из которых были выявлены нару­шения установленных требований (в 1999 г. - 75,6 %). Основное внимание было уде­лено предотвращению поступления на потребительский рынок некачественных и опасных для потребителя алкогольной продукции, пищевых продуктов, продовольст­венного сырья, продукции легкой промышленности и бытовой радиоэлектронной аппаратуры. Объем проверенной продукции в стоимостном выражении соста­вил 5503,42 млн. руб. (в 1999 г. - 5791,7 млн. руб.). Из-за несоответствия обязатель­ным требованиям государственных стандартов и несоблюдения правил обязатель­ной   сертификации     запрещена      реализация продукции на сумму 878,5 млн. руб.,

1 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1993. - № 25. - Ст. 917; Собрание законодательства Рос­сийской Федерации. -   1996. - № 1.- Ст. 4; 2002.- № 1 (ч. 1). -Ст. 2; №28.-Ст. 2791; № 30. - Ст. 3033; 2003.-№ 2.-Ст. 167.

См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации  и Верховного Совета Российской Федерации. - 1993. - № 26. - Ст. 966; 1996. - № 1. - Ст. 4; 1998. - № 10. - Ст. 1143;  № 31.-Ст. 3823;    2002.- №30.-Ст. 3033;  2003.- №2.-Ст. 167.

69 что на 215,7 млн. руб. больше по сравнению с 1999 г.1.

В связи с введением в действие Федерального закона «О техническом регули­ровании» утратили силу Законы Российской Федерации «О стандартизации» и «О Ф*            сертификации продукции и услуг», что усложнило ситуацию в сфере государственно-

го контроля и надзора на потребительском рынке. Однако, до принятия технических регламентов, которые будут определять форму подтверждения соответствия (добро­вольная, обязательная сертификация, декларирование соответствия) для данной про­дукции, действует существующая система сертификации. Вместе с тем в стандарти­зации произошли глобальные изменения.

В соответствии с ранее действовавшим законодательством в России существо­вала отлаженная система стандартизации, которая включала в себя более 50 тыс. го­сударственных стандартов (ГОСТ), а также строго определенную структуру государ­ственного контроля и надзора за их соблюдением. Контрольно-надзорные функции на Госстандарт России были возложены законом о стандартизации. Этим же законом были определены его полномочия, порядок проведения контроля и надзора, компе­тенция государственных инспекторов и их защита государством. Федеральный закон «О техническом регулировании» закрепил лишь общие положения, дал понятия стандартизации, сертификации. Для обеспечения функционирования новой системы, в развитие указанного закона необходимо принять пакет нормативных актов, в кото­рых должны быть установлены порядки создания и деятельности экспертных комис­сий, аккредитации органов по сертификации, организации информирования изготови­телей и продавцов о ситуации в области соблюдения требований технических регла­ментов и многое другое. Учитывая, что вся база государственных стандартов должна быть преобразована в технические регламенты и национальные стандарты, законода­тель, на наш взгляд, верно установил семилетний срок для полного перехода на но­вую систему. Однако, не понятна поспешность законодателя в части отмены законов о стандартизации и о сертификации продукции и услуг. По нашему мнению, необхо­димо до принятия всего пакета нормативных документов, разработки и внедрения технических регламентов и национальных стандартов, сохранить действие указанных ^            законов, обеспечив поэтапное введение закона о техническом регулировании. В на-

*См.: Государственный доклад «Защита прав потребителей в Российской Федерации в 2001 году». - М., 2002. - С. 187.

70

стоящее же время образовался правовой вакуум, что ставит под угрозу как безопас­ность граждан, так и безопасность государства в целом.

Кроме того, закон о техническом регулировании вступил в противоречие с За- коном Российской Федерации «О защите прав потребителей», а также с КоАП РФ. Так, например, ст.ст. 9, 10 Закона Российской Федерации «О защите прав потреби­телей» предусматривают как обязательную, информацию о товарах, работах, услугах, а также об изготовителе, исполнителе, продавце. Эти требования были закреплены и в государственных стандартах по информации для потребителей

Технические же регламенты не относят эти требования к обязательным, не­смотря на то, что ст. 14.5, 14.8 КоАП РФ предусматривают административное наказа­ние за отсутствие установленной информации об изготовителе, продавце, а также о реализуемом товаре. Исключение требований к информации, маркировке из перечня обязательных имеет особую значимость в условиях новой системы технического ре­гулирования, так как, в соответствии с концепцией реформирования, основным кон­тролером на потребительском рынке становится сам потребитель. Однако, не обладая полной и достоверной информацией о товаре и его изготовителе, потребитель не име­ет возможности правильно оценивать предлагаемые ему товары. Отсутствие единых требований к информации (маркировке) создаст серьезные сложности и при осуще­ствлении государственного надзора, в части идентификации продукции.

Таким образом, на наш взгляд, необходимо пересмотреть и обоснованно рас­ширить перечень обязательных показателей, гармонизировав действующее законода­тельство, регулирующее правоотношения на потребительском рынке. Кроме того, ч. 2 ст. 33 закона о техническом регулировании  необоснованно сужает полномочия государственных органов в части контроля (надзора)   на стадии производства.

Такое реформирование системы стандартизации обусловлено, в первую оче­редь, подготовкой к вступлению России в ВТО, что определяет необходимость сбли­жения отечественного законодательства в области стандартизации с международным и зарубежным.

Однако, по мнению Р. Симпсона, заместителя директора Национального совета  потребителей Великобритании, при создании единого европейского рынка и устране-нии внутригосударственных торговых барьеров стандарты стали существенным меха­низмом для достижения этой цели. Организации потребителей Европейского сообще-

71

ства, веря в свободную торговлю как средство обеспечения выбора и нормальных цен, приветствовали колоссальный рост конкуренции и больший выбор, который обеспе­чивался единым рынком1. При этом Р. Симпсон считает: «Вера в либерализацию тор- говли не означает, что люди должны рисковать жизнью или здоровьем, приобретая явно опасные товары. В наше время общепринято, по крайней мере, в развитых стра­нах, что даже в рыночной экономике должна быть презумпция того, что предлагаемые на рынке товары в основном безопасны. Главная роль в ее обеспечении принадлежит стандартам»2.

Директор Центра потребительского права Лувенского католического универси­тета (Бельгия), профессор Т. Бургуани и старший научный сотрудник данного Центра Ф. Манье считают, что «юристы, защищающие права потребителей, обычно относятся очень сдержано к тому, каким образом государственные органы передают надзорные функции частным организациям, занимающимся стандартизацией и (или) сертифика­цией. В случае делегировании им таких полномочий функции стандартизации пере­даются изготовителям, продавцам, исполнителям, которые в дальнейшем становятся монополистами в сфере стандартизации и занимают привилегированное положение в разработке норм и правил, передаваемых государственным органам для их принятия в форме общих нормативных актов» .

Таким образом, учитывая неизбежность реформирования системы стандартиза­ции, необходимо законодательно закрепить такие меры предупреждения и пресечения правонарушений, которые будут достаточны для обеспечения как физической, так и экономической безопасности российского потребительского рынка, особенно при вступлении России в ВТО.

Исходя из изложенного, можно сделать вывод о том, что Госстандарт России является контрольно-надзорным органом. Контрольные функции заключаются в про­ведении государственного метрологического контроля, который осуществляется на основании заявок заинтересованных лиц на проведение поверки средств измерений, утверждение типа средств измерений, лицензирование деятельности юридических и физических лиц по изготовлению, ремонту средств измерений. По результатам госу-

1  См.: Защита потребителей в России. Сборник докладов экспертов России и Евро­союза. - Бельгия: Центр потребительского права, 1995. - С. 54.

2 См.: Там же.

3 См.: Там же. - С. 50.

72

дарственного метрологического контроля выдаются паспорт, свидетельство на средст­во измерения, позволяющие использовать их по назначению либо лицензия. Надзор­ные функции заключаются в проведении систематических плановых и оперативных проверок соблюдения обязательных требований государственных стандартов и обес­печения единства измерений. По результатам государственного надзора выдается акт проверки, фиксирующий правовое состояние поднадзорного объекта.

Объем полномочий Госстандарта России и его территориальных органов и ме­ханизм их осуществления на потребительском рынке в настоящее время четко не оп­ределены, в связи с изменением законодательства.

Полномочия по контролю и надзору за средствами измерений определены Зако­ном Российской Федерации «Об обеспечении единства измерений», полномочия по надзору за соблюдением обязательных требований государственных стандартов опре­делены Законом Российской Федерации «О защите прав потребителей», а также По­ложением о Госстандарте России.

Особенностями данного органа являются: проведение большого количества платных работ, переход от осуществления надзора за соблюдением обязательных тре­бований государственных стандартов к надзору за соблюдением технических регла­ментов; участие в реформировании системы стандартизации.

Министерство внутренних дел Российской Федерации

Статус Министерства подробно регламентирован в Положении о Министерстве

внутренних дел Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ от 18 июля 1996 г. № 10391. Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществ­ляющим в пределах своих полномочий государственное управление в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны правопорядка, обеспечения обществен­ной безопасности и непосредственно реализующим основные направления деятель­ности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России. В системе исполни­тельной власти Министерство внутренних дел Российской Федерации с подчиненны-

1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - № 30. - Ст. 3605; 1997.-№36.-Ст. 4133; 1998.-№ 17.-Ст. 1915;  №>43.-Ст. 5333; 1999.-№ 5.-Ст. 6197; 2001. -№ 3. -Ст. 220; 2003. -№ 16. - Ст. 1508.

73

ми ему органами и внутренними войсками является центральным звеном обеспечения правопорядка и борьбы с преступностью.

К числу основных задач органов внутренних дел относятся: разработка и при­нятие в пределах своей компетенции мер по защите прав и свобод человека и гражда­нина, защите объектов независимо от формы собственности, обеспечению общест­венного порядка и общественной безопасности; организация и осуществление мер по предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, выявлению, раскрытию и расследованию преступлений и др.

Министерство возглавляет систему органов внутренних дел, охватывающую все административно-территориальные единицы Российской Федерации. Данный ор­ган исполнительной власти является полифункциональным и в его структуре имеется ряд органов (служб), которые относятся к числу правоохранительных1, в том числе милиция, которая является одной из важнейших составных частей в системе органов внутренних дел. Правовую основу деятельности милиции составляют Конституция РФ, Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. №2026-1 «О милиции»2, Фе­деральный закон от 12 августа 1995 г. «Об оперативно-розыскной деятельности»3, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие нормативные правовые акты.

Статья 1 закона о милиции определяет милицию в Российской Федерации как систему государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и госу­дарства от преступных и иных противоправных посягательств и наделенных правом

1  См.: Опарин В.Н. Правовое регулирование применения мер непосредственного при­нуждения должностными лицами правоохранительных органов Российской Федера­ции: Дис... канд. юрид. наук. — Омск: Омский юридический институт МВД России, 1998.-С. 31.

2 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. — 1991. - № 16. — Ст. 503; Ведомости Совета народных депутатов Российской Федера­ции и Верховного Совета Российской Федерации. - 1993. - № 10. - Ст. 360; № 32. -Ст. 1231;  Собрание   законодательства  Российской   Федерации. - 1996. -№25.-Ст. 2964; 1999. - № 14. - Ст. 1666; № 49. - Ст. 5905; 2000. - № 31. - Ст. 3204; № 46.

- Ст. 4537; 2001. -№ 1 (ч. 2). - Ст. 15; № 31. - Ст. 3172; № 32. - Ст. 3316; № 53 (ч. 1).

-  Ст. 5030; 2003. -№ 27. - Ст.2700 (ч.1); № 28. - Ст. 2880.

3 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - № 33. - Ст. 3349; 1997.-№29.-Ст. 3502;   1998.-№ 30.-Ст. 3613; 1999.-№ 2.-Ст. 233; 2000.-№ 1 (ч. 1).-Ст. 8; 2001.- № 13.-Ст. 1140; Российская газета.-2003.- 15янв.

74

применения мер принуждения в пределах, установленных законодательством. Мили­ция подразделяется на криминальную и милицию общественной безопасности. Особо следует выделить Федеральную службу по экономическим и налоговым преступле­ниям МВД России, созданную Указом Президента от 11 марта 2003 г. № 306 и под­разделения по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка и испол­нению административного законодательства, входящие в состав милиции обществен­ной безопасности. Однако в нормативных актах, определяющих права и обязанности милиции, четко не указана ее компетенция в сфере потребительского рынка. Следует согласиться с мнением Г. Б. Царевой о необходимости внесения дополнений в ст. 10 Закона Российской Федерации «О милиции» о вменении в обязанности сотрудникам милиции осуществления контроля и надзора за соблюдением законодательства на по­требительском рынке1. В то же время «специализированные» права закреплены п. 25 ст. И Закона Российской Федерации «О милиции».

При этом именно на потребительском рынке, основу которого составляют от­ношения купли-продажи, осуществляется основной оборот наличных средств, что де­лает его чрезвычайно привлекательным для криминогенной среды. Состояние потре­бительского рынка может использоваться в политических целях, для чего и провоци­руются его колебания2. В настоящее время сфера торговли является одной из наибо­лее болевых точек, негативно влияющих на обстановку в области борьбы с преступ­ностью и охраны правопорядка. В связи с этим роль органов внутренних дел в выяв­лении и пресечении правонарушений на потребительском рынке является весьма зна­чительной, что подтверждается результатами работы органов МВД России в данной сфере.

Так, в 2001 г. подразделениями по борьбе с правонарушениями в сфере потре­бительского рынка и исполнению административного законодательства МВД России, проводящими планомерную и систематическую работу, выявлено 41,5 тыс. преступ­лений, связанных с потребительским рынком, что на 14,8% больше, чем в 2000 г. Из

См.: Царева Г.Б. Административно-правовая деятельность милиции общественной безопасности по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка: Авто-реф. дис... канд. юрид. наук. - М.: Академия управления МВД России, 2003. - С. 21-22.

2 См.: Борьба с административными правонарушениями в сфере потребительского рынка / Зинченко Е.Ю., Зубов И.Н., Зубов П.Н., Милушкин С.Е., Эглит В.И., Якимов А.Ю.: Учебное пособие. - М.: ВНИИ МВД России, 1995. - С. 3.

75

них расследовано 36,3 тыс. уголовных дел. В счет возмещения материального ущерба арестовано имущество на сумму 3,6 млн. руб. Особо велико значение органов внут­ренних дел при выявлении фальсифицированной и контрафактной продукции1.

Например, в ноябре 2001 г. во взаимодействии с органами здравоохранения подразделениями Министерства внутренних дел Российской Федерации проведено федеральное оперативно-профилактическое мероприятие «Фармаколог» по вы­явлению и пресечению фактов изготовления и сбыта фальсифицированной медицин­ской продукции, а также лекарственных средств с истекшим сроком годности. В ходе мероприятия проверено 35 тыс. медицинских и фармакологических предприятий и учреждений различных форм собственности. При этом выявлено 227 незаконно дей­ствующих предприятий, более 300 преступлений, в том числе 75 обманов потребите­лей. Выявлено свыше 6 тысяч административных правонарушений. Из оборота изъя­ты непригодные к употреблению товары медицинского назначения, представляющие опасность для жизни и здоровья потребителей, на общую сумму около двух миллио­нов рублей. Ликвидирован ряд нелегальных производств фармацевтической продук­ции. Так, например, в Хабаровске прекращена деятельность «Восточного медицин­ского центра», в котором граждане Китая оказывали медицинские услуги населению без соответствующего разрешения, продавали медицинские препараты производства КНР, не прошедшие сертификацию в российских органах здравоохранения. Всего было изъято из обращения медицинских препаратов на сумму 38,2 тыс. рублей. В 2001 г. было выявлено около двух с половиной тысяч преступлений, связанных с не­законным оборотом интеллектуальной собственности, пресечена деятельность более 700 подпольных производств, изъято контрафактных товаров на сумму свыше 70 тысяч долларов США2.

Особое значение МВД России придает реализации Указа Президента Россий­ской Федерации от 6 октября 1998 г. № 1199 «Об усилении государственного регули­рования в сфере производства и оборота этилового спирта и алкогольной продук­ции»3, предотвращению поступления на потребительский рынок некачественных и

1  См.: Государственный доклад «Защита прав потребителей в Российской Федерации в 2001 году». - М., 2002. - С. 78.

2 См.: Государственный доклад «Защита прав потребителей в Российской Федерации в 2001 году». - М, 2002. - С. 80.

3 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 41. - Ст. 5005.

76

суррогатных спиртных напитков, представляющих опасность для жизни и здоровья граждан. Совместно с другими правоохранительными органами и контролирующими организациями в 2001 г. осуществлено свыше 1,7 млн. (1,5 млн. - в 1999 г.) проверок организаций и предприятий всех форм собственности, производящих и реализующих этиловый спирт и алкогольную продукцию. Почти в трети из них обнаружены раз­личные правонарушения.

В результате проведенных мероприятий в 2001 г. составлено 450 тыс. (396 тыс. - в 1999 г.) протоколов об административных правонарушениях, применено штраф­ных санкций на сумму 92 млн. рублей1.

В свете растущей криминогенности на потребительском рынке, с учетом харак­тера и объема полномочий, включающих в себя право осуществлять оперативно-разыскные мероприятия и обеспечивать уголовное преследование, которыми наделе­на милиция, на наш взгляд, требуют усиления специализированные подразделения милиции общественной безопасности по борьбе с правонарушениями на потреби­тельском рынке и исполнению административного законодательства. Учитывая спе­цифику правонарушений на потребительском рынке, необходимо увеличить объем специальной подготовки сотрудников таких подразделений, а также службы по эко­номическим преступлениям, по обучению их формам и методам пресечения подоб­ных правонарушений. Важным моментом в достижении цели при борьбе с правона­рушениями в сфере потребительского рынка является также взаимодействие органов внутренних дел со специальными контрольными и надзорными органами, осуществ­ляющими свою деятельность в сфере потребительского рынка.

Таким образом, милиция осуществляет надзор за соблюдением законодательст­ва на потребительском рынке систематически по планам и оперативно. По результа­там надзора составляется протокол осмотра, а при необходимости протокол изъятия.

Полномочия милиции по надзору в сфере потребительского рынка обширны, охватывают практически все направления.

Особенностью милиции является возможность проведения оперативно-розыскных мероприятий, непосредственного изъятия товаров, документов, проведе­ния контрольных закупок, инвентаризаций, ревизий.

1 Государственный доклад «Защита прав потребителей в Российской Федерации в 2001 году». - М, 2002. - С. 81.

77

Одними из приоритетных направлений деятельности милиции по надзору в сфере потребительского рынка являются: выявление нелегальных производств, кон­трафактной продукции, а также борьба с незаконным оборотом этилового спирта, ал­когольной и спиртосодержащей продукции.

Подводя итог в данном параграфе, можно сделать вывод о том, что:

1.   Ведущую роль в проведении государственного контроля и надзора на по­требительском рынке играют следующие федеральные органы исполнительной вла­сти, осуществляющие надзорные функции: Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства; Государственная ин­спекция Российской Федерации по торговле, качеству товаров и защите прав потре­бителей Минэкономразвития России; Министерство внутренних дел Российской Фе­дерации; а также федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие кон­трольно-надзорные   функции:   Государственная       санитарно-эпидемиологическая служба России Министерства здравоохранения Российской Федерации; Государст­венный комитет Российской Федерации по стандартизации и метрологии.

2.  Учитывая результаты государственного надзора, осуществляемого данными органами,    можно выделить наиболее значимые направления на потребительском рынке, требующие более четкого нормативного правового регулирования. К ним от­носятся:

а)  Производство и реализация трансгенных продуктов, получивших широкое распространение на территории России, что требует ужесточения контроля за приме­нением трасгенных источников и жесткой регламентации их применения в норматив­ных актах, а также закрепления мер ответственности за незаконное использование ГМИ и недоведение информации о ГМИ до потребителя. Защита интересов потреби­теля требует ограничения использования генетически модифицированных источни­ков, введя это в рамки эксперимента. Для чего необходимо принять Федеральный за­кон и технический регламент, устанавливающие обязательные требования к генети­чески модифицированным источникам, порядку их применения и обращения, инфор­мации, доводимой до потребителя, а также к государственному надзору;

б)  Производство и реализация биологически активных добавок к пище. Важ­ность и актуальность данной проблемы обусловлена отсутствием жестких требований при их регистрации, это приводит к тому, что лекарственные средства регистрируются

78

в качестве биологически активных добавок, при этом в информации для потребите­лей указываются лечебные свойства БАД и не указываются противопоказания. Кроме того, при проведении государственного надзора выявляется значительное количество  фальсифицированных биологически активных добавок, которые выпускаются в обра­щение под видом пищевых добавок и сертифицируются как обычные продукты пита­ния. Таким образом, необходимо принять Федеральный закон, закрепляющий требо­вания к порядку разработки, испытаниям, регистрации, производству, обращению и государственному надзору за пищевыми и биологически активными добавками.

3. Глобальные изменения, которые в настоящее время претерпевает государст­венная система стандартизации, обуславливают необходимость совершенствования законодательной базы, регулирующей данные вопросы. Так, до принятия всего пакета нормативных документов по техническому регулированию, разработки и внедрения технических регламентов и национальных стандартов, необходимо сохранить дейст­вие законов о стандартизации, о сертификации, обеспечив поэтапное введение Феде­рального закона «О техническом регулировании».

Кроме того, закон о техническом регулировании вступил в противоречие с За­коном Российской Федерации «О защите прав потребителей», а также с КоАП РФ,  что требует его гармонизации с действующим законодательством.

Необходимо пересмотреть и обоснованно расширить перечень обязательных показателей технических регламентов, в связи с тем, что исключение требований к информации, маркировке из перечня обязательных имеет особую значимость в усло­виях новой системы технического регулирования, так как, в соответствии с концеп­цией реформирования, основным контролером на потребительском рынке становится сам потребитель. Однако, не обладая полной и достоверной информацией о товаре и его изготовителе, потребитель не имеет возможности правильно оценивать предла­гаемые ему товары.

§ 3. Понятие и основные характеристики государственной системы кон­трольных и надзорных органов в сфере потребительского рынка

 Потребительский рынок - это явление многогранное, имеющее экономический, социальный и правовой характер. Учитывая многообразие его проявлений, сложный субъектный состав контролем и надзором на потребительском рынке занимаются

79

многочисленные федеральные и региональные органы, наделенные специальной ком­петенцией. Это всеобъемлющая задача, для решения которой нужен интегрированный подход, поскольку разные ее компоненты нужно рассматривать по отдельности. Вме- сте с тем, для эффективности действий контрольных и надзорных органов, формиро­вания единой политики в вопросах потребительского рынка необходимо их взаимо­действие. По-мнению В. Б. Рушайло, «в условиях федеративного государства и де­централизации государственной власти актуальным становится вопрос о формирова­нии позитивных взаимоотношений между органами разного уровня управления об­щественно значимыми делами»1.

Учитывая задачи совершенствования контрольно-надзорной деятельности, в настоящее время целесообразно упорядочить в стране систему контрольно-надзорных органов. Необходимо создать единую систему государственного контроля (надзора) с сетью специализированных контрольных органов (инспекций), сохраняющих ведом­ственную подчиненность лишь в методическом отношении2.

Несмотря на то, что в настоящее время многие ученые, политики, правозащит­ники указывают на существование в России сформированной национальной системы контроля и надзора на потребительском рынке, законодательного закрепления ее  структура и взаимосвязь между звеньями не получила3.

Попытаемся вывести понятие системы контроля и надзора на потребительском рынке и определить круг органов, формирующих ее, для этого исследуем само опре­деление понятия «система».

Этимологическое значение термина «система» в рассматриваемом нами на­правлении, согласно словарю русского языка - это «совокупность организаций, од­нородных по своим задачам, или учреждений, организационно объединенных в одно целое»4. Толковый словарь В. И. Даля определяет систему,   как «план, порядок рас-

1 Рушайло В.Б. Взаимоотношения органов внутренних дел и органов местного само­управления: Лекция. - Омск, 1998. - С. 3.

См.: Алексеев А.П. Государственные инспекции Российской Федерации. Админист­ративно-правовой аспект // Актуальные проблемы административного права Россий­ской Федерации и административной деятельности органов внутренних дел: Мате­риалы Всероссийской научно-практической конференции. - Волгоград, 1999. — С. 57.

См., например, Государственные доклады «Защита прав потребителей в Российской Федерации» за периоде 1997 по 2001 г. 4 Ожегов СИ. Словарь русского языка. - М., 1999. - С. 394.

80

положения частей целого, ход чего-либо, в последовательном, связанном порядке» . Энциклопедический словарь трактует понятие системы, как связанного целого, обра­зованного взаимоподчинением и, вообще, согласованностью, составляющих его час- тей, элементов2.

По мнению В. Г. Афанасьева «система - это целостное образование, обладаю­щее новыми качественными характеристиками, не содержащимися в образующих его компонентах»3. Ю. М. Козлов дает определение системы федеральных органов ис­полнительной власти, как «организованной совокупности, различающейся по своему функционально-компетенционному назначению субъектов исполнительной власти»4. Ю. А. Тихомиров отмечает, что «любая система не существует сама по себе, а всегда пребывает в некоторой среде, с которой она находится во взаимодействии»5. К поня­тию системы обращались многие ученые и философы. Однако дать обобщенное оп­ределение оказалось весьма сложной задачей, как справедливо заметил Ю. А. Копытов «трудность задачи объясняется в значительной мере фундаменталь­ным, предельным характером того обобщения, которое скрывается за словом «систе­ма»7.

Опираясь на мнения ученых, попытаемся выявить общие признаки, характер- ные для систем контрольных и надзорных органов:

-  совокупность элементов;

- взаимосвязь между элементами;

- согласованность действий;

- взаимодействие;

- наличие общих целей;

- организационная обособленность элементов;

- наличие специальной компетенции;

- наличие правомочий;

1 Даль В.И. Толковый словарь. - М., 1955. - С. 188.

2 Энциклопедический словарь. - М, 1998. - С. 229.

3 Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. - М, 1968. - С. 9.

4  Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. - М., 1999.-С. 487.

5 Тихомиров С.А. Курс административного права и процесса. - М., 1998. - С. 95. Копытов Ю.А. Правовое обеспечение организации и деятельности систем управле­ния. - Свердловск, 1977. - С. 6.

81

- действие в строгом соответствии с законодательством.

Исходя из изложенного следует, что система контрольных и надзорных орга­нов - это совокупность элементов, взаимосвязанных между собой, имеющих общие цели, при этом согласованно взаимодействующих, но организационно обособленных, наделенных специальной компетенцией и правомочиями в соответствии с законода­тельством.

Общая система контрольных и надзорных органов и организаций может включать в себя следующие группы: федеральные органы исполнительной власти; органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации; органы местного самоуправления; общественные организации; международные контролирующие ор­ганизации.

Наиболее многочисленную и значимую составляет первая группа — феде­ральные органы исполнительной власти. В нее входят различные министерства и ведомства, имеющие центральные аппараты и подчиненные им подразделения (тер­риториальные органы федеральных органов исполнительной власти) на уровне субъ­ектов Российской Федерации (см. Приложение 2).

Ко второй группе элементов относятся органы исполнительной власти субъ­ектов Российской Федерации. В эту группу входят лишь такие органы субъектов Российской Федерации, которые по своему статусу полностью входят в структуру ор­ганов власти субъектов Российской Федерации, например, управления по защите прав потребителей, лицензирующие органы, контрольно-счетные палаты и др. В субъектах Российской Федерации также действуют территориальные подразделения федераль­ных органов исполнительной власти (см. Приложение 3).

Органы местного самоуправления имеют в своем составе различные подраз­деления, занимающиеся вопросами потребительского рынка, например, управления по вопросам потребительского рынка и защите прав потребителей.

Общественные объединения и организации создаются на основе Федераль­ного закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»1, а полно­мочиями по контролю в сфере потребительского рынка наделяются законом Россий-

См.: Собрание законодательства Российской Федерации. — 1995. - № 21. — Ст. 1930; 1997.- №20.- Ст. 2231; 1998.- № 30. - Ст. 3608; 2002. - №11.-Ст. 1018; №12.-Ст. 1093; №30.-Ст.3029.

82

ской Федерации «О защите прав потребителей». К ним относятся профессиональные союзы, общественные объединения, союзы потребителей.

Международные контролирующие организации создаются и действуют на основе международных договоров. Часть из них создается и действует в рамках Ор­ганизации Объединенных Наций или Европейского союза, другие — в рамках объе­динений государств, заключивших договор по какому-либо виду деятельности.

Формирование системы началось с развитием новых экономических отноше­ний, построенных на принципах свободного рынка и конкуренции. Торговая практика и рыночный дисбаланс объективно побудили государственные органы всерьез повер­нуться лицом к потребительскому рынку и потребителю, как в целях его защиты, так и для обеспечения прочного рыночного баланса, что побуждало бы производителей и продавцов обеспечивать качество и безопасность товаров и услуг и не допускать применения недобросовестных методов торговли. Особенность ситуации заключалась также в том, что в дореформенной России товарные и потребительские рынки носили монопольный характер. Существовавшие правовые нормы не учитывали специфики защиты прав потребителей в условиях рыночной экономики и ментальность россий­ского потребителя, не имеющего опыта взаимоотношения с предпринимателями в условиях рынка и появления множества самостоятельно хозяйствующих субъектов разных форм собственности. Существовавшие в тот период государственные органы действовали автономно, так как отсутствовала правовая база, закреплявшая возмож­ность создания единой системы.

Рассмотрим более подробно основные звенья системы.

Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие контроль и надзор на потребительском рынке

Первой вехой в создании системы контроля и надзора в сфере потребительско­го рынка в России можно считать принятие в 1992 г. Закона Российской Федерации «О защите прав потребителей». В соответствии с ним, Государственный комитет Рос­сийской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономиче­ских структур был наделен исключительными полномочиями по контролю за соблю­дением законодательства о защите прав потребителей в целом, что определило его роль как ведущего федерального органа исполнительной власти в данной сфере. В статьях 40-42 Закона определены полномочия   группы федеральных органов испол-

83

нительной власти, как названных, так и не названных в Законе, и органов исполни­тельной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению контроля и надзора на потребительском рынке. Эти органы объединяет единая цель: обеспе­чить безопасность и стабильность потребительского рынка в целом. Единство цели определяет и единство полномочий в рассматриваемой области. Однако конкретный характер требований, устанавливаемых каждым из этих органов, юридическая форма требований, а также объем полномочий и методы их реализации остаются компетен­цией соответствующих органов, определяемой законами и положениями о каждом из них, утверждаемыми постановлениями Правительством Российской Федерации и Указами Президента Российской Федерации.

Ведущие федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие кон­троль и надзор в сфере потребительского рынка, особенности их полномочий были рассмотрены нами ранее во втором параграфе. В данной работе не преследуется цель подробного анализа всех органов системы контроля и надзора на потребительском рынке, вместе с тем для выявления закономерностей и проблем взаимодействия эле­ментов системы, на наш взгляд, необходимо кратко охарактеризовать полномочия от­дельных федеральных органов исполнительной власти, играющих определенную роль

в данной сфере.

Государственный ветеринарный надзор Российской Федерации, действующий в соответствии с Законом Российской Федерации от 14 мая 1993 г. №4979-1 «О ве­теринарии»1 и на основании Положения о Государственном ветеринарном надзоре в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 19 июня 1994 г. № 7062, осуществляет надзор за соблюдением ветеринарных правил при производстве, хранении и реализации продукции животноводства, а также кон­троль соблюдения ветеринарного законодательства при поставке продукции живот­новодства на экспорт, ее импорте в страну, а также транзите через территорию Рос­сийской Федерации; проводит ветеринарно-санитарную экспертизу по безопасности пищевых продуктов и сырья животного происхождения, выдает ветеринарный сер-

1 См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1993. - № 24. - Ст. 857; Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 1 (ч. 1). - Ст. 2.

2См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 1994. - № 9. - Ст. 1007; 2001.- №17.-Ст. 1714.

84

тификат на продукцию животноводства; проводит контроль за производством, при­менением и продажей ветеринарных препаратов; осуществляет лицензирование вете­ринарной деятельности.

 Госветнадзор осуществляет деятельность по охране территорий Российской Федерации от заноса заразных болезней животных из иностранных государств при ввозе животных, сырья, продуктов животного происхождения и других подконтроль­ных грузов.

В 2002 году при ввозе мяса птицы из США в Российскую Федерацию неодно­кратно отмечались нарушения американскими экспортерами российских ветеринар­ных требований (отсутствие разрешений Департамента ветеринарии на ввоз продук­ции, нарушение маркировки тары с мясом птицы, неправильное оформление ветери­нарных сертификатов или их отсутствие, выделение из мяса сальмонелл, поставка мя­са птиц с предприятий, неаттестованных российскими ветспециалистами, поставка мяса птиц с предприятий, не осуществляющих контроль на сальмонеллез и др.).

В целях недопущения поступления на российский рынок опасной продукции Департаментом ветеринарии с 10 марта 2002 г. временно был приостановлен ввоз из США в Россию всех видов мяса птицы, а с 1 марта 2002 г. прекращена выдача раз­решений на ввоз в нашу сирану, указанной продукции. В результате переговоров ме­жду ветеринарными службами были выработаны дополнительные гарантии безопас­ности поставок птицепродуктов из США, и с 15 апреля 2002 г. ввоз в Россию мяса птицы был возобновлен. Также был принят и парафирован новый ветеринарный сер­тификат на экспорт мяса птицы в Российскую Федерацию от 27 августа 2002 г.

Из-за нарушения ветеринарных требований был приостановлен с 5 марта 2002 г. ввоз из Китая свинины, говядины и мяса птицы. После устранения китай­ской стороной нарушений ветеринарных требований, указанием Департамента вете­ринарии Минсельхоза России от 30 марта 2002 г. № 13-08-01/2930 ограничения бы­ли отменены.

В связи с заболеванием на территории Монголии животных ящуром типа «0» и опасностью его заноса на территорию Российской Федерации указанием заместителя  Главного государственного ветеринарного инспектора Российской Федерации от 22 июля 2002 г. № 13-8-01/5346 был запрещен ввоз (транзит) с территории этой стра­ны животных, продуктов животного происхождения и всех других подконтрольных

 

85 госветнадзору грузов1.

Эффективность деятельности органов ветнадзора снижается из-за слабой тех­нической базы, отсутствия экспресс-методов контроля сырья и продукции животно-водства.

Государственная служба по карантину растений, действующая на ос­новании Положения о Государственной службе по карантину растений в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 23 апреля 1992 г. № 2682 осуществляет: проведение карантинного досмотра и лабораторную экспертизу продукции растительного происхождения и других материалов, завозимых в страну из зарубежных стран; проведение карантинного досмотра продукции растительного происхождения, отгружаемой на экспорт; проведение контрольных обследований сельскохозяйственных и других угодий, мест хранения и переработки продукции рас­тительного происхождения с целью своевременного выявления карантинных вреди­телей, болезней растений и сорняков.

Государственной инспекции по карантину растений дано право получать от администраций таможен морских, речных портов, аэропортов, железнодорожных станций сведения о прибывающей, хранящейся и отправляемой продукции расти­тельного происхождения, требовать соответствующие документы, относящиеся к этой продукции; запрещать выгрузку зараженных карантинными вредителями грузов; отбирать образцы семян, растений и иной продукции для досмотра и последующих лабораторных экспертиз; устанавливать ограничения по вывозу и использованию рас­тениеводческой продукции.

Государственные инспекции по карантину растений выдают сертификаты на продукцию, отправляемую на экспорт, на право перевозки и использования отечест­венных и импортных семян, посадочного материала и другой подкарантинной про­дукции растительного происхождения.

Государственная хлебная инспекция при Правительстве РФ, действующая на основании Положения, утвержденного постановлением Правительства Российской

 ' См.: Государственный доклад «Защита прав потребителей в Российской Федерации в 2002 году». - М, 2003. - С. 187-188.

2 См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1992. - № 18. - Ст. 1136; Собрание законодательст­ва Российской Федерации. - 1998. -№39.-Ст. 4341.

86

Федерации от 15 марта 2001 г. № 191', осуществляет государственный контроль за качеством и рациональным использованием зерна и продуктов его переработки, включая продукцию маслоперерабатывающих предприятий, в том числе, импорти­руемых и поставляемых на экспорт; лицензирует деятельность по хранению зерна и продуктов его переработки.

Государственная инспекция по надзору за связью и информатизацией Минсвя­зи России, действующая в соответствии с Положением, утвержденным постановлени­ем Правительства РФ от 28 апреля 2000 г. № 3802, осуществляет: государственный надзор за деятельностью юридических и физических лиц в области связи и информа­тизации, в частности, использованием несертифицированных средств связи, предос­тавлением несертифицированных услуг связи; воспрепятствованием уверенному приему радио- и телепрограмм при искусственном создании помех.

Главная государственная жилищная инспекция Госстроя России, действующая на основании Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 26 сентября 1994 г. № 1086 3, осуществляет надзор за состоянием, использованием, содержанием жилищного фонда, переводом жилых помещении в нежилые; проводит экспертизы состояния жилого фонда.

Государственная противопожарная служба Министерства по делам граждан­ской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бед­ствий Российской Федерации, действующая на основании Федерального закона от 21 декабря 1994 г. №69-ФЗ «О пожарной безопасности»4 осуществляет контроль за соблюдением требований пожарной безопасности при проектировании, производстве и продаже товаров, выполнении работ (оказании услуг).

Деятельность федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контроль и надзор на потребительском рынке, определяется множеством различных федеральных законов и ведомственных нормативных актов, которые закрепляют их полномочия.   К сожалению, сферы деятельности этих государственных органов не

1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 2001. - № 13. - Ст. 1249

2 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 2000. - № 19. - Ст. 2086.

 3 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 1994. - № 23. - Ст. 2566; 1995. - № 10. - Ст. 894; 1997. - № 42. - Ст. 4788.

4 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 1994. - № 35. - Ст. 3649; 1995. - № 35. - Ст. 3503; 1998. - № 4. - Ст. 430; 2002. - № 1 (ч. 1). - Ст. 2; № 30. -Ст. 3033.

87

всегда достаточно четко определены, в связи с чем, зачастую, происходит пересече­ние и дублирование функций, осуществляемых различными органами по контролю и надзору, в отношении одного и того же объекта.

Так, например, полномочиями по составлению протоколов об административ­ных правонарушениях в соответствии с КоАП РФ за нарушения обязательных требо­ваний государственных стандартов при реализации (поставке, продаже), использова­нии (эксплуатации), хранении, транспортировании, либо утилизации продукции, а равно уклонении от представления продукции, документов или сведений, необходи­мых для осуществления государственного контроля и надзора (часть 1 ст. 19.19 КоАП РФ) наделены должностные лица органов внутренних дел (милиции), Государствен­ной хлебной инспекции, Госгортехнадзора, Государственной противопожарнойслуж-бы, Госторгинспекции, Госстандарта. Кроме того, федеральными законами правом проверять соблюдение тех же требований, наделены антимонопольные органы, гос-санэпидслужба, ветеринарная инспекция (по продукции животноводства), налоговая инспекция.

Итак, только указанные требования на одном и том же предприятии могут про­верить около 10 контрольно-надзорных органов.   Понимая это, государственные ор­ганы пытаются самостоятельно решить данную проблему, для чего заключают между собой соглашения о координации действий по контролю и надзору на потребитель­ском рынке.

Первым подобным документом, определяющим основные принципы коорди­нации государственных органов на федеральном уровне, стало соглашение между фе­деральным антимонопольным органом, Минприроды России, Госсанэпиднадзором России, МВД России, Госстандартом России, ГТК России, Роскомторгом, Прокурату­рой Российской Федерации и Верховным Судом Российской Федерации, заключенное 16 января 1993 г.1 В соответствии с данным соглашением были выработаны направ­ления согласованных действий по предупреждению и пресечению нарушений закон­ных прав и интересов потребителей. Соответствующее письмо было направлено тер­риториальным подразделениям, указанных государственных органов. Комплекс ме­роприятий предусматривал проведение совместных проверок, создание межведомст-

1 См.: Государственный доклад «Защита прав потребителей в Российской Федерации в 1993 году». - М., 1994. - С. 65.

венных советов и т. д. Безусловное достоинство этого документа - попытка заложить основы координации деятельности между ветвями системы государственного контро­ля и надзора на потребительском рынке, которые не потеряли своей актуальности и сегодня.

Однако подобные соглашения не всегда позволяют добиться полного исключе­ния дублирования действий. Это, в первую очередь, на наш взгляд, связано с тем, что таковые не предусмотрены российским законодательством и, следовательно, не име­ют нормативно-правового статуса, а также не всегда соответствуют действующим нормативным актам, особенно в части разделения и закрепления различных кон­трольных и надзорных функций за министерствами и ведомствами.

Следующим шагом на пути к решению задачи координации деятельности госу­дарственных контрольных и надзорных органов, установления делового сотрудниче­ства между ними, было создание постановлением Правительства Российской Федера­ции от 12 февраля 1994 г. № ПО1 при федеральном антимонопольном органе Межве­домственного совета по защите прав потребителей, в состав которого вошли предста­вители 25 федеральных органов исполнительной власти, ряда научных, обществен­ных и других организаций. Основные задачи Совета: координация действий мини­стерств и ведомств; совершенствование законодательства в сфере контроля и надзора; выработка общих направлений деятельности.

Подобные советы были созданы в ряде субъектов Российской Федерации. Пер­воначально функции координатора были возложены на руководителей территориаль­ных управлений МАП России, что не нашло поддержки у большинства членов сове­та, так как в него входят, в основном, руководители территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, наделенные достаточными полномо­чиями и не подчиняющиеся МАП России. В связи с этим полномочия координатора в отдельных субъектах были переданы заместителям Глав администраций субъектов, но и это не решило проблемы, так как федеральные органы не могут быть даже в кос­венном подчинении у субъекта Российской Федерации. Именно поэтому в ряде об­ластей, таких как, Псковская, Рязанская, Ульяновская и др. межведомственные сове­ты возглавили представители Президента РФ, Главные федеральные инспекторы ок-

1 См.: Собрание актов Президента Российской Федерации и Правительства Россий­ской Федерации. - 1994. - № 8. - Ст. 602.

89

ругов. Однако Межведомственный совет и аналогичные структуры на местах, не решили основной задачи - координации действий контролирующих и надзорных ор­ганов, в связи с тем, что сам Совет имеет чисто совещательный характер, его решения не имеют обязательной юридической силы. Координация свелась к проведению со­вместных проверок, как правило, планируемых в регионах. Пересечение функций и дублирование не были устранены, что привело к многочисленным жалобам предпри­нимателей на непосильное бремя контроля и надзора.

Так, например, ООО «Твой дом» г. Петропавловск-Камчатский, занимающееся розничной торговлей, за 6 месяцев проверялось различными надзорными органами 19 раз, при этом только две первые проверки выявили нарушения. Практически при всех проверках объектом надзора было качество продукции, наличие сертификатов и других документов на нее. В ряде случаев должностные лица превышали свои полно­мочия1.

На наш взгляд, проблема координации деятельности федеральных органов ис­полнительной власти, наделенных полномочиями по контролю и надзору на потре­бительском рынке, может быть решена только путем жесткого разграничения функ­ций законодательно. При этом возможны, по нашему мнению, два пути:

1.  Объединение функций различных органов. Так, например, полномочия Госторгинспекции, Госстандарта России, антимонопольных органов, ветеринарной инспекции, госсанэпидслужбы, и др. по проведению проверок соблюдения   обяза­тельных требований стандартов, наличия сертификатов соответствия и правил тор­говли передать МАП России, как наиболее независимому органу с широкими надзор­ными полномочиями, действующему исключительно на бюджетной основе.  Следует отметить, что в этом случае необходимо усиление технической, испытательной   и кадровой базы МАП России.

2. Создание Федерального органа по контролю и надзору на потребитель­ском рынке, с передачей ему всех полномочий, отраслевой специализацией, созда­нием на его базе независимых испытательных центров. Необходимо предусмотреть

1 См.: Материалы Камчатского территориального управления МАП России к Госу­дарственному докладу «Защита прав потребителей в Российской Федерации в 2002году». - С. 5.

90

создание при нем информационного центра по всем вопросам функционирования по­требительского рынка, законодательно закрепив обязанность всех заинтересованных федеральных органов оперативно представлять информацию. Обработанная инфор­мация должна быть доступна для любого пользователя. Для реализации информаци­онного обмена необходимо создание локальной компьютерной сети, возможно с при­влечением ресурсов сети Интернет, которая бы связывала между собой федеральные органы исполнительной власти, ведомственные инспекции, органы местного само­управления, наделенные специальной компетенцией в вопросах потребительского рынка и граждан-потребителей. При этом вся информация должна быть разбита на группы по Общероссийскому классификатору. После поступления она должна быть обобщена специалистами информационного центра и передана по назначению для принятия мер, для сведения, для проведения целевых проверок и т. д.

Следует отметить, что данная проблема достаточно хорошо проработана стра­нами Евросоюза.

Одним из весьма эффективных инструментов так называемого послерыночно-го контроля, применяемого в этих странах, служит система обмена информацией от­носительно опасных продуктов, находящихся в рыночном обороте.

Такая система быстрого обмена информацией (RAPEX) уже работает между пятнадцатью странами - членами Европейского Союза. Сходная система связывает страны - члены Европейской ассоциации свободной торговли.

Главная цель системы - предупреждать административные органы соседних стран или регионов о чрезвычайных ситуациях, связанных с риском или угрозой здо­ровью потребителей. Страны - члены ЕС, которые предприняли какие-либо действия по отношению к товарам, представляющим опасность для здоровья и безопасности потребителей, немедленно информируют Европейскую Комиссию о таких действиях через эту информационную систему. Комиссия через ту же систему передает эту ин­формацию всем странам - членам ЕС. Обязанность подобного уведомления закреп­лена в Директиве ЕС по безопасности товаров1. Данная система не позволяет некачес-

1 Бареттини К. Контроль за качеством и безопасностью товаров на уровне ЕС и в Ита­лии. - М., 1999. - С. 29; Official journal of the European Communities (O. G.) № L17 1989.

91

твенным и опасным товарам мигрировать из региона в регион, повышает эффектив­ность контроля, устраняет необходимость проведения дополнительных проверок. Это снижает административное бремя для предпринимателей и освобождает котрольно-надзорные органы от непроизводительных затрат.

Таким образом, отсутствие законодательного закрепления понятия системы го­сударственных органов по надзору на потребительском рынке, ее структуры, взаимо­связи между звеньями приводит к невозможности координации деятельности органов как внутри системы, так и с другими органами, занимающимися аналогичными про­блемами. Это позволяет сделать вывод о целесообразности принятия Федерального закона «О системе государственных органов по контролю и надзору на потребитель­ском рынке», что поможет не только исключить дублирование и пересечение функ­ций, упорядочить полномочия государственных органов, но и сделать их работу эф­фективнее, вместе с тем устранив административные барьеры для развития малого и среднего бизнеса. Кроме того, закон может предусмотреть и основы взаимосвязи с органами местного самоуправления, имеющими полномочия по контролю и надзору на потребительском рынке.

Контролирующие органы субъекта Российской Федерации

Кроме федеральных органов исполнительной власти полномочия по контролю

и надзору, в частности, на потребительском рынке имеют субъекты Российской Фе­дерации, что закреплено в ст. 72 Конституции РФ, в ст. 1.3 КоАП РФ а также в других нормативных правовых актах.

К числу региональных контролирующих органов относятся такие, которые не являются структурными подразделениями федеральных органов, а формируются и функционируют на уровне субъектов Федерации. Причем в качестве контролирующе­го органа может выступать и сам исполнительный орган. По отдельным видам дея­тельности контрольные функции органов исполнительной власти субъектов Россий­ской Федерации вытекают из полномочий, предоставляемых им федеральными нор­мативно-правовыми актами. Так, например, ст. 5 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» определила полномочия Правительства РФ по установлению видов деятельности, лицензирова­ние которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В подобных случаях в роли контрольного органа выступают либо непо-

92

средственно исполнительный орган власти (правительство, администрация), либо специально созданные уполномоченные им органы. Примером последних могут слу­жить лицензионные палаты, а также лицензионные комиссии при отраслевых управ- лениях, которые созданы во многих субъектах Российской Федерации. Они осущест­вляют лицензирование по широкому кругу видов деятельности и контроль за соблю­дением лицензионных условий.

Лицензируемые направления являются наиболее важными и опасными на по­требительском рынке. Деятельность лицензиатов во многом определяет безопасность потребительского рынка, и поэтому является объектом контроля и надзора со сторо­ны различных федеральных органов исполнительной власти. Лицензирование есть проявление административно-правового метода регулирования путем запрета, разре­шения, уполномочия1. В России, как и в европейских странах, лицензирование явля­ется одновременно формой и управления, и контроля. Контрольная направленность лицензирования заключается, во-первых, в предварительной проверке соискателя ли­цензии на предмет соответствия его тем требованиям и условиям, которые необходи­мы для допуска организации или индивидуального предпринимателя к лицензируе­мому виду деятельности (этот этап контроля можно назвать упреждающим), во- вторых, в надзоре за соблюдением лицензионных требований и условий при осущест­влении разрешенной деятельности.

Перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию, ограничен и оп­ределен законом, так как «лицензирование оправдано там, где риск для потребителя был бы слишком высок, если бы рыночным силам было бы разрешено самим контро­лировать выход на рынок и деятельность на нем»2, при этом лицензирование должно быть достаточным, но не избыточным.

Из изложенного следует, что необходимость координации действий федераль-

1  См.: Круглое В.В. Правовые и организационные проблемы охраны окружающей среды в промышленности в условиях перехода к рыночной экономике // Администра­тивное право на рубеже веков: Межвуз. сб. науч. тр. — Екатеринбург, 2003. — С. 281.

2 Симпсон Р., Притчард Ж.-П. Системы лицензирования // Современное развитие по­требительского законодательства в Российской Федерации: Сб. докл. - СПб, 1995. -С. 81-82.

93

ных органов исполнительной власти и субъекта Российской Федерации при осущест­влении контроля и надзора на потребительском рынке наиболее ярко проявляется в вопросах лицензирования.

В связи с этим, а также, учитывая особую значимость лицензирования в функ­ционировании потребительского рынка, проанализируем некоторые положения дей­ствующего закона о лицензировании в сопоставлении с ранее действовавшим Феде­ральным законом от 25 сентября 1998 г. № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»1.

Во-первых, в соответствии со ст. 12 действующего Закона, контроль за соблю­дением лицензиатом всех установленных положением о лицензировании конкретного вида деятельности требований и условий осуществляется лицензирующими органами в пределах их компетенции. Учитывая, что, как правило, лицензированием занимают­ся отраслевые управления администрации субъекта Российской Федерации, и эта дея­тельность не является их единственной и основной, они не имеют возможности в полном объеме проводить проверки деятельности лицензиата. Это связано с огром­ным количеством лицензированных объектов в каждом субъекте Российской Федера- ции, по сравнению с малой численностью аппарата лицензионных комиссий.

 Вместе с тем в Федеральном законе «О лицензировании отдельных видов деятельности» 1998 г. полномочиями по осуществлению надзора за соблюдением ли­цензиатом лицензионных требований и условий были наделены, помимо лицензи­рующих органов, еще и государственные надзорные и контрольные органы, которые в соответствии со ст. 12 названного закона в пределах своей компетенции, при выяв­лении нарушений лицензионных требований и условий, были обязаны сообщить ли­цензирующему органу, выдавшему лицензию, о выявленных нарушениях и при­нятых мерах. Такой порядок обеспечивал возможность лицензирующему органу по­лучать полную информацию о деятельности лицензиата, допущенных им нарушениях законодательства, и, следовательно, выявлять юридические лица (индивидуальных предпринимателей), допустившие неоднократные нарушения. Эти сведения могли учитываться при продлении лицензии или служить основанием для ее приостановле-

1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 39. - Ст. 4857;. № 48. - Ст. 5853; 1999. - № 52. - Ст. 6365; 1999. - № 52. - Ст. 6366; 2000. - № 20. -Ст. 2104; 2001. - № 1. - (ч. 2). - Ст. 21.

94

ния, аннулирования. Тем более не понятна позиция законодателя по этому вопросу, упразднившему порядок контроля и надзора за деятельностью лицензиата в настоя­щее время, когда о необходимости координации деятельности всех контрольных и надзорных структур, как об одной из важнейших задач государства, ежегодно указы­вается в правительственных докладах1.

Б. А. Воронин, рассматривая вопросы актуальности лицензирования в аграр­ной сфере, отмечает, что «в создавшихся условиях налицо необходимость усиления административно-правового вмешательства государства... Особая роль отводится лицензированию... Функционирование малого предпринимательства, при всей его приоритетности, должно иметь определенные рамки»2.

Во-вторых, в соответствии с п. 2 ст. 7 Федерального закона «О лицензирова­нии отдельных видов деятельности» деятельность, на осуществление которой лицен­зия предоставлена федеральным органом исполнительной власти или органом испол­нительной власти субъекта Российской Федерации, может осуществляться на всей территории России. Лицензиат, получивший лицензию в субъекте Российской Феде­рации, в случае осуществления деятельности на территории другого региона должен уведомить об этом соответствующий лицензирующий орган. При этом, в отличие от закона 1998 г., закреплявшего ответственность за неуведомление, действующий закон подобного положения не содержит. Данная ситуация может привести к тому, что, по­лучив лицензию федерального органа исполнительной власти, лицензиат будет осу­ществлять свою деятельность в любом регионе, никак не информируя об этом органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, фактически выпадая из чис­ла контролируемых объектов. Это приводит к злоупотреблениям со стороны недоб­росовестных предпринимателей, которые используют полученную лицензию лишь в рекламных целях для привлечения потребителей, а лицензирующие органы, зачастую, не обладают информацией об их деятельности на подконтрольной территории. От­сутствие систем оперативного обмена информацией между лицензирующими органа­ми различных субъектов Российской Федерации и федеральными органами исполни-

1  См.: напр.: Государственный доклад «Защита прав потребителей в Российской Фе­дерации в 2001 году». - М, 2002. - С. 228-240.

2  Воронин Б.А. Правовые проблемы функционирования контрольных органов в аг­рарной сфере // Административное право на рубеже веков: Межвуз. сборник науч. тр. - Екатеринбург, 2003. - С. 298.

95

тельной власти, осуществляющими контроль и надзор на потребительском рынке, по­зволяет недобросовестным предпринимателям переезжать из региона в регион, осу­ществляя свою деятельность с нарушениями законодательства и, зачастую, принося значительный ущерб потребителям.

В-третьих, в новом законе не предусмотрена обязанность лицензиата обеспечи­вать условия для проведения лицензирующими органами проверок, в том числе пре­доставлять необходимую информацию и документы, как это было предусмотрено в п. 2 ст. 12 ранее действовавшего закона, что усложняет законную деятельность ли­цензирующих органов по осуществлению контроля за деятельностью лицензиата.

В-четвертых, статья 13 действующего закона о лицензировании устанавливает в качестве основания для приостановления действия лицензии совершение лицензиа­том неоднократных нарушений или грубого нарушения лицензионных требований и условий. При этом закон не раскрывает понятие «грубое нарушение», что весьма за­трудняет правоприменительную практику. В законе же 1998 г. закреплялось право лицензирующего органа приостанавливать действие лицензии в случае выявления им, либо государственными надзорными и контрольными органами, иными органами го­сударственной власти, в пределах компетенции, нарушений лицензиатом лицензион­ных требований и условий, которые могли бы повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, нравственности и здоровью граждан, а также обороне страны и безопасности государства. Таким образом, государственные органы наделя­лись правом принятия превентивных мер по предотвращению совершения лицензиа­том повторных правонарушений и причинения возможного ущерба гражданам и го­сударству.

Исходя из изложенного, можно сделать вывод о том, что в России отсутствует единая политика государства, направленная на усиление координации деятельности различных контрольных и надзорных структур, законодатель идет по пути ослабле­ния государственного влияния на потребительском рынке. В отличие, например, от Великобритании, где государственная политика нацелена в первую очередь на осуще­ствление защиты прав потребителей и, именно, лицензирование рассматривается как средство, обеспечивающее наиболее оптимальное сочетание защиты и гибкости. При этом лицензирующим органам предоставлены довольно широкие полномочия. Так, например, они могут требовать от предпринимателя: сделать условия договора купли-

96

продажи более приемлемыми для потребителя или компенсировать ему завышение цены; подтверждения финансовой правомочности и устойчивости; образования или принятия участия в гарантийном депозитном фонде в целях защиты экономических интересов потребителей в случае финансовых трудностей производителя услуг (это относится, например, к строительным подрядам, турагентским и туроператорским ус­лугам). Предельная санкция за нарушение лицензионных условий весьма сурова -запрет на всякую возможность заниматься предпринимательской деятельностью. Ли­цензионные требования в Великобритании настолько высоки, что многие заявители отзывают свои заявления или не доводят их до конца. Это объясняется тем, что заяви­тель сам пришел к заключению, что он не сумеет получить лицензию1.

Органы местного самоуправления

Определенная роль в системе контроля и надзора на потребительском рынке отводится органам местного самоуправления, действующим на основании Федераль­ного закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации»2. Органы исполнительной власти взаимодействуют с органами местного самоуправления, осуществляя также в опреде- ленных рамках и контроль за их деятельностью. Но вопрос об объеме, содержании и методах контроля решается противоречиво ввиду их формальной независимости. По­жалуй, лишь два основания контроля выделены вполне отчетливо. Одно из них связа­но с подконтрольностью реализации органами местного самоуправления отдельных полномочий государственных органов и закреплено в п. 2 ст. 132 Конституции РФ, в ст. 21 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправ­ления в Российской Федерации» и в соответствующих статьях конституций и уставов ее субъектов. В договорах о передаче полномочий должны устанавливаться формы контроля за выполнением переданных полномочий - изучение на месте, проверки, анализ информации и т. д. Но пока подобная регламентация, равно как и практика, мало развит3.

Гораздо интенсивнее развивается т.н. функциональный контроль и надзор за органами местного самоуправления, являющийся «производным» от более общих

1 Симпсон Р., Притчард Ж.-П. Указ. соч. - С. 101-103.

2 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 40. - 3822. См.: Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в РФ // Госу­дарство и право. - 1997. - № 5. - С. 37.

97

контрольно-надзорных функций органов исполнительной власти. Вообще в потоке ведомственных актов особенности местного самоуправления, по сути дела, не учиты­ваются.

Правовой основой контрольно-надзорной деятельности органов местного са­моуправления на потребительском рынке является Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей». Ст. 44 названного закона определила полномочия орга­нов по защите прав потребителей при местных администрациях. Создание подобных органов в первую очередь было обусловлено нахождением их в непосредственной близости от потребителя. Законодатель учитывал, что, находясь на территории муни­ципального образования, подобные органы непосредственно погружены в проблемы данного потребительского рынка. Все это должно было обеспечить повсеместную реализацию законодательства о защите прав потребителей.

Первая редакция Закона закрепила обязанность местных администраций по созданию органов по защите прав потребителей. При этом Закон не содержал никаких требований к порядку создания специализированных органов (агентств, бюро, отде­лов) по защите прав потребителей, поэтому на различных территориях они имели различные формы (самостоятельные органы, входили в состав различных управлений или отделов).

В новой редакции закона, принятой в 1996 г., требование по созданию органов по защите прав потребителей при местном самоуправлении было заменено на право органов местного самоуправления формировать соответствующие структуры, что привело к тому, что в ряде регионов функции по защите прав потребителей возложе­ны на отделы торговли, общественного питания, которые осуществляют надзор толь­ко в узком секторе потребительского рынка. Такие важнейшие виды деятельности на потребительском рынке, как транспортные, коммунальные, бытовые услуги остаются вне сферы надзора.

Вместе с тем, той же редакцией закона, полномочиям органов местного само­управления (в вопросах защиты прав потребителей) придан более активный характер. В целях защиты прав потребителей органы местного самоуправления вправе:

— рассматривать жалобы потребителей, консультировать их по вопросам защи­ты их прав;

98

- анализировать договоры, заключаемые продавцами (исполнителями, изгото­вителями) с потребителями, в целях выявления условий, ущемляющие права потреби­телей;

- при выявлении товаров (работ, услуг) ненадлежащего качества, а также опас­ных для жизни, здоровья, имущества потребителей, незамедлительно извещать соот­ветствующие федеральные органы исполнительной власти;

- приостанавливать продажу товаров (работ, услуг) или прекращать ее в случае отсутствия достоверной и достаточной информации о товаре, реализации товаров с истекшими или не установленными сроками годности;

- обращаться в суды в защиту неопределенного круга потребителей по собст­венной инициативе.

Таким образом, закон прямо предусматривает необходимость взаимодействия органов местного самоуправления с федеральными органами исполнительной власти, так как полномочия по предотвращению и пресечению правонарушений на потреби­тельском рынке у них весьма ограничены.

Общественный контроль

 Наряду с системой государственных органов, осуществляющих контроль и

надзор на потребительском рынке, действует и общественный контроль. При этом обе эти системы не противодействуют, а дополняют друг друга и дают возможность гра­жданам активно участвовать в государственном управлении согласно ст. 32 Конституции РФ.

Субъектами общественного контроля являются:

- республиканские и региональные торгово-промышленные палаты;

-  общественные организации потребителей, которые, как правило, создаются по территориальному признаку;

- общества (группы, клубы) потребителей по интересам (общества автолюби­телей и др.). Такие общества защищают своих членов и их права в соответствующей сфере потребительского рынка;

- органы рабочего и общественного контроля профсоюзных организаций, тру- довых коллективов предприятий;

-  ассоциации и общества защиты прав предпринимателей.

99

Все эти субъекты выступают от имени общественности, а не государства. По­этому их контрольные полномочия, как правило, лишены юридически властного ха­рактера. Для общественного контроля характерно предупреждение нарушений закон- ности посредством применения мер общественного воздействия. Как и государствен­ный, общественный контроль опирается на правовые основы1.

Наибольшую значимость при осуществлении общественного контроля на по­требительском рынке имеют общественные организации потребителей, которые в соответствии со ст. 45 закона о защите прав потребителей имеют право:

- участвовать в разработке требований к безопасности товаров (работ, услуг), а также стандартов, устанавливающих эти требования;

- проводить независимую экспертизу качества и безопасности товаров;

-  проверять соблюдение прав потребителей и Правил торгового, бытового и иных видов обслуживания, участвовать по поручению потребителей при проведении экспертиз по фактам нарушения прав потребителей;

- вносить в органы государственного управления, на предприятия, в организа­ции и учреждения предложения о мерах по повышению качества товаров (работ, ус­луг), снятии с производства, изъятии из оборота товаров (работ, услуг) опасных для  жизни, здоровья, имущества потребителей и окружающей среды;

-  участвовать совместно с соответствующими  органами государственного управления в осуществлении контроля за применением регулируемых цен;

- вносить в прокуратуру и органы государственного управления материалы о привлечении к ответственности лиц, виновных в выпуске и реализации товаров (ра­бот, услуг), несоответствующих установленным требованиям по безопасности и каче­ству;

- предъявлять иски в интересах как конкретного гражданина, так и неопреде­ленного круга потребителей, не являющихся членами данной общественной органи­зации, в случае нарушения их прав, предусмотренных законодательством по защите прав потребителей.

Отсутствие единой организационной структуры, четко выраженной иерархии органов управления в рамках движения потребителей, создает необходимость опре-

1 См.: Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М Козлова, Л.Л. Попова. М., 1999.-С. 464.

100

деления самостоятельного правового статуса для каждого звена этой системы. Вместе с тем они добровольно объединяются в Российской Федерации в Союз потребителей Российской Федерации (СП РФ), который включает в себя 100 региональных общест-венных объединений, а в рамках СНГ - в Международную конфедерацию обществ потребителей (КонФОП) на основе коллективного членства1.

КонФОП - старейшая неправительственная организация была создана в 1989 году, ее единственным учредителем выступают региональные общества потре­бителей. С 1991 года она входит во Всемирный союз потребителей. Эта организация аккредитована в экономическом и социальном комитете ООН. С 1994 года она имеет право полного членства, участвовала в принятии новой конституции всемирного движения потребителей. КонФОП объединяет около 90 организации, из них 8 общенациональных. В рамках СП РФ и КонФОП любой член имеет равные права и несет равные обязанности.

В 2001 г. только в СП РФ обратилось свыше 90 тыс. граждан, по 1006 делам вынесены судебные решения, из них 82% - в пользу истца. Интересным примером яв­ляется дело, рассмотренное в Преображенском суде г. Москвы по иску Московского общества защиты потребителей к Компании «Ниссан Европа Н. В.» в защиту неопре-деленного круга потребителей с требованием отозвать автомобили марки NISSAN Pa­trol GR (61) VIN JNITBSY61Z (1998 г. выпуска) от приобретших их россиян, как потенциально опасных для жизни и здоровья потребителей. Две независимые экспер­тизы выявили конструктивный недостаток в системе электроснабжения автомобиля, что могло стать причиной пожара. Дело было рассмотрено в пользу потребителей2.

По результатам рассмотрения жалоб потребителей, сумма возмещенного ущер­ба за год составила более 110 млн. руб., из них по судебным решениям — 8,7 млн. руб. Общественными объединениями было проведено 19 тыс. проверок предприятий торговли и услуг, из них 7 тыс. - совместно с государственными орга­нами.

Во всем мире общественные организации оказывают огромную помощь в осу­ществлении эффективного контроля и надзора на потребительском рынке. В государ-

0

1 См.: Сорк Д. Развитие потребительского движения в России. - М., 1999. — С. 83.

2 См.: Государственный доклад «с в 2001 году». - М., 2002. - С. 260.

2 См.: Государственный доклад «Защита прав потребителей в Российской Федерации

101

ствах с развитой, давно существующей системой контрольных органов, имеются ин­тересные примеры взаимодействия государственных и общественных организаций, а также органов, являющиеся средним звеном этих двух систем.

Очень интересны, на наш взгляд, наделенные весьма существенными полно­мочиями общественные контрольные структуры Франции, примером которых может служить Высший совет по аудиовизуальным средствам (ВСА) (Создан в 1986 г). Этот независимый орган обеспечивает свободную деятельность на радио и телевидении и, главным образом:

- назначает руководящих работников общественного радио и телевидения;

- высказывается по правительственным проектам;

- распределяет частоты на радио и телевидении;

-  контролирует соблюдения СМИ человеческого достоинства и публичного порядка;

контролирует выполнения обязательств в том, что касается программ;

наказывает путем официального предупреждения, наложения денежного штрафа, приостановки работы, аннулирования лицензии.

Приведенный опыт заслуживает внимания и может рассматриваться в качестве перспекгивы развития общественных объединений в России. Однако, на наш взгляд, в настоящее время российские организации общественного контроля имеют еще недос­таточно опыта работы на потребительском рынке, и поэтому не могут быть наделены подобными полномочиями. В связи с этим их деятельность может быть эффективной только в тесном взаимодействии с органами государственного управления.

Международные контролирующие организации

Международные организации не входят непосредственно в национальную сис­тему органов, осуществляющих контроль и надзор на потребительском рынке, но ока­зывает на нее определенное влияние. Так, например, для вступления России и ВТО необходима реструктуризация существующей системы стандартизации, что в корне меняет систему контроля и надзора за качеством и безопасностью товаров, работ, ус­луг.

"#                       Группу   подобных   международных   организаций,   осуществляющих   опре-

деленные контрольные функции, составляют исполнительные органы различных ме­ждународных объединений (государств или их органов) по каким-то конкретным на-

102

правлениям деятельности или интересам. Объектом контроля в таких случаях явля­ются международные договоры, заключенные участниками соответствующих объе­динений. Из числа широко известных международных органов и организаций можно

~             назвать МАГАТЭ (Международное агентство по атомным технологиям и энергетике),

ЮНЕСКО (Организация Объединенных Наций по вопросам науки, культуры и обра­зования), МОТ (Международная организация труда), ВОЗ (Всемирная организация здравоохранения), ВФЗП (Всемирный фонд зашиты природы).

Из числа, так называемых, профессиональных объединений для иллюстрации можно назвать МАК (Международный авиационный комитет), ИСО (Международная организация по стандартам), МСЭ (Международный союз электросвязи) и многие др. Таким образом, можно сделать вывод, что в России в определенной степени функционирует национальная система контроля и надзора на потребительском рынке. Вместе с тем органы, осуществляющие контроль и надзор, многочисленны, их пол­номочия зачастую дублируются и пересекаются. Кроме того, ряд государственных органов осуществляют контроль и надзор на платной основе (Госсанэпиднадзор, Гос­стандарт, Госветнадзор и другие), что приводит к формальному подходу при его про-

,                ведении и дискредитирует основные принципы надзора. Невозможно говорить об

объективности надзора, когда нет независимости самого контролирующего органа.

Так, например, при ввозе продукции растениеводства на пограничную террито­рию осуществляется платный карантинный надзор, который, зачастую, сводится к простому проставлению разрешительного штампа в документах. Это приводит к справедливым нареканиям предпринимателей, потери уважения к надзорным орга­нам, кроме того, формируется неправильное представление предпринимателя о воз­можных последствиях надзора, если он осуществляется на платной основе, т. е. надзор воспринимается, как навязанная платная услуга. По мнению Б. А. Воронина происходит смешение функций хозяйственной коммерческой дея­тельности и государственного надзора, в частности, осуществляемых Госветнадзором Минсельхоза России. Это связано с тем, что Минсельхоз России включает в себя Де­партамент ветеринарии, который осуществляет ветеринарную деятельность, проводит

103

лечебно-профилактические и диагностические работы и Государственный ветеринар­ный надзор, который осуществляет надзор за данным видом деятельности1. На основании изложенного можно сделать следующие выводы:

1. Законодательно не закреплено понятие системы государственных органов по контролю и надзору на потребительском рынке, ее структура и взаимосвязь между звеньями, что приводит к невозможности координации деятельности органов внутри системы, а также с общественными организациями, функционирующими в данной сфере. В связи с чем, необходимо принятие Федерального закона «О системе государ­ственных органов по контролю и надзору на потребительском рынке» и приведение в соответствие с ним, нормативных актов, определяющих полномочия контрольных и надзорных органов, с целью исключения дублирования и пересечения    функций, уточнения и упорядочения их полномочий. Данные меры будут способствовать реа­лизации указаний Президента Российской Федерации В. В. Путина2.

2. Для обеспечения эффективного функционирования системы необходимо за­конодательно закрепить МАП России как координирующий орган национальной сис­темы по контролю и надзору на потребительском рынке, наделив его соответствую- щими полномочиями: по сбору и анализу информации; принятию оперативных мер  по результатам этого анализа, в виде организации целевых проверок в определенных регионах; доведения оперативной информации о потенциально опасной продукции до всех заинтересованных лиц; привлечения необходимых специалистов для решения особо сложных вопросов; проведения независимых экспертиз. Определить обязанно­сти по координации всех звеньев системы, корреспондирующие правам координи­рующего органа, предусмотрев меры ответственности за их невыполнение.

3. На базе координирующего органа необходимо создать единую информаци­онную систему, обеспечивающую оперативный обмен сведениями между звеньями системы и гражданами, как субъектами потребительского рынка.

1  См.: Воронин Б.А. Правовые проблемы функционирования контрольных органов в аграрной сфере // Административное право на рубеже веков: Межвуз. сборник науч. тр. - Екатеринбург, 2003. - С. 301-302.

2  См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Рос­сийской Федерации «России надо быть сильной и конкурентоспособной».

104

Глава 2. Правовые основы применения мер административного принуж­дения субъектами государственного контроля и надзора в сфере потребитель­ского рынка

*                      § 1. Меры административного предупреждения и пресечения в деятельно-

сти субъектов государственной системы контроля и надзора в сфере потреби­тельского рынка

Политические и экономические реформы, проводимые в России, способствова­ли развитию и совершенствованию правовой системы государства. Однако демокра­тизация и ослабление роли государства в сфере экономики в связи с развитием ры­ночных отношений вызвали многочисленные нарушения законодательства на потре­бительском рынке. В этих условиях одной из важнейших задач государства является «развитие и укрепление контрольных и надзорных функций государства, договорных отношений между органами управления экономикой и органами кооперативных и общественных организаций»1. При этом безусловно возрастает роль мер администра­тивного принуждения за правонарушения на потребительском рынке. До настоящего времени учеными не выработано единообразное толкование понятия «администра-•7"            тивное принуждение». Мнения ведущих административистов можно систематизиро-

вать по двум основным направлениям.

Представителями первого являются Д. Н. Бахрах, М. С. Студеникина, которые рассматривают, применение мер административного принуждения только как реак­цию государства на совершенное правонарушение2. Административное принуждение как разновидность государственного принуждения является, наряду с убеждением, одним из способов обеспечения исполнения правовых норм и применяется в том слу­чае, когда предписания, содержащиеся в этих нормах, не исполняются участниками правоотношений добровольно.

1  Минашкин А.В. Проблемы административной ответственности юридических лиц // Журнал российского права. — 1998. — № 7. — С. 46.

2  См., напр.: Бахрах Д.Н. Принуждение и ответственность по административному праву. — Екатеринбург. — 1999. - С. 10; Студеникина М.С. Соотношение администра­тивного принуждения и административной ответственности // Советское государство и право.- 1968.-№ 10.-С. 13.

105

Таким образом, единственным основанием для применения мер администра­тивного принуждения является противоправное поведение, то есть правонарушение.

Д. Н. Бахрах выделяет три вида мер административного принуждения - это ме- ры административного пресечения, административно-восстановительные и взыска­ния. Пресекательные и восстановительные административно-правовые средства пря­мо и непосредственно восстанавливают правопорядок, прекращают неправомерное поведение. Это средства прямого побуждения к обеспечению правопорядка. Взыска­ния - это меры негативного стимулирования. Все меры административного принуж­дения обладают рядом особенностей:

- применяются в связи с антиобщественными деяниями, нарушающими право­вые нормы, охраняемые административно-принудительными средствами;

- реализуются в рамках внеслужебного подчинения;

- осуществляются многими субъектами, как правило, наделенными админист-ративно-юрисдикционными полномочиями (в широком понимании этого слова)

- могут применяться не только к отдельным лицам, но и к коллективным субъ­ектам;

-   порядок  их  применения      всесторонне   регулируется   административно- правовыми нормами.

Основываясь на данных особенностях, Д. Н. Бахрах считает, что предупреди­тельные средства имеют большое значение, но не являются принудительными1, так как применяются в случаях, когда еще не возникло правонарушение.

Вместе с тем А. П. Алехин, А. А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов, А. П. Коренев полагают, что административное принуждение может применяться к лицу и при от­сутствии в его действиях признаков противоправного поведения, в целях охраны об­щественного порядка и общественной безопасности. Административное принужде­ние, по их мнению, призвано обеспечивать исполнение правил поведения, выражен­ных в административно-правовых нормах.

Применяемые меры административного принуждения разнообразны. По целе­вому назначению их можно разделить на следующие группы:

1 Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. - М, 2002. - С. 444-448.

106

- административно-предупредительные меры, направленные на предупрежде­ние возможных правонарушений и иных негативных проявлений в сфере государст­венного управления;

 - меры административного пресечения, которые применяются в случае возник­новения правонарушения с целью прекратить его;

- меры административной ответственности, к которым относятся меры наказа­ния за совершенное правонарушение1.

Административно-пресекательные меры, по мнению указанных авторов, на­правлены на прекращение противоправных действий и предотвращение их вредных последствий. Меры административной ответственности применяются только в случае совершения административного правонарушения и предусматривают строго опреде­ленный КоАП РФ перечень наказаний.

При этом авторы выделяют административно-предупредительные меры, кото­рым присуще ярко выраженная профилактическая направленность.

Поддерживает данную теорию И. Е. Бочкарев, который определяет админист­ративно-предупредительные меры как «урегулированные диспозициями норм адми­нистративного права действия и операции органов исполнительной власти, иных ор- ганов государственного управления, органов местного самоуправления (их должно­стных лиц), представителей общественных формирований, осуществляемые при на­ступлении обстоятельств, указанных в законе, применяемые в определенном админи­стративно-процессуальном порядке, направленные па предупреждение правонаруше­ний, объективно - противоправных деяний, недопущение их отрицательных послед­ствий, а также предотвращение обстоятельств, угрожающих безопасности личности или нормальной деятельности государственных и муниципальных органов, предпри­ятий, учреждений и общественных объединений»2.

1  См., напр.: Козлов Ю.М. Административное право: Учебник. - М., 1999. - С. 159-163; Административное право России. - Учебник. -   Часть 1. / Под ред. Коренева А.П., Кикотя В .Я. - М, 2002. - С. 208-210; Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право   Российской   Федерации:   Учебник  — М., 1996.— С. 262-266.

2 Бочкарев И.Е. Административно-предупредительные меры, применяемые милицией (по материалам органов внутренних дел Нижегородской области): Автореф. дисс... канд. юрид. наук. - М., 2001. - С. 12.

107

Современная ситуация, когда ежегодно почти каждый второй житель России привлекается к административной ответственности, ставит на первый план необхо­димость применения именно мер предупреждения административных правонаруше- ний1.

По нашему мнению, этот вид мер административного принуждения играет осо­бую роль на потребительском рынке, так как он включает в себя такие меры, как кон­трольные и надзорные проверки, лицензирование отдельных видов деятельности, по­зволяющие обеспечить безопасность жизни, здоровья, имущества граждан.

На   наш   взгляд,   позиция   Л.П. Коренева,   А. П. Алехина, Ю. М. Козлова, А. А. Кармолицкого представляется более убедительной и правомерной по следую­щим основаниям. Меры административного предупреждения:

- носят принудительный характер, так как для их применения не требуется со­гласия стороны, в отношении которой они применяются;

-  урегулированы диспозициями норм административного права;

-  применяются уполномоченными органами исполнительной власти при нали­чии оснований, указанных в законе.

Кроме того, по нашему мнению, необходимо выделить предупредительные ме- ры, не носящие принудительный характер, так как важным элементом администра­тивно-правового механизма борьбы с правонарушениями на потребительском рынке является воздействие административного права и административной деятельности на правосознание граждан, формирование должной правовой культуры в обществе. Сложившиеся в обществе конкретные правила поведения и запреты, хотя и не закре­пленные законодательно, оказывают значительное воздействие на уровень админист­ративной деликтности. Справедливо утверждение А. Э. Жалинского, что «в принципе любое антиобщественное явление может быть устранено, и при том окончательно, общесоциальными мерами, общесоциальным предупреждением, но это вывод лишь в тенденции, в историческом плане»2. Профилактика административных правонаруше­ний на потребительском рынке является частью предупредительных мер непринуди­тельного характера и осуществляется в рамках государственных и региональных про-

1  См.: Масленников М. Административных правонарушений должно быть меньше // Закон и право. - 2003. - № 3. - С. 44.

2 Жалинский А.Э. Специальное предупреждение преступлений в СССР (вопросы тео­рии).-Львов, 1976.-С. 86.

108

грамм. Важную роль в разработке и реализации программ, вместе с государственны­ми органами, играют общественные организации.

В настоящее время существует значительное количество мер принуждения,  которые могут быть отнесены к административно-предупредительным и администра-тивно-пресекательным. Однако, следует отметить, что правовое регулирование таких мер недостаточно, отсутствует их классификация, нет перечней таких мер, закреп­ленных нормативным актом.

Среди многочисленных методов государственного регулирования в сфере по­требительского рынка особую значимость играют административно-правовые меры, позволяющие предотвратить попадание на потребительский рынок товаров, не соот­ветствующих требованиям государственных стандартов, норм и правил, а также по­тенциально опасной продукции, что позволяет защитить потребителя от приобрете­ния некачественной продукции и последствий ее употребления. По мнению Н. М. Тюкаловой, «наиболее важной задачей борьбы с правонарушениями в сфере торговли является их предупреждение, устранение причин и условий, порождающих вредные и опасные для общества деяния или способствующих их совершению»1.

Среди мер административного принуждения особую значимость на потреби- тельском рынке имеют административно-предупредительные и пресекательные ме­ры, которые будут рассмотрены более подробно в данном параграфе. Это связано с тем, что они, как правило, носят комплексный характер и могут служить как админи­стративно-предупредительными, так и административно-пресекательными мерами.

Получение сведений о состоянии соблюдения установленных правил и тре­бований. В качестве объекта правоотношений по получению сведений выступает полная, объективная и достоверная информация о деятельности поднадзорного субъ­екта, комплексное изучение которой дает богатый материал для обобщения, исследо­вания причин вскрытых нарушений, а следовательно, и для проведения наиболее це­лесообразных мероприятий для их предупреждения.

Данная мера включает в себя следующие направления:

- обмен информацией между государственными контрольно-надзорными ор- ганами, правоохранительными органами и органами местного самоуправления с це-

1 Тюкалова Н.М. Пути совершенствования административного законодательства в сфере торговли: Автореф. дис... канд. юрид. наук. - Хабаровск, 2002. - С. 13.

109

лью координации деятельности и принятия эффективных комплексных мер, в том числе   предупредительного  характера  (данное  направление  было рассмотрено в

§3гл. 1);

- получение компетентными органами   информации от общественных органи­заций потребителей для проведения анализа состояния потребительского рынка, раз­работки превентивных мер, а также для оперативного предотвращения возможных правонарушений;

-  получение сведений от поднадзорных субъектов по запросам компетентных органов либо в силу закона;

-   получение сведений от граждан-потребителей;

-  предоставление информации о состоянии потребительского рыка широкому кругу граждан для обеспечения свободного и обоснованного выбора товаров, работ, услуг, а также его безопасности.

Конечной целью налаженного информационного обмена должно стать сокра­щение количества документов в каждом ведомстве, уход от дублирования информа­ции. Для гражданина или юридического лица, обращающихся в государственный ор­ган за реализацией своего права, — это еще и принцип «одного окна» (сбор всех со­путствующих соглашений других государственных органов непосредственно самим органом) - пока же эта цель недостижима1.

Названные направления информационного обмена частично предусмотрены нормативными правовыми актами, регламентирующими деятельность контрольно-надзорных, правоохранительных и иных государственных органов в пределах их компетенции2.

Однако отсутствует единый нормативный правовой акт, регулирующий во­просы, связанные с информационным оборотом в системе государственной власти. Между тем это наиболее важная проблема, решение которой позволит «связать» всю совокупность контрольных и надзорных органов в систему. В настоящее время право на получение информации предусмотрено в положениях об отдельных органах ис-

' См.: Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. - 2002. - № 4. - С. 11-12.

2 См., напр.: ст. 41 Закона Российской Федерации «О защите прав потребителей»; ст. 3 Закона Российской Федерации «О милиции».

по

полнительной власти и ведомственных нормативных актах, что приводит к невоз­можности координации информационных потоков. Статьей 19.7 КоАП РФ преду­смотрено наказание за непредставление сведений (информации) в виде администра- тивного штрафа в размере на граждан - от одного до трех; на должностных лиц - от трех до пяти; на юридических лиц - от тридцати до пятидесяти минимальных разме­ров оплаты труда. Такой размер санкций, по нашему мнению, явно недостаточен и не стимулируют субъекта к предоставлению полной и достоверной информации в уста­новленные сроки. Рассмотрение дел об административных правонарушениях по этой статье находится в компетенции судей. Учитывая сложность подготовки дела к су­дебному рассмотрению, зачастую, длительный срок самого рассмотрения, а также размер наказания, теряется смысл составления протокола по данному административ­ному правонарушению, что находит свое отражение в правоприменительной практи­ке. Так, например, Камчатским территориальным управлением МАП России, Гос-торгинспекцией по Камчатской области не было составлено ни одного протокола об административном правонарушении по ст. 19.7 КоАП РФ, несмотря на имеющиеся случаи не предоставления информации или нарушении сроков предоставления ин­формации.

*                       Наиболее ярко значимость получения сведений как меры административно-

предупредительного характера проявляется в вопросах информирования граждан о состоянии потребительского рынка. Это мера не только юридического, по и экономи­ческого характера, так как она способствует развитию здоровой конкуренции на по­требительском рынке, предотвращает возможность реализации потенциально опасной продукции. Как верно замечает В. А. Юсупов «значение информации состоит в том, что она позволяет людям правильно ориентироваться и лежит в основе принятия лю­бого решения»1.

К сожалению, в настоящее время нет законодательного регулирования данно­го вопроса и, как следствие, нет отлаженной системы информирования потребителей. Сведения, которые предоставляются государственными органами в СМИ, носят разо­вый характер и не оказывают должного эффекта. В основном информированием по-

Юсупов В.А. Научная организация исполнительной власти: Учебное пособие. -Волгоград, 1998.-С. 90.

Ill

требителей занимаются общественные объединения, выпускающие периодические издания, носящие познавательный характер.

На наш взгляд, обязанность государственных органов, осуществляющих кон­троль и надзор на потребительском рынке, по предоставлению потребителям как опе­ративной, так и систематической информации должна быть закреплена законодатель­но.

Проверка, как комплексная мера административного принуждения может яв­ляться мерой административно-предупредительного и административно-пресекательного характера. Так, например, Ю. Г. Черепанов относит проведение проверок, инвентаризаций и ревизий к административно-предупредительным мерам1. Аналогичной точки зрения придерживается С. В. Тихомиров, полагающий, что «ме­ры, осуществляемые в целях предупреждения правонарушений, имеют профилакти­ческую направленность. Такими мерами являются, в частности, проверка документов, контрольные и надзорные проверки, а также ряд других»2. По нашему мнению, в за­висимости от результата (наличие или отсутствие выявленного правонарушения), проверка может носить пресекательный характер, что подтверждается выдачей пред­писаний о прекращении правонарушений и т. д. Рассмотрим более подробно цели, виды и стадии проверок. Проверка - это комплекс мероприятий, проводимых компе­тентным органом, с целью предотвращения и пресечения нарушений законодательст­ва, получения достоверной информации о фактическом состоянии соблюдения субъ­ектами хозяйственной деятельности установленных норм и правил, обеспечивающих безопасность и защиту законных прав и интересов граждан и государства в целом. Ре­зультативность функционирования контроля во многом определяется количеством и ценностью получаемой в итоге проведенных проверок информации, которая может быть использована для внесения корректив в управленческий процесс. При этом она должна быть получена при наименьших затратах человеческой энергии, времени, ма­териальных и финансовых средств. Другими словами контроль не должен быть ни недостаточным, ни чрезмерным3.

2

1 Административное право. Общая часть: Учебник. / Под ред. В.А. Юсупова, В.Д. Се-мухина. - М., 2003. - С. 176.

Тихомиров СВ.   Административное право  Российской   Федерации. -М., 2003.-С. 194. 3 Студеникина М.С. Государственные инспекции в СССР. - М., 1987. - С. 105.

112

Проверка включает в себя комплекс действий, направленных на получение ука­занных сведений, анализ и оценку всей полученной информации, составление итого­вого документа по результатам проверки. Составление итогового документа (акта) по результатам проверки необходимо и в тех случаях, когда результат благоприятен для проверяемого субъекта, т. е. не выявлено каких-либо существенных нарушений в его деятельности1. Составление акта в таких случаях является подтверждением правопос-лушания и деловых качеств субъекта.

Проверка может быть дистанционной (камеральной), когда получение необхо­димых сведений о проверяемом субъекте обеспечивается без посещения и обследова­ния его объектов по месту их нахождения, и инспекционной (выездной), когда она включает в себя непосредственное обследование и изучение объектов по месту их на­хождения2.

Как правило, инспекционные проверки бывают выборочными. Они проводятся по различным основаниям, в соответствии с чем их можно разделить на плановые и внеплановые. Плановые имеют своей целью проверку выполнения проверяемым субъектом обязательных требований в соответствии с компетенцией государственно­го органа. Выбор субъектов проверки осуществляется непосредственно контрольно-надзорным органом или вышестоящим федеральным органом исполнительной власти в соответствии с приоритетными направлениями. В соответствии с Федеральным за­коном «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» в отношении одного субъекта не может быть проведено более одной плановой проверки в два года каждым контроли­рующим органов в пределах компетенции.

Основаниями для проведения внеплановых проверок служат обращения, жало­бы заинтересованных лиц и информация от незаинтересованных лиц. Кроме того, определены следующие случаи для проведения внеплановых проверок:

- получение информации о возникновении аварийных ситуаций, о нарушениях технологических процессов, выходе из строя оборудования, которые могут непосред­ственно причинить вред жизни, здоровью людей, окружающей среде, имуществу

1  См.: Контролирующие органы и организации России. Компетенция и полномочия / под ред. АЛ. Гуляева. - М, 2000. - С. 26.

2 См.: Там же - С. 28.

113

граждан и юридических лиц. Таким образом, в этом случае основанием служит ин­формация об уже возникшей непосредственной опасности, вызванной причинами техногенного характер;

- возникновение угрозы здоровью, жизни граждан, окружающей среде, имуще­ству нетехногенного характера, например, поступление на реализацию потенциально опасных товаров;

-  получение информации, подтверждаемой документами или иными доказа­тельствами о нарушении прав и законных интересов граждан, юридических лиц, ин­дивидуальных предпринимателей, при этом анонимные обращения не могут являться основаниями для проведения внеплановой проверки.

При проведении проверок необходимо выделить определенные стадии, кото­рые выступают в качестве временной формы, наполненной определенным функцио­нальным содержанием, т. е. теми требованиями, которые предъявляются к участни­кам контрольно-надзорного процесса и их действиям для достижения ими определен­ного материально-правового результата, предусмотренного нормой права.

Каждая стадия функционального назначения в контрольном процессе имеет  свои пространственно-временные границы, состоит из специфической деятельности, осуществляемой специальными субъектами, и тех контрольно-процессуальных пра­воотношений, которые здесь возникают, развиваются, получают свое завершение или переходят в следующие стадии процесса, где в специфических условиях проверяется законность и обоснованность их возникновения, наличие достаточных оснований для их продолжения и развития.

Анализируя ведомственные нормативные акты, определяющие порядок прове­дения проверок1, можно выделить следующие стадии:

1. Организационно-подготовительная стадия, на которой определяется субъект контрольной деятельности, выбирается подконтрольный объект, анали­зируется техническая документация, относящаяся к предмету проверки, разрабатыва­ется программа проверки. Многочисленность подконтрольных объектов, многогран­ность их деятельности, большой объем работы контрольно-надзорных органов, несо-

1 См., напр.: Порядок проведения Госстандартом России государственного контроля и надзора за соблюдением обязательных требований государственных стандартов, пра­вил обязательной сертификации и за сертифицированной продукцией (работами, ус­лугами) // Российские вести. - 1994. - 9 февр.

114

гласованность, дублирование деятельности затрудняют отбор объекта контроля. Для устранения административных барьеров на пути развития малого бизнеса, а также с целью исключения дублирования в ст. 7 закона о защите прав юридических лиц и ин­дивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзо­ра) внесены изменения, запрещающие проведение плановых мероприятий по контро­лю в течение трех лет с момента государственной регистрации. Учитывая, что в пер­вые годы деятельности предприятия проходит период становления, отлаживания тех­нологических и технических процессов, возможно максимальное количество сбоев, приводящих к нарушениям качества продукции, работ, услуг, именно в это время не­обходима помощь специалистов государственных контрольно-надзорных органов. При этом целесообразно изменить подход к применению мер по результатам таких проверки, проводя своего рода «аудит», имеющий важное профилактическое и пресе-кательное значение. Еще одним из путей решения проблемы дублирования при про­ведении проверок может быть закрепление групп объектов за субъектами контроль­но-надзорной деятельности. Учитывая многочисленность федеральных органов ис­полнительной власти, осуществляющих контрольно-надзорные полномочия на потре- бительском рынке, при определении оптимальной сферы их деятельности необходи­мо руководствоваться следующими критериями: профессиональной компетентно­стью, так как субъект контрольно-надзорной деятельности должен обладать специ­альными знаниями и соответствующим опытом; юридической и экономической неза­висимостью; наличием необходимого арсенала средств для защиты интересов потре­бителей, а также для активной и целесообразной помощи подконтрольным субъектам в устранении и предупреждении нарушений и упущений. По результатам первой ста­дии руководителем контрольно-надзорного органа выдается направление на провер­ку.

2. Стадия установления фактических обстоятельств дела, анализ фактов. «Фактические обстоятельства, — пишет С. С. Алексеев, — являются той основой, фак­тической базой, в отношении которой затем применяются юридические нормы. Вме­сте с тем анализ фактов на определенной ступени (в частности, когда происходит  оценка доказательств) неразрывно связан с решением юридического дела по су-

115

ществу»1. Определенные требования к проведению проверок установлены Федераль­ным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей  при проведении государственного контроля (надзора)». Как было указано ранее, до проведения проверки издается распорядительный акт, определяется ее максимальная продолжительность, которая не должна превышать один месяц. В исключительных случаях, например, при необходимости проведения специальных испытаний и экс­пертиз срок может быть продлен руководителем контролирующего органа еще на один месяц. Для проведения испытаний отбираются образцы от партии продукции. Эта процедура оформляется составлением акта отбора образцов установленной фор­мы. Результаты испытаний образца распространяются на всю партию, от которой он был отобран. В процессе данной стадии проверки анализируется технологическая и техническая документация на продукцию (работы, услуги), изучается информация, характеризующая деятельность субъекта. Нововведением закона является обязан­ность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей иметь журнал учета мероприятий по контролю, в котором должностное лицо, проводящее проверку, про­изводит запись о времени ее проведения, выявленных нарушениях, принимаемых ад- министративно-принудительных мерах. Данная мера позволяет проверяющим более объективно подойти к проведению проверки, оценить предыдущую деятельность субъекта посредством анализа предыдущих проверок, проведенных другими кон­трольно-надзорными органами. Кроме того, это позволяет установить частоту прово­димых проверок, их результативность и, как следствие, защитить предпринимателей от произвола при проведении контроля и надзора. «Здесь важно видеть грань, где кончается деловой контроль и начинается мелочная опека. В основу должна быть по­ложена забота об укреплении законности и правопорядка, а не личная неприязнь и предвзятость»2.

3. Стадия выработки и принятия мер, носящих предупредительный или пресекательный характер. Согласно ст. 9 Федерального закона «О защите прав юри­дических лиц индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», по результатам любой проверки должен быть составлен акт ус-

Алексеев С.С. Проблемы теории права. Курс лекций. - Свердловск, 1973. - Т. 2. С. 236. 2 Богачук А. Столкновение // Правда. - 1985. — 12 ноября.

116

тановленной формы. Он должен содержать как данные о времени, месте, участниках проверки, так и данные о выявленных нарушениях нормативных правовых актов, ли-^             цах, ответственных за эти нарушения, при этом необходимо указать правовые осно-

вания их ответственности. К акту должны быть приложены акты отбора образцов, протоколы проведенных исследований и экспертиз, объяснения должностных лиц, ответственных за обнаруженные нарушения. По результатам проверки принимается мотивированное решение. В нем, как правило, дается оценка действий контролируе­мых субъектов, а также формулируются соответствующие предписания по устране­нию обнаруженных нарушений и рекомендации по совершенствованию деятельности. Составление итогового документа (акта) по результатам проверки необходимо и в тех случаях, когда результат благоприятен для проверяемого субъекта, т. е. не выявлено каких-либо существенных нарушений законодательства. Составление акта в таких случаях подтверждает соблюдение всех установленных требований и условий. Один экземпляр акта с приложениями вручается руководителю проверяемого объекта или индивидуальному предпринимателю под расписку либо направляется почтой с уве­домлением о вручении.

qfr                     Основное назначение принимаемого решения состоит в обеспечении опти-

мальных условий реализации правовых норм и управленческих решений в конкрет­ной жизненной ситуации, а также в создании предпосылок возникновения, изменения или прекращения у конкретных участников контрольно-надзорного процесса субъек­тивных прав, юридических обязанностей, юридической ответственности либо юриди­ческих полномочий. Затем должностное лицо в пределах своей компетенции опреде­ляет комплекс мер по предупреждению и пресечению выявленных нарушений. К ним следует отнести:

а)  Выдачу предписаний об устранении выявленных нарушений. Предписание выдается после подписания акта проверки. В нем указываются конкретные наруше­ния, сроки их устранения, ответственность субъекта за неисполнение предписания. Предписание вручается лично под роспись должностному лицу или руководителю субъекта, который в установленный срок обязан отчитаться о его исполнении. Данная мера может быть отнесена к административно-пресекательным.

б)   Предписание о приостановление или запрете реализации продукции выда­ется при выявлении нарушений, представляющих опасность для жизни, здоровья,

117

имущества граждан. При необходимости проводятся дополнительные испытания (экспертиза), решается вопрос о возможности дальнейшей реализации, переработке, утилизации товаров, работ, услуг, исходя из этого, мера может быть административ- но-предупредительной или административно-пресекательной.

в)  Полное или частичное приостановление производственного процесса осу­ществляется путем выдачи обязательного для исполнения предписания в случае вы­явления технологических или технических нарушений, которые не могут быть устра­нены в ходе проверки, что является административно-пресекательной мерой.

г) Приостановление или прекращение действия сертификата, осуществляется по результатам инспекционной проверки производства, либо по результатам провер­ки конкретной партии продукции в реализации, а также при сомнениях в подлинно­сти сертификата. Данная мера может быть как предупредительной, так и пресекатель-ной. Так, например, при выявлении грубых нарушений при производстве продукции действие сертификата прекращается, эта мера будет носить  пресекательный  харак­тер. В случае необходимости проверки подлинности сертификата его действие приос­танавливается до получения подтверждения, в этом случае мера будет предупреди- тельной.

д) Привлечение к административной ответственности, предусмотренной КоАП РФ.

Законом определены также обязанности органов государственного контроля и надзора при проведении проверок хозяйствующих субъектов: соблюдение законода­тельства Российской Федерации, прав и законных интересов юридических лиц и ин­дивидуальных предпринимателей, неразглашение коммерческой и служебной тайны, ведение разъяснительной и информационной работы по применению законодательст­ва, принятие мер по обнаружению последствий выявленных нарушений.

4. Стадия проверки исполнения решения, принятого по результатам кон­троля. На субъект контрольной деятельности законодательно возложена обязанность следить и требовать от подконтрольного субъекта своевременного и качественного  выполнения данных ему указаний. Подконтрольный же субъект обязан в срок и с наибольшей эффективностью выполнить такое решение. Установление процессуаль- ных сроков предоставления руководителями подконтрольного субъекта письменной

118

ответной информации о выполнении предписаний определяется самим органом, осу­ществляющим проверку.

Учитывая, что «государственный контроль и надзор в сфере потребительского рынка приобретает в настоящее время социально-экономическую ориентацию»1 и на­правлен на строгое соблюдение всеми субъектами, осуществляющими предпринима­тельскую деятельность, норм и правил законодательства по обеспечению безопасно­сти жизни и здоровья потребителей, проверки, как один из методов контроля, приоб­ретают особое значение для предотвращения реализации некачественной продукции, работ, услуг и иных нарушений в сфере потребительского рынка. На наш взгляд, ос­новной задачей в нормативно-правовом регулировании порядка проведения проверок является обеспечение их оптимальности, как в части периодичности проведения, так и в вопросах контролируемого объема. Эта проблема ставилась перед законодателем еще в период социалистической экономики, например, сотрудники Института эконо­мики промышленности АН УССР в 1984 году изучили, как контролируются предпри­ятия Донецка. Оказалось, что в среднем на каждое предприятие пришлось по 129 проверок за год. В Кишиневе только на одном тракторном заводе в том же году побывало 79 комиссий. В общей сложности они работали 499 дней и отвлекли от прямых обязанностей 507 инженерно-технических работников и служащих почти на 2 тыс. человеко-дней2. Ситуация не значительно изменилась и в настоящее время, не­смотря на принятие Федерального закона «О защите прав юридических лиц и инди­видуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзо­ра)», который создал более благоприятные юридические условия упорядочения кон­трольной деятельности применительно к бизнесу. Следует согласиться с Ю.А.Тихомировым, который утверждает, что «... предстоит полностью освоить обеими сторонами новые правила, ввести эффективные и простые процедуры контро­ля на всех участках экономической деятельности. Первоочередной задачей является повышение эффективности всех видов контрольной деятельности»3. По нашему мне-

1  Чернова О.А. Административно-правовая организация государственного регулиро­вания качества продовольственных товаров: Автореф. дис... канд. юрид. наук. — Ха­баровск, 2002. - С. 14.

2 См.: Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. - М., 1987.-С. 56.

3 Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. - 2002. - № 4. - С. 10.

119

нию, решение данной проблемы заключается в эффективной координации деятельно­сти всех контрольно-надзорных органов, для чего необходимо создание нормативно-правовой базы, четко регламентирующей как вопросы координации, так и ответст­венность за их нарушения.

Лицензирование. Безопасность личности и общественная безопасность обес­печиваются посредством использования различных средств и методов1. Среди них осуществление лицензионно-разрешительной деятельности занимает особое место и охватывает самые разнообразные сферы деятельности2. Следует согласиться с мнени­ем Е. И. Спектора, что «в целях предупреждения осуществления противоправной дея­тельности в сфере экономики государство вводит определенные правила поведения (разрешительные режимы) для субъектов хозяйственного оборота (физических и юридических лиц), предусмотренных специальными нормами права.», Е. И. Спектор справедливо указывает на то, что «Конституция РФ в статье 34 закрепляет за каждым право на осуществление предпринимательства. Вместе с тем ст. 33 предусматривает возможность ограничения прав и свобод граждан «в той мере, в какой это необходи­мо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и закон­ных интересов других лиц и т. д.». Этой цели, в частности, служит установление го­сударственного режима лицензирования отдельных видов деятельности»3. Сам по се­бе запрет на осуществление определенных видов деятельности без специального раз­решения-лицензии по своей сути является принудительной мерой, носящей преду­предительный характер, поскольку основной целью лицензирования является обеспе­чение безопасности потребительского рынка.

Лицензия — это специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному пред­принимателю. А лицензирование - это мероприятия, связанные с предоставлением

1  См.: Вельский К.С. Феноменология административного права. - Смоленск, 1995. — С. 95-98.

2 Килясханов И.Ш. Права и свободы граждан в учетно-регистрационной и лицензион­но-разрешительной деятельности милиции: Монография - Омск, 1997. - С. 57.

3   Спектор Е.И. Режим лицензирования в сфере экономики / Административно-правовое регулирование в сфере экономики (по материалам пятых «Лазаревских чте­ний») // Государство и право. - 2001. - № 11. - С. 13.

120

лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, при­остановлением и возобновлением действия лицензий, аннулированием лицензий и контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществле- нии лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий1.

Правовая основа лицензионной деятельности состоит из многих нормативных актов разной юридической силы, ведущая роль среди которых принадлежит Феде­ральному закону «О лицензировании отдельных видов деятельности». Вопросы ли­цензирования регулируются также Воздушным кодексом Российской Федерации2, Таможенным кодексом Российской Федерации3, Федеральным законом от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии»4, Законом Российской Федерации от 11 марта 1992 г. «О частной детективной и охранной деятельности»5 и другими.

Порядок осуществления полномочий лицензирующих органов устанавливается положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, утверждаемых Пра­вительством РФ. Таким образом, законодательное закрепление указанного метода ад­министративно-правового регулирования осуществляется совокупностью норматив- но-правовых актов.

Среди обязательных лицензионных требований и условий положением о ли­цензировании конкретного вида деятельности могут быть предусмотрены: соблюде­ние законодательства и установленных правил, квалификационные требования к со­искателю лицензии и лицензиату, соответствие объекта специальным условиям, в ко­тором осуществляется деятельность, и другие. Основаниями для отказа в выдаче ли­цензии служат несоблюдение лицензионных условий и требований, определяемых

1 См.: Ст. 2 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности».

2 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. - № 12. - Ст. 1383; 1999.- № 28. - Ст. 3483.

3 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 22. - Ст. 2066.

4 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - № 51. - Ст. 5681; 1998. - № 30. - Ст. 3613; № 31. - Ст. 3834; № 51. - Ст. 6269; 1999. - № 47. - Ст. 5612; 2000.- № 16.-Ст. 1640; 2001. -№ 31. -Ст. 3171; № 33 (ч. 1).-Ст. 3435; 2002. - № 26. - Ст. 2516; № 30. - Ст. 3029; 2003. - № 2. - Ст. 167.

5   См. Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1992. -№ 17. - Ст. 888; Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 12. - Ст. 1093; 2003. - № 2. - Ст. 167.

121

положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, либо наличие в до­кументах, представленных для получения лицензии, недостоверной или искаженной информации. Уведомление об отказе направляется соискателю лицензии в письмен­ ном виде с указанием причин отказа. Таким образом, мероприятия по выдаче лицен­зии или отказу в выдаче, имеют выраженный предупредительный характер, направ­ленный на обеспечение безопасности государства, защиты законных интересов и здо­ровья граждан, охрану культурного наследия народов Российской Федерации.

Контроль за соблюдением лицензионных требований и условий осуществля­ется на основании предписания руководителя лицензирующего органа, по результа­там проверки оформляется акт с указанием конкретных нарушений, который подпи­сывается всеми членами комиссии. Как и в надзорной проверке, в случае отсутствия нарушений, проверка будет носить предупредительный характер, при их обнаруже­нии - пресекательный. В случае выявления нарушений установленных требований и условий при проведении контроля, лицензирующий орган вправе требовать устране­ния нарушений, выносить предупреждения лицензиату, приостанавливать действие лицензии (основанием для приостановления действия лицензии служит совершение  лицензиатом неоднократных нарушений или грубого нарушения лицензионных тре­бований и условий), обращаться в суд с заявлением об аннулировании лицензии, а в случае не уплаты лицензионного сбора - самостоятельно аннулировать ее. С заявле­нием в суд об аннулировании лицензии должен обратиться лицензирующий орган, в случае не устранения лицензиатом нарушений, установленных в ходе проверки. Ос­нованиями для принятия решения об аннулировании лицензии служит неоднократное или грубое нарушение лицензионных требований и условий, повлекшее нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности го­сударства, культурному наследию народов Российской Федерации. Данные меры носят пресекательный характер. Таким образом, по нашему мнению, лицензирование следует рассматривать как меру административного принуждения, предупредитель­ного либо пресекательного характера.

По мнению И. Ш. Килясханова, раскрывая природу лицензии, следует акцен-тировать внимание на двух взаимосвязанных признаках указанного понятия. Лицен­зия, с одной стороны, является документом, подтверждающим наличие у ее обладате­ля права на занятие лицензированной деятельностью. С другой стороны, лицензия

122

должна рассматриваться и как акт поручительства. Это означает, что органы, их должностные лица, осуществляющие выдачу лицензии должны рассматриваться в ка­честве гаранта, поручителя за правомерное использование лицензиатом, выданной

 1                                                            ^

лицензии , что предполагается и самой целью лицензирования.

На наш взгляд, при существующем в настоящее время порядке лицензирова­ния, закрепление солидарной ответственности лицензирующего органа и лицензиата невозможно. Это обусловлено отсутствием законодательной возможности осущест­вить комплексную проверку соискателя лицензии на стадии принятия решения о ее выдаче. Поскольку процедура лицензирования максимально упрощена, лицензирую­щий орган проводит только экспертизу документов, перечень которых определен за­коном. Впоследствии, лицензирующий орган также не может осуществлять необхо­димый контроль за деятельностью лицензиата, причины этого и другие недостатки лицензионной системы были рассмотрены нами ранее2. В таких условиях субъект, принимающий решение о выдаче лицензии фактически не может гарантировать со­блюдение лицензиатом законодательства. В связи с этим, для закрепления лицензи­рующего органа в качестве «гаранта» необходимо прежде реформировать всю систе- му лицензирования, в том числе, установить более жесткие условия получения лицен­зии и обеспечить лицензирующему органу реальную возможность осуществления контроля.

Аттестация и аккредитация — это элементы лицензионно-разрешительной системы, являющиеся, по своей сути для отдельных видов деятельности, второй и третьей ступенью получения государственного разрешения, могут иметь, как преду­предительный, так и пресекательный характер. Наибольшее распространение аттеста­ция и аккредитация получили в сфере образования, где их законодательное регулиро­вание осуществляется Федеральным законом от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О выс­шем и послевузовском профессиональном образовании»3.

1 См.: Килясханов И.Ш. Права и свободы граждан в учетно-регистрационной и лицен­зионно-разрешительной деятельности милиции: Монография. - Омск, 1997. - С. 133.

2 См.: § 3 гл. 1 настоящей работы.

3 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - № 35. - Ст. 4135; 2000. - № 29. - Ст. 3001; № 33. - Ст. 3348; 2002. - № 26. - Ст. 2517; 2003. -№ 2. - Ст. 163; № 14. - Ст. 1354; № 28. - Ст. 2888.

123

Для осуществления образовательной деятельности необходимо наличие лицен­зии, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 18 октября 2000 г. № 796 «Об утверждении Положения о лицензировании образовательной деятельно- сти» причем для высшего и послевузовского профессионального образования она выдается федеральным органом управления высшим профессиональным образовани­ем - Министерством образования Российской Федерации. По статистике примерно 30% заявок отклоняется на этапе предварительного рассмотрения по несоответствию соискателя лицензии лицензионным требованиям. В данном случае эта мера носит административно-предупредительный характер. С 1999 г. подвергнуто лицензионно­му контролю 750 высших учебных заведений и филиалов, из них в 210 обнаружены нарушения в части несоответствия образовательных программ требованиям государ­ственных стандартов, превышения предельного контингента обучающихся и др. Большинство вузов устранили нарушения в установленный срок, однако в 6 негосударственных вузах и одном филиале обнаруженные нарушения не были уст­ранены, в связи с этим лицензии были аннулированы. Таким образом, проведение проверок носило, в основном, предупредительный характер и только в отдельных случаях применялись меры административного пресечения. Помимо этого для вузов  предусмотрена аттестация, которая проводится по заявлению вуза государственной аттестационной комиссией, в состав которой также входят представители Министер­ства образования Российской Федерации и привлеченные специалисты. Ее целью яв­ляется установление соответствия качества оказываемой образовательной услуги тре­бованиям государственных образовательных стандартов. В 2002 г. в плане контроля было проведено 10 выборочных проверок, по результатам которых один вуз признан неаттестованным, а трем вузам назначена внеочередная аттестация.

Следующей ступенью государственного контроля в данной сфере является го­сударственная аккредитация. Она проводится на основании постановления Прави­тельства РФ от 2 декабря 1999 г. № 1323 «Об утверждении Положения о государст­венного аккредитации высшего учебного заведения»2 по результатам аттестации, Ак-кредитационной коллегией Министерства образования Российской Федерации, толь-

1  См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 2000. - № 43. - Ст. 4249; 2002.-№41.-Ст. 3983.

2 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999. -№ 49. - Ст. 6006.

124

ко после первого выпуска студентов. Этот документ официально предоставляет об­разовательному учреждению право выдавать диплом государственного образца, и та­ким образом, подтверждает его соответствие государственным требованиям. При этом непродление аккредитации в связи с выявленными нарушениями не влечет за собой аннулирование лицензии и прекращение деятельности лицензиата. По стати­стике в 6% учебных заведений в аккредитации отказывается либо она откладывается до устранения нарушений. В 2002 г. отказано в аккредитации трем высшим учебным заведениям.

По нашему мнению, существующая на сегодняшний день система контроля за образовательной деятельностью ущемляет права и интересы, как непосредственно субъектов, осуществляющих эту деятельность, так и обучающихся студентов. Это связано с тем, что наличие лицензии не подтверждает соответствие качества оказы­ваемой услуги требованиями государственных стандартов, норм и правил. Для под­тверждения этого образовательному учреждению необходимо пять лет осуществлять деятельность на рынке, при этом студенты обучаются в нем на свой риск. После это­го Министерство образования Российской Федерации, которое является одновремен­но и лицензирующим органом, может выявить нарушения и отказать в выдаче свиде­тельства о государственной аккредитации. Однако, понесенные студентами расходы на обучение, несоответствующее государственным стандартам, никто не компенсиру­ет. Более того, свидетельство об аккредитации действует на протяжении пяти лет, по истечении этого срока принимается решение о его продлении. Обучение студентов в вузе, имеющем государственную аккредитацию, дает им право на отсрочку от обяза­тельной воинской службы. При этом если Министерство образования Российской Федерации по каким-либо причинам не продляет государственную аккредитацию, юноши лишаются своего права на отсрочку и фактически права на получение образо­вания, несмотря на то, что образовательное учреждение может в кратчайший срок устранить нарушения и получить аккредитацию.

Подобная ситуация, по нашему мнению, является еще одним подтверждением несовершенства системы лицензирования, которая фактически сводится к еще одной государственной регистрации. Выход из нее видится в повышении ответственности государственных органов за деятельность лиц, получивших специальное разрешение.

125

На наш взгляд, необходимо устранить фактически дублирующие друг друга в данном случае мероприятия. Для чего упразднить аттестацию и аккредитацию, а все действия по проверке качества и соответствия образовательной услуги государствен­ным стандартам проводить в рамках лицензирования. Оно должно предусматривать обеспечение постоянного контроля за деятельностью лицензиата, при котором обра­зовательные учреждения, не имеющие возможности качественно оказывать образова­тельные услуги, не должны получать право на занятие данным видом деятельности. Также необходимо установить периодичность обязательных проверок лицензиата, которые, являясь эффективной предупредительной мерой, не должны допустить по­явления серьезных нарушений, которые могут повлечь за собой аннулирование ли­цензии.

В случае выявления подобных нарушений, несмотря на все принятые меры, не­обходимо законодательно закрепить обязанность государства в лице полномочных органов обеспечить студентам возможность получить образование по выбранной спе­циальности соответствующего уровня в другом учебном заведении, в том же регионе, а в случае отсутствия аналогичных учебных заведений, с согласия студентов в другом регионе. Установив при этом, ответственность учебного заведения, оказывавшего не­качественно образовательные услуги, в виде обязанности оплатить разницу в цене в случае, если в новом учебном заведении она выше.

Обязательная сертификация — это деятельность по подтверждению соответ­ствия продукции и услуг установленным требованиям.

Она осуществляется в целях: подтверждения показателей качества продукции, заявленных изготовителем; защиты потребителя от недобросовестности изготовителя (продавца, исполнителя); контроля безопасности продукции для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества; создания благоприятных условий для предпринимате­лей на товарном рынке; содействия потребителям в компетентном выборе продукции.

Сертификация является мерой предупреждения совершения правонарушений так как, во-первых, продукция (услуги), еще не поступившая в реализацию, проверя­ется и устанавливается ее соответствие или несоответствие стандарту и другим обя­зательным нормам; во-вторых, обеспечивается возможность при последующей про­верке идентификации продукции (услуги) и сертификата1. В настоящее время в связи

См.: Окрепилов В.В. Всеобщее управление качеством. - СПб., 1996. - С. 299.

126

с введением закона о техническом регулировании пересматриваются подходы к обя­зательной сертификации, сокращается перечень товаров, работ, услуг, подлежащих обязательной сертификации.

 Из изложенного в данном параграфе можно сделать следующие выводы:

1)        В сфере потребительского рынка меры административного предупреж­дения и пресечения имеют свои особенности, многие из них носят комплексный ха­рактер, в частности, проверки, лицензирование, и могут быть отнесены как к преду­предительным так и к пресекательным мерам (см. схема 1).

2)        В целях повышения ответственности субъектов предпринимательской деятельности за непредставление,   несвоевременное представление либо искажение сведений (информации) считаем необходимым изменить санкцию ст. 19.7 КоАП РФ и изложить ее в следующей редакции: «... влечет наложение административного штра­фа на граждан в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц от десяти до тридцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда».

3)   С целью реализации прав граждан на получение информации о деятельно­сти государственных органов необходимо дополнить гл. 4 Закона Российской Феде- рации «О защите прав потребителей» статьей «Обязанность федерального антимоно­польного органа по предоставлению информации потребителям», следующего содер­жания: «Федеральный антимонопольный орган и его территориальные органы обяза­ны предоставлять потребителям через средства массовой информации оперативные сведения о правонарушениях на потребительском рынке, о поступлении на него по­тенциально опасной продукции, а также один раз в полугодие публиковать сведения о результатах государственного надзора».

127

Схема 1

Основные меры принуждения, применяе­мые на потребительском рынке

Меры предупреждения

Меры пресечения

Проверка

Акт проверки

Приостановление производства(реа­лизации)

_L

Прекращение произ­водства (реализации)

Лицензирование

Выдача лицензии

Приостановление лицензии

Отказ в выдаче лицензии

Аннулирование лицензии

Аттестация и аккредитация

Выдача свиде­тельства

Приостановление

аттестации, ак-

kdcлитании

Отказ в выдаче свидетельства

i-

Аннулирование свидетельства

Обязательная сертификация

Выдача сертифи­ката

Приостановление сертификата

Отказ в выдаче сертификата

Отзыв сертифи­ката

Получение сведений

128

§ 2. Меры административной ответственности, применяемые за правона­рушения на потребительском рынке

В условиях нестабильности современного потребительского рынка особого внимания требуют вопросы обеспечения соблюдения прав и интересов граждан, а также их безопасности. Решение этих проблем предполагает использование разнооб­разных правовых средств, среди которых важное место занимают меры администра­тивной ответственности.

Начиная с 90-х годов прошлого века, отмечается тенденция расширения сферы административной ответственности, что связано с ослаблением роли государства в сфере экономики и бурным развитием рыночных отношений1.

Административная ответственность имеет ряд особенностей. Во-первых, она менее сурова, чем уголовная, и не влечет судимости лица, к которому применяется. Во-вторых, административная ответственность находит свое выражение в наложении на виновного особого наказания - административного. В-третьих, административная ответственность, в отличие от дисциплинарной, применяется специально уполномо­ченным органом, относящимся, главным образом, к органам исполнительной власти, которым нарушитель не подчинен по службе. Отличие административной ответст­венности от гражданско-правовой (материальной) состоит в том, что последняя, как правило, связана с причинением материального ущерба (вреда). Административная же ответственность может наступать и без причинения такового2.

Исследованию понятия и сущности административной ответственности посвя­щены труды многих ведущих административистов. Большинство ученых склонно рассматривать административную ответственность с «наказательной» точки зрения, как вид юридической ответственности, которая выражается в применении уполномо­ченным должностным лицом административного взыскания (наказания) к лицу, со-

1  См.: Минашкин А.В. Проблемы административной ответственности юридических лиц // Журнал российского права. - 1998. - № 7. — С. 45; Телегин А.С. Некоторые проблемы законодательства об административной ответственности // Актуальные проблемы административного права Российской Федерации и административной дея­тельности органов внутренних дел: Материалы Всероссийской научно-практической конференции. - Волгоград, 1999. - С. 111.

2 См.: Студеникина М.С. Что такое административная ответственность? - М., 1990. -С. 6-7; Административное право России. Учебник. Часть 3. Административная юрис­дикция / Под ред. Коренева А.П, Кикотя В.Я. - М, 2002. - С. 17.

129

вершившему правонарушение1. Данное определение является классическим и рас­сматривается как основное на протяжении многих лет.

Однако, на наш взгляд,   особого внимания по данному вопросу заслуживает **             точка зрения Д. Н. Бахраха, который, опираясь на приведенное определение, расши-

ряет его, выделяя особенности, присущие именно этому виду ответственности. «Ад­министративная ответственность, - указывает Д. Н. Бахрах, - это особый вид юриди­ческой ответственности, которой присущи все признаки последней (она наступает на основе норм права, за нарушение правовых норм, конкретизируется юрисдикцион-ными актами компетентных органов, связана с государственным принуждением). С другой стороны административная ответственность является составной частью адми­нистративного принуждения и обладает всеми его качествами»2. Выделение админи­стративной ответственности, как составной части административного принуждения, по нашему мнению, позволяет конкретизировать ее и отграничить от других видов ответственности. Однако необходимо учитывать, что мерой административной ответ­ственности может быть только такая мера государственного принуждения, которая содержит отрицательную оценку правонарушения.

В этой связи интерес представляет особая точка зрения К. С. Вельского, кото-^           рый, указывая на неполноту классических определений, полагает, что администра-

тивная ответственность есть «реагирование государства на административное право­нарушение, выражающееся в реализации компетентным органом (должностным ли­цом) права предъявить обвинение определенному лицу, подвергнуть противоправное деяние официальной оценке и в случае отрицательной оценки применить к виновно-

1   См., например: Агеева Н.А. Юридическая ответственность  в государственном управлении (социально-правовой аспект). -Л., 1990. - С. 18; Алехин А.П., Кармолиц-кий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Учебник. -М., 1998. - С. 282; Коренев А.П., в целом поддерживая указанную точку зрения, под­черкивает в определении принцип неотвратимости реагирования государства, подоб­ное дополнение, на наш взгляд, полностью обосновано, и должно способствовать осуществлению цели административной ответственности - предупреждение совер­шения новых правонарушений. См.: Административное право России    Учебник. Часть 3. Административная юрисдикция / Под ред. Коренева А.П., Кикотя В.Я. - М., 2002.-С. 16.

2 Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник для ВУЗов. - М, 2002. - С. 477-478.

130

му административное взыскание»1. В данном случае рассматривается не только це­почка правонарушение - наказание, но и обязанность компетентных органов дать оценку совершенному деянию и только при наличии отрицательной оценки назначить  наказание, что является реализацией важнейшего принципа — презумпции невиновно­сти.

При этом К. С. Вельский справедливо замечает, что, несмотря на проделанную многими учеными огромную работу по изучению проблемы административной от­ветственности и подготовленную теоретическую базу, ни Основы законодательства Союза ССР об административной ответственности, ни последующие кодексы не за­крепили понимание административной ответственности в виде определения (дефи­ниции), хотя использовали это понятие, взяв за основу два его ключевых признака: административный проступок и административное взыскание2. К сожалению, данное замечание не нашло своего отражения и в новом КоАП РФ. Однако в КоЛП РФ за­креплено, что основанием административной ответственности является администра­тивное правонарушение.

Административная ответственность за правонарушения на потребительском рынке обладает рядом характерных черт. К ним можно отнести особенности админи- стративного правонарушения на потребительском рынке. Помимо общих признаков, таких как противоправность, виновность и наказуемость, для административного правонарушения на потребительском рынке характерен ряд специальных признаков состава. К таковым относится специальный субъект - юридическое лицо, индивиду­альный предприниматель без образования юридического лица (их должностные ли­ца), осуществляющий производство товаров, торгово-закупочную деятельность, дея­тельность по выполнению работ, оказанию услуг на потребительском рынке. Из данного определения есть лишь одно исключение, связанное с осуществлением физи­ческим лицом незаконной предпринимательской деятельности на потребительском рынке без государственной регистрации в установленном порядке.

Для российского права институт административной ответственности юридиче­ских лиц является довольно новым, так как в советском административном праве он

Вельский К.С. Административная ответственность: генезис, основные признаки, структура // Государство и право. - 1999. - № 12. - С. 16. 2 См.: Там же.- С. 12.

w             рынке.

131

практически отсутствовал1. Его развитие и законодательное закрепление связано с зарождением рыночной экономики и появлением новых организационно-правовых форм юридических лиц, а также новых составов правонарушений на потребительском

Многие страны, столкнувшись с проблемой резкого роста правонарушений, со­вершаемых корпорациями и иными юридическими лицами, пошли по пути освоения института ответственности за совершение не только административных, но и уголов­ных правонарушений. Административная ответственность юридических лиц введена в Германии, Италии, Португалии, причем на уровне кодифицированных актов. Очень широко этот институт используется в Европейском Сообществе. Таким образом, про­слеживается определенная мировая тенденция в решении данного вопроса2.

Одной из первых вех в этом процессе в России явилось принятие Закона СССР, а затем и Закона Российской Федерации «О защите прав потребителей», кото­рый установил в качестве субъектов административной ответственности предпри­ятия, организации, учреждения и гражданина-предпринимателя. Следующим шагом было принятие в 1993 г. Закона Российской Федерации «О стандартизации», отнес­ший к субъектам административной ответственности субъектов хозяйственной дея­тельности, под которыми понимались предприятия и предприниматели.

При этом дополнения и изменения, вносимые в КоАП РСФСР, касающиеся этого вопроса были несистематичными и противоречивыми. Многие администрати-висты посвящали свои труды обоснованию необходимости четкого закрепления в КоАП юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в качестве субъектов административной ответственности, особую важность это получало в связи с необхо­димостью более жесткого правового регулирования правонарушений на потребитель-

1 За исключением ответственности за несколько правонарушений, являющихся выра­жением публичного интереса, как то причинение ущерба лесному хозяйству, наруше­ния правил пожарной безопасности и др.

2 См.: Иванов Л. Административная ответственность юридических лиц // Российская юстиция. - 2001. - № 3. - С. 21.

132

ском рынке1.

В новом КоАП были учтены произошедшие изменения в экономике, теорети­ческие обоснования ученых, и названы в качестве субъектов административной от­ветственности как физические, так и юридические лица. При этом индивидуальные предприниматели без образования юридического лица были приравнены к должност­ным лицам, в части административной ответственности.

Рассмотрим соотношение видов наказаний за правонарушения совершенные юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями. Статья 3.2 КоАП РФ закрепляет, что в отношении юридического лица могут применяться только сле­дующие меры наказания: предупреждение; административный штраф; возмездное изъятие орудия совершения или предмета правонарушения; конфискация орудия со­вершения или предмета правонарушения. В отношении физического лица помимо указанных наказаний могут применяться также: лишение специального права; адми­нистративный арест, дисквалификация, что также распространяется и на индивиду­альных предпринимателей. При этом в части 3 статьи 3.5 КоАП РФ установлены ог­раничения размеров налагаемых штрафов: на должностных лиц — до 50 МРОТ; на юридических лиц - до одной тысячи МРОТ. За совершение отдельных правонаруше­ний размер административного штрафа может быть увеличен для должностных лиц до 200 МРОТ; для юридических лиц - до 5000 МРОТ. Из изложенного видно, что максимальный размер санкции за одинаковые административные правонарушения для юридического лица может превышать в 20 раз размер санкции для индивидуаль­ного предпринимателя.

1 См., напр.: Абрамов А.Е. Административная ответственность юридических лиц за правонарушения в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции // Законодательство. - 2001. - № 12. - С. 25-29; Колес-ниченко Ю.Ю. Некоторые вопросы административной ответственности юридических лиц // Журнал российского права. - 1999. - № 10. - С. 132-134; Минашкин А.В. Ад­министративное право и административный процесс: старые и новые проблемы // Го­сударство и право. - 1998. -№ 8. - С. 31-32; Пыхтин С. Коммерческие организации как субъекты административной ответственности // Законность. - 2001. - № 8. - С. 45-48; Российский Б.В. Административная ответственность юридических лиц как ин­ститут государственного регулирования экономики / Административно-правовое ре­гулирование в сфере экономики (по материалам пятых «Лазаревских чтений») // Го­сударство и право. - 2001. - № 11. — С. 6 и другие.

133

Таким образом, индивидуальный предприниматель оказывается в более выгод­ном положении по сравнению с юридическим лицом, что, на наш взгляд, необосно­ванно. Действующее законодательство не закрепляет ограничения по численности на­емных работников, по объему оборотных средств, а также основного капитала для индивидуального предпринимателя1, однако, допускает упрощенное налогообложе­ние и пониженную ответственность2. Это в свою очередь приводит к тому, что на по­требительском рынке осуществляют свою деятельность торгово-закупочные, произ­водственные фирмы, фирмы, оказывающие услуги населению оборот которых в не­сколько раз превышает оборот аналогичных предприятий, зарегистрированных в ка­честве юридических лиц. При этом размер санкции для них устанавливается, напри­мер за одно из наиболее распространенных правонарушений на потребительском рынке - продажу товаров, выполнение работ либо оказание населению услуг ненад­лежащего качества или с нарушением санитарных правил, в 10 раз ниже, чем для юридических лиц. Подобное привилегированное положение индивидуальных пред­принимателей, а, соответственно, ущемление прав юридических лиц, несущих по действующему законодательству повышенную юридическую ответственность, по сравнению с первыми, на наш взгляд, противоречит конституционному принципу ра­венства.

Подтверждением этому является Постановление Конституционного суда РФ от 12 мая 1998 г. № 14-П по делу о проверке конституционности отдельных положений абзаца шестого статьи 6 и абзаца второго части первой статьи 7 Закона Российской Федерации от 18 июня 1993 года «О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением» в связи с запросом Дмитровского районного суда Московской области и жалобами граждан, в котором закреплено сле­дующее: «В силу требований статьи 19 (часть 1) Конституции Российской Федера­ции, согласно которой все равны перед законом, законодатель в данном случае не мог за одно и то же деяние устанавливать неравные виды ответственности (санкции) для предпринимателей в зависимости от того, в какой разрешенной законом форме они осуществляют предпринимательскую деятельность - в форме юридического лица или

См.: Гражданский кодекс Российской Федерации. - Часть первая. П. 1,3.- Ст. 23. 1 См.: Налоговый кодекс Российской Федерации. - Ст. 262, 26 .

134

без образования юридического лица, а также в зависимости от того, каким органам предоставлено право применения этой меры ответственности»1.

Более того, по нашему мнению, недопустимо приравнивать ответственность индивидуального предпринимателя, прошедшего государственную регистрацию, по­лучившего, в случае необходимости, специальные разрешения на осуществление оп­ределенного вида деятельности, то есть ставшего самостоятельным субъектом рынка и обязанного тем самым знать и соблюдать законодательство, к ответственности должностного лица, которое, хотя и должно соблюдать законодательство, полной са­мостоятельностью не обладает. При этом можно согласиться с М. С. Студеникипой, которая указывает на то, что «чаще всего административные правонарушения со­вершаются должностными лицами по неосторожности»2, индивидуальные предпри­ниматели же, зачастую, совершают правонарушения умышленно (обман потребите­лей, нарушение санитарно-эпидемиологических, ветеринарных требований и другие).

Учитывая изложенное, считаем необходимым внести изменения в КоАП РФ. В связи с чем, предлагаем исключить из текста примечания к ст. 2.4 КоАП РФ фразу, начиная со слов «а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятель­ность...», при этом дополнить ст. 2.10 примечанием: «Лица, осуществляющие пред­принимательскую деятельность без образования юридического лица, несут админист­ративную ответственность как юридические лица, если законом не установлено иное». Данное изменение должно благотворно сказаться на снижении общего количе­ства правонарушений на потребительском рынке, так как за ряд правонарушений размер санкций для индивидуального предпринимателя станет выше, чем возможный доход от совершения действий либо бездействия, нарушающих закон.

Особенности субъективной стороны предопределены сущностью самого субъ­екта правонарушений на потребительском рынке. Наличие вины является обязатель­ным признаком любого административного правонарушения, включая и рассматри­ваемые. Для индивидуальных предпринимателей это психическое отношение субъек­та к противоправному действию или бездействию, а также к его последствиям. Для

1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 20. - Ст. 2173.

2 Студеникина М.С. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об администра­тивных правонарушениях / Под общей редакцией Сидоренко СИ. - М, 2003. - С. 25.

135

юридических лиц вина определяется согласно пункту 2 статьи 2.1 КоАП РФ, если ус­тановлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нару­шение которых предусмотрена административная ответственность, но данным лицом  не были приняты все зависящие от него меры по его соблюдению. Вина выражается как в форме умысла, так и в форме неосторожности.

Юридическое лицо, в гражданско-правовом смысле, представляет собой орга­низационно единую структуру, состоящую из физических лиц. В этом значении вина юридического лица в административно-правовых отношениях неотделима от вины его работников. Источник вины организации - виновное действие или бездействие физических лиц, которые могут не нести ответственности за свое деяние в силу зако­на. При этом назначение административного наказания юридическому лицу не осво­бождает от административной ответственности виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной ответственности физического лица не освобож­дает от нее юридическое лицо.

Таким образом, сравнивая субъективные стороны правонарушения физическо­го и юридического лица, можно сделать вывод, что новый КоАП достаточно полно учел особенности юридического лица и справедливо исключил из субъективной сто- роны психическое отношение руководителя юридического лица к правонарушению. Вместе с тем, на наш взгляд, было бы правильно распространить эти же принципы на определение вины индивидуального предпринимателя, так как, имея развитое произ­водство, обладающее организационной структурой, сам владелец - индивидуальный предприниматель может не принимать непосредственного участия в руководстве производственной деятельностью, имея в штате уполномоченных на то лиц. В данной ситуации представляется весьма сложным определение психического отпошения ин­дивидуального предпринимателя к совершенным противоправным действиям, без­действию физических лиц, работающих у него. Это является еще одним подтвержде­нием необходимости приравнивания в вопросах определения административной от­ветственности индивидуального предпринимателя к юридическим лицам.

Особенностью правонарушений на потребительском рынке является их разно- плановость. Так, в качестве родового объекта подобных правонарушений, могут вы­ступать здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, право на информацию, предпринимательская деятельность, порядок управления и другие пра-

136

ва, как потребителей, так и государственных органов, осуществляющих контроль и надзор на потребительском рынке. Объективной же стороной данных правонаруше­ний будут являться действия или бездействие, повлекшие за собой нарушение прав потребителей, а также невыполнение указаний государственных контрольно-надзорных органов1.

КоЛП РФ не предусматривает отдельную главу, объединяющие все правона­рушения на потребительском рынке, что вполне закономерно, учитывая различие их объектов. Все данные правонарушения можно условно объединить в следующие три группы: правонарушения в сфере торговли; правонарушения, связанные с выполне­нием работ; правонарушения связанные с оказанием услуг.

Рассмотрим административную ответственность за отдельные наиболее рас­пространенные правонарушения на потребительском рынке - правонарушения в сфе­ре торговли. Так, в 2001 г. 43,8% от общего числа выявленных территориальными ор­ганами МАП России нарушений пришлось именно на долю торговли2. В Камчатской области с численностью населения 350 тысяч человек действуют 2472 торговых предприятия. В 2002 г. было проверено 826 предприятий, из них в 86% обнаружены нарушения.

А.И. Поздняков верно указывает на то, что «административная ответствен­ность в этой сфере занимает особое место в системе средств обеспечения надлежаще­го торгового обслуживания»3, однако основной ее функцией, по нашему мнению, яв­ляется все же обеспечение качества и безопасности товаров на потребительском рынке. Учитывая, что спектр данных правонарушений обширен, исследуем подробно ответственность за наиболее часто встречающиеся составы.

1   В данном контексте «указания» рассматриваются как совокупность законных тре­бований должностных лиц государственных органов при осуществлении контрольно-надзорной деятельности (например, предписания, распоряжения, запросы сведений и другие).

2 См.: Государственный доклад «Защита прав потребителей в Российской Федерации 2001 году». - М., 2002. - С. 12.

 3  Поздняков А.И. Общая характеристика административной ответственности за пра­вонарушения в области торговли // Актуальные проблемы административного права Российской Федерации и административной деятельности органов внутренних дел: Материалы Всероссийской научно-практической  конференции. - Волгоград, 1999. -С. 201.

137

Большинство из них сосредоточено в главе 14 КоАП РФ, предусматривающей ответственность за правонарушения в области предпринимательской деятельности. Эти статьи, пожалуй, единственная часть Кодекса, претерпевшая наименьшие изме­нения по сравнению с КоАП РСФСР. Большинство составов данных административ­ных правонарушений остались в первоначальном виде, однако, ответственность за них увеличена.

Статья 14.2 КоАП РФ закрепляет ответственность за незаконную продажу то­варов (иных вещей), свободная реализация которых запрещена или ограничена зако­нодательством. Данная статья объединила в себе ст. 1463КоАП РСФСР, которая пре­дусматривала ответственность за незаконную торговлю товарами (иными предмета­ми), свободная реализация, которых запрещена или ограничена, и ст. 148 КоАП РСФСР «Нарушение порядка продажи огнестрельного гладкоствольного охотничьего оружия». Очевидно, что законодатель изменил объективную сторону данного состава, если раньше это были действия по «торговле...», то в настоящее время противоправ­ными признаются действия по «продаже...».

Таким образом, на наш взгляд, КоАП РФ значительно сузил данный состав, так как первое понятие шире, нежели второе. Это связано с тем, что для осуществле­ния торговли необязательно наличие конкретного покупателя товара, достаточно же­лания продавца продать товар и совершения определенных действий для этого, как, например, выставление его на витрину в магазине, наличие ценника на товаре, нахо­дящимся на прилавке рынка и другие. Более того, под торговлей можно понимать все ее стадии с момента отгрузки товара от производителя до непосредственно передачи товара конечному потребителю. Так в «Современном экономическом словаре» под торговлей понимается «вид экономической деятельности объектом, полем действия которой является товарообмен, купля-продажа товаров, а также обслуживание поку­пателей в процессе продажи товаров и их доставки, хранения товаров и их подготовка к продаже»1. Следовательно, при обнаружении товара, изъятого из оборота, либо ог­раниченного в обороте, предназначенного для реализации, на всех этих стадиях, воз­можно было применение административной ответственности.

1 Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. - М, 1996. - С. 341.

138

Для осуществления же продажи, в соответствии со смыслом Гражданского ко­декса, необходимо совершение действий по непосредственной передаче вещи опре­деленному покупателю. В названном словаре понятие «продажа» трактуется как «пе­редача товара другому лицу в обмен на денежную оплату товара, одна из частей сдел­ки «купли-продажи»1.

Однако в комментариях к КоАП РФ ученые продолжают, описывая данный со­став, указывать на то, что правонарушение считается оконченным в момент предло­жения товара возможному покупателю. При этом, несмотря на название статьи, в описании объективной стороны используются понятия «торговля», а не «продажа». Так, например, Федосенко А. В. указывает, что объективная сторона выражается в «торговле товарами (предметами), изъятыми из гражданского оборота; продаже ограниченно оборотоспособной продукции...»2.

Такие противоречия связаны, на наш взгляд, с тем, что, изменив основание привлечения к административной ответственности, законодатель, тем не менее, не разъяснил, что необходимо понимать под продажей.

В условиях рыночной экономики свободная реализация товаров может быть запрещена только законом, с целью обеспечения охраны прав и законных интересов граждан и государства. Данное положение базируется, в первую очередь, на содержа­нии ст. 8 Конституции РФ, которая закрепляет свободу экономической деятельности и ст. 74 Конституции РФ, устанавливающей свободу перемещения товаров. Свое раз­витие это находит в ст. 129 Гражданского кодекса Российской Федерации, опреде­ляющей возможность государства изъять или ограничить объекты гражданских прав в обороте, при условии закрепления их перечня или порядка их определения законом.

В настоящее время в России действует несколько федеральных законов и под­законных актов, изданных на основании законов, содержащих такие перечни. Среди них Указ Президента РФ от 22 февраля 1992 г. № 179 «О видах продукции (работ, ус-

1 Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Указ. соч. - С. 259.

2 Федосенко А.В. Комментарий к Кодексу Российской федерации об административ-А          ных правонарушениях / Под общей редакцией Сидоренко Е.Н. - М., 2003. - С. 442.

См. также: Уткин Д.В. Объективную сторону данного правонарушения также описы­вает как незаконную торговлю. Административное право России. Учебник. Часть 3. Административная юрисдикция / Под ред. Коренева А.П., Кикотя В.Я. - М., 2002. -С. 171.

139

луг) и отходов производства, свободная реализация которых запрещена» , который устанавливает перечень ограниченно оборотоспособных товаров, к таким, например, относятся: драгоценные камни и изделия из них; спирт этиловый; лекарственные  средства, за исключением лекарственных трав; стратегические материалы и ряд дру­гих. Для продажи данных товаров требуются специальные разрешения либо лицен­зии, а также соблюдение условий продажи.

К товарам, свободная реализация которых запрещена, могут относиться и тс, которые в обычном состоянии реализуются на потребительском рынке без ограниче­ний, но при воздействии на них ряда факторов или несоблюдении продавцом опреде­ленных условий, могут быть опасными для приобретающих их граждан. К таковым, например, можно отнести, установленные в Федеральном законе «О качестве и безо­пасности пищевых продуктов», в качестве необоротоспособных пищевые продукты, материалы и изделия:

- несоответствующие требованиям нормативных документов;

- имеющие явные признаки недоброкачественности, не вызывающие сомнений у представителей органов, осуществляющих государственный надзор и контроль в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, при проверке та- ких продуктов, материалов и изделий;

-    не имеющие удостоверений качества и безопасности пищевых продуктов, материалов и изделий, документов изготовителя, поставщика, подтверждающих их происхождение, в отношении которых отсутствует информация о государственной регистрации и подтверждении соответствия требованиям нормативных документов (для тех пищевых продуктов, материалов и изделий, которые подлежат государствен­ной регистрации и обязательному подтверждению соответствия);

-  не соответствующие представленной информации и в отношении которых имеются обоснованные предположения об их фальсификации;

-  не имеющие установленных сроков годности (для которых это является обя­зательным) или сроки годности которых истекли;

1 См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного  совета Российской Федерации. - 1992. - № 10. - Ст. 492; собрание актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.-1992.-№ 23. -Ст. 1998; Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 29. - Ст. 3535; 2001.- № 1 (ч. 2).-Ст. 71.

140

- не имеющие маркировки, содержащей сведения, предусмотренные законом или государственным стандартом, либо в отношении которых нет такой информации.

Такие пищевые продукты, материалы и изделия признаются некачественными и опасными и не подлежат реализации, утилизируются или уничтожаются.

Распространенность данных правонарушений, подтверждена также исследова­ниями, проведенными специалистами ВНИИ МВД России. Прежде всего, это касает­ся нарушений правил реализации скоропортящихся продуктов питания, особенно при уличной торговле; торговли товарами без лицензии либо без соответствующих документов1. Следует отметить, что меры административной ответственности за уличную торговлю в КоАП РФ не предусмотрены, вместе с тем данный вид торговли широко практикуется и в настоящее время. На наш взгляд, не включение в новый КоАП статьи аналогичной ст. 150 КоАП РСФСР, устанавливающей санкции за улич­ную торговлю, необоснованно.

Санкцией ст. 14.2 КоАП предусмотрена ответственность в виде наложения административного штрафа для граждан в размере от 15 до 20, для должностных лиц от 30 до 40, для юридических лиц от 300 до 400 минимальных размеров оплаты труда с конфискацией предметов административного правонарушения или без таковой. При этом в ч. 3 ст. 3.7 КоАП РФ закреплено, что не является конфискацией изъятие из не­законного владения лица, совершившего административное правонарушение предме­тов административного правонарушения, изъятых из оборота и на этом основании подлежащих обращению в собственность государства или уничтожению. Следова­тельно, при назначении административной ответственности по ст. 14.2 КоАП РФ конфискация может быть применена только за продажу товаров, ограниченных в обо­роте.

Практика показывает, что в результате рассмотрения дел об административных правонарушениях органы, обладающие административно-юрисдикционными полно­мочиями, идут по пути назначения наказания в размере низшего предела, предусмот­ренного санкцией статьи2.

См.: Борьба с административными правонарушениями в сфере потребительского рынка / Зинченко Е.Ю., Зубов И.Н., Зубов П.Н., Милушкин С.Е., Эглит В.И., Якимов А.Ю.: Учебное пособие. - М., 1995. - С. 11-12.

2 См.: Махров И.Е. Индивидуализация административных взысканий: проблемы тео­рии и правоприменительной практики // Право и политика. - 2002. - № 1. - С. 63.

141

Данная практика усугубляется положением ч. 2, 3 ст. 4.1 КоАП РФ, преду­сматривающей необходимость учитывать при назначении наказания имущественное положение правонарушителя, которое, с целью ухода от налогообложения, у индиви­дуальных предпринимателей, как правило, в официальных документах занижается. Все это приводит к тому, что основная цель административного наказания - преду­преждение совершения правонарушений не реализуется в должной мере. По нашему мнению, единственным критерием при решении вопроса о размере административ­ного наказания должна стать тяжесть совершенного правонарушения и его последст­вий, если их наступление предусмотрено составом правонарушения. Это особенно ка­сается правонарушений на потребительском рынке, подобных рассматриваемому, ко­гда их совершение угрожает здоровью и жизни населения.

Составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмот­ренных статьей 14.2 КоАП РФ имеют право органы государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей, а также должностные лица органов внутренних дел (милиции). Рассматривать дела полномочны органы Гос-торгинспекции и судьи (мировые, районные, городские, арбитражные) по подведом­ственности, в случае, если орган или должностное лицо к которому поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье. За 9 месяцев 2003 г. Управлением Госторгинспекции по Камчатской области рассмотре­но 5 административных дел по ст. 14.2 КоАП РФ в отношении должностных лиц (ин­дивидуальных предпринимателей). Общая сумма штрафов составила 20 тысяч руб­лей.

В современном мире чрезвычайно возросло значение информации. Понятие «информация» охватывает как те сведения, которыми люди обмениваются между со­бой, так и те, которые существуют независимо от людей. «Внешне информация про­является как связь, — замечает В. Л. Юсупов, — в которой протекает процесс социаль­ного отражения разнообразия (объектов, отношений, процессов) и которая выражает­ся в форме личных контактов, почтовой и иной связи, издания различных актов» '. Особую роль информация играет на потребительском рынке. Для того, чтобы потре­бителю сделать правильный и обоснованный выбор товаров, работ, услуг необходима

1 Юсупов В.А. Научная организация исполнительной власти: Учебное пособие. - Во-гоград., 1998.-С. 90-91.

142

достоверная и достаточная информация, которая позволит, логически правильно оце­нив ее, принять наиболее эффективное решение.

С развитием рыночной экономики, появлением большого количества различ- ных субъектов потребительского рынка, отмечается рост числа правонарушений в сфере информации, которые могут повлечь за собой тяжкие последствия. Так, в 2001 г. по данным МАП России нарушения по информации составили 21,7% от числа всех выявленных правонарушений в торговли, а в сфере туристических услуг - 31% . В связи с этим в новом КоАП две статьи 14.5 и ч. 1 ст. 14.8 предусматривают админи­стративную ответственность за данные правонарушения. При этом ч. 1 ст. 14.8 КоЛП РФ фактически включает в себя состав ст. 14.5 КоАП РФ в части информации, так как предусматривает ответственность за нарушение права потребителя на получение не­обходимой и достоверной информации о реализуемом товаре (работе, услуге), об из­готовителе, о продавце, об исполнителе и о режиме их работы. При этом зако­нодатель не ограничивает период, в которые потребителю должна быть предос­тавлена данная информации. В соответствии со ст.ст. 8-11 Закона Российской Фе­дерации «О защите прав потребителей» потребитель вправе получить сведения о то­варах, работах, услугах, установленные законом, в наглядной и доступной форме, как  при намерении приобрести товар (работу, услугу), так и приобретая его и непосредст­венно используя, то есть на всех стадиях заключения и исполнения гражданско-правового договора. Ст. 9 названного закона регламентирует обязанность доведения определенной информации до потребителя на вывеске. Это касается информации об изготовителе (исполнителе, продавце) и режиме его работы.

Ст. 14.5 КоАП РФ объединяет два разнородных состава, не разделяя их на час­ти. Первым предусматривается ответственность за продажу товаров, выполнение ра­бот либо оказание услуг в организациях торговли либо в иных организациях, осуще­ствляющих реализацию товаров, выполняющих работы либо оказывающих услуги, а равно гражданами, зарегистрированными в качестве индивидуальных предпринима­телей, при отсутствии установленной информации об изготовителе или о продавце. При этом объем необходимой информации и форма ее доведения не конкретизирова­ны. Кроме того, в качестве субъекта в данной норме ис назван исполнитель, несмотря

1 См.: Государственный доклад «Защита прав потребителей в Российской Федерации в 2001 году». - М., 2002. - С. 44.

143

на то, что объективная сторона охватывает действия по выполнению работ, оказанию услуг. Как положительное, на наш взгляд, следует отметить, что законодатель рас­пространяет действие данной статьи не только на правоотношения с участием граж- данина-погребителя, а в целом на весь потребительский рынок

Второй состав закрепляет ответственность за продажу товаров, выполнение ра­бот, оказание услуг без применения, в установленных законом случаях, контрольно-кассовых машин. Ранее действовавший КоАП РСФСР также содержал аналогичный состав правонарушения. Однако, был принят Закон Российской Федерации от 18 июня 1993 г. № 5215-1 «О применении контрольно-кассовых машин при осущест­влении денежных расчетов с населением»1, который также закреплял административ­ную ответственность за нарушение порядка денежных расчетов с населением, кроме того ввел новые составы правонарушений, такие как ответственность за невывешива­ние ценника на продаваемый товар, невыдачу чека или выдачу его с указанием суммы менее уплаченной фактически. С принятием нового КоАП состав административных правонарушений в этой сфере существенно сократился. Так, административная ответ­ственность за невыдачу чека, невывешивание ценника прямо в КоАП РФ не закреп­лена. Однако, следует иметь в виду, что законодательно установлена обязанность ин- дивидуального предпринимателя, организации, осуществляющей денежные расчеты с населением с применением контрольно-кассовой техники, выдавать потребителю чек2

1  См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1993. - № 27. - Ст. 1018.

2  См.: Федеральный закон от 25 мая 2003 г. № 54-ФЗ «О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении денежных расчетов и (или) расчетов с исполь­зованием платежных карт» // Собрание законодательства Российской Федерации. -2003. - № 21. - Ст. 1957; постановление Совета Министров Российской Федерации от 30 июля 1993 г. № 745 «Об утверждении Положения по применению контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением и Перечня от­дельных категорий предприятий (в том числе физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в случае осуществления ими торговых операций или оказания услуг), организаций и учрежде­ний, которые в силу специфики своей деятельности либо особенностей местонахож­дения могут осуществлять денежные расчеты с населением без применения кон­трольно-кассовых машин» // Собрание актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации . — 1993. - № 32. - Ст. 3017; Собрание законо­дательства Российской Федерации. - 1995. -№ 44. - Ст. 4182; 1997. -№ 3. - Ст. 384; 1998.- №1.-Ст. 125;   1998- № 33.-Ст. 4016;   1998.- № 36. - Ст. 4525; 1998.-№ 48. - Ст. 5932; 1999. - № 3. - Ст. 338;   2000. - № 50. - Ст. 4898; 2003. - № 33. -Ст. 3270.

144

Данные правонарушения встречаются довольно часто, так, например, из 375 контрольных закупок совершенных специалистами Управления Госторгинспек-ции по Камчатской области в 57 случаях расчеты производились без применения кон- трольно-кассовой машины либо с нарушением порядка ее применения. Так, в павиль­оне «Кристалл» индивидуального предпринимателя И. Л. Серебренниковой (г. Вилю-чинск - 3). При двух контрольных покупках на сумму 420 рублей и 269 рублей про­давец не выдала контрольно-кассовые чеки, при первой покупке допустила обсчет на 12 руб. 20 коп., при второй - на 5 руб. 30 коп1.

М. Зорина предлагает относить правонарушения по невыдаче кассового чека к ст. 14.7 КоАП РФ, закрепляющей административную ответственность за обмерива­ние, обвешивание, обсчет или иной обман в сфере торговли, оказания услуг. При этом она считает, что неважно, использовались ли при этом контрольно-кассовые машины, весовое оборудование или другие технические средства2. На наш взгляд, данный вы­вод не бесспорен, так как обман потребителя предусматривает наличие вины в форме умысла, невыдача же чека или указание в нем неправильной суммы может быть след­ствием неосторожности, что меняет квалификацию деяния. По нашему мнению, это два совершенно разных правонарушения, как по содержанию, так и по тяжести. Учи- тывая, что кассовый чек является основным документом, подтверждающим факт со­вершения сделки розничной купли-продажи, и позволяет потребителю предъявить требования при нарушении его прав, считаем целесообразным дополнить ст. 14.5 КоАП РФ ответственностью за невыдачу кассового чека.

Таким образом, можно сделать вывод, что ст. 14.5 КоАП РФ необоснованно объединила два совершенно разных состава, причем первый состав, безусловно, нуж­дается в конкретизации, так как перекликается с ч. 1 ст. 14.8 КоАП РФ. Следует отме­тить, что ответственность по ст. 14.5 КоАП РФ в четыре раза превышает ответствен­ность, предусмотренную ч. 1 ст. 14.8 КоАП РФ, что даст нозможность по-разному оценивать одни и те же действия, при этом правоприменительная практика складыва­ется, исходя из субъективного мнения представителей государственных органов, на-

1 Справка-информация управления Госторгинспекции Минэкономразвития РФ по Камчатской области «О состоянии и мерах по усилению государственного контроля за ситуацией на потребительском рынке Камчатской области». - С. 8.

См.: Зорина М. Об административной ответственности за нарушения законодатель­ства о контрольно-кассовых машинах // Хозяйство и право. — 2002. — № 7. - С. 34.

145

деленных административно-юрисдикционными полномочиями. Так, Камчатское управление Государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей при рассмотрении дел об административных правонарушениях по дан- ным статьям руководствуется соотношением размера санкции и тяжести правонару­шения. За нарушения по информации, связанные с реализацией табачных и импорт­ных изделий применяется санкция, предусмотренная ст. 14.5 КоАП РФ; за нарушения маркировки - ч. 1 ст. 14.8 КоАП РФ. Это позволяет в каждом конкретном случае ор­гану, наделенному административно-юрисдикционными полномочиями, решать во­прос «в индивидуальном порядке», в зависимости от отношения к субъекту правона­рушения, что противоречит принципу равенства и может привести к злоупотреблени­ям. По ст. 14.8 КоАП РФ за 9 мес. 2003 г. Управлением было рассмотрено 26 дел, на должностных лиц (индивидуальных предпринимателей) наложены штрафы, на об­щую сумму 40 тысяч рублей.

Часть 2 ст. 14.8 КоЛП РФ предусматривает ответственность за включение в до­говор условий, ущемляющих, установленные законом права потребителя. Договоры с участием гражданина-потребителя, как правило, относятся к договорам присоедине­ния, в связи с чем потребитель не имеет возможности непосредственно повлиять на  их условия. Согласно ст. 16 Закона Российской Федерации «О защите прав потреби­телей» при включении в договор условий, ущемляющих интересы потребителей, та­кой договор признается недействительным. Договоры розничной купли-продажи, оказания бытовых услуг заключаются в устной форме, поэтому условия договора со­держатся в эксплуатационной документации, гарантийных талонах, а также иных до­кументах, сопровождающих товар и являющихся подтверждением заключения дого­вора, в которые изготовитель, продавец включают условия, противоречащие законо­дательству. Так, например, при проверке гарантийных обязательств территориальны­ми управлениями МАП России были установлены многочисленных нарушения, как со стороны изготовителя, так и со стороны продавца. ООО «Север-Софт», реализую­щее электронную и компьютерную технику в городах Архангельске и Северодвинске, выдавало покупателям сопроводительную документацию, в которой содержалась за­пись о том, что право выбора требования о ремонте, замене товара с недостатками или возврате денег принадлежит продавцу, а все расходы, связанные с возвратом то-

146

вара для ремонта, а также с его уценкой при возврате, осуществляются за счет потре­бителя1.

При заключении договора на туристические услуги, зачастую исполнитель пы­тается включить в него условия о взимании с туриста конкретных денежных сумм при отказе от поездки, снижении ответственности исполнителя перед клиентом или перекладывании ее на контрагентов2.

Таким образом, внесение ч. 2 ст. 14.8 в КоАП РФ является своевременным и отражает объективную потребность в привлечении к административной ответствен­ности за данные правонарушения.

В соответствии с ч. 2 ст. 14.8 КоАП РФ за подобные правонарушения преду­сматривается ответственности в виде наложения административного штрафа на должностных лиц в размере от 10 до 20, на юридических лиц от 100 до 200 минимальных размеров оплаты труда. Таким образом, сравнивая ст.ст. 14.5 и 14.8 КоАП РФ можно сделать заключение о необходимости четкого разграничения составов этих статей, что позволит применять санкции более направлено и в размерах соответствующих тяжести правонарушения.

Чрезвычайно важное место на потребительском рынке занимает алкогольная продукция. Ее оборот играет значительную роль в экономических интересах государ­ства, но не менее значителен он и в части опасности для жизни и здоровья населе­ния. Так, например, в Сибирском Федеральном округе за первое полугодие 2001 г. из-за случайных отравлений алкоголем умерли 997 человек, а в целом по России за этот же период времени умерли 19 448 человек3.

Фактическая утрата государственной монополии в этой сфере привела к резко­му спаду производства на предприятиях, прежде являвшихся традиционными произ­водителями алкогольной продукции и увеличению ее выпуска на условиях нредос-

См.: Государственный доклад «Защита прав потребителей в Российской Федерации в 2001 году». - М, 2002. - С. 44.

2 См.: Государственный доклад «Защита прав потребителей в Российской Федерации в 2001 году». - М., 2002. - С. 50.

3 См.: Российская газета. - 2001.-3 окт.

147

тавления давальческого сырья, владельцами которого являются коммерческие струк­туры1.

Стремительный рост объемов нелегальной фальсифицированной продукции в Щ            алкогольном бизнесе способствует укреплению финансовой базы теневой экономики.

Высокая ликвидность, повышенный спрос и быстрая оборачиваемость денежных средств объективно создают предпосылки для повышения криминализации этого сек­тора экономики. В сложившейся ситуации отношения, связанные с производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции должны быть предметом особого государственного надзора.

До введения в действие нового КоАП данный вопрос регулировался Федераль­ным законом от 8 июля 1999 г. № 143-ФЗ «Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за правонару­шения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосо­держащей продукции»2, Федеральным законом от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О го­сударственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции»3, Правилами продажи алкогольной продукции, ут­вержденными постановлением Правительства РФ от 19 августа 1996 г. № 9874, а           также иными нормативными правовыми актами.

Несмотря на множество нормативных актов, регулирующих эти правоотноше­ния, рынок алкогольной продукции и в настоящее время насыщен фальсифицирован­ной продукцией неизвестного производства. По данным ВНИИ МВД России, исходя из среднедушевого потребления водки и алкогольной продукции (14л абсолютного алкоголя в год) оценочный «теневой» оборот такой продукции в России составляет около 50 % всего производимого алкоголя. Таким образом, половина рынка алкоголя не контролируется государством, что, в свою очередь, мешает  получать доходы для

1  См.: Абрамов А.Е. Административная ответственность юридических лиц за право­нарушения в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спирто­содержащей продукции // Законодательство. - 2001. - № 12. — С. 25.

2 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999. - № 28. - Ст. 3476

3 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. — 1995. -№ 48. - Ст. 4553; 1999. -№ 2. - Ст. 245; 2001. - № 53 (ч. 1). - Ст. 5022; 2002. -№ 30. - Ст. 3026, 3033.

4 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. -№ 35. - Ст. 4193; № 48. - Ст. 5468; 1997. - № 29. - Ст. 3530; 1999. - № 42. - Ст. 5053; 2000. - № 45. -Ст. 4489.

148

решения социальных проблем. Между тем, по экспертным оценкам, чистая прибыль криминальных структур, занятых в алкогольном бизнесе, ежемесячно составляет по­рядка миллиарда рублей.

 В связи с этим, в КоАП РФ введены новые статьи 14.16 «Нарушение правил продажи этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции», 14.17 «Не­законное производство, поставка или закупка этилового спирта», 14.18 «Использова­ние этилового спирта, произведенного из непищевого сырья и спиртосодержащей не­пищевой продукции для приготовления алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции», 14.19 «Нарушение установленного порядка учета этилового спирта, ал­когольной и спиртосодержащей продукции», устанавливающие административную ответственность за данные правонарушения.

Рассмотрим более подробно первую из названных статей. Частью 1 ст. 14.16 КоАП РФ установлена ответственность за розничную продажу этилового спирта, в том числе питьевого, так как его оборот на территории Российской Федера­ции, кроме районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей (в соответст­вии с перечнем, утвержденным Правительством Российской Федерации) ограничен. В данной норме также закреплена ответственность за реализацию вне аптечных учреж- дений спиртосодержащей продукции, включенной в фармакопейные статьи и спирто­содержащих вкусоароматических биологически активных вкусовых добавок и вино-материалов.

В России питьевой этиловый спирт получил довольно широкое распростране­ние в народной медицине, кулинарии, поэтому исключение его из розничной торгов­ли и продажа только в аптечной сети по рецептам врача, приводят к тому, что произ­водители маскируют его под другими названиями. Так, например в аптеку, принад­лежащую индивидуальному предпринимателю, поступила партия дезинфицирующего раствора во флаконах без специальной маркировки «только по рецептам врача», в со­ставе которого было указано - спирт этиловый 95%. Данная продукция свободно реа-лизовывалась потребителям через аптечную сеть, где была выявлена при проверке деятельности лицензиата управлением здравоохранения Камчатской области. Пред­ приниматель не был привлечен к административной ответственности, хотя фактиче­ски осуществлял розничную продажу этилового спирта, так как он продавался как де­зинфицирующий раствор, не для внутреннего употребления.

149

Как верно замечает А. Г. Авдейко «законодатель необоснованно включил в ка­честве предмета правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 14.16 КоАП РФ биоло­гически активные вкусовые добавки, которые в соответствии с Правилами продажи  алкогольной продукции могут реализовываться через розничную торговую сеть»1. Примером этому могут служить различные спиртосодержащие травяные бальзамы, суспензии, которые традиционно используются населением в качестве вкусовой до­бавки и отнесение их к лекарственным средствам с обязательной реализацией только через аптечную сеть, по нашему мнению, не целесообразно.

На наш взгляд, подобная слишком жесткая регламентация продажи этилового спирта и спиртосодержащей продукции приводит к обратному эффекту - созданию их теневого рынка, несмотря на довольно значительную санкцию ч. 1 ст. 14.16, пре­дусматривающей наказание в виде штрафа для должностных лиц в размере от 40 до 50, для юридических лиц от 400 до 500 минимальных размеров оплаты труда с кон­фискацией предмета правонарушения. Следует согласиться с мнением В. А. Томилова о том, что «меры государства, направленные на сдерживание алкого­лизации населения, нередко имели отрицательный эффект и способствовали расши­рению незаконного оборота алкогольной продукции»2.

^                    Часть 2   названной статьи предусматривает ответственность за поставку или

розничную продажу алкогольной и спиртосодержащей продукции без оформления документов, подтверждающих легальность ее производства и оборота, а также за на­рушение требований к таре, упаковке.

В соответствии с Федеральным законом «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продук­ции» к алкогольной продукции относится пищевая продукция, произведенная с ис­пользованием этилового спирта, произведенного из пищевого сырья, с содержанием этилового спирта более 1,5% объема готовой продукции (лиловый питьевой спирт, спиртные напитки, а также вино). К спиртосодержащей пищевой - пищевая продук-

1 Авдейко А.Г. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под общей редакцией Сидоренко Е.Н. - М., 2003. - С. 466.

2 Томилов В.А. О некоторых причинах незаконного оборота алкогольной и спиртосо­держащей продукции в России // Подходы к решению проблем законотворчества и правоприменения: Межвузовский сборник научных трудов адъюнктов и соискателей. -Омск, 2001.-С. 35.

150

ция (в том числе любые растворы, эмульсии, суспензии и другие виды пищевой про­дукции, за исключением алкогольной), произведенная с содержанием этилового спирта более 1,5% объема готовой продукции.

^?                     Документами,   подтверждающими    легитимность     данной     продукции, яв-

ляются:

A)  Справка к товаротранспортноЙ накладной (на отечественную алкогольную продукцию), заверенная подписью и печатью изготовителя или поставщика и содер­жащая сведения о наличии сертификата соответствия по каждому наименованию продукции с указанием учетного и регистрационного номеров, срока его действия и органа, выдавшего сертификат. Такая норма, разрешающая не прикладывать к партии копию сертификата, а лишь указывать его данные в товаротранспортноЙ накладной приводит к тому, что проверить подлинность этих данных и идентифицировать соот­ветствующую партию продукции становится практически невозможно. При много­кратной перепродаже, перегрузке партий, смене собственников возможно, как умыш­ленное, так и неумышленное внесение в товаротранспортную накладную других дан­ных сертификата. Так, например, при осуществлении государственного надзора Гос-

          торгинспекцией по Камчатской области была выявлена партия вина «Кадарка», под-

линность которой вызвала сомнения, при этом в товаротранспортных документах были указаны данные сертификата. При разбирательстве выяснилось, что данный сертификат действительно был выдан, но не на алкогольную продукцию, а на колбас­ные изделия. Подобная практика способствует появлению на рынке значительного количества подделок и некачественной продукции, что, безусловно, требует вмеша­тельства государства.

Б) Справка к грузовой таможенной декларации (на импортную продукцию), содержащая все сведения о товаре, его прежнем владельце (отправителе). Копия справки должна быть заверена оригинальным оттиском печати нынешнего и преды­дущего собственника.

B)  Сертификат, подтверждающий  соответствие се требованиям но качеству и безопасности, установленных в   нормативных документах. При этом    в настоящее

Щ          время рынок наводнен фальсифицированной алкогольной продукцией, в особенности

вином популярных марок «Каберне», «Мерлот» и других, физико-химические показа­тели которых в норме, однако вкусовые качества не соответствуют, заявленному на

151

этикетке названию. К сожалению, в основном, только в крупных городах в штате испытательных центров имеются специалисты-дегустаторы, которые могут оценить соответствие алкогольной продукции требованиям по органолептическим показате­лям. Это приводит к тому, что поддельная продукция может пройти испытания, полу­чить сертификат и свободно реализовываться на рынке. Так, например, Всероссий­ским научно-исследовательским институтом пиво-безалкогольной и винопродукции были проведены испытания красного сухого вина марки «Каберне» различных отече­ственных и зарубежных изготовителей. Из 22 проверенных образцов 3 полностью не соответствовали своему наименованию, а 4 представляли собой простые вина, сорт которых выражен слабо1. Данная ситуация усложняет деятельность органов по сер­тификации, также испытательных лабораторий и государственных органов по кон­тролю и надзору на потребительском рынке.

Г) Специальные марки. Вся алкогольная продукция, производимая на террито­рии России и ввозимая из-за рубежа, содержащая более 9% этилового спирта, должна иметь марку акцизного сбора или специальную марку.

Отсутствие хотя бы одного из этих документов при поставке или розничной продаже алкогольной и спиртосодержащей продукции образует объективную сторону правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 14.16 КоАП РФ. Наличие состава влечет наказание в виде административного штрафа в размере на должностных лиц от 40 до 50, на юридических лиц от 400 до 500 минимальных размеров оплаты труда. Сама продукция подлежит изъятию и конфискации (с последующей ее переработкой или уничтожением).

Дела о правонарушениях, предусмотренных ч. 2 ст. 14.16 КоАП РФ рассматри­вают судьи арбитражных судов. При этом, как показывает практика, при рассмотре­нии дел данной категории арбитражные суды принимают во внимание документы, предъявленные индивидуальным предпринимателем через длительный срок после ус­тановления факта их отсутствия в момент реализации. После чего суд освобождает виновного от ответственности. Только в единичных случаях по подобным делам вы­носится решение о наложении штрафа и конфискации продукции. Так, например, ре­шением арбитражного суда по Камчатской       области       на         индивидуального

1 См.: Портнова Л., Владимирова Е. Свидание вслепую // Спрос. - 2003. - № 7. - С. 7-10.

152

предпринимателя Н. С. Павлову (г. Вилючинск) за реализацию слабоалкогольных напитков в магазине «Орион» без документов, подтверждающих легальность их на­хождения в обороте наложен штраф в размере четырех тысяч рублей, а продукция конфискована.

Часть Зет. 14.16 КоАП РФ предусматривает ответственность за нарушение иных правил розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции.

К таковым, в первую очередь, относятся требования, закрепленные Правилами продажи алкогольной продукции, в соответствии с которыми на территории России запрещена реализация продукции: без маркировки, позволяющей установить пред­приятие-изготовитель; в упаковке, не соответствующей требованиям нормативной документации; с объемным содержанием этилового спирта более 18% в полистироло­вых стаканчиках, жестяных банках, тетрапаках; в бутылках без этикеток, грязных, с явными признаками боя, поврежденной укупоркой.

Перечисленные нарушения наиболее часто встречаются на потребительском рынке. При этом, как показывает практика Приморского края, поставщиками не­стандартной алкогольной продукции являются различные предприятия, расположен­ные на всей территории России и стран СНГ, что затрудняет сбор доказательств, на-пример, при не четкой маркировке, сомнениях в качественных показателях, то есть в тех случаях, когда необходимо получить нормативные документы, по которым вы­пускалась продукция. Таким образом, эффективность применения данной статьи за­висит от координации деятельности контрольно-надзорных органов на потребитель­ском рынке России и СНГ.

За совершение правонарушений предусмотренных ч. 3 ст. 14.16 КоАП РФ оп­ределена ответственность в виде административного штрафа на должностных лиц в размере от 30 до 40, на юридических лиц от 300 до 400 минимальных размеров опла­ты труда с конфискацией предметов административного правонарушения или без та­ковой. Анализируя правонарушения, охватываемые ч. Зет. 14.16 КоАП РФ можно сделать вывод, что они значительно различаются по тяжести, так, например, безопас­ность продукции и отсутствие этикетки, вместе с тем разница между минимальным и  максимальным размером санкции за эти правонарушения сравнительно не велика. На наш взгляд, размер наказания не соответствует тяжести совершенного правонаруше­ния.

153

Таким образом, ст. 14.16 КоАП РФ полно отражает ответственность за наибо­лее часто встречающиеся правонарушения на рынке алкогольной продукции, хотя, по нашему мнению, ч. 1 указанной статьи предусматривает чрезмерное государственное регулирование розничной продажи этилового спирта и спиртосодержащий вкусоаро-матических биологически активных вкусовых добавок.

На основании изложенного в данном параграфе можно сделать следующие вы­воды:

1.        В примечании к ст. 2.4 КоАП РФ определено, что лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут ад­министративную ответственность как должностные лица, что нарушает конституци­онные принципы равенства, ущемляет интересы юридических лиц в части размера санкций. В связи с чем, предлагаем:

-   исключить из текста примечания к ст. 2.4 КоАП РФ   слова «а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица»;

- дополнить ст. 2.10 примечанием «Лица, осуществляющие предприниматель­скую деятельность без образования юридического лица, несут административную от-ветственность как юридические лица, если законом не установлено иное». Данное изменение должно благотворно сказаться на снижении общего количества правона­рушений на потребительском рынке, так как за ряд правонарушений размер санкций для индивидуального предпринимателя станет выше, чем возможный доход от со­вершения действий либо бездействия, нарушающих закон.

2.        Учитывая противоречия, связанные с отсутствием определения термина «продажа» в ст. 14.2 КоАП РФ считаем необходимым заменить его на термин «тор­говля» и  дополнить ст. 14.2 КоАП РФ примечанием следующего содержания «Под торговлей следует понимать в контексте данной статьи все стадии реализации товара с момента его отгрузки от производителя до непосредственной передачи конкретному покупателю». Это позволит более целенаправленно применять меры административ­ной ответственности, причем не только в розничной торговле, но и при хранении,  транспортировании и т. д.

3.        Учитывая дублирование составов правонарушений в ст. 14.5 КоАП РФ и ст. 14.8 КоАП РФ, в части информации, предусматривающих значительно отличаю-

154

щиеся размеры санкций за одинаковые правонарушения, в целях упорядочения при­менения мер административной ответственности, а также устранения возможности злоупотреблений, предлагаем исключить из ст. 14.5 КоАП РФ слова «... при отсутст­вии установленной информации об изготовителе или о продавце либо ...».

4. Важнейшим критерием при решении вопроса о размере административного наказания должна стать тяжесть совершенного правонарушения и его последствий, если их наступление предусмотрено составом правонарушения, а не имущественное или финансовое положение правонарушителя, как это определено ч. 2, ч. 3 ст. 4.1 КоАП РФ, так как это приводит к тому, что основная цель административного на­казания - предупреждение совершения правонарушений не реализуется в должной мере.

§ 3. Административно-юрисдикционные полномочия государственных органов, осуществляющих контроль и надзор в сфере потребительского рынка

Административная ответственность как федеральное правовое явление в на­стоящее время развивается стремительно и целенаправленно. Обогащается теория, активизируется нормотворчество, совершенствуется правоприменительная практика1.

Проблемы административной юрисдикции были предметом исследования ве­дущих ученых-административистов, таких как Н. Г. Салищева, А. П. Шергин, Н. Ю. Хаманева, А. Ю. Якимов, С. И. Котюргин, А. П. Коренев, Д. Н. Бахрах 2.

Под административной юрисдикцией традиционно понимают деятельность уполномоченных государственных органов по рассмотрению дел об административ­ных правонарушениях3. Существует два основных подхода к понятию администра­тивной юрисдикции. Сторонники первого трактуют административную юрисдикцию

1 См.: Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс: понятие и со­отношение с иными видами процессуально-правовой деятельности // Государство и право. - 2001. - № 2. - С. 15.

См., напр.: Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. -М., 1970; Шергин А.П. Административная юрисдикция. - М., 1979; Хаманева НЛО. Актуальные проблемы развития институтов административного права / Институты административного права (по материалам третьих «Лазаревских чтений») // Государ­ство и право. - 1999. - № 10. - С. 6.

3Якимов А.Ю. Административно-юрисдикционный процесс и административно-юрисдикционное производство // Государство и право. — 1999. - № 3. — С. 5.

155

в узком понимании. Так, по мнению А. П. Шергина, «административная юрисдикция представляет собой вид правоохранительной деятельности органов государственного управления и других компетентных органов, охватывающий рассмотрение дел об ад­министративных правонарушениях ... и принятие по ним решений в установленных законом формах и порядке»1. Н. Г. Салищева считает, что юрисдикционная деятель­ность начинается уже со стадии возбуждения дела об административном правонару­шении и «административный процесс есть форма жизни административной юрисдик­ции»2. По мнению И. Ш. Килясханова, подход Н. Г. Салищевой «к соотношению по­нятий «административная юрисдикция» и «административный процесс» способствует направлению юрисдикционной деятельности по жесткому правовому руслу»3.

Вторая точка зрения отличается от первой широтой понимания проблемы. Так, например, А. Ю. Якимов полагает, что «понятие административной юрисдикции ши­ре, оно включает в себя деятельность государственных органов (должностных лиц) по разрешению индивидуальных дел в случае возникновения спора о праве, т. е. конфликтных ситуаций»4. Более полно, на наш взгляд, отражает понятие админи­стративной юрисдикции на современном этапе точка зрения А. Ю. Якимова, по­скольку данная трактовка позволяет рассматривать в пределах административно-юрисдикционной деятельности не только процесс, но всю совокупность действий по выявлению и пресечению правонарушений уполномоченными органами5.

Процессуальная компетенция, включающая в себя полномочия по рассмотре­нию дел об административных правонарушениях и принятию по ним решений в уста­новленном порядке и форме, по мнению А. Ю. Якимова, является элементом адми-нистративно-юрисдикционных полномочий. Все юридические действия субъекта ад-

1 Шергин А.П. Административная юрисдикция. - М., 1979. - С. 45.

2 Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. - М., 1970. - С. 20.

3    Килясханов   И.Ш.   Права   и   свободы   граждан   в   сфере   административно-юрисдикционной деятельности милиции. - Омск, 1996. - С. 10.

4 Якимов А.Ю. Субъекты административной юрисдикции (правовой статус и его реа- лизация). - М., 1996. - С. 8.

5  Однако, в данной работе, будут рассмотрены административно-юрисдикционные полномочия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих кон­троль и надзор на потребительском рынке в части производства по делам об админи­стративных правонарушениях.

156

министративиой юрисдикции по выполнению своих основных функций осуществля­ются в рамках административно-юрисдикционного производства.

По вопросу же определения сущности понятий «процесс» и «производство» среди ученых единого мнения не выработано.

По мнению Ю. М. Козлова, «под административным процессом в широком смысле слова понимается процесс самой исполнительно-распорядительной деятель­ности органов государственного управления, то есть процессуальные формы ее осу­ществления»1. Под административным процессом в узком смысле он понимает «дея­тельность органов государственного управления по рассмотрению индивидуальных дел, отнесенных к их компетенции, деятельность по применению материальных ад­министративно-правовых норм к конкретным индивидуальным делам»2.

Ю. Н. Старилов, исследуя современные научные теории по административному процессу, выводит понятие процессуальной деятельности, как «деятельности, которая осуществляется в процессуальной форме, соответствующей признакам юридического процесса вообще: это деятельность по реализации властных полномочий, деятель­ность по разрешению юридических дел (принятие акта управления, применение санк­ций и прочее), деятельность, регламентированная процессуальными нормами»3.

Заслуживает внимания мнение Ю. А. Тихомирова, который пишет, что «адми­нистративный процесс предназначен для реализации статуса всех субъектов админи­стративного права»4. При этом он выделяет административно-юрисдикционный про­цесс, «когда установленные правила административного судопроизводства применя­ются специально органами административной юстиции, а административный процесс осуществляют специально уполномоченные или образованные органы».

М. Я. Масленников, рассматривая административно-юрисдикционный процесс «в его классическом триединстве как  совокупность процессуально-правовых норм, как совокупность составляющих его производств и как собственно процедурные и

1 Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. — М., 1967. - С. 86.

 2 См.: Там же. - С. 80.

Старилов Ю.Н. Главные направления осуществления современной доктрины Российского административного права // Административное право на рубеже веков: Межвуз. сборник науч. тр. - Екатеринбург, 2003. - С. 76. 4 Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. - М., 1998. - С. 733.

157

процессуальные действия его субъектов», определяет его «как урегулированную административно-процессуальными нормами деятельность органов государственного управления, а в предусмотренных законом случаях - иных органов и должностных лиц по применению административных санкций при разрешении индивидуально-конкретных дел, возникающих из правоотношений, не связанных с управленческим (служебным) подчинением»1. По мнению М. Я. Масленникова, если административ-но-юрисдикционный процесс выразить через математическую формулу, то он будет равен: административный процесс минус управленческие производства2.

В. Д. Сорокин, являясь основоположником управленческой концепции адми­нистративного процесса, считает, что «процесс и производство соотносятся как общее и особенное, производство — часть процесса, процесс есть совокупность произ­водств»3. В числе производств он выделяет управленческие, в том числе связанные с позитивной деятельностью органов государственного управления и производство по принятию мер административного принуждения; производства по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций; по административно-правовым жа­лобам и спорам. В. Д. Сорокин критикует идею дробления административного про­цесса на несколько видов, «...есть только один административный процесс, - утвер­ждает он, - складывающийся из нескольких производств»4.

Д. Н. Бахрах включает в административно-юрисдикционный процесс четыре вида производств: по жалобам; по делам об административных правонарушениях граждан; по применению мер административного пресечения и восстановительных мер; дисциплинарное производство5.

По нашему мнению, все приведенные взгляды отражают сущность определен­ных стадий административно-юрисдикционного процесса, однако, наиболее полно соотношения понятий «административный процесс» и «административное производ­ство» раскрыто Д. Н. Бахрахом и В. Д. Сорокиным. Заслуживает особого внимания

1  Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс: понятие и соотношение с иными видами процессуально-правовой деятельности // Государство и право.-2001.- №2.-С. 19.

 2 См.: Там же.

3 Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. - М., 1972. - С. 120.

4  Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное пра­во. - СПб, 2002. - С. 37-38.

5 Бахрах Д.Н. Административное право. - М., 1997. - С. 306.

158

определение понятия «административное производство» данное С. И. Котюргиным, который под административным производством понимает «часть административно-процессуальной деятельности ... основанной на законах, подзаконных и, в частности, ведомственных нормативных актах, состоящей в регулировании полномочий в сфере применения мер административного принуждения. Административное производство, взятое как совокупность действующих юридических норм, установленных соответст­вующими государственными органами, основывается на процедурных правилах, ко­торыми необходимо руководствоваться при регулировании движения администра­тивного дела от момента его возникновения до завершения - на всех этапах, так на­зываемых стадиях процессуальной деятельности»1.

В КоАП РФ нашли отражение и законодательное закрепление все основные стадии производства по делам об административных правонарушениях. Так, в КоАП РСФСР в систематизированном виде отсутствовала стадия возбуждения дела об ад­министративном правонарушении. Только в гл. 18 регламентировалось составление протокола и в ст. 237 допускалась возможность возбуждения производства по делу об административном правонарушении постановлением прокурора. В Кодексе Россий­ской Федерации об административных правонарушениях гл. 28 посвящена стадии  возбуждения дела об административном правонарушении, что является весьма важ­ным для обеспечения прав и свобод граждан. Возбуждение дела об административ­ном правонарушении имеет решающее значение в определении события администра­тивного правонарушения, подведомственности (подсудности) рассмотрения дела, об­стоятельств дела.

Рассмотрим деятельность государственных контрольно-надзорных органов по реализации административно-юрисдикционных полномочий на потребительском рынке.

Наибольшими адмииистративно-юрисдикционными полномочиями данной сфере в соответствии с КоАП РФ наделены органы Государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей. Они имеют право рассматри­вать дела об административных правонарушениях на потребительском рынке, преду- смотренные статьями  10.8,   14.2,  14.4-14.8,  14.15, частью 3 статьи  14.16, статьей

1 Котюргин СИ. Полномочия милиции в сфере административного производства. -Омск, 1972.-С. 3.

159

19.14 КоАП РФ. По сравнению с КоАП РСФСР полномочия органов Госторгинспек­ции несколько измены.

Так, например, в соответствии со ст. 1659КоАП РСФСР они имели право рас­сматривать дела о невыполнении или ненадлежащем выполнении выданных ими предписаний. В соответствии с КоАП РФ данные полномочия отнесены к компетен­ции судей. В соответствии со ст. 1467 КоЛП РСФСР органы Госторгинспекции были наделены полномочиями по рассмотрению дел о необеспечении руководителями или должностными лицами маркировки марками установленных образцов при производ­стве подакцизных товаров. В настоящее время положения данной статьи не вошли в КоАП РФ, но ее состав частично охватывается ч. 2 ст. 14.16 КоАП РФ, предусматри­вающей также административную ответственность за поставку или розничную про­дажу алкогольной и спиртосодержащей продукции без соответствующих докумепгов, к которым относятся и акцизные марки. Однако адмипистратишю-юрисдикциопными полномочиями по данной статье органы Госторгинспекции не наделены, но к их ком­петенции отнесено рассмотрение дел о нарушении иных правил розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции (ч. 3 ст. 14.16) . На наш взгляд, такое решение законодателя не обосновано по следующим причинам:

 -  нарушения по ч. 2 ст. 14.16 выявляются при тех же проверках, что и наруше­ния по ч. 3 ст. 14.16 и отражаются в одном и том же акте проверки;

- отсутствие документов на алкогольную продукцию можно отнести к наруше­ниям явным, не требующим особого доказывания и вмешательства независимой ар­битражной стороны;

-  при рассмотрении дел арбитражным судом увеличиваются сроки рассмотре­ния.

Справедливо, на наш взгляд, из компетенции органов Госторгинспекции было изъято рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусматривае­мых ст. 1562КоАП РСФСР (необеспечение маркировки марками установленных об­разцов при производстве подакцизных товаров), так как они распространялись ис­ключительно иа сферу производства, что не соответствует функциям данных органов.

 При этом КоАП РФ расширил административно-юрисдикционные полномочия органов Госторгинспекции, наделив их правом рассмотрения дел об административ­ных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.8 «Нарушение иных прав потребите-

160

лей», ст. 19.14 в части нарушений правил реализации, получения, учета и хранения драгоценных металлов, драгоценных камней или изделий, их содержащих, а также ст. 10.8 в части нарушения правил хранения и реализации продуктов животноводства.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что в настоящее время органы Госторгинспекции, имеющие сравнительно небольшую численность сотрудников, чрезмерно перегружены административно-юрисдикционными полномочиями. Так, за 9 месяцев 2003 г. управлением Госторгинспекции по Камчатской области рассмотре­но 727 собственных протоколов, 674 поступило из органов внутренних дел Камчат­ской области, из которых 116 протоколов возвращено на доработку по причинам оформления протокола па ненадлежащего субъекта, а также неполноты материалов, подтверждающих правонарушение. По 23 протоколам производство прекращено по ст. 24.5 КоАП РФ по отсутствию события административного правонарушения 43%, по отсутствию состава административного правонарушения 32%, по истечению сро­ков давности привлечения к административной ответственности 45%. Тридцать шесть должностных лиц были освобождены от административной ответственности в связи с малозначительностью совершенного административного правонарушения в соотвег-ствии со ст. 2.9 КоЛП РФ. По протоколам, составленным Управлением Госторгин­спекции только два дела были прекращены по основаниям, установленным ст. 24.5 КоАП РФ и два должностных лица освобождены от административной ответст­венности по ст. 2.9 КоАП РФ.

Таблица 1

Сравнительный анализ

результатов надзора на предприятиях потребительского рынка за 9 месяцев 2001 года и 9 месяцев 2003 года по данным управления Госторгинспекции по Камчатской об­ласти

Краткое наименование право­нарушения

№ Статьи КоАП РСФСР

Наложено адми­нистративных штрафов

Общая сум­ма штрафов (тыс.руб.)

Взыскано (тыс.руб.)

 

№ Статьи КоАП РФ

По прот. Госторг-инспек-ции

По прот. УВД Камчат. области

 

 

Нарушение правил торговли (продажи отдельных видов то­варов)

146

277

-

205,7

186,4

 

14.15

227

200

991,4

825,6

Незаконная торговля (продажа) товаров, свободная реализация которых запрещена или ограни­чена

146J

-

-

-

-

 

14.2

5

 

20,0

20,0

161

Продажа товаров ненадлежа­щего качества или с нарушени­ем санитарных правил

1464 ч.1,2

-

-

-

-

 

14.4

277

251

1546,8

1332

Продажа товаров без докумен­тов и ККМ (и информации)

1465

76

-

375,0

268,1

 

14.5

74

15

344,1

269,3

Нарушение порядка ценообра­зования

1466

1

-

8,0

8,0

 

14.6

-

-

-

-

Нарушение правил торговли спиртными напитками

147

41

-

8,2

7,2

 

14.16 ч.З

43

16

201,7

184,2

Обман потребителей

150'

84

-

109,8

90,8

 

14.7

70

17

127,7

127,7

Невыполнение или ненадле­жащее выполнение предписа­ний

165У

5

-

22,5

16,5

 

19.5

Рассматривается судом

Статьи, аналогов которым не было в КоАП РСФСР

Нарушение правил хранения и реализации продукции живот­новодства

-

-

-

-

-

 

10.8

1

-

0,5

0,5

Нарушение иных прав потре­бителей

-

-

-

-

-

 

14.8

26

-

40,0

40,0

Нарушение правил обращения драгметаллов и драгкамней

-

-

-

-

-

 

19.14

-

-

_

_

Итого: по КоАП РСФСР

 

484

-

729,2

577

КоАП РФ

 

723

499

3272,2

2799,3

                 

Из приведенного анализа видно, что с введением нового КоАП количество рас­смотренных управлением Госторгинспекции по Камчатской области дел об админи­стративных правонарушениях возросло в 2,5 раза при сохранении численности со­трудников. В целом наметилась тенденция к росту размера штрафов, применяемых за правонарушения на потребительском рынке, что, на наш взгляд, является позитив­ным, так как делает адекватной меру ответственности тяжести содеянного.

При анализе субъектного состава выявлено, что основное количество штрафов было наложено на должностных лиц и индивидуальных предпринимателей. На юри­дических лиц за 9 месяцев 2003 г. было составлено всего 8 протоколов об админист­ративных правонарушениях. Это обусловлено тем, что в настоящее время большое количество предприятий на потребительском рынке принадлежит индивидуальным предпринимателям и не является юридическими лицами. При этом средняя сумма штрафа за аналогичные правонарушения наложенного на юридическое лицо состави­ла 13,6 тыс. руб., на индивидуального предпринимателя - 1,9 тыс. руб., что является еще одним подтверждением необходимости внесения соответствующих изменений в

162 КоАП РФ.

В соответствии с существующей в настоящее время структурой государствен­ных контрольно-надзорных органов на потребительском рынке сферу торговли име­ют право проверять, помимо органов Госторгинспекции, еще и Министерство Рос­сийской Федерации по антимонопольной политике и его территориальные управле­ния, органы Госстандарта России, Росгосхлебинспекции и ряд других органов, при этом они выявляют аналогичные административные правонарушения. К наиболее часто встречающимся, как правило, относятся нарушение правил продажи отдельных видов товаров, продажа некачественных товаров или товаров с истекшим сроком год­ности, обман потребителей и др. При этом ни один из названных органов не имеет право рассматривать дела о данных административных правонарушениях. Более того, они не наделены правом составления протоколов по соответствующим статьям КоАП РФ. Это приводит к тому, что правонарушения, выявленные данными органами при проверках, остаются безнаказанными, либо материалы проверок передаются в орга­ны Госторгинспекции, которые определяют возможность составления протоколов и рассматривают дела. Так, например, в Камчатской области в управление Госторгин­спекции передаются материалы проверок органов внутренних дел, межрайонных ин­спекций по налогам и сборам, управления Росгосхлебинспекции и других подразде­лений, уполномоченных проводить проверки торговых предприятий, но не имеющих полномочий по составлению протоколов и рассмотрению дел.

По нашему мнению, необоснованно наделение административно-юрисдикционными полномочиями по ч. 1 ст. 14.4, ст. 14.5 (в части информации), ст. 14.7, 14.8, 14.15 КоАП РФ только органы Госторгинспекции, несмотря на то, что дан­ные правонарушения систематически выявляются при надзоре и другими государст­венными органами. Следует учитывать, что Госторгинспекция не является независи­мым контрольно-надзорным органом, так как находится в ведомственном подчинении у Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, что, по нашему мнению, делает невозможным ее объективную оценку деятельности других государственных органов. Кроме того, органы Госторгинспекции объективно в силу своей загруженности не могут выполнять обязанности по составлению протоколов и рассмотрению дел по чужим актам проверок, тем белее, что сроки очень ограничены.

В отличие от Госторгинспекции административно-юрисдикционные полномо-

163

чия Госстандарта России и его территориальных органов с принятием КоАП РФ зна­чительно сократились.

Так, до принятия КоЛП РФ полномочия Госстандарта определялись не только КоАП РСФСР, но и специальными федеральными законами. К таковым относились: Федеральный закон «О качестве и безопасности пищевых продуктов», Законы Рос­сийской Федерации «О стандартизации», «О защите прав потребителей» (см. таблицу 2).

В настоящее время КоАП РФ наделяет Госстандарт России административно-юрисдикционными полномочиями только лишь по ч. 3 ст. 19.19, которая является полной копией ч. 3 ст. 170 КоАП РСФСР и предусматривает ответственность за на­рушение правил поверки средств измерений и другие нарушения метрологических норм и правил.

Должностные лица Госстандарта России имеют право составления протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 19.4 (неповинове­ние законному распоряжению или требованию должностного лица, осуществляющего надзор, а равно воспрепятствование осуществлению этим лицо служебных обязанно­стей), ч. 1 ст. 19.5, (невыполнение в срок законного предписания), ст. 19.6 (неприня­тие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению правона­рушения), 19.7 (непредставление сведений) и ч. 1, 2 ст. 19.19 (нарушение обязатель­ных требований государственных стандартов, правил обязательной сертификации) КоАП РФ.

Таким образом, органы Госстандарта наделены полномочиями по проведению проверок на потребительском рынке, по надзору за соблюдением правил сертифика­ции, обязательных требований стандартов и др., при этом не обладают полномочиями по применению административных мер по выявленным правонарушениям.

В настоящее время обязательная сертификация от органов Госстандарта России передана негосударственным организациям, аккредитованным в Госстандарте. Таким образом, обязательная сертификация является источником дохода для коммерческих организаций, осуществляющих ее, в связи с чем невозможно в полной мерс гаранти- ровать их объективность и беспристрастность. В этих условиях, по нашему мнению, должна возрасти роль Госстандарта России как независимого государственного орга­на по надзору за соблюдением правил обязательной сертификации, а также за серти-

164

фицированной продукцией. Для чего его необходимо наделить административно-юрисдикционными полномочиями по ч. 2 ст. 14.4 и ч. 1, 2 ст. 19.19 КоАП РФ. По­скольку, как показывает проведенный анализ, сложность и длительность судебного рассмотрения приводит к резкому сокращению количества применяемых админист­ративных мер.

Таблица 2

Сравнительный анализ результатов надзора Камчатского Центра стандартиза­ции, метрологии и сертификации на предприятиях потребительского рынка

За 2000 г. - 1- е полугодие 2002 г.

За 2-е полугодие 2002 г. - 9 мес. 2003 г.

Нормативный документ

Наложено штрафов

Нормативный    доку­мент

Налоя штрас

кено

)ОВ

 

Кол-во

Сумма (тыс.руб)

 

Кол-ве

Сумма (тыс.руб. )

Всего

114

147,2

Всего

18

16,0

В том числе

 

 

 

 

 

1. КоАП РСФСР

37

47,87

1. КоАП РФ

18

16,0

ст. 170 часть 1

За   нарушения   обязатель­ных  требований   государ­ственных стандартов

23

25,30

ст. 19.19 ч. 3

нарушение требова­ний нормативных до­кументов по обеспе­чению единства средств измерений

12

8,0

ст. 170 часть 2

за нарушения правил обя­зательной сертификации

13

18,57

ст. 19.19 ч. 1, 2 (рассматриваются арбитражным су­дом)

6

8,0

ст. 170 часть 3

-

 

 

 

 

ст. 170 часть 4

за неисполнение предпи­саний

1

5,0

 

 

 

ст. 170 часть 5

проведение работ по сер­тификации без лицензии

 

 

 

 

 

2. Закон РФ «О стандар­тизации»

3

19,3

 

 

 

ст. 13

за нарушение предписа­ний

3

19,3

 

 

 

3. ФЗ «О качестве и безопасности пищевых

4

5,0

 

 

 

165

продуктов»

 

 

 

 

 

ст. 26 ч. 1 п. 1

за изготовление, ввоз продуктов, не прошедших гос. регистрацию

 

 

 

 

 

ст. 26 ч. 1 п. 2

за изготовление, оборот продуктов с нарушениями требований нормативных документов по качеству, за предоставление не­полной информации о продуктах

4

5,0

 

 

 

ст. 26 ч.1 п. 3

Изготовление или оборот некачественных пищевых продуктов

 

 

 

 

 

ст. 26 чЛ п. 4

за неисполнение предпи­саний

 

 

 

 

 

4. Закон РФ «О защите прав потребителей»

71

75,0

 

 

 

ст. 43

за неисполнение предпи­саний

 

 

 

 

 

ст. 43

за нарушения правил обязательной сертифика­ции

8

8,7

 

 

 

ст. 43

за продажу товаров без сертификатов

63

66,3

 

 

 

В целом по России территориальными органами Госстандарта было наложено в 2000 г. 10 863 административных штрафа, на общую сумму 12,5 млн. руб., а в 2001 г. - 12 892 штрафа, на 36 млн. руб.

В последние годы наблюдается сокращение Госстандартом объема государст­венного надзора, что следует, во-первых, из сокращения численности государствен­ных инспекторов. Так, только в 2002 г. их численность было сокращена с 2200 до 700 человек. Во-вторых, по количеству проведенных проверок и принятых мер. Как отмечалось в материалах к заседанию Правительства Российской Федерации 10 октября 2002 г. необходимо свести до минимума процесс формирования трсбова-

166

ний к безопасности продукции, перевести контроль за качеством продукции «и тре­бованиями к ее совместимости и взаимозаменяемости на дорыночную фазу и в доб­ровольную сферу, сделав этот контроль востребованным производителем, который один, в конечном счете, песет всю полноту ответственности за безопасность продук­ции, поставляемой на рынок»1. Такие функции, как государственный контроль за вы­полнением правил аккредитации органов по сертификации и испытательных лабора­торий, инспекционный контроль за их деятельностью, сертификацию продукции на соответствие требований стандартов и иных нормативных актов - вывести из сферы государственного надзора и, тем самым, исключить государственный надзор на ста­диях проектирования и производства, что позволит снизить количество барьеров2.

По нашему мнению, такой подход к системе государственного контроля и над­зора на потребительском рынке не правомерен при существующем социально-экономическом положении потребительского рынка, снижении административной ответственности, тем более, на таких важнейших стадиях, как проектирование и про­изводство. Что приведет к дальнейшему росту правонарушений, повысит опасность для жизни и здоровья граждан-потребителей.

Сокращение административно-юрисдикциогшых полномочий Госстандарта и его территориальных органов, произошедшее после принятия КоЛП РФ, обуславли­вает дальнейшее снижение государственного надзора в этой сфере. Так, по ст. 19.19 КоАП РФ (нарушение обязательных требований государственных стандар­тов, правил обязательной сертификации) с момента введения КоАП РФ в арбитраж­ный суд Камчатской области было передано всего 6 дел, по которым были вынесены решения о наложении административных штрафов на общую суммы 8 тыс. руб. Учи­тывая, что рассмотрение дел в арбитражном суде требует больших затрат времени для государственного инспектора, а размер штрафа не является значимым для правона­рушителя, передача подобных дел в суд теряет смысл.

Административно-юрисдикционные полномочия Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства и его территориальных управлений в части потребительского рынка с принятием КоЛП РФ

1  Материалы к заседанию Правительства РФ 10 октября 2002 г.   по вопросу «О со­вершенствованию системы государственного контроля и надзора». - С. 5.

2 См.: там же.

167 также резко сокращены.

В соответствии с ранее действовавшей редакцией Закона Российской Федера­ции «О защите прав потребителей» МАП России был наделен правом рассмотрения дел и выдачи постановлений о наложении штрафов за неисполнение или ненадлежа­щее исполнение предписаний об устранении нарушений законодательства о защите прав потребителей, приостановление или прекращение реализации товаров, работ, услуг. При этом в законе был закреплен значительный размер возможного наказания - административный штраф до пяти тысяч минимальных размеров оплаты труда.

С введением КоАП РФ данные нормы закона были отменены. При этом КоАП РФ, в административно-юрисдикционные полномочия МАП России включил право рассмотрения дел по ч. 2 ст. 19.5, предусматривающей ответственность за невыпол­нение в установленный срок законного предписания федерального антимонопольного органа. Санкция статьи также предусматривает наказание в виде административного штрафа на должностных лиц в размере от сорока до пятидесяти минимальных разме­ров оплаты труда; на юридических лиц — от двух до пяти тысяч минимальных разме­ров оплаты труда. Статья 23.48, закрепляющая полномочия МАП России не делает никаких оговорок о том, на какие подразделения антимонопольного органа распро-^              страняется действие данных норм. Следовательно МАП России имеет право рассмот-

рения дел о наложении штрафов за неисполнения предписаний, выданных за наруше­ния всех законодательных актов, надзор за соблюдением которых возложен на дан­ный орган. К таковым относятся антимонопольное законодательство, законодательст­во о поддержке предпринимательства, о естественных монополиях, о рекламе, о то­варных биржах и законодательство о защите прав потребителей.

В официальном комментарии КоАП РФ, изданном под грифом Министерства юстиции Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федера­ции и Института государства и права Российской академии наук, в пояснениях к ст. 23.48 указывается на то, что «МАП России вправе: рассматривать в пределах предос­тавленной компетенции дела об административных правонарушениях и налагать штрафы в случаях, предусмотренных антимонопольным законодательством Россий-               ской Федерации, законодательством Российской Федерации о защите прав потреби-

168

телей, о рекламе, о естественных монополиях...»1. Следовательно, рассмотрение дел о неисполнении   предписаний по защите прав потребителей охватывается составом ч. 2 ст. 19.5КоАПРФ.

Однако, в данном случае не учтены нормы ст. 3.5 КоАП РФ, предусматриваю­щей максимальный размер административного штрафа для юридических лиц - одна тысяча минимальных размеров оплаты труда, сделав исключения для штрафов, нала­гаемых за нарушения отдельных законодательных норм, среди которых к полномочи­ям МАП России относятся антимонопольное законодательство, законодательство Российской Федерации о рекламе и о естественных монополиях. Законодательство Российской Федерации о защите прав потребителей в данный перечень не вошло.

Таким образом, законодатель снизил значимость важнейшего направления дея­тельности антимонопольных органов - надзора за соблюдением потребительского за­конодательства.

В настоящее время территориальные управления МАП России в случае неис­полнения предписания по защите прав   потребителей, имеют право   составить протокол об административном правонарушении и передать его на рассмотрение в суд.

Такое решение законодателя, по нашему мнению, необосновано также в связи с тем, что МАП России и его территориальные управления никогда не злоупотребляли применением административных взысканий, а основной упор делали на принятие превентивных мер, а также на устранение нарушений законодательства в доброволь­ном порядке и, только в исключительных случаях, прибегали к возбуждению дел и наложению штрафов. Так, в 2001 г. территориальными управлениями в целом по России было выдано 2686 предписаний, при этом всего в 129 случаях на хозяйст­вующие субъекты были наложены штрафы, 4 постановления о наложении штрафов были отменены арбитражным судом. Камчатским территориальным управлением МАП России штрафы не применялись.

1 См.: Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных право­нарушениях. / Под общей ред. Е.Н. Сидоренко. - М., 2003. - С. 747-748.

169

Таблица 3

Сравнительный анализ деятельности территориальных органов1 МАП Рос­сии по рассмотрению дел о наложении штрафов за неисполнение предписаний.

№ п/ п

Наименование феде­рального округа

Выдано постановле­ний о наложении штрафов

Общая сумма штра­фов (руб.)

 

2000 г.

2001 г.

2002 г.

2000 г.

2001 г

2002 г.

1.

Центральный

21

27

 

25253

132989

 

2.

Северо-западный

3

3

 

5260

3300

 

3.

Северо-Кавказский

35

21

2

38231

42955

 

4.

Приволжский

20

19

 

86768

85776

 

5.

Сибирский

12

31

1

21627

211313

 

6.

Дальневосточный

22

17

2

124573

77773

 

7.

Уральский

9

7

 

51256

5087

 

 

Всего:

122

125

 

352968

550193

 

В 2002 г. на хозяйствующие субъекты наложено 103 штрафа за неисполнение или частичное исполнение предписания, на сумму 836,7 тыс. руб. Таким образом, с введением КоАП РФ количество административных штрафов незначительно измени­лось в сторону уменьшения. Сохранение штрафов практически на прежнем уровне привело к снижению общего количества проверок, так как в связи с ограниченной численностью специалистов, занимающихся вопросами потребительского рынка, в территориальных управлениях МАП России, значительные трудовые затраты были отвлечены на оформление и участие в рассмотрении дел в судах, в соответствии с требованиями КоАП РФ2.

Необходимо учитывать, что МАП России является независимым надведомст-венным контрольно-надзорным органом, который был создан во время формирования

Все территориальные органы объединены по административным округам для обес­печения большей наглядности результатов.

См.: Государственный доклад «Защита прав потребителей в Российской Федерации в 2002 году». - М., 2003. - С. 9.

170

рыночной экономики с целью упорядочения товарного и потребительского рынков. Именно он стоял у истоков формирования потребительской политики государства, так как созданные в МАП России и его территориальных управлениях подразделения по защите прав потребителей не имели до этого аналогов. На том этапе становления экономики, по нашему мнению, было обосновано создание такого органа с разнопла­новой компетенцией, однако, в настоящее время это приводит к тому, что защита прав потребителей и, соответственно, надзор за соблюдением законодательства на по­требительском рынке, замедляют свое развитие и вытесняются другими направле­ниями деятельности МАП России. Примером этому является неравномерное наделе­ние МАП России административно-юрисдикционными полномочиями по результатам надзора за соблюдением антимонопольного законодательства и законодательства о рекламе - по ст. 14.3, 14.6, 14.9, ч. 2 ст. 19.5 и ст. 19.8 КоАП РФ, а по результатам надзора за соблюдением законодательства о защите прав потребителей - по ч. 1,2 ст. 19.8 КоАП РФ.

Следует отметить, что в настоящее время потребительский рынок наиболее уязвим, так как происходит переход от государственной системы стандартизации к техническому регулированию. Учитывая недостаточность нормативной базы, отсут­ствие опыта в разработке технических регламентов и их внедрения, длительный по­рядок их принятия с одной стороны, развитие малого бизнеса и политику, направлен­ную на снижение государственного надзора и контроля, как административного барь­ера с другой стороны, особенно важной становится координация деятельности кон­трольно-надзорных органов и их максимальная эффективность. В этих условиях единственным независимым, бюджетным органом, имеющим широкие полномочия по надзору, является Министерство Российской Федерации по антимонопольной по­литике и поддержке предпринимательства.

Признавая необходимость устранения административных барьеров доступа на рынки, упорядочения государственного контроля и надзора предпринимательской деятельности важно не допустить снижения государственных гарантий защиты прав потребителей, обеспечить разумный баланс между интересами потребителей и пред­принимателей и усилить ответственность за нарушения прав потребителей. На основе гармонизации интересов потребителей и добросовестных товаропроизводителей не­обходимо решить вопросы реформирования технического законодательства. Отсутст-

171

вие единообразия в области технического регулирования, применения терминов и оп­ределений, классификации, методов испытаний, маркировки и идентификации про­дукции затрудняет контроль соблюдения законодательства о защите прав потребите- лей1.

Вместе с тем следует отметить, что политика, проводимая МАП России, на­правлена на сокращение надзорных функций на потребительском рынке за счет рас­ширения методической, просветительской и профилактической работы, что, на наш взгляд, не соответствует целям и задачам данного федерального органа исполнитель­ной власти, а является прерогативой общественных организаций и образовательных учреждений.

Так, в Государственном докладе «Защита прав потребителей в Российской Фе­дерации в 2002 году» указывается на то, что территориальные управления МАП Рос­сии должны больше внимания уделять аналитической и профилактической работе, методическому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, обуче­нию специалистов. Вместе с тем органы местного самоуправления берут на себя ос­новной груз рассмотрения обращения потребителей по месту их жительства2.

Наибольшими административно-юрисдикционными полномочиями на первой  стадии административного процесса - возбуждении дела об административном пра­вонарушении, в части составления протокола наделены органы внутренних дел (ми­лиция). Фактически они имеют возможность составления протокола об администра­тивном правонарушении по двадцати четырем составам из тридцати трех, предусмот­ренных КоАП РФ за нарушения на потребительском рынке.

По нашему мнению, такое многообразие функций не всегда обосновано, даже с учетом необходимой подготовки специалистов, в частности, полномочия по составле­нию протоколов по таким нарушениям, как нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (ст. 6.3), сани­тарно-эпидемиологических требований к условиям воспитания и обучения (ст. 6.7), продажа товаров, выполнение работ, оказание услуг ненадлежащего качества или с на­рушением санитарных правил (ст. 14.4).

1  Государственный доклад «Защита прав потребителей в Российской Федерации в 2002 году». - М., 2003. - С. 251.

2 См.: Государственный доклад «Защита прав потребителей в Российской Федерации в 2002 году». - М., 2003. - С. 8.

172

Для выявление подобных правонарушений необходимы специальные профес­сиональные знания, кроме того эти направления не являются основными в деятельно­сти органов внутренних дел. Кроме того, это увеличивает количество формальных проверок, что вызывает нарекания предпринимателей па создание административных барьеров на потребительском рынке. Вместе с тем следует отметить, что органы внут­ренних дел не наделены административно-юрисдикционными полномочиями по рас­смотрению дел по правонарушениям на потребительском рынке. Даже такая статья, как обман потребителей, по которой, на наш взгляд, специалисты органов внутренних дел более компетентны нежели специалисты Госторгинспекции, находится в ее адми­нистративной юрисдикции. По статистическим данным в 2002 г. Министерством внут­ренних дел было составлено 69393 по ст. 14.7 КоАП РФ, а Госторгинспекцией — 34000.

Нельзя не согласиться с мнением И. Ш. Килясханова по этому вопросу. В своей монографии он отмечает: «Проблема «всеядности» милиции при составлении прото­колов об административных проступках может быть разрешена при условии детальной разработки института поводов и оснований возбуждения дел об административных правонарушениях. При положительном решении этого вопроса милиция могла бы вы­ступать лишь как один из источников информации, которую можно было бы рассмат­ривать в качестве повода к возбуждению дела об административном правонарушении. Это, в свою очередь, способствовало бы обеспечению более профессионального под­хода к осуществлению юрисдикционной деятельности в каждом из направлений борь­бы с административными правонарушениями. Действительно, трудно требовать от милиции глубоко профессиональных знаний и в сфере нарушений пожарной безопас­ности, и в сфере таможенного законодательства, и в сфере налоговых правонаруше­ний, а также других непрофильных для нее сферах»1.

Практически прежними остались административно-юрисдикционные полномо­чия Госсанэпиднадзора России. При этом, как положительное можно отметить их упорядочение в КоЛП РФ, в части объединения статей Федерального закона «О сани­тарно-эпидемиологическом благополучии населения», и КоАП РСФСР, закреплявших административную ответственность за нарушения санитарных норм и правил.

1   Килясханов   И.Ш.   Права   и   свободы   граждан   в   сфере   административио-юрисдикционной деятельности милиции: Монография. - Омск, 1996. - С. 26.

173

В данном исследовании мы не можем подробно рассмотреть все органы, наде­ленные административно-юрисдикционными полномочиями в сфере потребительско­го рынка. Сделаем попытку кратко охарактеризовать существующее положение фе-деральных органов исполнительной власти в части принятия мер административной ответственности в соответствии с КоАП РФ, для чего проанализируем Приложение 4. В целом можно сделать вывод о том, что значительное количество федеральных ор­ганов исполнительной власти наделено административно-юрисдикционными полно­мочиями. При этом наибольшие полномочия в части рассмотрения дел имеют Гос-торгинспекция России и Госсанэпиднадзор России, МВД России обладает правом со­ставления протоколов по большинству рассматриваемых статей.

При судебном рассмотрении основная нагрузка ложится на мировых судей и суды общей юрисдикции и только по некоторым правонарушениям на арбитражные суды, что является, по нашему мнению, положительным, так как мировая юстиция -это институт, который в настоящее время активно развивается, в связи с чем, должны сокращаться сроки рассмотрения дел.

На основании изложенного в данном параграфе можно сделать следующие вы- воды:

 1.  Учитывая неравномерное наделение федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контроль и надзор на потребительском рынке, администра-тивно-юрисдикционными полномочиями, что приводит к чрезмерной перегруженно­сти одних органов (Госторгинспекции,  органов внутренних дел, Госсанэпидслужбы России) и ограниченному применению административных мер другими органами, имеющими аналогичные функции (Госстандарт России, МАП России), необходимо внести изменения в КоАП РФ в части их гармонизации.

2. В связи с передачей функций по проведению обязательной сертификации от органов Госстандарта России негосударственным организациям, аккредитованным в Госстандарте, в результате чего обязательная сертификация стала источником дохода для коммерческих организаций, осуществляющих ее, невозможно в полной мере га­рантировать их объективность и беспристрастность. Поэтому необходимо ужесточить  надзор за данным направлением, для чего наделить органы Госстандарта администра-тивно-юрисдикционными полномочиями по ч. 2 ст. 19.19 КоАП РФ.

3. Так как специалисты Госстандарта России обладают достаточными профес-

174

сиональными знаниями, а также полномочиями по проведению проверок выполнения работ и оказания услуг и соблюдения обязательных требований стандартов при ис­пользовании, хранении, утилизации, эксплуатации продукции, целесообразно пере-ч*            дать  административно-юрисдикционные  полномочия   по  ч.  2 ст.   14.4 и   ч.   1 ст.

19.19 КоАП РФ от Госторгипспекпии, органам Госстандарта России.

4.  С целью устранения противоречий необходимо дополнить ч. 3 ст. 3.5 КоАП РФ после слов «...антимонопольного» словами «о защите прав потребителей».

5.  Следует упорядочить полномочия органов внутренних дел, исключив из их компетенции составление протоколов об административных правонарушениях по ст. 6.3, ст. 6.6, ст. 6.7, ст. 7.18, ст. 10.3, ст. 14.4, ст. 14.5, ст. 14.15 КоАП РФ. При этом до­полнить административно-юрисдикционные полномочия в   части рассмотрения дел об административных правонарушениях по ст. 7.12, ст. 14.2, ст. 14.1, ст. 14.7, ст. 14.16, ст. 14.17 КоАП РФ.

175

Заключение

Результаты проведенного исследования позволяют сформулировать следующие

 выводы, предложения и рекомендации:

1. В настоящее время отсутствует четкое разграничение понятий государст­венный контроль и государственный надзор, в том числе на потребительском рынке, как в теоретических исследованиях, так и в законодательстве. Это затрудняет практи­ку проведения государственного контроля и надзора в сфере потребительского рынка, создает возможность для злоупотреблений и административных барьеров для разви­тия малого и среднего бизнеса. В связи с чем необходимо принятие Федерального за­кона «Об общих принципах государственного контроля и надзора на потребитель­ском рынке» в котором закрепить принципы и функции контроля и надзора, а также основные понятия: потребительский рынок, государственный контроль, государст­венный надзор и др.

2. Государственный контроль на потребительском рынке представляет собой деятельность уполномоченных государственных органов, направленную на установ­ление соответствия объекта контроля предъявляемым требованиям, осуществляемую  при рассмотрении вопроса о праве объекта заниматься определенным видом деятель­ности. По результатам государственного контроля принимается решение о выдачи разрешения (лицензии, свидетельства об аккредитации и т. д.) или о применении ад­министративно-принудительных мер (об отказе в выдаче лицензии, о приостановле­нии лицензии, ее аннулировании и т. д.);

Государственный надзор на потребительском рынке - это систематическая дея­тельность уполномоченных государственных органов по проверке соблюдения ис­полнения законов и иных нормативных актов поднадзорными объектами, осуществ­ляемая в пределах установленной компетенции. Государственный надзор осуществ­ляется, как правило, по инициативе государственного органа. По результатам госу­дарственного надзора издается административный акт, устанавливающий факт право­вого состояния поднадзорного объекта (акт проверки, ревизии, заключение и т. д.). По итогам государственного надзора Moiyr применяться административно- принудительные меры (приостановление реализации, изъятие продукции и др.).

Основными критериями отнесения деятельности федеральных органов испол­нительной власти к контрольной  являются:

176

- наличие встречного волеизъявления сторон;

-  цель - рассмотрение вопроса о праве объекта заниматься определенным ви­дом деятельности;

- выдача по результатам  контроля разрешительного либо запретительного ад­министративного акта (итогового документа): лицензии, разрешения, свидетельства об аккредитации, решения об отказе, о приостановлении лицензии и т. д.

Критериями отнесения деятельности федеральных органов исполнительной власти к надзорной являются:

- систематичность деятельности государственных органов;

- цель — проверка соблюдения исполнения законов и иных нормативных актов поднадзорными объектами;

- наличие инициативы государственного органа;

- выдача по результатам надзора административного акта (итогового докумен­та), устанавливающего факт правового состояния поднадзорного объекта (акт провер­ки, заключение, предписание и т. д.).

3.   Сфера, охватываемая государственным контролем и надзором на потреби­тельском рынке, зависит от самого понятия «потребительский рынок», которое в на- стоящее время законодательно не урегулировано. Для определения границ потреби­тельского рынка, повышения эффективности защиты потребителя и предпринимате­ля, целесообразно закрепить данное определение в Федеральном законе «Об общих принципах  государственного контроля и надзора на потребительском рынке» в сле­дующей формулировке: «Потребительский рынок - это общественные отношения, урегулированные нормами права, возникающие между государством, изготовителем, исполнителем, продавцом и потребителем в процессе изготовления, исполнения, реа­лизации, эксплуатации, утилизации и иных стадий жизненного цикла товаров, работ и услуг». При этом, в качестве субъекта потребительского рынка следует рассматривать потребителя как физическое, юридическое лицо, индивидуального предпринимателя без образования юридического лица, приобретающих товары (работы, услуги) с це­лью их непосредственного использования по назначению.

 4.  Государственный контроль и надзор на потребительском рынке осуществ­ляют федеральные и региональные органы исполнительной власти в пределах их компетенции.  Ведущую роль в проведении государственного контроля и надзора на

177

потребительском рынке играют следующие федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие надзорные функции: Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства; Государственная инспекция Российской Федерации по торговле, качеству товаров и защите прав по­требителей Минэкономразвития России; Министерство внутренних дел Российской Федерации; а также федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие контрольно-надзорные функции: Государственная санитарно-эпидемиологическая служба России Министерства здравоохранения Российской Федерации; Государст­венный комитет Российской Федерации по стандартизации и метрологии.

5. Наличие компетенции по осуществлению государственного контроля и над­зора на потребительском рынке у множества государственных органов приводит к пересечению и дублированию их функций и, как следствие, возникновению админи­стративных барьеров на пути развития малого и среднего бизнеса. Для координации действий   и устранения избыточного контроля и надзора, а также законодательного регулирования системы органов, осуществляющих государственный контроль и над­зор на потребительском рынке, необходимо принятие Федерального закона «О систе­ме государственных органов по контролю и надзору на потребительском рынке» и приведение в соответствие с ним нормативных актов, определяющих полномочия контрольных и надзорных органов.

Функции по координации деятельности в системе государственных органов по контролю и надзору на потребительском рынке целесообразно возложить на Мини­стерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства России, поскольку деятельность по государственному надзору является его основной, носит универсальный характер (нет узкой направленности) осуществляется на бюджетной основе. На базе координирующего органа необходимо создать единую информацион­ную систему, обеспечивающую оперативный обмен сведениями между звеньями системы и гражданами, как субъектами потребительского рынка.

6. Важную роль в деятельности федеральных и региональных органов исполни­тельной власти по обеспечению стабильности функционирования потребительского рынка, в части безопасности и качества товаров, работ, услуг играют меры админист­ративного принуждения. Особенностью ряда мер административного принуждения, применяемых в сфере потребительского рынка является их комплексный характер,

178

так одна и та же мера одновременно может быть отнесена как к предупредительным, так и к пресекательным. На потребительском рынке велика значимость предупреди­тельных мер, так как они позволяют защитить потребительский рынок от проникно­вения на пего потенциально опасных товаров, работ, услуг.

7.  Учитывая нецелесообразность наделения отдельных федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контроль и надзор в сфере потребительско­го рынка, административно-юрисдикционными полномочиями, несоответствующими основным функциям данных органов, необходимо их упорядочение, для чего предла­гается внести изменения в КоАП РФ:

-    дополнить ч.З ст. 3.5 КоАП РФ после слов «антимонопольного» словами «о защите прав потребителей». Изменения вносятся с целью устранения противоречий с ч. 2 ст. 19.5 КоАП РФ;

дополнить ч. 1 ст. 23.3 КоАП РФ после слов «предусмотренных статьями 6.8» словами «7.12», после слов «13.24» словами «14.1, 14.2, 14.7, 14.16, 14.17», в це­лях расширения полномочий органов внутренних дел в части рассмотрения дел об административных правонарушениях;

-    исключить из текста п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ после слов «5.35-5.43» слова «6.3,  6.6,  6.72», после слов «10.2» слова «10.3»; после слов «7.11-7.15» изложить в следующей редакции «7.17, 7.19, 7.20» (исключив ст. 7.18); после слов «13.21» изло­жить в следующей редакции «14.1-14.3» (исключив ст. ст. 14.4, 14.5); после слов «14.7» изложить в следующей редакции    «14.10-14.14,  14.16-14.18» (исключив ст. 14.15), в целях исключения полномочий органов внутренних дел, не соответствую­щих их основным функциям;

изменить ч. 1 ст. 23.52 КоАП РФ после слов «об административных право­нарушениях, предусмотренных» изложить в следующей редакции «статьи 19.19 настоящего Кодекса», с целью расширения полномочий Госстандарта России по надзору за обязательной сертификацией.

8.  В целях соблюдения принципа равенства, неотвратимости и справедливости наказания необходимо внести в КоАП РФ следующие изменения:

-   исключить из текста примечания к ст. 2.4 КоАП РФ   слова «а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица»;

179

-    дополнить ст. 2.10 примечанием «Лица, осуществляющие предпринима­тельскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как юридические лица, если законом не установлено иное». Данное изменение должно благотворно сказаться на снижении общего количества правона­рушений на потребительском рынке, так как за ряд правонарушений размер санкций для индивидуального предпринимателя станет выше, чем возможный доход от со­вершения действий либо бездействия, нарушающих закон.

-  исключить из ст. 14.5 КоАП РФ слова «...при отсутствии установленной ин­формации об изготовителе или о продавце либо...», с целью устранения дублирова­ния составов правонарушений в ст. 14.5 КоАП РФ и ст. 14.8 КоАП РФ, в части ин­формации, предусматривающих значительно отличающиеся размеры санкций за оди­наковые правонарушения, для упорядочения применения мер административной от­ветственности, а также устранения возможности злоупотреблений,

В результате проведенного диссертационного исследования выявлены опреде­ленные недостатки правового и организационного регулирования вопросов государ­ственного контроля и надзора в сфере потребительского рынка. Их устранение будет способствовать усилению стабильности на потребительском рынке, защиты прав и интересов потребителей и предпринимателей, снятию административных барьеров, а также повышению эффективности деятельности государственных органов, наделен­ных полномочиями по контролю и надзору на потребительском рынке.

Учитывая актуальность рассматриваемой проблематики целесообразно про­должить исследования в данной области.

180

Список использованной литературы I. Нормативные правовые акты (действующие и отмененные)

1.1      Конституция Российской Федерации

1.2      Кодекс РСФСР об административных правонарушениях

1.3 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 де­кабря 2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 4 июля 2003 г.) // Собрание законодательства Рос­сийской  Федерации.- 2002. -№ 1 (ч. 1). -Ст. 1;   2002.-№30.-Ст. 3029; №44.-Ст. 4295; Ст. 4298; 2003. - № 1. - Ст. 2; № 27. - Ст. 2700 (ч. 1); № 27 (ч. 2). - Ст. 2708; №27(ч. 2).-Ст. 2717.

1.4 Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть 1: Принят Государственной Думой 21 октября 1994 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1994. - № 32. - Ст. 3301. 1996. - № 9. - Ст. 773; № 34. - Ст. 4026; 2001. -№ 21. - Ст. 2063

1.5 Воздушный кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства Россий­ской Федерации. - 1997. - № 12. - Ст. 1383; 1999. - № 28. - Ст. 3483.

1.6 Таможенный кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства Россий­ской Федерации. - 2003. -№ 22. - Ст. 2066.

1.7 Налоговый кодекс Российской Федерации

1.8 Закон СССР от 30 ноября 1979 г. «О народном контроле» // Ведомости Верховно­го Совета СССР. - 1979. -№ 49. - Ст. 840.

1.9 Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. № 2026-1 «О милиции» // Ведо­мости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1991. - № 16. - Ст. 503; Ведомости Совета народных депутатов Российской Федерации и Вер­ховного Совета Российской Федерации. - 1993. - № 10. - Ст. 360; № 32. - Ст. 1231; Собрание     законодательства   Российской   Федерации. - 1996.-№ 25. - Ст. 2964; 1999. - № 14. - Ст. 1666; № 49. -  Ст. 5905; 2000. - № 31. - Ст. 3204; № 46. - Ст. 4537; 2001.-№ 1 (ч.2).-Ст. 15; № 31.-Ст. 3172; № 32.-Ст. 3316; № 53 (ч. 1).- Ст. 5030; 2003. -№ 27. - Ст.2700 (ч.1); № 28. - Ст. 2880.

1.10    Закон    Российской  Федерации  от 7   февраля   1992 г. №2300-1   «О защите прав потребителей» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1992 - № 15. - Ст. 766; Собрание за­конодательства Российской Федерации. - 1996. - № 3. - Ст. 140; 1999. - № 51. - Ст.

181 6287; 2002.- № 1.-(ч.1).-Ст. 2.

1.11     Закон Российской Федерации от 11 марта 1992 г. «О частной детективной и ох­ранной деятельности // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федера­ции и Верховного Совета Российской Федерации. - 1992. - № 17. - Ст. 888; Собрание законодательства Российской Федерации. — 2002. — № 12. - Ст. 1093; 2003. - № 2. -Ст. 167.

1.12    Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. №4871-1 «Об обеспечении единства измерений // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1993. — № 23. - Ст. 811; Собрание за­конодательства Российской Федерации. - 2003. - № 2. - Ст. 167.

1.13    Закон Российской Федерации от 14 мая 1993 г.   №4979-1 «О ветеринарии» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1993. — № 24. — Ст. 857; Собрание законодательства Рос­сийской Федерации. - 2002. - № 1 (ч. 1). - Ст. 2.

1.14    Закон Российской Федерации от 10 июня 1993 г. №5151-1 «О сертификации продукции и услуг» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1993. - № 26. - Ст. 966; 1996. - № 1. -Ст. 4; 1998.- №  10. - Ст. 1143;   № 31.-Ст. 3823;    2002.- № 30. - Ст. 3033; 2003.- №2.-Ст. 167.

1.15    Закон Российской Федерации от 10 июня 1993 г. № 5154-1 «О стандартизации» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федера­ции. - 1993. -№ 25. -Ст. 917; Собрание законодательства Российской Федерации. -1996.- № 1.- Ст. 4; 2002.- №1 (ч. 1). -Ст. 2;№ 28.-Ст. 2791;№ 30.-Ст. 3033; 2003.-№2.-Ст. 167.

1.16    Закон Российской Федерации от 18 июня 1993 г. № 5215-1 «О применении кон­трольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. -1993.- №27.-Ст. 1018

1.17    Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1994. — № 35. - Ст. 3649; 1995. - № 35. - Ст. 3503; 1998. - № 4. - Ст. 430; 2002. - № 1 (ч. 1). - Ст. 2; № 30. -Ст. 3033.

182

1.18    Федеральный закон  от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ  «Об общественных объедине­ниях»// Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - №21.-Ст.

1.19      1930; 1997.- №20.- Ст. 2231; 1998.- № 30. - Ст. 3608; 2002. - № 11.-Ст. 1018; № 12.-Ст. 1093; № 30. - Ст. 3029.

1.20    Федеральный закон от 12 августа 1995 г. «Об оперативно-розыскной деятель­ности» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - № 33. - Ст. 3349; 1997. - № 29. - Ст. 3502;    1998. - № 30. - Ст. 3613;   1999. - № 2. - Ст. 233; 2000. - № 1 (ч. 1). - Ст. 8; 2001. - № 13. - Ст. 1140; Российская газета. - 2003. - 15 янв.

1.21     Федеральный закон от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ  «О государственном регу­лировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержа­щей продукции» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1995. - № 48. - Ст. 4553; 1999. -№ 2. - Ст. 245; 2001. - № 53 (ч. 1). - Ст. 5022; 2002. -№ 30. -Ст. 3026,3033.

1.22    Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузов­ском профессиональном образовании» // Собрание законодательства Российской Фе­дерации.- 1996. -№ 35. - Ст. 4135; 2000. -№ 29. - Ст. 3001; № 33. -Ст. 3348; 2002. -№26.-Ст. 2517; 2003.-№2.-Ст. 163; №14.-Ст. 1354; № 28.-Ст. 2888.

1.23     Федеральный закон от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. -№ 51. - Ст. 5681; 1998. - № 30. -Ст. 3613; № 31. - Ст. 3834; № 51. - Ст. 6269; 1999. - № 47. - Ст. 5612; 2000. - № 16. -Ст. 1640; 2001.-№31.-Ст.3171;№33 (ч. 1).-Ст. 3435; 2002.- № 26.-Ст. 2516; № 30. - Ст. 3029; 2003. - № 2. - Ст. 167.

1.24    Федеральный закон от 25 сентября 1998 г. № 158-ФЗ   «О лицензировании от­дельных видов деятельности» // Собрание законодательства Российской Федерации. -1998. - № 39. - Ст. 4857; № 48. - Ст. 5853; 1999. - № 52. - Ст. 6365; 1999. - № 52. -Ст. 6366; 2000. -№ 20. - Ст. 2104; 2001. - № 1. - (ч.2). - Ст. 21.

1.25  Федеральный     закон     от     30 марта     1999 г.     № 52-ФЗ     «О     санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // Собрание законодательства Россий­ской Федерации. - 1999. - № 14. - Ст. 1650; 2002. - № 1. - (ч. 1). - Ст. 2; 2003. - № 2.-Ст. 167; 2003.-№27.-Ст. 2700.- (ч. 1).

1.26  Федеральный закон от 8 июля 1999 г. № 143-ФЗ «Об административной ответст-

183

венности юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» // Собрание законодательства Российской Федерации. -1999,- №28.-Ст. 3476

1.27  Федеральный закон от 2 января 2000 г. № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пи­щевых продуктов» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999. - № 30 . - Ст. 3774; 2002. - № 1 (ч. 1). - Ст. 2.

1.28  Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контро­ля (надзора)» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2001. - № 33 (ч. 1). - Ст. 3436; 2002. - № 44. - Ст. 4297; 2003. - № 2. - Ст. 169; Российская газета. -2003. - 3 окт.

1.29  Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдель­ных видов деятельности» // Собрание законодательства Российской Федерации. -2001.-№33.- (ч. 1).-Ст. 3430; 2002.-№ 11.-Ст. 1020; № 12.-Ст. 1093; №50.-Ст. 4925; 2003. - № 2. - Ст. 169; № 9. - Ст. 805; № 11. - Ст. 956.

1.30 Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулирова­нии» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2002. - № 52 (ч.1). - Ст. 5140.

1.31  Федеральный закон от 25 мая 2003 г. № 54-ФЗ «О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении денежных расчетов и (или) расчетов с исполь­зованием платежных карт» // Собрание законодательства Российской Федерации. -2003.- №21.-Ст. 1957.

1.32  Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законода­тельства Российской Федерации. - 2003. - № 40. - 3822.

1.33  Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1  «О конкуренции и ограничении мо­нополистической деятельности на товарных рынках» // Ведомости Советов народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1991. - № 16. - Ст. 499; 1992. - № 32. - Ст. 1882; № 34. - Ст. 1966; Собрание законодательства Российской Федерации. -1995. - № 22. - Ст. 1977; 1998. - № 19. - Ст. 2066; 2000. -№ 2. - Ст. 124; 2002. - № 1 (ч. 1). - Ст. 2; № 12. - Ст. 1093; № 41 . - Ст. 3969.

184

1.34 Указ Президента РФ от 22 февраля 1992 г. № 179 «О видах продукции (работ, услуг) и отходов производства, свободная реализация которых запрещена» // Ведомо­сти Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного совета Россий-ской Федерации. - 1992. - № 10. - Ст. 492; собрание актов Президента и Правитель­ства Российской Федерации. - 1992. - № 23. - Ст. 1998; Собрание законодательства Российской Федерации.- 1998. -№29.-Ст. 3535;2001.- № 1(ч. 2) Ст. 71

1.35  Указ  Президента    Российской Федерации от 18 июля   1996 г. № 1039 «Об ут­верждении Положения о Министерстве внутренних дел   Российской    Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - № 30. - Ст. 3605;; 1997. - №36.-Ст. 4133;  1998. -№ 17. -Ст. 1915;   № 43. - Ст. 5333;  1999.-№ 5.- Ст. 6197; 2001.-№3.-Ст. 220; 2003.-№16.-Ст. 1508.

1.36  Указ Президента Российской Федерации от 6 октября 1998 г. № 1199 «Об усиле­нии государственного регулирования в сфере производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции» // Собрание законодательства Российской Федера­ции.-1998.- №41.-Ст. 5005.

1.37  Постановление Совета Министров СССР от 4 августа 1969 г. «Об утверждении Правил производства денежных начетов комитетами народного контроля» // Собра-ние Постановлений СССР. - 1969. - № 19. - Ст. 109.

1.38 Постановление Совета Министров СССР от 31 мая 1973 г. « Об утверждении Положения о государственном санитарном надзоре в СССР» // Собрание Постановле­ний СССР. - 1973. - № 16. - Ст. 86.

1.39  Постановление Правительства Российской Федерации от 23 апреля 1992 г. № 268 «Об утверждении Положения о Государственной службе по карантину растений в Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Феде­рации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1992. - № 18. - Ст. 1136; Соб­рание законодательства Российской Федерации. - 1998. -№39.-Ст. 4341.

1.40  Постановление  Правительства Российской Федерации от 27 мая 1993 г. № 501 «Об утверждении Положения о Государственной инспекции по торговле,   качеству товаров   и   защите   прав   потребителей Министерства экономического развития и

            торговли Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства

Российской Федерации. — 1993. - № 23. - Ст. 2112; Собрание законодательства Рос­сийской Федерации. - 1997. - № 29. - Ст. 3529; 1999. - № 16. - Ст. 1999; № 41. - Ст.

185 4923; 2001.- № 17.-Ст. 1719.

1.41  Постановление Совета Министров Российской Федерации от 30 июля 1993 г. № 745   «Об утверждении Положения по применению контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением и Перечня отдельных категорий предприятий (в том числе физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в случае осуществления ими тор­говых операций или оказания услуг), организаций и учреждений, которые в силу спе­цифики своей деятельности либо особенностей местонахождения могут осуществлять денежные расчеты с населением без применения контрольно-кассовых машин» // Со­брание актов Президента и Правительства Российской Федерации . - 1993. - № 32. -Ст. 3017; Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - № 44. - Ст. 4182; 1997.-№3.-Ст. 384; 1998.- № 1.-Ст. 125; 1998- № 33.-Ст. 4016; 1998. -№ 36. - Ст. 4525; 1998. - № 48. - Ст. 5932; 1999. - № 3. - Ст. 338; 2000. - № 50. - Ст. 4898; 2003. - № 33. - Ст. 3270.

1.42 Постановление Правительства Российской Федерации от  12 февраля   1994 г. № 110 «О создании Межведомственного совета по защите прав потребителей» // Соб­рание актов Президента и Правительства Российской Федерации. - 1994. - № 8. - Ст. 602.

1.43  Постановление Правительства Российской Федерации от 19 июня 1994 г. № 706 «Об утверждении Положения о Государственном ветеринарном надзоре в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1994. — № 9. -Ст. 1007; 2001.- №17.-Ст. 1714.

1.44 Постановление Правительства   Российской Федерации   от 26 сентября 1994 г. № 1086 «Об утверждении Положения о Главной государственная жилищная инспек­ция Госстроя России» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1994. -№ 23. -Ст. 2566; 1995.- № 10.-Ст. 894; 1997.- № 42. - Ст. 4788.

1.45  Постановление    Правительства    Российской Федерации   от 19 августа 1996 г. № 987 «Об утверждении Правил продажи алкогольной продукции» // Собрание зако­нодательства Российской Федерации. - 1996. - № 35. - Ст. 4193; № 48. - Ст. 5468; 1997. -№ 29. - Ст. 3530; 1999. -№ 42. - Ст. 5053; 2000. -№ 45. - Ст. 4489.

1.46 Постановление Правительства Российской Федерации от 7 мая 1999 г. №498 «Об утверждении Положения о Государственном комитете Российской Федерации по

186

стандартизации и метрологии» // Собрание законодательства Российской Федерации. -1999.- № 20. - Ст. 2434.

1.47  Постановление Правительства Российской Федерации от 12 июля 1999 г. № 793 «Об утверждении Положения о Министерстве Российской Федерации по антимоно­польной политике и поддержке предпринимательства» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999. - № 29. - Ст. 3756; 2000. - № 16. - Ст. 1703; № 41. -Ст. 4082; 2002. -№ 15.-Ст.1437; 2003. -№ 32.-Ст. 3228.

1.48  Постановление  Правительства  Российской   Федерации   от  2 декабря   1999 г. № 1323 «Об утверждении Положения о государственного аккредитации высшего учебного заведения» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999. -№ 49. - Ст. 6006.

1.49 Постановление Правительства РФ от 28 апреля 2000 г. № 380 «Об утверждении Положения о Государственной инспекции по надзору за связью и информатизацией Министерства связи России» // Собрание законодательства Российской Федерации. -2000.- №19.-Ст. 2086.

1.50  Постановление Правительства Российской Федерации от 24 июля 2000 г. № 554 «Об  утверждении  Положения   о  Государтвенной   санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федера­ции. - 2000. - № 31. - Ст. 3295.

1.51  Постановление     Правительства Российской Федерации от 18 октября 2000 г. № 796 «Об утверждении Положения о лицензировании образовательной деятельно­сти» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2000. - № 43. - Ст. 4249; 2002.-№41.-Ст. 3983.

1.52  Постановление Главного государственного санитарного врача Российской   Фе­дерации    от    8 ноября    2000 г.    № 14        «О    порядке    проведения    санитарно-эпидемиологической   экспертизы   пищевых    продуктов,   полученных из      генети­чески        модифицированных         источников» // Экологический вестник России. -2001. -  №7.

1.53  Постановление Главного государственного санитарного врача Российской Феде­рации от 8 ноября 2000 г. № 13 «О нанесении информации на потребительскую упа­ковку пищевых продуктов, полученных из генетически модифицированных источни­ков»//Экологический вестник России. — 2001.- №7.

187

1.54  Постановление Конституционного суда РФ от 12 мая 1998 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений абзаца шестого статьи 6 и абзаца второго части первой статьи 7 Закона Российской Федерации от 18 июня 1993 года «О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением» в связи с запросом Дмитровского районного суда Московской области и жалобами граждан» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1998. -№20.-Ст. 2173.

1.55  Порядок проведения Госстандартом России государственного контроля и надзо­ра за соблюдением обязательных требований государственных стандартов, правил обязательной сертификации и за сертифицированной продукцией (работами, услуга­ми) // Российские вести. - 1994. - 9 февр.

1.56 Декрет Совнаркома от 18 января 1918 г. «О центральной контрольной коллегии и местных учетно-контрольных коллегиях и комиссиях» // Собрание Указов РСФСР. -1919.-№2,- С. 264.

II. Книги, монографии и учебная литература

2.1 Агапов А.Б. Курс административного права. - М, 2002.

2.2 Агеева Е.А. Юридическая ответственность в государственном управлении (соци­ально-правовой аспект). - Л., 1990.

2.3 Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. — М., 1999.

2.4 Административное право. Общая часть: Учебник / Под ред. В.А. Юсупова, В.Д. Семухина.-М., 2003.

2.5 Алексеев С.С. Проблемы теории права. Курс лекций. - Свердловск, 1973.

2.6 Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Россий­ской Федерации. - М., 1998.

2.7 Бареттини К.  Контроль за качеством и безопасностью товаров на уровне ЕС и в Италии.-М., 1999.

2.8 Бахрах Д.Н. Административное право. - М., 2001.

2.9 Бахрах Д.Н. Принуждение и ответственность по административному праву. - Ека­теринбург, 1999.

2.10   Бахрах Д.Н. Принуждение и ответственность по административному праву.

188 Учебное пособие. — Екатеринбург, 1999.

2.11  Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник для ВУЗов. - М., 2002.

2.12  Бахрах Д.Н., Хазанов С.Д. Формы и методы деятельности государственной ад­министрации. - Екатеринбург, 1999.

2.13  Безденежных В.М. Выявление и пресечение милицией общественной безопасно­сти административных правонарушений в сфере потребительского рынка. Учебное пособие. -М, 1998.

2.14  Белобрагин В.Я. Управление качеством труда и продукции в территориальном разрезе: системный анализ проблем и опыт внедрения территориального управления. -М, 1976.

2.15  Вельский К.С. Феноменология административного права. - Смоленск, 1995.

2.16  Березовская С.Г. Прокурорский надзор за законностью правовых актов органов управления в СССР. - М., 1959.

2.17  Борьба с административными правонарушениями в сфере потребительского рынка / Зинчспко Е.Ю., Зубов И.Н., Зубов П.Н., Милушкии Е.Е., Эглит В.И., Якимов А.Ю.: Учебное пособие. - М. 1995.

2.18  Брославский Л.И. Правовые основы стандартизации и качества. — М., 1998.

2.19  Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Административное право. История развития и основные современные концепции. - М., 2002.

2.20  Гличев А.В., Единая система государственного управления качеством продук­ции. -М, 1981.

2.21  Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. - М., 1987.

2.22  Дорохова Г.А. Рабоче-крестьянская инспекция 1920-1923 г.г. -М., 1959.

2.23  Еропкин М.И., Попов Л.Л. Административное принуждение, его виды и формы. -Л., 1973.

2.24 Жалинский А.Э. Специальное предупреждение преступлений в СССР (вопросы теории). - Львов, 1976.

2.25  Защита потребителей в России. Сборник докладов экспертов России и Евросою­за. - Бельгия. - Центр потребительского права. - 1995.

2.26  Игнатенко В.В. Правовое качество законов об административных правонаруше­ниях. - Иркутск, 1998.

189

2.27  Килясханов   И.Ш.   Права   и   свободы   граждан   в   сфере   административно-юрисдикционной деятельности милиции. - Омск, 1996.

2.28  Килясханов И.Ш. Права и свободы граждан в учетно-регистрационной и лицеи-зионно-разрешителыюй деятельности милиции: Монография. — Омск, 1997.

2.29  Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. - М., 1967.

2.30  Козлов Ю.М. Административное право. - М., 1999.

2.31  Комментарий к Кодексу РСФСР об административных правонарушениях / Под редакцией И.И. Веремеенко, Н.Г. Салищевой, М.С. Студеникиной. - М., 1997.

2.32  Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правона­рушениях / Под общей редакцией СИ. Сидоренко. - М., 2003.

2.33  Кондрашев Б.П. Общественная безопасность и административно-правовые сред­ства ее обеспечения. - М., 1998.

2.34  Контролирующие органы и организации России. Компетенция и полномочия / Под ред. Л.П. Гуляева. - М., 2000.

2.35  Копытов Ю.А. Правовое обеспечение организации и деятельности систем управ­ления. - Свердловск, 1977.

2.36   КПСС в резолюциях.-Т. 2.-М., 1971.

2.37 Лазарев Б.М. Управленческие процедуры. - М., 1998.

2.38   Маркс К., Энгельс Ф. Собрание сочинений. - Т. 12. - М., 1997.

2.39  Масленников М.Я. Производство по делам об административных правонаруше­ниях.-М., 1994.

2.40  Масленников М.Я. Порядок применения административных взысканий. - М., 1998.

2.41  Мосин Е.Ф. Административная ответственность за нарушения в сфере бизнеса. -СПб., 1998.

2.42  Овсянко Д.М. Административное право. - М., 2001.

2.43   Окрспилов В.В. Управление качеством. - СПб., 1996.

2.44  Панова И.В. Юридический процесс. - Саратов, 1998.

2.45  Парций Я.Е. Комментарий к Федеральному закону «О защите прав потребите­лей». -М, 2001.

2.46  Потребительская политика и системы защиты прав потребителей в Европейском сообществе и России. Сборник рабочих материалов по проекту ТАСИС. - М., 1999.

190

2.47  Прудников А.С., Андриашин X. А. Административно-правовое обеспечение прав и свобод человека и гражданина. — М., 1998.

2.48  Пьянство и преступность: История проблемы / Под ред. И.П. Ланоненко, В.В. Скибицкого. - Киев, 1989.

2.49  Розеифельд В.Г., Старилов Ю.Н. Административное принуждение. Администра­тивная ответственность. Административно-юрисдикционный процесс. - Воронеж, 1993.

2.50 Рушайло В.Б. Взаимоотношения органов внутренних дел и органов местного са­моуправления: Лекция. - Омск, 1998.

2.51  Рыночное законодательство Франции. Сборник рабочих материалов по проекту ТАСИС. - М„ 2000.

2.52  Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. - М., 1970.

2.53  Советское административное право. Методы и формы государственного управ­ления. -М, 1997.

2.54  Советское административное право: Учебник / Под ред. П.Т. Василспкова. - М., 1981.

2.55  Сорк Д. Развитие потребительского движения в России. - М, 1999.

2.56  Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. -М., 1972.

2.57  Старилов Ю.Н. Административная юстиция: Проблемы теории. - Воронеж, 1998.

2.58  Студеникина М.С. Государственные инспекции в СССР. — М., 1987.

2.59  Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления (проблемы надведомственного контроля). - М., 1974.

2.60   Студеникина М.С. Что такое административная ответственность? - М., 1990.

2.61  Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. - М., 1998.

2.62 Тихомиров СВ. Административное право Российской Федерации. - М., 2003.

2.63  Шергин А.П. Административная юрисдикция. - М., 1979.

2.64 Шорииа П.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления. -М., 1981.

2.65  Юсупов В.А. Научная организация исполнительной власти: Учебное пособие. -Волгоград, 1998.

2.66 Якимов АЛО. Субъекты административной юрисдикции. — М., 1996.

191

III. Статьи в периодических изданиях и сборниках

3.1  Абрамов А.Е. Административная ответственность юридических лиц за правона­рушения в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосо­держащей продукции // Законодательство. - 2001. - № 12.

3.2 Авакьян С.А., Барабашев Г.В. Советы и совершенствование деятельности местных контрольных органов // Вестник МГУ. Право. - 1984. - № 1.

3.3 Алексеев А.П. Государственные инспекции Российской Федерации. Администра­тивно-правовой аспект // Актуальные проблемы административного права Россий­ской Федерации и административной деятельности органов внутренних дел: Мате­риалы Всероссийской научно-практической конференции. - Волгоград, 1999.

3.4    Бареттини К. Контроль за качеством и безопасностью товаров на уровне ЕС и в Италии.-М., 1999.

3.5    Бачило И.Л. Институт административного права и отраслевого управления / Ин­ституты административного права (по материалам третьих «Лазаревских чтений») // Государство и право. - 1999. - № 10.

3.6    Вельский К.С. Административная ответственность: генезис, основные признаки, структура // Государство и право. - 1999. - № 12.

3.7    Богачук А. Столкновение // Правда. — 1985. — 12 ноября.

3.8   Веремеенко И.И. Проблемы науки и отрасли административного права / Акту­альные проблемы административного права России: Материалы Всероссийской науч­но-практической конференции. — Омск, 1999.

3.9    Воронин Б.А. Правовые проблемы функционирования контрольных органов и аграрной сфере // Административное право на рубеже веков: Межвуз. сборник науч. тр. - Екатеринбург, 2003. - С. 298. Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в РФ // Государство и право. - 1997. - № 5.

3.10 Долинская В.В. Государственный контроль за осуществлением предпринима­тельской деятельности // Предпринимательство: пределы государственно-правового вмешательства. Материалы конференции. - М., 2001.

3.11  Древаль Л.М. Государственный контроль по обеспечению потребительских прав: некоторые аспекты теории и региональной практики // Вестник ДВЮИ МВД Россий­ской Федерации. - 2001. - № 1.

192

3.12  Ерицян А.В. Государственный контроль за соблюдением законодательства субъ­ектами предпринимательской деятельности (теоретический аспект) // Государство и право. - 2002. - № 2.

3.13  Зорина М. Об административной ответственности  за  нарушения законодатель­ства о контрольно-кассовых машинах // Хозяйство и право. - 2002. - № 7.

3.14  Иванов Л. Административная ответственность юридических лиц // Российская юстиция. - 2001. — № 3.

3.15  Интервью с заместителем министра МАП России Дудкиным С.Н. // Законода­тельство. - 2003. - № 5.

3.16  Колесниченко Ю.Ю. Некоторые вопросы административной ответственности юридических лиц // Журнал российского права. — 1999. — № 10.

3.17  Круглов В.В. Правовые и организационные проблемы охраны окружающей сре­ды в промышленности в условиях перехода к рыночной экономике // Администра­тивное право на рубеже веков: Межвуз. сб. науч. тр. — Екатеринбург, 2003.

3.18  Масленников М.Я. Административных правонарушений должно быть меньше // Закон и право. - 2003. -№ 3.

3.19  Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс: понятие и со- отношение с иными видами процессуально-правовой деятельности // I осударство и право. - 2001. - № 2. - С. 15.

3.20  Махров И.Е. Индивидуализация административных взысканий: проблемы тео­рии и правоприменительной практики // Право и политика. - 2002. - № 1. - С. 63. Межвуз. сборник науч. тр. — Екатеринбург, 2003.

3.21   Мииашкин А.В. Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы // Государство и право. — 1998. -№ 8.

3.22  Минашкин А.В. Проблемы административной ответственности юридических лиц // Журнал российского права. - 1998. - № 7.

3.23   Парций Я.Е. Постатейный комментарий к Федеральному закону «О техническом регулировании» // Хозяйство и право. Приложение. - 2003. - № 8.

3.24  Поздняков А.И. Общая характеристика административной ответственности за  правонарушения в области торговли // Актуальные проблемы административного права Российской Федерации и административной деятельности органов внутренних дел: Материалы Всероссийской научно-практической    конференции. - Волгоград,

193 1999.-С. 201

3.25   Портиова Л., Владимирова Е. Свидание вслепую // Спрос. - 2003. - № 7.

3.26  Пыхтин С. Коммерческие организации как субъекты административной ответст-*%             венности // Законность. — 2001. — № 8.

3.27   Российский Б.В. Административная ответственность юридических лиц как ин­ститут государственного регулирования экономики / Административно-правовое ре­гулирование в сфере экономики (по материалам пятых «Лазаревских чтений») // Го­сударство и право. - 2001. - № 11.

3.28  Салищева Н.Г. Административная экономика / Административно-правовое регу­лирование в сфере экономики (по материалам пятых «Лазаревских чтений») // Госу­дарство и право. - 2001. - № 11.

3.29  Симпсон Р., Притчард Ж.-П. Системы лицензирования // Современное развитие потребительского законодательства в Российской Федерации. Сб. докладов. - СПб, 1995.

3.30 Спсктор Е.И. Режим лицензирования в сфере экономики / Административно-правовое регулирование в сфере экономики (по материалам пятых «Лазаревских чте­ний») // Государство и право. — 2001. — № 11.

4l           3.31 Старилов Ю.Н. Главные направления осуществления современной    доктрины

Российского административного права // Административное право на рубеже веков: Межвуз. сб. науч. тр. - Екатеринбург, 2003.

3.32  Студеникина М.С. Государственный контроль и применение административной ответственности государственного регулирования экономическими процессами / Ад­министративно-правовое регулирование в сфере экономики (по материалам пятых «Лазаревских чтений») // Государство и право. - 2001. - № 12.

3.33  Студеникина М.С. Соотношение административного принуждения и админист­ративной ответственности // Советское государство и право. - 1968. - № 10.

3.34 Тарасов A.M. Государственный контроль в советское время: его сущность и эта­пы развития // История государства и права. — 2003. - № 1.

3.35  Тарасов A.M. Государственный контроль в советское время: его сущность и эта-.            пы развития // История государства и права. - 2003. - № 1. - С. 8.

3.36 Телегин А.С. Некоторые проблемы законодательства об административной от­ветственности // Актуальные проблемы административного права Российской Феде-

194

рации и административной деятельности органов внутренних дел: Материалы Все­российской научно-практической конференции. - Волгоград, 1999.-С. 111.

3.37 Тихомиров Ю.А. О концепции развития административного права и процесса // Государство и право. — 1998. - № 1.

3.38   Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Административные процедуры и право // Жур­нал российского права. - 2002. - № 4.

3.39 Томилов В.А. О некоторых причинах незаконного оборота алкогольной и спир­тосодержащей продукции в России // Подходы к решению проблем законотворчества и правоприменения: Межвузовский сборник научных трудов адъюнктов и соискате­лей.-Омск, 2001.

3.40  Ульянова В.Н. Проблемы административно-правового регулирования потреби­тельского рынка // Правовая политика и жизнь. — 2001. - № 3.

3.41  Хаманева Н.Ю. Актуальные проблемы развития институтов административного права / Институты административного права (по материалам третьих «Лазаревских чтений») // Государство и право. - 1999. — № 10.

3.42 Якимов А.Ю. Административио-юрисдикционный процесс и административно-юрисдикционное производство // Государство и право. - 1999. -№ 3.

IV. Диссертации и авторефераты диссертаций

4.1    Агеенкова Г.Т. Меры административного пресечения: Автореф. дисс... канд.

юрид. наук. -М., 1982.

4.2   Аникин СБ. Проблемы и перспективы административной юрисдикции органов внутренних дел Российской Федерации: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. - М., 1996.

4.3    Бакулина  Л.Т.   Государственная   правореализующая   деятельность:   Автореф. дисс... канд. юрид. наук. — М., 1998.

4.4   Бочкарев И.Е. Административно-предупредительные меры, применяемые мили­цией (по материалам органов внутренних дел Нижегородской области): Автореф. дисс... канд. юрид. наук. -М., 2001.

V         4.5   Катыс М.А. Административная ответственность за нарушения законодательства о защите прав потребителей: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. - М., 2002.

195

4.6   Килясханов И.Ш. Проблемы обеспечения прав и свобод граждан в сфере адми­нистративной деятельности милиции: Автореф. дисс... д-ра. юрид. наук. - М., 1997.

4.7    Комарова Н.В. Рассмотрение дел об административных правонарушениях в ор­ганах внутренних дел (милиции): Автореф. дисс... канд. юрид. наук. - Мм 2001.

4.8   Левицкий В.Б. Правовое положение граждан-потребителей по действующему российскому  законодательству  (проблемы  совершенствования):  Автореф.  дисс... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2002.

4.9   Луговская А.В. Лицензионная деятельность милиции: Дис... канд. юрид. наук. -Омск, 2000.

4.10  Николаева Л.А. Теоретические и практические проблемы обеспечения законно­сти в советстком государственном управлении: Дис... д-ра юрид. наук. -Л., 1973.

4.11  Овчарова Е.В. Административная ответственность юридических лиц: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. - М., 2001.

4.12 Опарин В.П. Правовое ре1улирование применения мер непосредственного при­нуждения должностными лицами правоохранительных органов Российской Федера­ции: Дис... канд. юрид. наук. - Омск, 1998.

4.13  Осинцев Д.В. Разрешительная система в Российской Федерации: Дис... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 1995.

4.14  Административная ответственность организаций (юридических лиц): Автореф. дисс... канд. юрид. наук. - Саратов, 1998.

4.15  Солодкая И.Г. Производство по делам о правонарушениях в административных комиссиях: Дис... канд. юрид. наук. - Омск, 2001.

4.16 Таскаев Н.Н. Организационно-правовые вопросы деятельности милиции общест­венной безопасности по борьбе с административными правонарушениями на потре­бительском рынке. Автореф. дисс... канд. юрид. наук. - СПб, 1999.

4.17 Тюкалова Н.М. Пути совершенствования административного законодательства в сфере торговли: Автореф. дис... канд. юрид. наук. - Хабаровск, 2002.

4.18  Царева Г.Б. Административно-правовая деятельность милиции общественной безопасности по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка. Авто­реф. дисс... канд. юрид. наук. - М., 2003.

196

4.19 Чернова О.А. Административно-правовая организация государственного регули­рования качества продовольственных товаров: Автореф. дис... канд. юрид. наук. -Хабаровск, 2002.

V. Руководящие документы и статистические отчеты федеральных органов ис­полнительной власти и з территориальных подразделений

5.1    Государственный доклад «Защита прав потребителей в Российской Федерации в

1994 году».- М., 1995.

5.2    Государственный доклад «Защита прав потребителей в Российской Федерации в

1995 году».- М., 1996.

5.3    Государственный доклад «Защита прав потребителей в Российской Федерации в 1996-1997 годах».- М., 1998.

5.4    Государственный доклад «Защита прав потребителей в Российской Федерации в

1999 году».- М., 2000.

5.5    Государственный доклад «Защита прав потребителей в Российской Федерации в

2000 году».- М., 2001.

5.6   Государственный доклад «Защита прав потребителей в Российской Федерации в

2001  году».- М.,2002.

5.7    Государственный доклад «Защита прав потребителей в Российской Федерации в

2002 году». - М., 2003.

5.8   Доклад Приморского территориального управления МАП России «Зашита прав потребителей в Приморском крае в 2000 году». - Владивосток, 2001.

5.9   Доклад Приморского территориального управления МАП России «Защита прав потребителей в Приморском крае в 2002 году». - Владивосток, 2003.

5.10  Отчет Камчатского территориального управления МАП России за 2002 год.

5.11  Обзор о результатах проверок предприятий торговли и общественного питания, проведенных Управлением Госторгинспекции по Камчатской области за третий квар­тал 2003 г.

5.12  Справка-информация управления Госторгинспекции Минэкономразвития РФ по Камчатской области «О состоянии и мерах по усилению государственного контроля за ситуацией на потребительском рынке Камчатской области».

197

5.13  Материалы Камчатского территориального управления МАП России к Государ­ственному докладу «Защита прав потребителей в Российской Федерации в 2002 го-

 ду>>'

5.14 Инструкция по государственному надзору за внедрением и соблюдением стан­дартов,    технических    условий,    метрологическим    обеспечением    и    качеством промышленной продукции. РДИ 110-78. — М., 1978.

5.15  Положение по организации работы Государственной приемки РД 50-612-86. -М., 1987.

5.16  Материалы к заседанию Правительства Российской Федерации 10 октября 2002 г.   по вопросу «О совершенствованию системы государственного контроля и надзо­ра».

5.17 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Россий­ской Федерации «России надо быть сильной и конкурентоспособной» // Российская газета. - 2002. - 19апр.

5.18  Резолюция VII съезда РКП (б) // КПСС в резолюциях. - Т. 2. - М., 1971. - С. 76.

VI. Справочная литература

 6.1    Даль В.И. Словарь живого великорусского языка. - М., 2002.

6.2   Лопатников Л. Словарь современной экономики. - М., 2000.

6.3    Ожегов СИ., Шведова Н.Ю. Толковый словарь. - М., 1999.

6.4    Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь.-М., 1996

6.5    Управление   качеством   продукции. Справочник / Под  ред. Бойцова В.В., Гличева А.В. - М., 1985.

6.6   Энциклопедический словарь. - М., 1998.

VII. Зарубежные источники

7.1   Official journal of the European Communities № С 156. 1990.

7.2 Official journal of the European Communities № L 17. 1989.

 7.3 Consumer Policy Review, Gan. - Feb, 1997.

198

Приложение 1

Структура нарушений по видам деятельности

Прочие

7%

Образовательные

услуги

3%

Медицинские услуги 2%

Туристские услуги 3%

Строительство

3%

Коммунальные

услуги

18%

Услуги связи 5%

Услуги транспорта 3%

Торговля

44%

Общественное

питание

2%

Бытовые услуги 10%

199

Система основных федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих

контроль и надзор на потребительском рынке

Приложение 2

 

МАП России

Межведомственный координационный совет по защите прав потребителей

 

Госстандарт России

Межведомственный координационный совет по безопасности и качеству

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Госторгинспекция МЭРиТ

 

Госанэпидслужба Минздра­ва России

 

 

 

 

 

 

 

 

Министерство внутренних дел РФ

 

Министерство по налогам и сборам РФ

 

 

 

Государственная инспекция по карантину растений Минсель-хоза РФ

 

Государственная жилищная инспекция Госстроя России

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Государственная хлебная ин­спекция при Правительстве РФ

 

Госветнадзор Минсельхоза РФ

 

 

 

 

 

 

 

 

Государственная противопо­жарная служба РФ МЧС Рос­сии

 

Госсвязьнадзор РФ Минсвя­зи России

 

 

 

 

 

 

 

 

200

Приложение 3. Контрольно-надзорные органы, действующие на потребительском рынке субъектов РФ

Территориальные под­разделения федераль­ных органов исполни­тельной власти

Межведомственный координацион­ный совет по защите прав потреби­телей при губернаторе или при Представителе Президента РФ

Органы управле­ния субъекта РФ

Управление по защите

прав потребителей

Администрации субъекта

РФ

Лицензионные палаты и лицензионные комиссии при отраслевых управле­ниях Администрации субъекта РФ

Органы местного са­моуправления

Управление по защите

прав потребителей местной администра­ции

201

Приложение 4

Наименование статьи КоАП РФ

Органы, наделенные административно-юрисдикционными полномочиями

 

Госсанэпи дслужба

МВД

Госторгин-спекция

мне

Госхлбин-спекция

Госжл ин­спекция

Госархстрой-надзор

Крантиниая инсп.

Госвенадзор

Госсеми-непекция

Госсвязнад­зор

Госгортех-надзор

МЛН

Госстандарт

1 1

судьи

судьи арбит­ражных судов

Ст. 6.2 Незаконное занятие частной медицинской практикой, частной фармацевтической деятельностью либо народной медициной (цели-тельством)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

П

д

 

Ст. 6.3 Нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения

п/ Д

п

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Ст. 6.4 Нарушение санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации жилых помещений и общественных помещений, зданий, сооружений и транспорта

п/ Д

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Ст. 6.6 Нарушение санитарно-эпидемиологических требований к организации питания населения

п/ Д

П

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Ст. 6.7 Нарушение санитарно-эпидемиологических требований к условиям воспитания и обучения

п/ Д

П

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

■\J

202

Ст. 6.14 Производство либо оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, не соответствующей требованиям ГОСТ, сан. правилам и гигиенич. нормам

 

П

п

п

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

д

Ст. 7.12 Нарушение авторских или смежных прав, изобретательских и патентных прав

 

П

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

д

 

Ст. 7.18 Нарушение правил хране ния, закупки или рационального ис­пользования зерна и продуктов его переработки, правил производ­ства продуктов переработки

 

п

 

 

п/д

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Ст. 7.23 Нарушение нормативов обеспечения населения коммуналь­ными услугами

 

 

 

 

 

п/д

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Ст. 9.4 Нарушение требований нор­мативно-технической докумен­тации в области строительства

 

п

 

 

 

 

п/д

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Ст. 10.3 Нарушение правил произ­водства, заготовки, перевозки, хра­нения, переработки использо­вания и реализации подкарантинной продукции (подкарантинного мате­риала, груза)

 

п

 

 

 

 

 

п/д

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Ст. 10.8 Нарушение ветеринарно-санитарных правил перевозки или убоя животных, правил переработки хранения или реализации продуктов животноводства

 

 

п/д

 

 

 

 

 

п/

д

 

 

 

 

 

 

 

 

203

Ст. 10.12 Нарушения правил произ­водства, заготовки, хранения, реали­зации, транспортировки и использо­вания семян с/х растений

 

 

 

 

 

 

 

 

 

п/д

 

 

 

 

 

 

 

Ст. 13.6 Использование несертифи-цорованных средств связи либо пре­доставление несертифициро-ванных услуг связи

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

п/д

 

 

 

 

д

 

Ст. 13.8 Изготовление, реализация или эксплуатация технических средств, несоответствующих стан­дартам или нормам, регулиру-ющимдопустимые уровни индустри­альных радиопомех

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

п/д

 

 

 

 

д

 

Ст. 14.1 Осуществление предприни­мательской деятельности без госу­дарственной регистрации (лицензии)

 

п

п

 

 

 

 

 

 

 

 

п

 

 

 

д

 

Ст. 14.2 Незаконная продажа това­ров (иных вещей), свободная реали­зация которых запрещена или огра­ничена

 

п

п/д

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

д

 

Ст. 14.4 Продажа товаров, выполне­ние работ, оказание услуг ненадле­жащего качества или с нарушением санитарных правил

П/ Д

п

п/д

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

д

 

Ст. 14.5 Продажа товаров, выполне­ние работ, оказание услуг при от­сутствии установленной информа­ции либо без применения ККМ

 

п

п/д

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Ст. 14.6 Нарушение порядка цено­образования

 

 

п/д

п

 

 

 

 

 

 

 

 

п

 

 

 

 

204

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

/

д

 

 

 

 

Ст. 14.7 Обман потребителей

 

П

п/д

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Ст. 14.8 Нарушение иных прав по­требителей

 

 

п/д

 

 

 

 

 

 

 

 

 

п

/ д

 

 

 

 

Ст. 14.15 Нарушение правил про­дажи отдельных видов товаров

 

п

п/д

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Ст. 14.16 Нарушение правил про­дажи этилового спирта, алкоголь­ной и спиртосодержащей продук­ции

 

п

п/д

п/

д

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

д

д

Ст. 14.17 Незаконное производство, поставка либо закупка этилового спирта

 

п

 

п/

д