МИНИСТЕРСТВО СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КУБАНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АГРАРНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

юридический факультет

Гряда Элеонора Александровна

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЗЕМЕЛЬНЫЙ КАДАСТР РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРАВОВОЙ АСПЕКТ

Специальность 12.00.06- природоресурсное право; аграрное право;

экологическое право

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель-кандидат юридических наук, доцент, Почетный работник высшего профессионального образования

Н.Г. Баканева

Краснодар - 2001

ОГЛАВЛЕНИЕ

Стр. Введение....................................................................................3

Глава 1. Цели и значение государственного земельного кадастра в регулировании земельных отношений

1.1.    Понятие государственного земельного кадастра.............................14

1.2.     Земельно-кадастровые отношения: виды

и правовое регулирование........................................................24

1.3.    Содержание государственного земельного кадастра.......................45

Глава 2. Ведение государственного земельного кадастра как функция государственного управления земельными ресурсами

2.1.     Основные направления деятельности органов государства

по ведению государственного земельного кадастра.........................57

2.2.    Принципы ведения государственного земельного кадастра...............70

2.3.    Соотношение ведения государственного земельного

кадастра с другими функциями государственного управления...........103

Глава 3. Органы, осуществляющие ведение государственного земельного кадастра

3.1.    Понятие и компетенция органов, осуществляющих деятельность

по   ведению государственного земельного кадастра......................121

3.2.    Правовые проблемы разграничения полномочий

и взаимодействие  органов государственной власти

по вопросам ведения государственного земельного кадастра.............138

3.3.    Правотворчество органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации

по ведению государственного земельного кадастра.........................151

Заключение....................................................................................171

БИБЛИОГРАФИЯ...........................................................................176

3 Введение

Актуальность темы исследования. Земельное законодательство Российской Федерации в настоящее время находится в стадии реформирования, которое осуществляется по нескольким основным направлениям. В их число входят как юридическое закрепление прав граждан на землю, установление гарантий их реализации, так и создание эффективных правовых норм, обеспечивающих осуществление функций государственного управления земельными ресурсами.

Правовое регулирование ведения государственного земельного кадастра, как одной из функций государственного управления, приобретает особое значение в связи с закреплением права частной собственности на землю и реализацией государством экономических мер в процессе использования и охраны земель.

Одним из важнейших условий успешного функционирования земли в гражданском обороте является возможность получения субъектами земельных правоотношений соответствующей информации о природном, хозяйственном и правовом положении земель Российской Федерации. Государственный земельный кадастр, как система необходимых документированных сведений, предназначен для обеспечения государственных органов, органов местного самоуправления, заинтересованных физических и юридических лиц информацией о земле. Значение государственного земельного кадастра, как глобальной информационной системы, определяется также и тем, что его данные подлежат обязательному применению при планировании использования и охраны земель, при их изъятии и предоставлении, при определении платежей за землю, проведении землеустройства, оценке хозяйственной деятельности и осуществлении других мероприятий, связанных с использованием и охраной земель.1

1 См.: Земельный кодекс РСФСР: Принят Верховным Советом РСФСР 25 апреля 1991года с изм. и доп. от 28 апреля 1993 года и 24 декабря 1993 года // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. №22. Ст.768; 1993. №21. Ст.748; СААПРФ. 1993. № 52. Ст.5085

4

Применение сведений государственного земельного кадастра должно являться эффективным средством защиты прав субъектов земельных правоотношений. Поэтому особую актуальность приобретает закрепленное в Конституции Российской Федерации право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц, обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Кроме того, каждый имеет право на достоверную информацию о состоянии окружающей природной среды. *

Земельный кадастр, как информационная система, призван отражать качественное состояние земли как природного объекта, служить информационным источником при осуществлении государственного контроля за использованием и охраной земель. Одновременно с этим, деятельность по ведению государственного земельного кадастра должна являться правовым средством в деле обеспечения учета плательщиков земельного налога, определения размеров платы за землю и основой получения первичных сведений при экономической оценке земель.

Однако, на сегодняшний день процесс формирования отвечающей современным требованиям земельно-кадастровой системы, и соответственно, законодательства, регулирующего общественные отношения по созданию, ведению и применению сведений государственного земельного кадастра, находится в стадии становления. Федеральный закон «О государственном земельном кадастре»2 регулирует общие, наиболее важные виды общественных отношений, возникающие в связи с осуществлением задач данной информационной системы. Реализация данного нормативного правового акта предполагает разработку ряда подзаконных правовых  актов,  связанных с

!См.: Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года.// Российская газета. 1993. 25 декабря

2 См.: О государственном земельном кадастре: Федеральный закон от 2 января 2000 года № 28-ФЗ // СЗ РФ. 2000. №2. Ст. 149

5

определением содержания государственного земельного кадастра и обеспечением порядка его ведения. Кроме того, требуют законодательного разрешения вопросы по определению статуса и полномочий государственных органов по ведению кадастра, разграничению их компетенции.

Выбор темы исследования обусловлен необходимостью совершенствования и действующих нормативных правовых актов, например, в части установления правовых основ взаимодействия земельного кадастра с другими функциями государственного управления земельными ресурсами, кадастровыми системами, а также определения мер юридической ответственности за нарушение законодательства о государственном земельном кадастре.

Степень научной разработанности темы. Теоретические и практические проблемы в сфере правовой регламентации порядка ведения государственного земельного кадастра и применения его сведений, отдельные вопросы совершенствования земельного кадастра, как функции государственного управления, в различные периоды времени отражались в научных трудах В.П. Балезина, С.А. Боголюбова, И.В. Дегтярева, Ю.Г. Жарикова, И.А. Иконицкой, О.В. Карамышевой, Н.И. Краснова, А.И. Осипова, В.В. Петрова и других. В тоже время, данные исследования были посвящены, в основном, отдельным вопросам правового регулирования государственного земельного кадастра, который рассматривался в совокупности с другими функциями государственного управления.

Вопросы определения места земельного кадастра в механизме правового регулирования земельного налога рассматривались в работах А.Л. Ялбулганова.

Проблемы правовой регламентации ведения государственного земельного кадастра, как одного из кадастров природных ресурсов, исследовались и на диссертационном уровне. Так, диссертация Е.Н. Колотинской «Правовые проблемы теории государственных кадастров природных ресурсов в СССР» посвящена правовому регулированию кадастровой функции в целом, рассмотрению особенностей ведения кадастров

6

природных ресурсов и применению их сведений. Кроме того, данным автором было проведено исследование правовых вопросов теории государственного земельного кадастра в СССР, в котором основное внимание уделялось характеристике земельного кадасгра как инструмента социалистического хозяйствования и функции в системе государственного управления земельным фондом.

Основные направления и закономерности правового регулирования отношений по государственному учету земель, как составной части государственного земельного кадастра, исследовались в диссертации В.Л. Суровцева «Правовое обеспечение государственного учета земель».

Однако, применительно к особенностям современного реформирования земельного законодательства, отдельного комплексного исследования становления и развития правового регулирования земельно-кадастровых отношений, соотношения государственного земельного кадастра с другими функциями государственного управления земельными ресурсами, определения содержания земельно-кадастровых сведений до настоящего времени не проводилось.

Предмет исследования определяется целями настоящей диссертационной работы и включает в себя изучение и анализ правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в связи с созданием государственного земельного кадастра, его ведением и использованием получаемых сведений, применением мер юридической ответственности за нарушения законодательства в данной сфере, а также изучение и анализ специальной литературы и иных теоретических источников.

Цели и задачи диссертационного исследования. Целями диссертационного исследования являются комплексное изучение теоретических и практических проблем становления и развития законодательства о регулировании создания, ведения и применения сведений государственного земельного кадастра в контексте проводимых экономических преобразований и разработка направлений и методов его дальнейшего совершенствования.

7 Вышеуказанные цели и предопределили постановку следующих задач:

1.  Исследовать теоретические положения правового регулирования ведения государственного земельного кадастра, раскрыть его понятие, содержание и принципы ведения.

2. Оценить состояние современной законодательной базы по вопросам создания и ведения государственного земельного кадастра.

3.     Определить    виды   земельно-кадастровых   отношений    и    исследовать особенности их правового регулирования.

4. Дать научно обоснованный анализ особенностей ведения государственного земельного кадастра как функции государственного управления земельными ресурсами.

5.      Выявить     пробелы     и     коллизии     нормативной     правовой     базы, регламентирующей  вопросы  создания,  ведения  и  использования  сведений государственного земельного кадастра, а также применения мер юридической ответственности за нарушение законодательства о государственном земельном кадастре.

6. Разработать и обосновать предложения по дальнейшему совершенствованию правового регулирования    земельно-кадастровых отношений в Российской Федерации.

Методология исследования. Методологической основой исследования являются общенаучные методы познания, а также ряд частно-научных методов: логического, исторического и сравнительного правоведения, формально­логического, системно-структурного, статистического анализа и других.

В диссертации автор опирался на теоретические положения общей теории права, земельного, административного, гражданского, уголовного и ряда других отраслей права, а также современные теоретические концепции землеустроительной науки.

Теоретическую основу исследования составили результаты научных исследований в области теории права и земельного права: В.П. Балезина, С.А. Боголюбова,    А.А. Варламова,      А.К. Голиченкова,      И.В. Дегтярева,

8

О.Л. Дубовик, Ю.Г. Жарикова, И.А. Иконицкой, О.В. Карамышевой, Е.Н. Колотинской, Н.И. Краснова, А.И. Осипова, В.В. Петрова, Н.Е. Петрова, А.С. Пиголкина, В.Л. Суровцева, Л.В. Тихомирова, В.Х. Улюкаева, В.Н Хропанюка, Г.В. Чубукова, А.Л. Ялбулганова и других.

Поскольку рассматриваемые в диссертации проблемы тесно связаны с характеристикой правовых норм, определяющих государственный земельный кадастр как функцию государственного управления, в процессе исследования автором были изучены труды специалистов в области административного права: А.П. Алехина, В.Б. Аверьянова, Д.Н. Бахраха, Ю.М. Козлова, Б.П. Курашвили,   Л.Н. Мороз,   А.В. Оболонского,  B.C. Рыжова и других.

В процессе диссертационного исследования были изучены работы специалистов в области землеустройства: Б.П. Магазинщикова, И.П. Фесенко, С.Д. Черемушкина, А.С. Чешева, а также ряда других.

Правовая база диссертационного исследования представлена действующими нормативными правовыми актами, регулирующими земельно-кадастровые отношения, а также актами индивидуального правоприменения по вопросам реализации законодательства о государственном земельном кадастре.

Эмпирическую основу диссертации составили результаты изучения материалов Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Краснодарского края, районных (городских) комитетов по земельным ресурсам и землеустройству, территориальных органов Федеральной службы земельного кадастра России, осуществляющих деятельность на территории Краснодарского края, прокуратуры Краснодарского края, Краснодарского краевого суда, а также мэрии города Краснодара.

Научная новизна диссертации состоит в проведении на основе нового земельного законодательства комплексного монографического исследования теоретических и практических аспектов правового регулирования земельно-кадастровых отношений и заключается в следующем:

-   предложены новые определения государственного земельного кадастра,

принципов его ведения и земельно-кадастровых отношений;

9

- выявлены особенности правового регулирования деятельности по созданию

и ведению государственного земельного кадастра, а также применению его сведений;

-   проведен анализ земельного законодательства, определяющего правовые и

организационные формы ведения государственного земельного кадастра;

-   выявлены основные тенденции развития федерального законодательства и

законодательства субъектов Российской Федерации в области ведения

государственного земельного кадастра; -    определены    основные    направления    совершенствования    земельного

законодательства, регулирующего кадастровые отношения.

Теоретическое значение диссертационного исследования определяется наличием в работе теоретических и практических выводов, а также рекомендаций, которые могут быть учтены в процессе разработки новых нормативных правовых актов, внесении изменений и дополнений в действующее земельное законодательство и использованы в дальнейших исследованиях теоретических положений земельно-кадастровых отношений.

Практическая значимость диссертационного исследования выражается в том, что в работе сформулированы конкретные предложения по организации практической деятельности органов государственной власти, в том числе Федеральной службы земельного кадастра России, а также органов местного самоуправления.

Основные положения, выносимые на защиту.

1. Теоретически обосновывается понятие государственного земельного кадастра как систематизированного свода документированных сведений о земельных участках, получаемых в ходе проведения государственной регистрации прав на землю, учета количества и качества земель, их экономической оценки и других государственных мероприятий, о наличии расположенных на них и прочно связанных с этими участками объектов, а так же сведений о территориальных зонах.

10

2.    Предлагается   новое   определение   понятия   земельно-кадастровых отношений,       представляющих       собой       общественные       отношения, урегулированные   нормами   земельного   права   и   возникающие   в   связи   с созданием,  порядком  ведения  и применением  сведений  государственного земельного кадастра, а также реализацией мер юридической ответственности за нарушения законодательства о государственном земельном кадастре.

3.  Аргументируется необходимость разработки и принятия Федерального закона   «О   государственных   кадастрах  природных  ресурсов»,   в   котором, учитывая специфику кадастровых объектов, определялись бы место и значение каждого из видов кадастров, в том числе земельного, а также условия обмена кадастровой информацией.

4.    Доказывается   целесообразность   совершенствования   действующих нормативных правовых актов с целью обеспечения соответствия процесса ведения государственного земельного кадастра его принципам:

-    рассматривая   принцип   непрерывности   ведения   государственного земельного кадастра, предлагается установить в законодательстве конкретные сроки   включения    в   него   сведений,   получаемых   в   ходе   проведения государственных мероприятий.

-  характеризуя принцип открытости кадастровых сведений, предлагается при  разработке   перечня   сведений   государственного   земельного   кадастра конфиденциального характера закрепить возможность предоставления сведений о правах на землю лишь по отношению к конкретному объекту (земельному участку). В тоже время необходимо исключить предоставление   информации государственного земельного кадастра о субъектах прав на земельный участок, в частности, о количестве имеющейся собственности конкретного лица.

5.     Обосновывается необходимость внесения изменений в действующее земельное      законодательство,      регламентирующее      процесс      ведения государственного земельного кадастра:

-дополнить Федеральный закон «О государственном земельном кадастре» в части расширения содержания понятия ведения земельного кадастра, включив

11

в него деятельность по передаче кадастровых данных территориальными подразделениями Федеральной службы земельного кадастра России для их последующей систематизации.

-  установить в    Федеральном законе «О государственном земельном кадастре»   обязанность  хозяйствующих  на  земле   субъектов   осуществлять мероприятия по учету качественного и количественного состояния земель с целью    внутрихозяйственного    применения    полученных    сведений    и    их дальнейшего предоставления органам, осуществляющим ведение земельного кадастра.

6. Аргументируется необходимость принятия подзаконного нормативного правового акта федерального уровня по вопросам взаимодействия    в сфере ведения      государственного      земельного      кадастра      между      органами государственной власти, осуществляющими его ведение, и Министерством юстиции  Российской   Федерации.   В   нем  должна   быть   отражена   форма сотрудничества,   условия   предоставления   информации,   ее   объем.   Такой нормативный правовой акт должен обладать обязательной юридической силой, а не носить рекомендательного характера.

7.    Обосновываются   выводы   о   совершенствовании   правотворческой деятельности     органов     государственной     власти     в     области     ведения государственного земельного кадастра:

-  о необходимости принятия подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих   порядок  ведения   государственного   земельного   кадастра   с учетом предъявляемых к нему требований, определение компетенции органов, осуществляющих его ведение, а также перечня сведений кадастра, относящихся к категории ограниченного доступа и других;

-  о содержании правотворческой деятельности органов государственной власти    субъектов   Российской    Федерации    по   разработке    и    принятию нормативных     правовых     актов,     регулирующих     земельно-кадастровые отношения, которая проявляется в трех направлениях:

1) участие в формировании (разработке) федерального законодательства;

12

2)   заключение совместно с федеральными органами государственной власти нормативных соглашений и договоров;

3)    создание собственной нормативной правовой базы, в частности, по вопросам установления конкретных ставок платы за предоставление сведений кадастра, дополнительного перечня тех сведений, которые будут включаться в данную информационную систему на уровне конкретного субъекта Российской Федерации,   порядка   финансирования   работ   по   их   сбору,   хранению   и предоставлению,    а    также    распределению    средств,    взимаемых    за    их предоставление.

8. Предлагается внесение изменений в Земельный кодекс РСФСР, Кодекс РСФСР об административных правонарушениях и Уголовный кодекс РФ в части установления новых составов правонарушений, возникающих в сфере ведения государственного земельного кадастра, и совершенствования составов, уже закрепленных в законодательстве.

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре экологического и земельного права Кубанского государственного аграрного университета. Основные выводы и положения диссертации были изложены автором на научно-практических конференциях: межрегиональной научно-практической          конференции          «Проблемы          регионального

правотворчества» (Краснодар, 1999), межвузовской научно-практической конференции «Закон и судебная практика» (Краснодар, 2000). Кроме того, основные положения диссертационного исследования отражены в ряде публикаций в научных изданиях.

Результаты диссертационного исследования используются в учебном процессе при проведении занятий по курсам «Земельное право России», «Правовое регулирование природопользования в РФ», «Земельные споры» в Кубанском государственном аграрном университете.

Структура диссертации. Название и структура диссертации обусловлены предметом и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и библиографии, включая   перечень используемых в работе

13

законов и иных нормативных правовых актов. В процессе изложения материала в конце каждой главы, а также всей работы приводятся теоретические выводы и практические предложения.

14

Глава   1.  Цели   и  значение  государственного  земельного   кадастра  в регулировании земельных отношений

1.1. Понятие государственного земельного кадастра

В процессе осуществления земельной реформы особое значение приобретает государственное управление в области использования и охраны земель, которое традиционно рассматривается как осуществление деятельности государственных органов по обеспечению рационального использования и охраны природных богатств. Такая деятельность представляет собой один из видов «социального управления, осуществляемого в интересах применения соответствующей власти в отношении определенных процессов» }

Подобный процесс реализации государственной власти раскрывается через определенные функции, в системе которых немаловажное место занимает формирование и регулирование кадастровых отношений.

Государственный земельный кадастр, как один из видов природно-ресурсовых кадастров, представляет собой единую государственную информационную систему. Роль и значение такой системы в регулировании земельных отношений определяется целями создания государственного земельного кадастра, а именно - получением достоверных и научно обоснованных сведений о земле, которые активно используются в области организации её рационального использования, а также в процессе изучения правовых, природных и хозяйственных характеристик данного природного ресурса. Кроме того, государственный земельный кадастр является исходной базой для других видов кадастровой информации. Так, например, он является основой градостроительных кадастров всех уровней.2

Однако, несмотря на  высокую  степень  значимости  государственного

'Рыжов B.C. К судьбе государственного управления. // Государство и право.1999. №2. С.22 2Положение    о    ведении    градостроительного    кадастра    и    мониторинга    объектов градостроительной деятельности в РФ (пункт 7 раздела 3): Утверждено Постановлением Правительства РФ от 11 марта 1999 года № 271 // Российская газета. 1999. 1 апреля

15

земельного кадастра, имеется много дискуссионных и нерешенных вопросов, связанных с определением его сущности. На протяжении последних десятилетий в нашей стране были проведены крупные научные исследования, в результате которых было дано научное обоснование содержанию государственного земельного кадастра, но его единое понятие выработано не было.

Причиной такой неопределенности послужили различные обстоятельства, включая особенности политического устройства нашего государства, поскольку в разные исторические периоды перед государственным земельным кадастром ставились принципиально различные цели.

Кроме того, в настоящее время уяснению сущности земельного кадастра не может способствовать тот факт, что законодательство, регулирующее порядок ведения кадастра, содержит множество противоречий. Так, например, О.В. Карамышева обращает внимание на ряд терминологических вольностей, содержащихся в ГК РФ: статья 131 данного нормативного акта носит название «Государственная регистрация недвижимости», а в пунктах 3-5 этой же статьи говорится о «государственной регистрации прав на недвижимость и сделок с ней».1

Правоприменительная практика затрудняется также в результате подмены понятия государственного земельного кадастра понятиями «юридический кадастр», «правовой кадастр», «фискальный кадастр», «финансовый кадастр» и так далее.2

Таким образом, для уяснения сущности государственного земельного кадастра необходимо определить его место в системе кадастровых отношений в Российской Федерации, теоретические концепции кадастра и кадастровых отношений, разработанных на сегодняшний момент, а так же его правовую регламентацию в международном и внутригосударственном законодательстве.

'Карамышева О.В., Герасимова Е.Л. Некоторые правовые аспекты создания и ведения государственного земельного кадастра РФ в условиях рынка. // Государство и право.1998. №3. С.28 2 Там же. С.40

16

Кадастр (от французского слова "cadastre") представляет собой список, реестр, составленный официальным органом или учреждением.

Существуют и более расширительные толкования данного термина. Так, например, согласно словарю иностранных слов, кадастр означает систематизированный свод сведений, составленных периодически или путем непрерывных наблюдений за соответствующим объектом.2

Следовательно, в упрощенном варианте любой кадастр представляет собой информацию о чем-либо, то есть, сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах, независимо от формы их представления.3 Основными чертами такой информации как общественной категории являются: новизна (по отношению к совокупному или индивидуальному знанию), неразрывная связь с определенным материальным носителем, свойство быть объектом передачи в пространстве и во времени, а также идеальный характер.4

Поскольку на сегодняшний день «практически ни одна из организованных областей человеческой деятельности немыслима без информации»,5 в том числе и в сфере земельных правоотношений, в Российской Федерации активно развиваются процессы информатизации, что означает создание оптимальных условий для удовлетворения информационных потребностей и реализации прав граждан, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений на основе формирования и использования информационных ресурсов.6

В ходе реализации вышеуказанных целей особое значение приобретают государственные информационные ресурсы, в числе которых выделяются государственные кадастры.

На наш взгляд, обоснованной является позиция авторов, указывающих на

1  Большая советская энциклопедия. Т.П. М., 1973. С. 367

2 Словарь иностранных слов./ Под ред. В.В. Пчелкина. М., 1979. С.210

3 Об информации, информатизации и защите информации: Федеральный закон от 20 февраля 1995 года № 24-ФЗ // СЗ РФ. 1995. №8. Ст.609

4    Муранивский   Т.В.   Экономика   информации.   //   Экономические   и   организационно-технические проблемы информации. М., 1970. С.5

5 Там же. С.З

6   Об информации, информатизации и защите информации (статья 2): Федеральный закон от 20 февраля 1995 года №24-ФЗ // СЗ РФ. 1995. №8. Ст.609

17

возможное существование кадастров имущества и кадастров ресурсов естественного происхождения, которые в свою очередь могут иметь и свои разновидности.1 К последним и относится государственный земельный кадастр.

При рассмотрении вопроса о сущности государственного земельного кадастра необходимо учитывать, что данное явление многогранно, и поэтому может рассматриваться в различных аспектах: исходя из его экономического и правового содержания, а также с точки зрения наук, целью которых является обеспечение проведения рациональной организации территории (землеустройства).

Характеризуя государственный земельный кадастр с экономической точки зрения целесообразно установить его экономическое содержание, а также выполняемую им роль в экономических процессах государства. Так, по мнению Е.Н. Колотинской кадастр представляет собой экономико-правовое понятие, поэтому его следует рассматривать в двух аспектах. Первый аспект -юридический, который представляет собой деятельность по ведению земельного кадастра, в процессе которой складываются общественные отношения, опосредуемые государством правовыми нормами, придающими кадастру правовое выражение. Второй - экономический, представляет собой результат деятельности по его ведению и используемый государством для руководства экономикой. Различия между экономическими и правовыми понятиями кадастра не всегда четко прослеживаются в литературе. Так, результатом смешения этих понятий можно объяснить ошибочное указание на существование основного и текущего кадастров.2

Какие же данные государственного земельного кадастра используются субъектами земельных правоотношений в целях организации экономической деятельности?

Во-первых, для создания эффективной системы платежей за землю (налогообложения) необходимо использование сведений об оценке земель. Так,

1  Мороз Л.Н. Организационно-правовые аспекты формирования кадастров и регулирования кадастровых отношений. // Государство и право. 1994. №4. С.76

2  Колотинская Е.Н. Правовые основы природно-ресурсовых кадастров СССР. М.,1986. С.19

18

налоговая функция государственного земельного кадастра создает основу для установления ставок земельного налога, размера арендной платы и величины нормативной цены земли. С этой точки зрения в юридической литературе кадастры (в том числе и земельный) рассматриваются в узком смысле, как "caputastrum" - опись подлежащих налогообложению предметов.

В более широком понимании кадастр, как «систематизированный свод сведений, составляемый путем периодических или непрерывных наблюдений над соответствующим объектом»,1 предполагает использование данных оценки, количественного и качественного учета земельных ресурсов и в других экономических целях. Кроме обеспечения функционирования системы налогообложения, оценка земель предполагает определение их сравнительной ценности как средства производства, а так же степень эффективности их использования.2

Вышеуказанные данные государственного земельного кадастра широко используются и для создания рынка недвижимого имущества, что является немаловажным моментом, так как «рынок с его механизмами определения ценности и формирования цены начинает уже существенно влиять на перераспределение прав собственности на недвижимость и движение ресурсов в сфере производства и потребления».3

И, во-вторых, экономическое содержание процессов приобретения прав на землю (в том числе собственности) во многом предопределяет данные их государственной регистрации. К примеру, это объясняется тем фактом, что от платежеспособности тех или иных субъектов земельных правоотношений зависит количество регистрируемых прав.

Правовое      содержание     государственного     земельного     кадастра

1  Мороз Л.И. Организационно-правовые аспекты формирования кадастров и регулирования кадастровых отношений. // Государство и право. 1999. №4. С.77

2   Ялбулганов А.Л. Комментарий к законодательству о природоресурсных платежах. // Справочная правовая система «Гарант»: Правовая компьютерная программа «Гарант 5.1.1»

3 Милонова М. Концептуальные подходы к созданию многоцелевого кадастра недвижимости. // АПК: экономика управления. 1995. №10. С.71

19

характеризует его как инструмент государственного управления земельными ресурсами, осуществляемого в целях защиты прав на землю и обеспечения ее рационального использования. При этом следует учитывать, что управленческой функцией является не сам кадастр, а лишь деятельность органов государства по его созданию и ведению. В этом смысле государственный земельный кадастр, как информационная система - это объект управленческой деятельности, создаваемый в определенных целях.

Такие цели указываются в статье ПО Земельного кодекса РСФСР, согласно которой данные государственного земельного кадастра подлежат обязательному применению при планировании использования и охраны земель, при их изъятии и предоставлении, при определении платежей за землю, проведении землеустройства, оценке хозяйственной деятельности и осуществлении других мероприятий, связанных с использованием и охраной земель.1 Федеральный закон «О государственном земельном кадастре», принятый Государственной Думой Российской Федерации 24 ноября 1999 года, существенно расширил перечень целей его создания и ведения, и отнес к ним информационное обеспечение государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, государственного контроля за использованием и охраной земель и иной, связанной с владением, пользованием и распоряжением земельными участками, деятельности.2

Однако данный нормативный акт не содержит ссылки на обязательность использования кадастровых данных при проведении подобных мероприятий.

В связи с этим, целесообразным, по-видимому, будет являться включение в кодифицированный нормативный правовой акт (Земельный кодекс) перечня таких мероприятий, в том числе и государственного контроля за использованием и охраной земель, либо указание в нем на обязательность применения   кадастровых данных  при осуществлении  любой деятельности,

1  Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 года с изм. и доп. от 28 апреля 1993 года и 24 декабря 1993 года // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. №22. Ст.768; 1993. №21. Ст.748; СААП РФ. 1993. № 52. Ст.5085

2 О государственном земельном кадастре: Федеральный закон от 2 января 2000 года № 28-ФЗ //СЗ РФ.2000. №2. Ст.149

20

связанной с использованием и охраной земель.

Рассматривая кадастр как условие эффективного осуществления землеустроительных работ, в научных трудах ряда авторов земельный кадастр определяется как «система государственных мероприятий по всестороннему изучению правового, природного и хозяйственного положения земель путем проведения регистрации землепользовании, учета количества и качества земель, бонитировки почв и экономической оценки земли для организации и рационального использования в народном хозяйстве».1

С данной точкой зрения сложно согласиться по следующим причинам.

Во-первых, общепризнан тот факт, что государственные мероприятия являются лишь средством получения кадастровых сведений, а следовательно, данное определение в полной мере не отражает понятия государственного земельного кадастра.

Во-вторых, подобные государственные мероприятия имеют и другие (помимо получения кадастровых данных) цели своего существования. Так, например, основная цель государственной регистрации прав на землю -признание и подтверждение государством их возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения.2

И, наконец, в третьих - регистрация прав, учет количества и качества земель, их экономическая оценка являются самостоятельными государственными мероприятиями.

Существуют и другие точки зрения относительно сущности государственного земельного кадастра. Например, Е.Н.Колотинская определяет его как совокупность современных, достоверных и необходимых данных о положении земель как объекта хозяйствования, получаемых в результате проведения системы государственных мероприятий.3

В некоторых случаях государственный земельный кадастр рассматривался

1 Магазинщиков Б.П. Земельный кадастр. Львов. 1987. С.5

2   О  государственной  регистрации  прав  на  недвижимое  имущество  и  сделок  с  ним: Федеральный закон от 21 июня 1997года № 122-ФЗ// СЗ РФ. 1997. №30. Ст. 3594

3 Колотинская Е.Н. Каким быть кадастру? // Известия. 1968. 12 ноября

21

как совокупность материалов, документов и карт, содержащих в себе сведения о земле. Действительно, ранее действующим российским законодательством1 устанавливалось, что государственный земельный кадастр содержит достоверные сведения и документы о правовом положении, количестве, качестве и оценке земель.

Однако необходимо учесть, что любой официальный документ, а равно как и их система, не могут представлять собой кадастр в полном смысле этого слова. Кроме того, документы представляют собой лишь отображение полученных сведений о природном, хозяйственном, правовом и ином положении земель. Таким образом, данный термин должен употребляться по отношению к содержанию государственного земельного кадастра, а не по аналогии к его сущности.

Не вполне ясной является позиция законодателя по определению сущности государственного земельного кадастра и в настоящее время. Федеральный закон «О государственном земельном кадастре» определяет земельный кадастр, как «систематизированный свод документированных сведений, получаемых в результате проведения государственного кадастрового учета земельных участков о местоположении, целевом назначении и правовом положении земель Российской Федерации и сведений о территориальных зонах и наличии расположенных на земельных участках и прочно связанных с этими земельными участками объектов.»2

Такое определение, несомненно, имеет ряд положительных новелл. К ним, прежде всего, относится закрепление положения, согласно которому государственный земельный кадастр - свод документированных сведений. Это положило конец спору о том, чем же является кадастр - сведениями или документами.

К числу положительных нозелл, на наш взгляд, следует отнести и факт

1   Положение о порядке ведения государственного земельного кадастра (утратило силу): Утверждено Постановлением Правительства РФ от 25 августа 1992 года №622 с изм. и доп. от 4 августа 1995 года // САПП РФ. №9. Ст.609; СЗ РФ. 1995. №33. Ст. 3383

2 О государственном земельном кадастре: Федеральный закон от 2 января 2000 года № 28-ФЗ //СЗРФ. 2000. №2. Ст. 149

22

расширения перечня объектов кадастра. Следует согласиться с Е.Н. Колотинской, указывающей, что вопрос о понятии объектов кадастров имеет определенное теоретическое и большое практическое значение. От его правильного решения зависит круг общественных отношений по ведению кадастров, подлежащих нормативно-правовому регулированию, компетенция органов государственного управления, осуществляющих ведение кадастров. Сужение или чрезмерное расширение понятия объекта кадастра может вызвать несоответствие кадастра выполнению возлагаемых на него задач, нарушение нормального его функционирования. *

Традиционно объектом земельного кадастра являлась земля, как природный ресурс и средство производства. Специфика содержания и методики ведения земельного кадастра обуславливается особенностями его объекта, основными из которых являлись незаменимость, пространственная ограниченность, плодородие и постоянство места нахождения земли.2 Федеральный закон «О государственном земельном кадастре», в статье 1, устанавливает в качестве объекта земельного кадастра, земельный участок - то есть часть поверхности земли (в том числе поверхностный почвенный слой), границы которого описаны и удостоверены в установленном порядке уполномоченными государственным органам, а также все, что находится над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено федеральными законами.3

Кроме того, помимо земельных участков в качестве объектов земельного кадастра выступают прочно связанные и расположенные на них объекты, а так же территориальные зоны - части территорий, которые характеризуются особым правовым режимом использования земельных участков и границы которых определены при зонировании земель в соответствии с законодательством Российской Федерации.4

Колотинская Е.Н. Правовые основы природно-ресурсовых кадастров в СССР. М., 1986. С.6

2  Дегтярев И.В., Осипов Л.И. Земельное право и земельный кадастр. М., 1986. С. 126-127

3 О государственном земельном кадастре: Федеральный закон от 2 января 2000 года № 28-ФЗ //СЗ РФ. 2000. №2. Ст. 149

4 Там же.

23

Такое расширение объектов кадастра является оправданным, поскольку сведения о территориальных зонах и прочно связанных с земельными участками объектах во многом предопределяют характер их использования, а содержание того или иного права на землю, а также состав субъектов такого права зависят в том числе и от правового режима конкретной территории.

Однако, на наш взгляд, в закрепленном в законодательстве определении государственного земельного кадастра необоснованно сужается круг сведений, включаемых в его содержание. В частности, указывается, что сведения кадастра получаются в результате проведения только государственного кадастрового учета земельных участков. Такое обоснование получения данных государственного земельного кадастра является не вполне верным, исходя из общетеоретических положений, характеризующих основы учета земель.

Учет представляет собой установление наличия, количества чего-нибудь путем подсчетов.1 Соответственно учет земель - сбор, систематизация, хранение и обновление сведений о наличии, состоянии и использовании земельного фонда.2

В юридической литературе учет земель, их качества и количества, рассматривается как один из видов хозяйственного учета, а его данные, как составная часть земельного кадастра.3

При сужении сведений государственного земельного кадастра только к учету земельных участков может возникнуть вопрос о включении в него данных государственной регистрации прав на землю, экономической оценки и так далее, поскольку данные государственного земельного кадастра получаются и в ходе проведения других государственных мероприятий.

Видимо, законодательно было закреплено расширительное толкование кадастрового учета земельных участков (в широком смысле) - как «описание и индивидуализация земель, в результате чего каждый земельный участок получает  такие характеристики, которые позволяют однозначно выделить его

1  Ожегов СИ. Словарь русского языка. М., 1984. С.843

2 Большая Советская Энциклопедия. Т. 27. М., 1973. С.462

з

' Дегтярев И.В., Осипов Л.И. Земельное право и земельный кадастр. М., 1986. С. 148

24

из других земельных участков».1 Таким образом, исходя из данного понятия, учет рассматривается не только как качественный и количественный, но и как учет данных регистрации, оценки и так далее.

Представляется, что такое понимание учета земель является неверным вследствие его отождествления с самим земельным кадастром. Следует согласиться с Е.Н. Колотинской, указывающей, что выявление свойств природных ресурсов осуществляется разными способами - проведением научных наблюдений, инвентаризацией, а так же учетом и ведением кадастров природных ресурсов,2 которые выступают в качестве различных методов такой деятельности.

Поэтому представляется, что в целях исключения возможности различного толкования вышеуказанного положения законодательства, необходимо более полно отразить в Федеральном законе «О государственном земельном кадастре» его определение как систематизированного свода документированных сведений о земельных участках, получаемых в ходе проведения государственной регистрации прав на землю, учета количества и качества земель, их экономической оценки и других государственных мероприятий, о наличии расположенных на них и прочно связанных с этими участками объектов, а так же сведений о территориальных зонах.

1.2. Земельно-кадастровые отношения: виды и правовое регулирование

В теории государства и права любое общественное отношение, урегулированное соответствующими нормами права, рассматривается как правоотношение. Согласно общей концепции правопонимания, правовые отношения есть отношения между людьми и их организациями, урегулированные нормами права и состоящие во взаимной связи субъективных

1  О государственном земельном кадастре: Федеральный закон от 2 января 2000 года № 28-ФЗ //СЗ РФ. 2000. №2. Ст. 149

2 Колотинская Е.Н. Правовые вопросы теории государственного земельного кадастра в СССР. М., 1982. С.6

25

прав и юридических обязанностей, предусмотренных нормами права.1

К характерным признакам таких общественных отношений относится их создание на основе правовых норм, наделение участников таких отношений взаимными юридическими правами и обязанностями, сознательно-волевой характер, а так же гарантированность и обеспечение принудительной силой государства.2

Существует обширная классификация правовых отношений по различным признакам, однако наиболее распространенным основанием подразделения их на виды, являются особенности правового регулирования различных отраслей права.

Так, предметом регулирования земельного права служат волевые общественные отношения, имеющие своим объектом землю.3

Однако и земельные правоотношения имеют свои разновидности, одной из которых являются отношения, складывающиеся при осуществлении государственного управления земельными ресурсами. Такой вид земельных правоотношений существует в различных вариантах своих проявлений - в зависимости от вида конкретной функции этого управления.

Государственный земельный кадастр, представляя собой одну из функций государственного управления земельными ресурсами, одновременно является и правовым институтом, то есть, совокупностью норм, регулирующих земельно-кадастровые отношения.

К последним, на наш взгляд, следует отнести общественные отношения, урегулированные нормами земельного права и возникающие в связи с созданием, порядком ведения и применением сведений земельного кадастра, а также реализацией мер юридической ответственности за нарушение законодательства в данной сфере правового регулирования.

Субъектами земельно-кадастровых отношений, то есть, носителями юридических прав и обязанностей, выступают любые участники   земельных

1  Общая теория права. Учебник. / Под ред. А.С. Пиголкина М., 1997. С.236

2 Теория государства и права. Учебник. / Под.ред. В.Н. Хропанюка М., 1996. С.307-308

3 Земельное право России. Учебник. / Под. ред. В.В. Петрова. М., 1998. С.5

26

правоотношений. К ним относятся: государство (в лице федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации), органы местного самоуправления, физические лица (граждане Российской Федерации, иностранцы, лица без гражданства), а также юридические лица.

Объектом земельно-кадастровых правовых отношений, выступает фактическое поведение их участников. Объем прав и обязанностей субъектов, то есть содержание таких правоотношений зависит в основном от конкретного вида земельно-кадастрового отношения, а так же состава его участников.

Исходя из вышеизложенного понятия земельно-кадастровых отношений, целесообразно определить их виды. На наш взгляд, их можно объединить в четыре основные группы.

1 .Общественные отношения, возникающие в связи с созданием государственного земельного кадастра. К ним относятся отношения в сфере правотворчества федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по созданию и ведению кадастра, установления принципов осуществления кадастровой деятельности, содержания данных этой информационной системы, установления системы органов, ведущих кадастр, их компетенции, организационных форм и методов ведения кадастра.

2.0бщественные отношения, возникающие в связи с осуществлением процесса ведения государственного земельного кадастра - например, деятельность государственных органов по ведению кадастра в пределах своей компетенции, организация сбора и включения кадастровых данных.

3.Общественные отношения по применению сведений государственного земельного кадастра. К ним относятся отношения по предоставлению заинтересованным лицам кадастровой информации, использованию данных кадастра при осуществлении других функций государственного управления (планирования использования земель, землеустройства, государственного контроля за использованием и охраной земель).

27

4.0бщественные отношения, возникающие в связи с реализацией мер юридической ответственности за нарушение законодательства о государственном земельном кадастре. Данные отношения будут иметь место при применении любого вида юридической ответственности (уголовной, административной, дисциплинарной, гражданско-правовой).

Правовая регламентация всех вышеперечисленных общественных отношений осуществляется совокупностью всех действующих в Российской Федерации нормативных правовых актов (в данном направлении). Здесь целесообразно вести речь об использовании механизма правового регулирования, то есть, системе правовых средств, с помощью которых осуществляется упорядоченность общественных отношений в соответствии с целями и задачами правового государства.1

Среди структурных элементов механизма такого правового регулирования особое значение имеют нормы права и их внешняя форма выражения (источники права).

Все нормативные правовые акты, регулирующие земельно-кадастровые отношения, одновременно являются и источниками земельного права, поскольку содержат в себе нормы, регулирующие земельные отношения. Однако, на наш взгляд, нельзя сводить к источникам земельного права, регулирующим кадастровые отношения, только нормативные правовые акты Российской Федерации.

Учитывая обстоятельство, согласно которому к источникам российского права относятся принципы международного права, а так же нормативные договоры, необходимо вести речь о более расширительном толковании понятия «источники земельного права», включая в него и вышеуказанные элементы.

Таким образом, к основным источникам земельного права, регулирующим кадастровые отношения, следует отнести:

1. Общепризнанные  принципы   международного  права,   являющиеся

Теория государства и права. Учебник. / Под.ред. В.Н. Хропанюка М., 1996. С. 342

28

составной частью правовой системы России.х

2. Нормативные правовые акты.

3.  Нормативные договоры, представляющие собой обобщенное понятие, включающее в себя международные договоры, Федеральный договор, договор о разграничении     предметов     ведения     между     федеральными     органами государственной   власти   и   органами   государственной   власти   субъектов Российской Федерации, а так же ряд других.

Рассмотрим подробнее каждый из вышеперечисленных видов.

Представляется, что в порядке общепризнанных принципов международного права целесообразно рассматривать принципы, содержащиеся как в тех международных договорах, к которым присоединилась Российская Федерация, так и иные, а так же те рекомендации, на которые следует ориентироваться и реализовывать как в международном, так и внутригосударственном законодательствах.

Так, например в 1985 году Международная группа экспертов по землеустройству и информационным системам в землепользовании утвердила определение кадастра, в соответствии с которым он представляет собой систематически поддерживаемый публичный реестр сведений о недвижимости на территории страны или региона, основанный на топографической съемке границ участков собственности, которым присваиваются надлежащие обозначения.

Примером международного договора по вопросам земельного кадастра, в частности, может служить Соглашение о взаимодействии государств-участников СНГ в области геодезии, картографии, кадастра и дистанционного зондирования земли от 9 октября 1992 года.3

Рассматривая вопрос о международно-правовом регулировании земельно-

1  Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года // Российская газета. 1993. 25 декабря

2    Власов   К.Х.,   Дмитриев   С.А.   Собственность   и   развитие   рынка   недвижимости.   // Информационный бюллетень ассоциации служб кадастра «Земля Нижегородская». 1997. №4. С.50

3  Справочная правовая система «Гарант»: Правовая компьютерная программа «Гарант 5.1.1»

29

кадастровых отношений, необходимо отметить возрастающую актуальность его совершенствования во всем мире. Так, в зарубежной научной литературе часто указывается на проблемы, касающиеся обеспечения оптимального использования земель и эффективного управления земельными ресурсами. К ним относятся как ненадлежащее использование природных ресурсов, так и «слабое или несуществующее планирование, плохое управление и недостаточное регулирование земли».1

Система нормативных правовых актов, как источников земельного права, регулирующих в том числе кадастровые отношения, строится на определенных принципах, к основному из которых относится принцип юридической силы. Это, прежде всего, предполагает подразделение всех нормативных правовых актов на законы, включающие Конституцию Российской Федерации (основной закон), федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации и подзаконные акты, под которыми понимаются нормативные указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, акты органов исполнительной власти (как федеральные, так и субъектов Российской Федерации), а также органов местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации представляет собой основной источник земельного права, регулирующий общие вопросы земельных отношений. Она имеет прямое действие, распространяется на всю территорию Российской Федерации; именно на ее нормах базируется все текущее земельное законодательство.

Применительно к правовому регулированию земельно-кадастровых отношений, Конституция Российской Федерации имеет общее значение. Так, особую важность приобретают нормы, устанавливающие основы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между ее органами.2

1 Gerhard Larson. Land registration and cadastral systems. Stockholm. 2000. P.I

2  Конституция Российской Федерации (статья 11). Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года // Российская газета. 1993. 25 декабря

30

Согласно Конституции, в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права.*

Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.2

В аспекте рассматриваемого вопроса особо актуальными выступают закрепленные в Конституции Российской Федерации право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом3 и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы.4 Кроме того, каждый имеет право на достоверную информацию о состоянии окружающей природной среды.5

Конституция Российской Федерации, определяя федеративное устройство нашего государства, закрепила перечень предметов, находящихся в ведении Российской Федерации и совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Так, в ведении Российской Федерации находится принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением, федеративное устройство и территория Российской Федерации, установление системы и формирование федеральных органов государственной власти, определение порядка их организации и деятельности, а так же стандарты, эталоны, геодезия и картография, наименования географических объектов6 и другие. На основании пункта к)

'Конституция Российской Федерации (статья 17). Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года // Российская газета. 1993. 25 декабря

2 Там же. Статья 18

3 Там же. Статья 29

4 Там же. Статья 24

5 Там же. Статья 42

6 Там же. Статья 71

31

статьи 72 данного нормативного акта земельное законодательство отнесено к совместному ведению России и ее субъектов.

Федеральных конституционных законов, прямо регулирующих кадастровые отношения, не существует. Однако мы обращаемся к ним, например, при определении статуса Конституционного суда Российской Федерации в случаях рассмотрения дел о соответствии Конституции законов субъектов Российской Федерации,2 установлении видов и круга полномочий государственных органов, осуществляющих управление земельными ресурсами.3

Посредством принятия Федеральных законов, являющихся важнейшим источником земельного права, осуществляется правовое регулирование наиболее важных сфер земельно-правовых отношений, и в первую очередь -кадастровых. В настоящее время в юридической науке по-новому определяется роль права в целом, что предполагает обновление и развитие системы земельного законодательства.

Разработанные в период 90-х годов концепции развития законодательства о земле предполагали, прежде всего, установление института права частной собственности на землю, совершенствование экономического механизма в сфере использования и охраны земель, а так же функций и методов государственного управления земельными ресурсами.

На сегодняшний момент на основе данных концепций были приняты и вступили в силу ряд федеральных законов, регулирующих земельные отношения, однако регламентация кадастровых отношений до недавнего времени осуществлялась лишь Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21 июня 1997

1  Конституция Российской Федерации (статья 72). Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года // Российская газета. 1993. 25 декабря

2 О Конституционном суде Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 21 июня 1994 года № 1-ФКЗ // СЗ РФ. 1994. №13. Ст. 1447

3  О Правительстве Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 11 декабря 1997 года № 2-ФКЗ с изм. и доп. от 31 декабря 1997 года // СЗ РФ. 1997. №51. Ст. 5712; 1998. №1.Ст.1

32

года Х2122-ФЗ,1 обеспечивающим лишь регистрационную часть государственного земельного кадастра.

Федеральной целевой программой «Развитие земельной реформы на 1999-2002 годы»2 установлены основные направления правового обеспечения развития земельной реформы. В процессе ее осуществления предполагалось создание гарантий конституционных прав граждан на землю и принятие законодательных актов, предусматривающих механизм эффективного управления землей. На первом этапе реализации данной программы предусматривалась разработка проектов федеральных законов, в числе которых были указаны Федеральный закон «О государственном земельном кадастре» 3, Федеральный закон «Об оценке земель» и так далее.

Особое место в регулировании кадастровых отношений занимают кодифицированные законодательные акты, которые должны вводиться в действие федеральными законами. К ним относятся: Земельный кодекс РСФСР (устанавливает основные направления правового регулирования кадастровых отношений4), Гражданский кодекс,5 Градостроительный кодекс,6 Водный кодекс, Лесной кодекс (например, при установлении соотношения государственного земельного кадастра с кадастрами других природных ресурсов) и ряд других.

1   СЗРФ. 1997. №30. Ст.3594

2 Федеральная целевая программа «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999-2002 годы»: Утверждена Постановлением Правительства РФ 26 июня 1999 года № 694 // СЗРФ. 1999. №27. Ст. 3379

3 О государственном земельном кадастре: Федеральный закон от 2 января 2000 года № 28-ФЗ //СЗРФ. 2000.№2. Ст. 149

4  Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 года с изм. и доп. от 28 апреля 1993 года и 24 декабря 1993 года // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. №22. Ст.768; 1993. №21. Ст.748; СААП РФ. 1993. № 52. Ст.5085

5  Гражданский кодекс Российской Федерации. (Часть первая) от 30 ноября 1994 года с изм. и доп. от 20 января 1996 года, 12 августа 1996 года, 24 октября 1997 года, 8 июня 1999 года, 17 декабря 1999 года // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301; 1996. № 9. Ст. 773; № 34. Ст. 4026; 1997. № 43. Ст. 4903; 1999. № 28. Ст. 347; № 51. Ст. 6288

6 Градостроительный кодекс Российской Федерации от 7 мая 1998 года № 73-ФЗ // СЗ РФ. 1998. №9. Ст. 2069

7   Водный кодекс Российской Федерации от 16 ноября 1995 года № 167-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4471

8   Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 года // СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 610

33

При установлении места государственного земельного кадастра в системе кадастров других природных ресурсов и их соотношения большую роль на сегодняшний момент выполняет действующий Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды»1, регулирующий учет и социально-экономическую оценку природных ресурсов.

Поскольку, согласно статьи 72 Конституции Российской Федерации2, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, земельно-кадастровые отношения регулируют и законы субъектов Российской Федерации.3 Причем, в некоторых случаях имеются факты несоответствия (противоречия) данных нормативных правовых актов федеральному законодательству. К примеру, Закон «О государственном земельном кадастре республики Саха (Якутия)» от 29 декабря 1999 года № 143-114 в статье 11 предусматривает обязательное проведение специальной регистрации прав на земельные участки, которая производится на основании решений соответствующих государственных органов власти о предоставлении земельных участков во владение, пользование, аренду и после установления их границ в натуре, оформления и выдачи правоудостоверяющих документов. Такая специальная регистрация состоит из внесения в государственную кадастровую книгу определенных сведений (о местоположении, площади, целях использования земельных участков, условиях их предоставления). Кроме того, за совершение действий по специальной регистрации прав на земельные участки взимаются регистрационные сборы. Однако, в настоящее время, проведение каких-либо регистрационных процедур в рамках осуществления деятельности  по ведению государственного земельного кадастра федеральное

1  Об охране окружающей природной среды: Закон РСФСР от 19 декабря 1991 года № 2060-1 с изм. и доп. от 21 февраля 1992 года и 2 июня 1993 года // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. №10. Ст. 459; 1993. .№29. Ст.1111

2  Конституция Российской Федерации (статья 72). Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года // Российская газета. 1993. 25 декабря

3 См. об этом в параграфе 3 главы 3 диссертации

4 // Якутские ведомости. 2000. 21 января

34

законодательство не предусматривает.

Согласно статьи 90 Конституции Российской Федерации, Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации и не должны противоречить Конституции Российской Федерации и Федеральным законам.1 На современном этапе развития земельного законодательства Указам Президента отводится особая роль - восполнение пробелов текущего законодательства. Это связано, прежде всего, с отсутствием необходимых федеральных законов, регулирующих кадастровые отношения, в том числе Земельного кодекса, отвечающего современным требованиям, Федерального закона «Об оценке земель» и других.

На сегодняшний день существует более двадцати указов Президента Российской Федерации, регулирующих земельные отношения. Однако применительно к регламентации земельного кадастра их имеется сравнительно небольшое число. Так, в настоящее время действует Указ Президента Российской Федерации от 25 января 1999 года №112 «О признании утратившими силу и об изменении некоторых актов Президента Российской Федерации», на основании которого прекратилась выдача свидетельств о праве собственности на землю и государственных актов на право пожизненного наследуемого владения и бессрочного пользования землей со дня начала выдачи свидетельств о государственной регистрации.2 Кроме того, существенное значение в процессе осуществления правового регулирования земельно-кадастровых отношений имеют Указы Президента Российской Федерации, определяющие структуру органов исполнительной власти. К примеру, в соответствии с Указом Президента от 22 мая 2000 года была образована Федеральная служба земельного кадастра России.3

1  Конституция Российской Федерации (статья 90). Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года // Российская газета. 1993. 25 декабря

2  Российская газета. 1999. 2 февраля

3   О структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 года с изм. и доп. от 20 сентября 2000 года // СЗ РФ. 2000. № 21. Ст. 2168; Российская газета. 2000. 27 сентября

35

Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и указов Президента Российской Федерации, издает постановления и распоряжения, которые являются обязательными для исполнения. Круг полномочий Правительства Российской Федерации довольно обширен, поэтому принимаемые им постановления носят различный характер. Так, например, на основании статьи 12 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», Правительство Российской Федерации устанавливает порядок создания и деятельности федеральных органов исполнительной власти и утверждает положения о них.1 В настоящее время Правительством Российской Федерации 11 января 2001 года утверждено Положение о Федеральной службе земельного кадастра России.2

К числу общих полномочий Правительства Российской Федерации также относится формирование федеральных целевых программ и обеспечение их реализации. Так, 26 июля 1999 года постановлением Правительства Российской Федерации была утверждена Федеральная целевая программа «Развитие земельной реформы на 1999-2002 годы», которая определяет тенденции развития земельного законодательства о государственном земельном кадастре.

В рамках своих полномочий Правительством Российской Федерации за последнее время было принято значительное число постановлений, которые сами носят нормативный характер, либо утверждают порядок осуществления деятельности, обеспечивающей государственные мероприятия в сфере ведения кадастра. Среди них - Постановление Правительства Российской Федерации от 3 августа 1996 года № 932 «Об утверждении федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного

'О Правительстве Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 11 декабря 1997 года № 2-ФКЗ с изм и доп. от 31 декабря 1997 года // СЗ РФ. 1997. №51. Ст. 5712; 1998. №1.Ст.1

2   Об  утверждении  Положения   о   Федеральной  службе  земельного  кадастра  России: Постановление Правительства РФ от 11 января 2001 года №22 // СЗ РФ. 2001. №3. Ст.251

3   Федеральная целевая программа «Развитие земельной реформы на  1999-2002 годы»: Утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации 26 июня 1999 года // СЗ РФ. 1994. №27. Ст. 3379

36

кадастра»1, от 2 декабря 2000 года №918 «Об утверждении Правил предоставления сведений государственного земельного кадастра» 2, от 25 августа 1999 года №945 «О государственной кадастровой оценке земель»3 и другие.

При рассмотрении сущности нормативного договора, как источника земельного права, регулирующего земельно-кадастровые отношения, необходимо учитывать все многообразие его разновидностей. К таковым можно отнести как универсальные международные документы, так и внутригосударственное законодательство, включающее в себя Федеративный договор, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов и иные виды.

Правовые  основы  заключения  последних  содержатся  в  Конституции Российской Федерации, а также Федеральном законе «О принципах и порядке разграничения     предметов      ведения  и    полномочий между      органами Государственной власти Российской    Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от  4    июня 1999 года № 119-ФЗ.4

Примером подобного договора может служить Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Краснодарского края, определивший право органов государственной власти Краснодарского края осуществлять собственное правовое регулирование в области установления особого порядка землепользования до принятия федерального законодательства.5

Кроме того, в настоящее время особое значение приобретают нормативные соглашения, которые в теории государства и права традиционно

1 СЗ РФ. 1996. №ЗЗ.Ст.4ООЗ

2 СЗ РФ. 2000. №50.Ст.4839

3 СЗ РФ. 1999. №35. Ст.4326

4 СЗ РФ. 1999. №26. Ст.3176

5    Договор   о   разграничении   предметов   ведения   и   полномочий   между   органами государственной   власти   Российской   Федерации   и   органами   государственной   власти Краснодарского края от 30 января 1996 года // Российские вести. 1996. 17 февраля

37

рассматриваются как разновидности договора. Так, 21 июня 1999 года было подписано соглашение между Государственным комитетом Российской Федерации по земельной политике и администрацией Краснодарского края в области регулирования земельных отношений и управления земельными ресурсами, которое определило статус и функции Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Краснодарского края.* Поскольку образованной Федеральной службе земельного кадастра России была передана часть функций Государственного комитета по земельной политике, на наш взгляд, нормы данного соглашения частично применимы и к вновь созданному органу государственной власти.

В процессе взаимодействия государственных органов по ведению государственного земельного кадастра иногда возникает необходимость на законодательном уровне в договорном порядке закрепить их полномочия.

Например, с 18 января 1999 года на территории Краснодарского края приступило к работе Краснодарское краевое учреждение юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, в связи с чем возникла необходимость принятия соглашения о взаимодействии Государственного комитета по земельным ресурсам и землеустройству Краснодарского края (ныне - территориальное подразделение Федеральной службы земельного кадастра России) и Краснодарского краевого учреждения юстиции.

В настоящее время, данное соглашение, определяющее общие направления их сотрудничества, вступило в силу и принимает особую актуальность в связи с вышеупомянутым преобразованием органа государственной власти, в компетенцию которого входит ведение государственного земельного кадастра.

Анализ    действующего   законодательства,  регулирующего  процессы

'Соглашение между Государственным комитетом Российской Федерации по земельной политике и администрацией Краснодарского края в области регулирования земельных отношений и управления земельными ресурсами от 21 июня 1999 года // Кубанские новости. 1999.4 августа

38

создания, ведения и применения сведений данной информационной системы, а так же других кадастровых отношений, позволяет сделать некоторые выводы о существовании проблем в их правовом регулировании.

Так, несмотря на большую степень значимости государственного земельного кадастра как функции государственного управления земельными ресурсами, действующие нормативные правовые акты регулируют далеко не все общественные отношения, возникающие в связи с его ведением.

Прежде всего, законодательно не закреплено место государственного земельного кадастра в кадастровой системе Российской Федерации. По-видимому, это связано с отсутствием теоретически обоснованной концепции развития кадастровых отношений в целом. Такая ситуация зачастую приводит к смешению понятий «земельный кадастр», «кадастр недвижимости», «градостроительный кадастр» и так далее.

Следует согласиться с позицией авторов, указывающих, что в ряде нормативных правовых актов предусмотрено ведение различных по названию, содержанию и назначению кадастров, однако в законодательстве и юридической литературе отсутствует их научно обоснованное деление на виды и разновидности. Сведения кадастрового характера и целеполагания, полученные о некоторых объектах, формально именуются кадастровыми, без воплощения в реальную организационно-правовую форму (например, кадастр неопределенного по составу недвижимого имущества, ведение которого на законодательном уровне необоснованно и неоправданно, подменено регистрацией прав на такое имущество и совершаемых с ним сделок). Причем в этих случаях единому учету подвергаются недвижимость и участки земель, в то время как они должны быть объектами соответствующих отдельных кадастров.1

Естественно, этот момент может повлечь за собой процесс «беспорядочного кадастротворчества». Так, например, в литературе высказывается мнение о необходимости «методологически объединить и организационно создать многофункциональный кадастр, позволяющий ввести

1  Мороз Л.Н. Организационно-правовые аспекты формирования кадастров и регулирования кадастровых отношений. // Государство и право. 1999. №4. С.78

39

специальную регистрационную систему землепользовании и землевладельцев, объектов недвижимости как в городе, так и в сельской местности, которая послужит инструментальным средством общественного самоуправления, гарантом прав собственников и одновременно цехом организации государственного и местного налогообложения недвижимости».1

Существующие нормы права, регулирующие кадастровые отношения в целом, содержатся только в Федеральном законе от 20 февраля 1995 года «Об информации, информатизации и защите информации»,2 который определяет, в том числе, и правовой режим государственных информационных ресурсов. Очевидно, что правовой режим информационных ресурсов не предполагает установление их организационно-правовых форм и видов.

Конечно же, следует поддержать концепцию Л.Н. Мороз, отмечающей, что выходом из сложившейся ситуации, «базисом для создания механизма правового регулирования кадастровых отношений, наряду с действующими нормами о градостроительном, земельном, водном и других кадастрах, мог бы стать общий закон о кадастрах.3

Однако, на наш взгляд, этого недостаточно. Учитывая специфику земли не только как объекта гражданско-правовых сделок и базы для налогообложения, но и как природного объекта (объекта охраны окружающей природной среды), необходимо определить его место в системе кадастров ресурсов естественного происхождения.

Такая необходимость обусловлена законодательным установлением различного правового режима земель в зависимости от их целевого назначения. Поскольку в государственный земельный кадастр должны быть внесены сведения не только о землях сельскохозяйственного назначения и

1 Милонова М. Концептуальные подходы к созданию многоцелевого кадастра недвижимости. // Агропромышленный комплекс: экономика, управление. 1995. №10. С.72 2СЗРФ. 1995. №8. Ст.609

3  Мороз Л.Н. Организационно-правовые аспекты формирования кадастров и регулирования кадастровых отношений. // Государство и право. 1999. №4. С.81

4  Об охране окружающей природной среды (статья 4): Закон РСФСР от 19 декабря 1991 года № 2060-1 с изм. и доп. от 21 февраля 1992 года и 2 июня 1993 года // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. №10. Ст.459; 1993. №29. Ст. 1111

40

населенных пунктов, то зачастую при составлении кадастровой информации могут потребоваться данные лесного, водного кадастров, кадастра особо охраняемых природных территорий и других кадастров.

На сегодняшний день правовые основы государственных кадастров природных ресурсов определены в подзаконных нормативных правовых актах1 (кроме государственного земельного кадастра). В зависимости от объекта кадастрового учета в них устанавливаются состав включаемых в кадастры сведений, указываются органы государственной власти, осуществляющие их ведение. Однако практически во всех правовых актах не дается понятие рассматриваемых кадастров природных ресурсов, некоторые из них регулируют ведение кадастрового учета природного объекта в совокупности с другими функциями государственного управления, в частности, осуществлением мониторинга.2

Как уже отмечалось, в юридической литературе неоднократно поднимался вопрос о необходимости систематизации правовых норм, регулирующих кадастровые отношения. Применительно к вопросу о совершенствовании нормативных актов, регулирующих ведение кадастров природных ресурсов, особый интерес представляет мнение Е.Н. Колотинской, которая в целях унификации законодательства предлагает определить в едином порядке все общие вопросы в части требований к исходной кадастровой документации и ее градации по достоверности, порядку финансирования кадастровых работ, рассмотрению и утверждению кадастровых оценок перед занесением в документацию, а также процессуальному порядку ведения кадастров, проведению государственного и внутриведомственного контроля за

1   См.:   О  порядке  ведения  государственного  кадастра  особо  охраняемых  природных территорий: Постановление Правительства РФ от 19 октября 1996 года   №1249 // СЗ РФ. 1996. №44.  Ст.  5014;     О ведении государственного водного кадастра: Постановление Правительства РФ от 23 ноября 1996 года №1403 // СЗ РФ. 1996. №49. Ст. 5566; О ведении государственного учета лесного фонда: Постановление Правительства РФ от 20 мая 1997 года // СЗ РФ. 1997. №21. Ст. 2489

2    См.:   О   порядке   ведения   государственного   учета,   государственного   кадастра   и государственного мониторинга объектов животного мира: Постановление Правительства РФ от 10 ноября 1996 года № 1342 // СЗ РФ. 1996. №2. Ст. 135

41

"" ' Чел йот соблюдением порядка их ведения.

На наш взгляд, учитывая современные тенденции развития земельного законодательства, представляется целесообразным разработка и принятие, например, Федерального закона «О государственных кадастрах природных ресурсов», в котором, учитывая специфику кадастровых объектов, определялись бы место и роль каждого кадастра. В таком нормативном правовом акте должны быть даны единое определение кадастров природных ресурсов, общие положения об их структуре, принципах ведения и государственных органах, его осуществляющих. Кроме того, в таком законе целесообразно было бы определить условия предоставления кадастровой информации и обмена кадастровыми данными. Порядок же ведения рассматриваемых кадастров должен определяться подзаконными нормативными правовыми актами.

Федеральной целевой программой Российской Федерации «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999-2002 годы» на первом этапе ее реализации предусматривается разработка «отвечающей современным требованиям законодательной и нормативно-технической базы системы ведения государственного   земельного

/•у

кадастра». 24 ноября 1999 года Государственной Думой Российской Федерации был принят разработанный в рамках этой программы Федеральный закон «О государственном земельном кадастре»3.

Данным Федеральным законом было дано понятие земельного кадастра, определено его место в системе государственных информационных ресурсов, указан состав сведений и документов, включаемых в его содержание. Но, к сожалению, пока не установлен четкий перечень сведений кадастра, которые могут предоставляться заинтересованным лицам, не конкретизированы вопросы

'Колотинская Е.Н. Правовые основы природно-ресурсовых кадастров в СССР. М.,1986. С. 128

2   Федеральная целевая программа «Развитие земельной реформы на  1999-2002 годы»: Утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации 26 июня 1999 года // СЗ РФ. 1994. №27. Ст.3379

3 О государственном земельном кадастре: Федеральный закон от 2 января 2000 года № 28-ФЗ //СЗРФ.2000.№2. Ст. 149

42

применения мер юридической ответственности за нарушение законодательства в данной области. Кроме того, многие нормы данного закона являются бланкетными и содержат указания на пока не существующие подзаконные нормативные правовые акты. Представляется, что, в первую очередь, обоснованным будет принятие подзаконного правового акта, определяющего перечень основных сведений земельного кадастра, а также сведений, относящихся к категории ограниченного доступа.

Далее, в некоторых случаях очевидным является несоответствие нормативных правовых актов, а именно, федеральных законов друг другу, а также законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству.

Так, например, в литературе1 неоднократно указывалось на факт несоответствия между нормами Гражданского кодекса Российской Федерации2 и Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»3 в части определения предмета сделки.

Действительно, согласно статье 554 Гражданского кодекса Российской Федерации, в договоре продажи недвижимости должны быть указаны данные, позволяющие определенно установить недвижимое имущество, подлежащее передаче покупателю по договору, в том числе данные, определяющие расположение недвижимости на соответствующем земельном участке, либо в составе другого недвижимого имущества.4

При отсутствии этих данных в договоре условие о недвижимом имуществе, подлежащем передаче, считается не согласованным сторонами, а соответствующий договор не считается заключенным.

Положения   Гражданского       кодекса      Российской      Федерации

1   Материалы научно-практической конференции «Проблемы экологического, земельного права и законодательства в современных условиях». / Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций 1995-1998. М., 1999. С.299

2   Гражданский кодекс Российской Федерации. (Часть вторая) от 26 января 1996 года с изм. и доп. от 12 августа 1996 года // СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 410; № 34. Ст. 4025

3   0  государственной  регистрации  прав  на  недвижимое  имущество  и  сделок  с  ним: Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594

4   Гражданский кодекс Российской Федерации. (Часть вторая) от 26 января 1996 года с изм. и доп. от 12августа 1996 года // СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 410; № 34. Ст. 4025

43

поддерживаются и законодательством субъектов Российской Федерации. Так, статья 16 Закона Краснодарского края «Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае» гласит, что сделки с земельными участками на территории Краснодарского края могут осуществляться при бесспорности границ земельных участков и отсутствии иных установленных законодательством причин, препятствующих заключению сделки.1

Однако статья 20 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ними» указывает, что отсутствие или незаконность работ по кадастровому учету земельного участка, не является основанием для отказа в государственной регистрации прав на него.2

Думается обоснованным проводить рассмотрение вышеуказанного противоречия с двух позиций.

Во-первых, закрепление Гражданским кодексом нормы, обязывающей указывать все необходимые данные, является в своем роде некоторой гарантией рационального использования переходящего по договору земельного участка, так как необходимо ставить в известность стороны договора о целевом назначении земли, возможности ее использования и так далее.

С другой стороны, в Российской Федерации в настоящее время осуществляется процесс не столько ведения, сколько создания государственного земельного кадастра, который займет еще значительное время. Поэтому для получения стороной договора плана земельного участка, который является документом, подтверждающим положение границ и площадь земельного участка, необходимо полное завершение работ по кадастровому его учету.

К примеру, в Краснодарском крае в целом по состоянию на 1 января 2000 года из 120,1 тысячи гектаров земель населенных пунктов инвентаризация

1  Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае: Закон Краснодарского края от 8 августа 1995 года № 13-КЗ с изм. и доп. от 13 мая 1999 года № 181-КЗ, 19 июля, 3 ноября 2000 года № 300-КЗ и   3 ноября 2000 года // Кубанские новости. 1995. 24 августа; 1999. 1 июня; 2000. 19 августа; 16 ноября

2 0 государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (статья 20): Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594

44

проведена на площади 38278 гектаров или 31,8%. Следовательно, отказ учреждений юстиции в регистрации прав на землю по данному основанию может существенно затормозить оборот недвижимости.

Закрепленные в законодательных актах субъектов Российской Федерации положения, касающиеся ведения государственного земельного кадастра, фактически дублируют нормы Гражданского кодекса Российской Федерации, и, как правило, имеют цель осуществления проведения кадастровых работ за счет землепользователей. Так, в Краснодарском крае в 1999 году работы по межеванию земель в населенных пунктах, как составляющие части комплекса земельно-кадастровых работ, а также по выдаче правоудостоверяющих документов на землю проводились, как и в последние годы, за счет средств землепользователей по их заявкам. Бюджетные средства на указанные цели не использовались.*

Таким образом, положение Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»2, допускающее регистрацию сделок с землей с отсутствием вышеуказанных документов в целях защиты прав субъектов исследуемых отношений, должно носить временный характер. По истечении проведения кадастровых работ на территории Российской Федерации оно должно быть приведено в соответствие с Гражданским кодексом.

Представляется, что причинами вышеперечисленных недостатков в правовом регулировании земельно-кадастровых отношений, в основном, являются либо низкий уровень законодательной техники (например, различная терминология, используемая при разработке нормативных правовых актов), либо наличие пробелов в законодательстве, которые явились результатом возникновения новых общественных отношений после принятия новых нормативных актов.

1  Доклад о состоянии и использовании земель Краснодарского края за 1999 год. // Архив Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Краснодарского края за 1999 год

2 0 государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (статья 20): Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594

45                                                                  /

Кроме того, подобное регулирование может затрудняться в результате отсутствия должных мер по реализации правовых норм, в качестве которых обычно выступает недостаток финансирования тех или иных мероприятий.

Поэтому, учитывая несоответствие значительной части норм' права, регламентирующих государственный земельный кадастр, «социальной и экономической направленности земельных преобразований, их нуждаемость в существенном обновлении»1, можно сделать вывод о том, что законодательство в данной сфере правового регулирования находится лишь в стадии разработки.

1.3. Содержание государственного земельного кадастра

Содержание государственного земельного кадастра предполагает наличие определенных данных и сведений, включаемых в его состав. Их характеристики обусловлены теми функциями земельного кадастра, которые обеспечивают его существование и функционирование. К ним, прежде всего, относится получение и дальнейшее формирование информации о состоянии и использовании земельных ресурсов, включая все их правовые, природные и качественные характеристики, предназначенные для применения в целях организации рационального использования данного природного ресурса и защиты прав субъектов земельных правоотношений. Естественно, такая информация должна быть объективной, научной и достоверной. Подобные требования предъявляются ко всем сведениям земельного кадастра независимо от их внутреннего содержания.

Включение определенных данных в состав сведений государственного земельного кадастра должно быть реализовано в соответствии с принципом его полноты, который предполагает отражение в информационной системе всех необходимых данных, в тоже время, не перегружая его лишней, неиспользуемой информацией.

1 Федеральная целевая программа «Развитие земельной реформы на 1999-2002 годы»: Утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации 26 июня 1999 года // СЗ РФ. 1994. №27. Ст.3379

46

Получение всех сведений, включаемых в государственный земельный кадастр, обеспечивается проведением ряда государственных мероприятий, каждое из которых может быть определено как самостоятельная функция государственного управления земельными ресурсами. В свою очередь, правовые, организационные, политические и другие характеристики этих мероприятий существенным образом влияют на содержательные характеристики сведений земельного кадастра. Например, установление количества и содержание разделов кадастровых систем во многом зависят от направлений государственной политики, определяющей структуру и функции государственных органов, а также их компетенцию, поскольку разные государственные структуры могут обобщать и учитывать различные сведения о земельных участках и прочно связанных с ними объектах. Так, в настоящее время, несмотря на то, что в соответствии со статьей 9 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ1 государственная регистрация прав на недвижимое имущество, в том числе на землю, и сделок с ним возложена на Министерство юстиции РФ, сведения о государственной регистрации прав на землю и сделок с ней до сих пор являются составной частью государственного земельного кадастра. Это предполагает передачу сведений из одного государственного органа в другой, в результате чего информация о зарегистрированных правах, включаемая в государственный земельный кадастр, является производной и, в некотором смысле, дублирующей первоначальные сведения. Анализ действующего в Российской Федерации законодательства, регламентирующего порядок ведения и содержание государственного земельного кадастра, позволяет сделать вывод о широком использовании зарубежного опыта при построении новой концепции кадастровой информационной системы. В некоторых странах в содержание земельного кадастра включаются только сведения, получаемые в результате проведения

'О   государственной   регистрации   прав   на   недвижимое   имущество   и   сделок   с   ним: Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594

47

регистрации земель (которые иногда объединяют со сведениями регистрации иной недвижимости), другие же составляющие, например, данные оценки земель, получают, как правило, налоговые службы или банковские учреждения. Возможное восприятие российской правовой системой подобного процесса получения кадастровых данных на сегодняшний момент противоречит принципу его многоцелевого характера и может привести к разрозненному получению различных характеристик земли разными государственными органами и соответственно, их включение в множественные информационные системы, что не может не отразится на содержании необходимых для получения сведений.

Кроме того, в те или иные исторические периоды времени содержание земельного кадастра варьируется в зависимости от целей его создания. Так, при образовании Советского государства земельно-кадастровая функция возникла как учетно-регистрационная, в основном, обеспечивающая учет тех земель, которые подлежали конфискации и дальнейшему перераспределению. Все нормативные правовые акты, существовавшие в тот период времени, главным образом, обеспечивали лишь регистрацию и учет земель, ведение которых по единой системе производилось только с 1955 года. В 1968 году в связи с разработкой Основ земельного законодательства возник вопрос о совершенствовании государственного земельного кадастра. Впервые были высказаны предложения о применении таких принципов его ведения как полнота получаемых сведений, характеризующих землю с правовой, экономической и природной стороны, периодическая проверка и обновление этих данных.1 Однако социалистическое общество предъявляло к государственному кадастру и определенные требования, которые должны были найти свое отражение в его содержании. В основном, к этим требованиям относились объективное отражение данных о производительности и доходности земель, их хозяйственном состоянии и использовании, применяемых в целях установления закупочных цен на сельскохозяйственную продукцию, а также

1 Колотинская Е.Н. Каким быть кадастру?// Известия. 1968.12 ноября

48

осуществления других народнохозяйственных мероприятий.

С этого периода времени сведения государственного земельного кадастра формировались в ходе проведения государственной регистрации земель, учета количества и качества земель, а также их кадастровой оценки.

Хотя в настоящее время в Российской Федерации происходит реформирование государственных структур, осуществляющих управление земельными ресурсами, перераспределяются их полномочия, состав сведений, включаемых в государственный земельный кадастр, остается практически в неизменном виде и применительно к земельным участкам содержит все перечисленные выше составляющие.

Федеральный закон «О государственном земельном кадастре» от 2 января 2000 года в статье 5 установил перечень сведений земельного кадастра. Теперь в его состав, помимо сведений о земельных участках, будут включаться сведения о территориальных зонах, землях и границах территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, землях и границах Российской Федерации, а также ее субъектов \ Однако, в данной статье не указывается на состав подобных сведений. Из анализа норм данного правового акта, определяющих порядок ведения государственного земельного кадастра можно сделать вывод о том, что в качестве их разновидностей будут использоваться сведения о состоянии и использовании земельных участков, их площадях, местоположении, экономических и качественных характеристиках, а также о правах на земельные участки и об ограничениях этих прав. Причем, в отношении земель различного целевого назначения должен применяться определенный перечень сведений о земельных участках. Какого рода этот перечень и какие сведения он должен содержать законодательно пока не определено. На наш взгляд, такое определение может быть сделано путем его включения в один из подзаконных нормативных правовых актов, разработка которых должна осуществляться на основании вышеуказанного федерального закона. Кроме того, в целях упорядочения процесса включения сведений в

1 О государственном земельном кадастре: Федеральный закон от 2 января 2000 года № 28-ФЗ //СЗ РФ. 2000. №2. Ст. 149

49

государственный земельный кадастр и его четкой организации, следует более четко представить в законодательстве его разделы.

Определим основной состав сведений, включаемых в государственный земельный кадастр. Во-первых, в него входят сведения государственной регистрации. Регистрация (позднелат. registratio) означает внесение в список, книгу; составление перечня или описи, а также запись фактов или явлений с целью учета или придания факту законности.1

На основании ранее действующего Положения о порядке ведения государственного земельного кадастра сведения о правовом положении земельных участков отражались в государственной кадастровой книге земель и содержали данные о субъектах и объектах земельной собственности, землевладения, землепользования и аренды земли, целевом назначении земельных участков, режиме их использования.2

Таким образом, в зависимости от объектов производимой регистрации она осуществлялась в двух различных вариантах: регистрации земель и регистрации прав на землю. При регистрации земель производилась запись сведений о местоположении, размещении земельных участков, их хозяйственном назначении. Она предполагала проведение, в основном, технических мероприятий, связанных с определением границ земельных участков на местности и нанесением на карту их координат. Проведение подобных мероприятий в настоящее время относится к ведению Федеральной службы земельного кадастра России. Поскольку государственную регистрацию прав на землю осуществляет другой государственный орган, сведения о правах на землю предполагают включение в кадастр данных о правах на землю на основании Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, ведение которого осуществляют учреждения юстиции.

Процесс  регистрации  подразделяется на первичный, предполагающий

1 Словарь иностранных слов. / Под ред. В.В. Пчелкина. М.,1979. С.432

2Положение о порядке ведения государственного земельного кадастра (утратило силу): Утверждено Постановлением Правительства РФ от 25 августа 1992 года № 622 с изм. и доп. от 4 августа 1995 года // САПП РФ. №9. Ст.609; СЗ РФ. 1995. №33. Ст. 3383

50

оформление новых земельных участков и внесение соответствующих сведений, и последующий, при котором в соответствии с принципом непрерывности ведения кадастра отражаются все произошедшие изменения.

Регистрация земель очень тесно связана с их учетом, который традиционно рассматривался как установление и описание количественных и качественных характеристик земельных участков. Однако на сегодняшний день законодательство несколько отступает от общепринятой позиции. Так, в соответствии со статьей 1 Федерального закона «О государственном земельном кадастре» государственный кадастровый учет земельных участков - это описание и индивидуализация в Едином государственном реестре земель земельных участков, в результате чего каждый земельный участок получает такие характеристики, которые позволяют однозначно выделить его из других земельных участков и осуществить его качественную и экономическую оценки. Государственный кадастровый учет земельных участков сопровождается присвоением каждому земельному участку кадастрового номера. *

В законодательстве закреплялись и другие определения учета земель. Так, на основании пункта 1.3 Инструкции о порядке формирования и учета кадастровых номеров земельных участков и прочно связанных с ними других объектов недвижимости (в настоящее время утратила силу в части установления форм журнала учета, кадастровых номеров и порядка его заполнения)2 процедура присвоения объекту недвижимости кадастрового номера и занесение соответствующих характеристик этого объекта с присвоенным ему кадастровым номером в банк данных об объектах недвижимости (государственный земельный кадастр) является государственным учетом объектов   недвижимости  в Российской  Федерации.

Таким    образом,    ранее   действующее   законодательство  в   сфере

1   О государственном земельном кадастре: Федеральный закон от 2 января 2000 года№ 28-ФЗ // Российская газета. 2000. 10 января

2    Инструкция о порядке формирования и учета кадастровых номеров земельных участков и прочно связанных с ними других объектов недвижимости (утратила силу): Утверждена Приказом Роскомзема от 19 сентября 1996 года N 102 с изм. и доп. от 11 августа 1999 года // Справочная правовая система «Гарант»: Правовая компьютерная программа «Гарант 5.1.1»

51

регулирования земельно-кадастровых отношений, к сожалению, содержало различные определения учета земель. Кроме того, действующие на сегодняшний день подзаконные нормативные правовые акты четко не указывают соотношение кадастрового учета и регистрации земель. Так, в Правилах кадастрового деления территории Российской Федерации и Правилах присвоения кадастровых номеров земельным участкам, не содержится определение понятия «кадастровый учет земель», хотя указанные правила регулируют соответственно порядок присвоения кадастровых номеров в процессе их государственного кадастрового учета.1 Все это позволяет сделать вывод о возможности слияния регистрации и учета земель в единый государственный кадастровый учет. Представляется, что такая позиция будет являться не совсем верной.

Действительно, в юридической литературе часто отмечается единство регистрации и учета земель, которое обеспечивается единством документации, а также их взаимодействием. Так, И.В. Дегтярев и Л.И. Осипов указывают, что данные регистрации (общая площадь землепользования, площадь видов пользования) принимаются за исходные при учете количества и качества земель. В пределах общих площадей, указанных при регистрации, производится увязка площадей угодий, отражаемых при учете земель, вместе с тем земельно-учетные сведения используются при проведении регистрационных работ.2 Однако такое единство не предполагает смешение этих понятий, а указывает лишь на взаимосвязь двух государственных мероприятий, в результате которых получаются сведения государственного земельного кадастра. Причем, как правило, государственная регистрация земель предшествует их учету.

В любом случае учет земель предполагает формирование кадастрового номера - индивидуального, не повторяющегося на территории Российской Федерации,     который     присваивается     в     соответствии     с     процедурой,

1  Правила кадастрового деления территории Российской Федерации и Правила присвоения кадастровых номеров земельным участкам: Утверждены Постановлением Правительства РФ от 6 сентября 2000 года № 660 // СЗ РФ. 2000. .№ 37. Ст. 3726

2 Дегтярев И.В., Осипов Л.И. Земельное право и земельный кадастр. М.,1986. С.149-150

52

установленной законодательством. Федеральный закон «О государственном земельном кадастре»1 существенно изменил структуру кадастрового номера земельного участка. Теперь кадастровый номер будет состоять из номера кадастрового округа, номера кадастрового района, номера кадастрового квартала, номера земельного участка в кадастровом квартале.

Представляется, что учет земель должен рассматриваться как государственное мероприятие по получению, систематизации, накоплению и обновлению сведений о количестве, хозяйственном использовании, состоянии и качестве земельных ресурсов, необходимых для эффективного управления ими. Причем, целесообразным будет включение в государственный земельный кадастр существовавших и ранее двух самостоятельных разделов -количественного и качественного учета.

В результате учета количества земель формируются сведения о землях в соответствии с их фактическим состоянием и использованием. Они содержат данные о распределении земельных площадей по объектам земельной собственности, землепользования, аренды земель, угодьям, населенным пунктам, районам, субъектам Российской Федерации и Российской Федерации в целом. Отдельно выделяются места проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп, участки, занятые особо охраняемыми природными и историко-культурными объектами, а также нерационально используемые, нарушенные, малопродуктивные земли, деградированные сельскохозяйственные угодья и земли, загрязненные опасными веществами и подверженные биогенному загрязнению.

В процессе осуществления учета качества земель формируются сведения, получаемые в результате проведения земельно-кадастрового районирования, группировки почв и классификации земель на категории, классы и подклассы в зависимости от природных (естественных) свойств и признаков.

Важное значение при определении качественного состояния земельных ресурсов имеют сведения о бонитировке почв, которая представляет собой    их

1 О государственном земельном кадастре: Федеральный закон от 2 января 2000 года № 28-ФЗ //СЗ РФ. 2000. №2. Ст. 149

53

качественную характеристику, выраженную в оценочных единицах (бонитетах). Предметом бонитировки являются естественные потребительские свойства почвы как средства производства или сама почва с комплексом ее физических, химических, биологических и других свойств, характеризующих ее потенциальное и действительное плодородие.1

С бонитировкой почв тесно связано такое государственное мероприятие, как экономическая оценка земель, предметом которой является «весь комплекс физико-географических, природных факторов, определяющих объективные условия использования земли как средства производства (климат, географическое местоположение, рельеф, условия водного режима участка, его размеры, конфигурация)».2 Эта взаимосвязь заключается в том, что бонитировка формирует градацию почв по их природным качествам (классам бонитета), которая кладется в основу построения школы экономической оценки.3

Критерии оценки земель различаются в зависимости от их целевого назна­чения. Например, кадастровая оценка земель сельскохозяйственного назначения производится на базе системы показателей, отражающих производительную способность, местоположение и доходность земельных участков; земель лесного фонда осуществляется по их продуктивности, природной и рекреационной значимости, местоположению; для населенных пунктов критериями оценки служат местоположение, функциональное назначение, насыщенность застройки, престижность.

В   соответствии   с      федеральным   законодательством   сведения      об экономических характеристиках земельных участков вносятся в документы государственного    земельного    кадастра    на    основании    государственной кадастровой и иной оценки земель и положений нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления.4

1  Смирнов И.К., Бугаев Н.Ф., Юровский В.А., Маркова М.В. Экономическая оценка земли. М., 1968. С.85

2  Земельный кадастр СССР. / Под ред. С.Д. Черемушкина. М., 1967. С. 96

3 Там же.

4     О государственном земельном кадастре: Федеральный закон от 2 января 2000 года № 28-ФЗ // СЗ РФ. 2000. №2. Ст. 149

54

Действующим законодательством также установлено, что кадастровая оценка проводится на землях всех категорий на территории Российской Федерации, определен срок выполнения этой работы (до 2001 года включительно), а также указано, что кадастровая оценка проводится для целей налогообложения и иных целей, установленных законом.

Во исполнение Постановления Правительства Российской Федерации от 25 августа 1999 года N 945 «О государственной кадастровой оценке земель»2, в целях внедрения экономических методов управления земельными ресурсами и повышения на этой основе эффективности использования земель во многих субъектах Российской Федерации, были приняты подзаконные нормативные правовые акты, обеспечивающие его реализацию. Анализ данных правовых актов показывает, что практически во всех регионах планируется           провести       государственную    кадастровую   оценку   всех

категорий земель в 2000-2001 годах, а в 2002 году уже представить для утверждения полученные результаты.

Однако повсеместное проведение кадастровой оценки земель затруднялось ввиду того обстоятельства, что до недавнего времени не была разработана единая, общероссийская методика проведения оценочных работ. В связи с этим, многие структурные подразделения ранее существовавшего Государственного комитета по земельной политике РФ в субъектах РФ начали осуществление комплекса земельно-оценочных работ с целью отработки методики установления нормативной и рыночной (кадастровой) стоимости земель различных категорий. Так, в Краснодарском крае методика кадастровой оценки земель различного целевого использования разрабатывалась краевым комитетом по земельным ресурсам и землеустройству с участием комитета по архитектуре и градостроительству администрации края в 1997 году на примере

1  О порядке определения нормативной цены земли: Постановление Правительства РФ от  15 марта 1997 года № 319 // Российская газета. 1997. 2 апреля; О государственной кадастровой оценке земель: Постановление Правительства от 25 августа 1999 года № 945 // СЗ РФ. 1999. .№35.    Ст.4326;    Правила   проведения   государственной   кадастровой   оценки   земель: Утверждены Постановлением Правительства от 8 апреля 2000 года №316 // СЗ РФ. 2000. №16. Ст.1709

2 СЗ РФ. 1999. №35. Ст.4326

55

Крымского района и города Новороссийска и была апробирована в 1998 году при проведении оценки кадастровой стоимости земельных участков в Ленинградском, Успенском и Кореновском районах края. Указанная методика была применена для оценки земель в границах административных районов, прилегающих к Черному и Азовскому морям. Было запланировано проведение оценочных работ на 1999-2000 годы в Ейском, Щербиновском, Приморско-Ахтарском, Славянском, Темрюкском районах и городах Анапа, Геленджик, Сочи, а также в административных границах города Новороссийска.*

8 апреля 2000 года Постановлением Правительства РФ №316 были утверждены Правила проведения государственной кадастровой оценки земель.2

Представляется, что определение содержания государственного земельного кадастра Российской Федерации в настоящее время связано с некоторыми правовыми проблемами. Во-первых, отсутствует нормативная правовая база, которая бы подробным образом регулировала данный вид земельно-кадастровых отношений. Так, несмотря на то, что в настоящее время и определен порядок присвоения кадастровых номеров на основании нового законодательства, отсутствует законодательство об оценке земель.

Во- вторых, в настоящее время происходит процесс приведения подзаконных нормативных актов в соответствии с принятым федеральным законодательством. Так, на основании Постановления Правительства РФ от 26 октября 2000 года признано утратившим силу Постановление Правительства РФ от 25 августа 1992 года «О совершенствовании ведения государственного земельного кадастра в Российской Федерации».3 Однако, на наш взгляд, с целью детальной правовой регламентации процесса ведения земельного кадастра необходима разработка новых подзаконных нормативных правовых актов, в частности,  регламентирующих  ведение  Единого   государственного  реестра

1  Доклад о состоянии и использовании земель в Краснодарском крае в 1999 году. // Архив Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Краснодарского края за 1999 год

2 СЗ РФ. 2000. №16. Ст. 1709

3 О признании утратившими силу постановления Правительства Российской Федерации от 25 августа 1992 года № 622: Постановление Правительства РФ от 26 октября 2000 года № 814 // СЗ РФ. 2000. № 45. Ст.4475

56

земель. Кроме того, в подзаконных нормативных правовых актах необходимо достичь применения единой терминологии, используемой в Федеральном законе от 2 января 2000 года № 28-ФЗ.1

На наш взгляд, деятельность государственных органов по устранению вышеперечисленных правовых проблем должна учитывать некоторые обстоятельства. При установлении перечня сведений, включаемых в государственный земельный кадастр, необходимо анализировать реальные потребности пользователей в определенной информации. В кадастре должны быть отражены все необходимые характеристики земель, но при этом следовало бы избежать распыления сведений по многочисленным информационным системам. Этого требует специфика земли как природного объекта. Совершенствование законодательства в данной области земельно-кадастровых отношений будет способствовать созданию современной системы государственного земельного кадастра.

1  О государственном земельном кадастре: Федеральный закон от 2 января 2000 года № 28-ФЗ // СЗ РФ. 2000. №2. Ст. 149

57

Глава 2.    Ведение государственного земельного кадастра как функция государственного управления земельными ресурсами

2.1. Основные направления деятельности органов государства по ведению государственного земельного кадастра

Управленческая деятельность государства в любой сфере общественной жизни строится в виде определенных в законодательстве форм осуществления ее задач и функций. Ведение государственного земельного кадастра, как функция государственного управления земельными ресурсами, реализуется в виде исполнительной деятельности органов государственной власти.

Именно такая деятельность является основной формой осуществления задач государства по организации получения достоверных сведений о земле. Это связано, прежде всего, с тем, что в процессе ее воплощения получают свою практическую реализацию правовые нормы, регулирующие деятельность по ведению данной информационной системы.

Для понимания сущности такой формы важно провести разграничение между понятиями «государственное управление» и «исполнительная деятельность органов государственной власти». Применительно к настоящему исследованию, мы придерживаемся позиции, согласно которой «государственное управление по своему назначению представляет собой ничто иное, как вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть».1

В широком смысле слова исполнительная деятельность государственных органов в сфере осуществления рассматриваемой функции государственного управления, является деятельностью по его ведению, которая в юридической литературе отождествляется с земельно-кадастровым процессом. Например, Е.Н. Колотинская   указывает:   «Представляя   собой  систему  действий   по

'Административное право Российской Федерации. Учебник.Часть 1.1 Под. ред. А.П. Алехина, Ю.М. Козлова. М., 1995. С. 13

58

ведению кадастра, выполняемых на основе правовых требований, земельно-кадастровый процесс призван обеспечить составление и поддержание на уровне современности систематизированного свода сведений о земле, ее правовом, природном, хозяйственном положении, соблюдение порядка его ведения».1 Исходя из данного определения и учитывая временной признак, данный автор выделяет две стадии кадастрового процесса: первоначальную (основную) и текущую (последующую).2

Такое подразделение стадий кадастрового процесса, несомненно, имеет большую теоретическую ценность и практическую значимость, поскольку обеспечивает соответствие ведения кадастра многим его принципам, в том числе непрерывности, периодичности производимых обновлений информации и так далее. Однако необходимо учитывать, что независимо от вышеперечисленных стадий, деятельность по ведению кадастра предполагает совершение множества последовательных и взаимосогласованных действий (этапов), которые будут являться одинаковыми и при создании земельно-кадастровой системы, и при последующем обновлении ее содержания.

Представляется, что понятие «ведение государственного земельного кадастра» является обобщающим. Так, на основании статьи 17 Федерального закона «О государственном земельном кадастре» на всей территории Российской Федерации ведение государственного земельного кадастра осуществляется по единой методике и представляет собой последовательные действия по сбору, документированию, накоплению, обработке, учету и хранению сведений о земельных участках. 3 Таким образом, придерживаясь законодательно закрепленного понятия, процесс ведения земельного кадастра можно подразделить на шесть основных этапов (направлений деятельности органов государства по ведению земельного кадастра).

Первоначальным     этапом   кадастрового    процесса    является     сбор

1 Колотинская Е.Н. Правовые основы природно-ресурсовых кадастров в ССС. М.,1986. С.117

2 Там же.

3  О государственном земельном кадастре: Федеральный закон от 2 января 2000 года № 28-ФЗ //СЗРФ. 2000. №2. Ст. 149

59

необходимых сведений о земельных участках. Федеральным законодательством установлен перечень источников получения информации применительно к каждому из видов таких сведений. Например, сведения о состоянии и об использовании земельных участков, их площадях, местоположении, экономических и качественных характеристиках вносятся в документы государственного земельного кадастра на основании данных о межевании земельных участков, сведений, представленных правообладателями земельных участков, результатов проведения топографо-геодезических, картографических, мониторинговых,           землеустроительных,           почвенных,           геолого-

геоморфологических и иных обследований и изысканий.1

Таким образом, качественный состав вышеперечисленных сведений государственного земельного кадастра во многом зависит от своевременного проведения таких работ и финансового обеспечения их реализации. Правовое регулирование оснований и порядка их проведения осуществляется Земельным кодексом РСФСР2, Федеральным законом «О геодезии и картографии»3, а также целым рядом подзаконных нормативных правовых актов, в частности, Постановлением Правительства РФ «О мониторинге земель» от 15 июля 1992 года4, Инструкцией по межеванию земель от 8 апреля 1996 года5 и другими.

Согласно Инструкции по межеванию земель, последнее представляет собой комплекс работ по установлению, восстановлению и закреплению на местности границ земельного участка, определению его местоположения и площади. В данном нормативном правовом акте в качестве оснований проведения работ по межеванию земель указываются получение гражданами и

1  О государственном земельном кадастре (пункт 2 статьи 17): Федеральный закон от 2 января 2000 года № 28-ФЗ // СЗ РФ. 2000. №2. Ст. 149

2 Земельный кодекс РСФСР: от 25 апреля 1991года с изм. и доп. от 28 апреля 1993 года и 24 декабря 1993 года // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. №22. Ст.768; 1993. №21. Ст. 748; СААПРФ. 1993. №52. Ст. 5085

3 О геодезии и картографии: Федеральный закон от 26 декабря 1995 года № 209-ФЗ // СЗ РФ. 1996.№1.Ст.2

4  О мониторинге земель: Постановление Правительства Российской Федерации от 15 июня 1992 года № 491// САПП РФ. 1992. №4. Ст. 183

5  Инструкция по межеванию земель: Утверждена Комитетом РФ по земельным ресурсам и землеустройству   8 апреля 1996 года // Справочная правовая   система «Гарант»: Правовая компьютерная программа «Гарант 5.1.1»

60

юридическими лицами новых земельных участков, купля-продажа, мена, дарение всего или части земельного участка, а также просьбы граждан и юридических лиц, если документы, удостоверяющие их права на земельный участок, были выданы без установления и закрепления границ на местности, а также в случае полной или частичной утраты на местности межевых знаков или наличия межевых споров.1

В отличие от межевания земель, работы по мониторингу не требуют правового закрепления оснований их проведения, так как представляют собой систему постоянных наблюдений за состоянием земельных ресурсов для своевременного выявления изменений, их оценки, предупреждения и устранения последствий негативных процессов. В качестве одной из основных задач мониторинга в законодательстве указывается информационное обеспечение  государственного   земельного кадастра.2

На основании Федерального закона «О геодезии и картографии» геодезические, топографические, аэросъемочные и другие специальные работы при инженерных изысканиях, строительстве и эксплуатации зданий и сооружений, межевании земель, ведении кадастров, иных изысканиях и специальных работах относятся к геодезическим и картографическим работам      специального            (отраслевого)   назначения.      Необходимость

проведения таких работ определяется потребностями субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, отдельных отраслей, граждан и юридических лиц.3 Таким образом, для этого вида работ в качестве оснований проведения предусматриваются заказы заинтересованных субъектов. Вместе с этим, в законодательстве не содержится указаний на обязательность проведения подобных работ, результаты которых используются для ведения государственного земельного кадастра.

1   Инструкция по межеванию земель: Утверждена Комитетом РФ по земельным ресурсам и землеустройству   8 апреля 1996 года // Справочная правовая   система «Гарант»: Правовая компьютерная программа «Гарант 5.1.1»

2  О мониторинге земель (пункт 8 раздела 2): Постановление Правительства Российской Федерации от 15 июня 1992 года № 491// САПП РФ. 1992. №4. Ст.183

3  О геодезии и картографии: Федеральный закон от 26 декабря 1995 года № 209-ФЗ // СЗ РФ. 1996.№1.Ст.2

61

Как показывает практика, при осуществлении процесса ведения кадастра, зачастую используются результаты картографических работ, не соответствующие требованиям современности. Так, по данным Доклада о состоянии и использовании земель в Краснодарском крае за 1999 год бывший комитет по земельным ресурсам и землеустройству Краснодарского края и подведомственные ему рай(гор)комземы в отчетном году для земельно-кадастровых работ использовали, в основном, картографический материал масштаба 1:10 000 - 1:2 000 съёмок прошлых лет. При этом имеющийся картматериал устарел и не соответствует состоянию местности. По состоянию на 1 января 2000 года только 5 районов обеспечены топографическими картами масштаба 1:10 000 съёмок 1991-1993 годов. В остальных 42 районах и городах используются топокарты масштаба 1:10 000 съёмок 1968-1983 годов.1

Согласно нормам ранее действовавшего земельного законодательства все организации (вне зависимости от их ведомственной принадлежности), выполняющие наземные топографические или аэрокосмические съемки на территории Российской Федерации, должны были предоставлять в установленном порядке копии необходимых картографических материалов органам Комитета по земельной реформе и земельным ресурсам при Правительстве Российской Федерации и соответствующим комитетам республик в составе Российской Федерации.

Представляется, что для организации эффективного сбора сведений, включаемых в государственный земельный кадастр, а также для обеспечения принципа поддержания кадастровых данных на уровне современности, необходимо закрепить правовую норму об обязательном проведении таких работ (или направлении заказов) с указанием сроков необходимых обновлений полученных материалов.

Что касается сведений,  представляемых правообладателями земельных

1 Архив Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Краснодарского края за 1999- 2000 годы.

2  О совершенствовании ведения государственного земельного кадастра в Российской Федерации: Постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 1992 года № 622 с изм. и доп. от 4 августа 1995 года № 784 (утратило силу) // САПП РФ. 1992. №9. Ст. 609; СЗ РФ. 1995. №33. Ст. 3383

62

участков, то правовое регулирование порядка их получения осуществляется, в основном, Земельным кодексом РСФСР, который в пункте 5 статьи 53 устанавливает обязанность всех собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов своевременно представлять в соответствующие органы государственной власти установленные законодательством сведения о состоянии и использовании земель.1

Вид и состав такой информации во многом зависит от вида субъекта, ее представляющего.

Так, в качестве первичного звена получения земельно-кадастровых сведений в теории земельного права2, а также в положениях не юридической науки3, рассматриваются предприятия, организации и учреждения как сельскохозяйственного, так и не сельскохозяйственного профиля.

Однако, в Федеральном законе «О государственном земельном кадастре»4 не предусматривается в качестве обязанности данных субъектов земельно-кадастровых отношений проводить какие-либо работы в рамках организации ведения государственного земельного кадастра.

Это понятно, учитывая тот факт, что его ведение - функция государственного управления, а предприятия, учреждения и организации, даже относящиеся к государственной собственности, какими бы то ни было органами государственной власти и управления не являются.

Однако, учитывая, как правило, значительные пространственные характеристики таких предприятий, можно сделать вывод о необходимости организации работ по учету качественного и количественного состояния земель, находящихся как в собственности, так и на других правовых основаниях  с   целью   как  внутрихозяйственного применения   полученных

1   Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 года с изм. и доп. от 28 апреля 1993 года и 24 декабря 1993 года // Ведомости СБД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. №22. Ст.768; 1993. №21. Ст.748; СААП РФ. 1993. № 52. Ст. 5085

2  См: Дегтярев И.В., Осипов Л.И. Земельное право и земельный кадастр. М., 1986. С. 177-196

3 См: Чешев А.С., Фесенко И.П. Земельный кадастр. М., 2000. С.180-188

4 О государственном земельном кадастре: Федеральный закон от 2 января 2000 года № 28-ФЗ //СЗ РФ. 2000. №2. Ст. 149

63

сведений, так и их дальнейшего предоставления органам, осуществляющим ведение государственного земельного кадастра. Такие работы в настоящее время реализуются в форме статистической отчетности.

Невыполнение или ненадлежащее выполнение перечисленными субъектами таких мероприятий может привести к увеличению количества земельных правонарушений, в частности, нерациональному использованию земельных ресурсов. Так, по данным проверки исполнения земельного законодательства Комитетом по земельным ресурсам и землеустройству Мостовского района Краснодарского края было выявлено несоответствие данных статистической отчётности о посевных площадях их фактическому состоянию в сельскохозяйственных акционерных обществах и предприятиях. Например, в Государственном племенном конезаводе "Лабинский" посеяно озимой пшеницы на зерно 1 613 га, сохранилось к концу сева яровых 1 262 га. Фактически озимая пшеница убрана на площади 1 418 га, что на 156 га больше, чем сохранилось. По посевам озимого ячменя в статистической отчётности указано, что посеяно 676 га, а по данным проверки, ячмень убран на площади 863 га, что на 187 га больше. Также занижены данные статистической отчётности и по посевам овса. По форме 4-сх овёс на зерно посеян на площади 500 га, фактически уборочная площадь овса на зерно составила 758 га, что на 258 га больше. По посевам подсолнечника сведения статистической отчётности занижены на 33 га.1

Таким образом, поскольку от проведения сельскохозяйственными и иными предприятиями работ по учету фактического качественного и количественного состояния земель, напрямую зависит достоверность информации, включаемой в государственный земельный кадастр, в подзаконном нормативном правовом акте, который в дальнейшем будет определять порядок его ведения, следует закрепить обязанность соответствующих субъектов осуществлять вышеуказанные мероприятия.

1 Информация Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Мостовского района Краснодарского края от 21 августа 2000 года. // Архив комитета по земельным ресурсам и землеустройству Краснодарского края за 2000 год

64

Применительно к иным сведениям государственного земельного кадастра - о правах на земельные участки, ограничениях (обременениях) этих прав, об экономических характеристиках земельных участков, о территориальных зонах, законодательством установлены исчерпывающие виды источников их получения. К таким источникам относятся соответственно сведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, иных документов о правах на земельные участки, являющихся юридически действительными на момент внесения указанных сведений в государственный земельный кадастр, данные государственной кадастровой и иной оценки земель, положения нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также данные, полученные от органов, осуществляющих регистрацию или учет территориальных зон.*

Следующим этапом ведения государственного земельного кадастра является документирование полученных сведений. Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» в статье 2 дает понятие «документированная информация (документ)», под которым понимается зафиксированная на материальном носителе информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать.2 Исходя из этого положения, на наш взгляд, под документированием сведений, включаемых в государственный земельный кадастр, следует понимать процесс закрепления в установленном порядке и формах, на бумажных и (или) электронных носителях, определенных законом, видов сведений, который производится органами, осуществляющими ведение государственного земельного кадастра с целью придания им статуса документов.

В соответствии с указанным выше Федеральным законом, документирование информации является обязательным условием включения информации в информационные ресурсы.3

1   О государственном земельном кадастре (статья 17): Федеральный закон от 2 января 2000 года № 28-ФЗ // СЗ РФ. 2000. №2. Ст. 149

2 Об информации, информатизации и защите информации: Федеральный закон от 20 февраля 1995 года № 24-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 8. Ст. 609

3  Там же. Статья 5

65

Разработка форм и методов документирования сведений, подлежащих включению в государственный земельный кадастр, во многом зависит от разработки и внедрения автоматизированных форм его ведения, отвечающих современным требованиям науки и техники. Как отмечает О.В. Карамышева, развитие экономики России в переходный период обусловило принципиально новые методы государственного управления, способные обеспечить функционирование рыночных механизмов в сфере земельных отношений.1

Правовой базой развития автоматизированной системы ведения земельного кадастра является федеральная целевая программа «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра», утвержденная Постановлением правительства РФ 3 августа 1996 года № 932.2 Целью данной программы является разработка и развертывание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра как государственной информационной системы, обеспечивающей на территории Российской Федерации проведение единой политики в области земельного кадастра. В качестве основных мероприятий программы указаны разработка нормативной правовой базы земельного кадастра, программных средств, подсистемы защиты информации и другие.3

Однако на практике, несмотря на тот факт, что в качестве сроков реализации данной программы указаны 1996-2000 годы, в полной мере указанные выше мероприятия не проведены. С целью реализации федеральной программы в субъектах Российской Федерации были разработаны и приняты собственные нормативные правовые акты.4 Например, в Краснодарском крае разработана целевая программа «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра в Краснодарском крае», на основе которой ставилась задача осуществить в течение 1997-2000 годов работу

1   Карамышева О.В. Правовые вопросы создания автоматизированной системы ведения государственного  земельного  кадастра Российской  Федерации.  // Экологическое  право России: сборник  материалов научно-практических конференций 1995-1998 годы. М., 1999. С.245

2 СЗ РФ. 1996. №33. Ст. 4003

3 Там же.

4  См. об этом параграф 3 главы 3 диссертации.

66

по созданию в Краснодарском крае автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра.

В настоящее время в рамках данной программы проводится определенная работа. По данным Доклада о состоянии и использовании земель в Краснодарском крае за 1999 год по заказу краевого комитета по земельным ресурсам и землеустройству институт «КубаньНИИгипрозем» разработал программное обеспечение для функционирования автоматизированной информационной системы получения обработки, хранения и представления, данных государственного земельного кадастра. Данная программа позволяет комитетам края получать основные формы годового отчета и часть приложений в автоматизированном режиме, используя в качестве первоисточника контур земельного участка. На контурной основе институтом в 1991 -1993 году созданы банки данных по 39 районам и городам края, которые поддерживались им до момента передачи материалов в районные и городские комитеты края.*

Таким образом, определенные результаты по реализации как федеральной, так и региональной программ имеются. Однако полное их осуществление затрудняется в результате недостаточного финансирования предусматриваемых мероприятий. Так, опять же по данным Доклада о состоянии и использовании земель в Краснодарском крае за 1999 год, работы по ведению банка данных и внесению изменений, происходящих за год, в настоящее время проводятся комитетами своими силами. Кроме того, отмечается, что недостаточная обеспеченность комитетов программными продуктами и мощной компьютерной техникой не позволяет в полной мере реализовать все поставленные задачи по внедрению единой автоматизированной системы ведения земельного кадастра с плановой основой в электронном виде.

Учитывая неполную реализацию вышеуказанных программ, и соответственно, лишь частичное, можно сказать, экспериментальное внедрение

'Архив Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Краснодарского края за 1999-2000 годы 2 Там же.

67

автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра, можно сделать вывод о преимущественном использовании на сегодняшний день документирования необходимых сведений на бумажных носителях. При разработке новых информационных технологий, обеспечивающих ведение государственного земельного кадастра, и методов их функционирования, правовое регулирование, прежде всего, должно касаться общественных отношений, связанных с защитой включаемых в информационную систему сведений, а также порядка обмена и сопоставимости земельно-кадастровых данных с данными других информационных систем.

Представляется важным закрепление в пункте 6 статьи 17 Федерального закона «О государственном земельном кадастре» положения, согласно которому при наличии расхождений в сведениях, записанных на бумажных носителях, и сведениях, записанных на электронных носителях, приоритет имеют сведения, записанные на бумажных носителях, если иное не установлено федеральным законом1. Это положение закрепляется и в законодательстве субъектов Российской Федерации, в том числе и путем его утверждения в качестве одного из принципов ведения государственного земельного кадастра.2

Накопление и обработка поступающих сведений являются последующими этапами процесса ведения государственного земельного кадастра. К сожалению, Федеральный закон «О государственном земельном кадастре»3 не указывает на содержание данных этапов и не определяет их последовательность и значение. По-видимому, накоплением можно считать процесс приобретения необходимой информации, производимой в определенный промежуток времени, а обработкой - систематизацию сведений с целью их последующего занесения в учетные формы.

Кадастровый учет является одним из основных и наиболее важных этапов ведения государственного земельного кадастра. Правовое регулирование его

1    О государственном земельном кадастре: Федеральный закон от 2 января 2000 года № 28-ФЗ // СЗ РФ. 2000. №2. Ст. 149

2  См. об этом параграф 3 главы 3 диссертации.

3   О государственном земельном кадастре: Федеральный закон от 2 января 2000 года № 28-

ФЗ // СЗ РФ. 2000. №2. Ст. 149

68

проведения, в основном, осуществляется указанным выше Федеральным законом «О государственном земельном кадастре». Данный нормативный правовой акт определяет общие правила проведения кадастрового учета, дает перечень мероприятий, которые осуществляются в его составе. Так, на основании пункта 6 статьи 19 вышеупомянутого Федерального закона, проведение государственного кадастрового учета земельных участков включает в себя проверку представленных заявителями документов, составление описаний земельных участков в Едином государственном реестре земель, присвоение кадастровых номеров земельным участкам, изготовление кадастровых карт (планов) земельных участков и формирование кадастровых дел.1

Кроме того, наиболее важным является факт установления срока проведения кадастрового учета - в течение месяца со дня подачи заявки о его проведении2, а также положения, согласно которому плата за проведение государственного кадастрового учета земельных участков с заявителей не взимается.3 Установлением подобного положения подтверждается сущность самого существования государственного земельного кадастра как функции государственного управления.

Правовые нормы Федерального закона «О государственном земельном кадастре», которые определяют порядок проведения государственного кадастрового учета, содержат ссылку на подзаконный нормативный правовой акт, который должен более детально регламентировать осуществление некоторых видов мероприятий в рамках кадастрового учета. Во исполнение предписания закона Правительство Российской Федерации 6 сентября 2000 года утвердило Правила Кадастрового деления территории Российской Федерации и Правила присвоения кадастровых номеров земельным участкам.4

В  качестве  последнего  этапа  ведения  государственного   земельного

1   О государственном земельном кадастре: Федеральный закон от 2 января 2000 года № 28-ФЗ // СЗ РФ. 2000. №2. Ст.149

2 Там же. Пункт 7

3 Там же. Пункт 8

4 Об утверждении Правил кадастрового деления территории Российской Федерации и Правил присвоения   кадастровых   номеров   земельным   участкам:   Постановление  Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2000 года № 660 // СЗ РФ. 2000. №37. Ст. 3726

69

кадастра, Федеральным законом указывается хранение сведений государственного земельного кадастра, причем, данным нормативным правовым актом устанавливаются различные требования к процессу хранения в зависимости от вида земельно-кадастровых документов.

Например, Единый государственный реестр земель и кадастровые дела подлежат вечному хранению, их уничтожение и изъятие не допускаются. Что же касается иных документов государственного земельного кадастра, то порядок их хранения устанавливается Правительством Российской Федерации.1

На сегодняшний день такой подзаконный нормативный акт отсутствует. На наш взгляд, в нем должны быть отражены вопросы порядка учета и хранения документов, их состав, порядок подготовки и передача кадастровых документов в архив, их оформление, размещение, а также возможное использование заинтересованными субъектами. Кроме того, контроль за выполнением такого подзаконного нормативного правового акта необходимо возложить на руководителя Федеральной службы земельного кадастра России.

В целом, характеризуя исполнительную деятельность органов государственной власти по ведению государственного земельного кадастра, необходимо отметить, что, перечисляя все последовательные стадии (этапы) осуществления земельно-кадастрового производства, законодатель не выделил в качестве таковой деятельность по передаче вышестоящим органам государственной власти уже имеющихся и включенных в земельный кадастр сведений соответствующих административных районов. Эта позиция представляется не совсем оправданной, поскольку именно путем такой передачи сведений производится обобщение и формирование единого государственного земельного кадастра Российской Федерации, который содержит в себе достоверные сведения о многих характеристиках всех земель России. Следовательно, исполнительная деятельность органов государственной

1 О государственном земельном кадастре: Федеральный закон от 2 января 2000 года № 28-ФЗ //СЗ РФ. 2000. №2. Ст. 149

70

власти по ведению государственного земельного кадастра представляет собой последовательные действия по сбору, документированию, накоплению, обработке, учету, хранению и передаче сведений о земельных участках.

2.2. Принципы ведения государственного земельного кадастра

В переводе с латинского слово «принцип» (principium) означает основу, начало и может рассматриваться с двух основных точек зрения: как основное, исходное положение какой-либо теории или учения или как основа устройства, действия какого-либо механизма, прибора, установки.1

В связи с этим, представляется необходимым произвести соотношение принципов права и принципов осуществления определенной деятельности на основе правовых норм.

Принципы права представляют собой основные исходные положения, юридически закрепляющие объективные закономерности общественной жизни. Руководствуясь ими, государство обеспечивает социально-экономические, политические и иные права и свободы своих граждан, гарантирует выполнение ими юридических обязанностей.2

В качестве таких основополагающих идей обычно указываются принципы социальной свободы и справедливости, единства юридических прав и обязанностей, законности.

Принципы же осуществления определенной деятельности предполагают указание на основы существования некоторых процессов. В случаях, когда общественные отношения, возникающие при таких процессах, регламентируются правовыми нормами, вышеуказанные основы их деятельности преобразуются в правовые принципы.

Ведение государственного земельного кадастра представляет собой совокупность сложных технологических, экономических и, в некотором смысле,

1   Словарь иностранных слов. / Под ред. В.В. Пчелкина. М., 1979. С.409

2  Теория государства и права. Учебник. / Под.ред. В.Н. Хропанюка М., 1996. С.215

71

юридических процессов, поэтому в нем должны быть отражены объективные начала деятельности.

Таким образом, принципы ведения государственного земельного кадастра - это нормативно установленные основополагающие положения, отражающие порядок осуществления деятельности по организации ведения государственного земельного кадастра и применения его сведений.

Практическое назначение таких принципов состоит в том, что они выступают гарантами осуществления эффективного процесса ведения земельного кадастра и законности в обеспечении прав субъектов земельно-кадастровых отношений.

Такие руководящие идеи имеют объективный характер, отражают социально-экономические закономерности развития общества и «содержат положения, относящиеся как к содержанию государственного земельного кадастра, то есть к его сведениям, так и к той документации, в которой эти сведения отображаются».1

Правовое закрепление вышеуказанных принципов производится различными способами, что, по-видимому, связано с совершенствованием законодательства в этой области. Так, некоторые принципы прямо определены законодательством о государственном земельном кадастре, то есть существуют статьи, выражающие в своем тексте их конкретное содержание с определенной степенью детализации. Другие же можно вывести путем толкования общих положений законодательства.

К первой группе относятся принципы, закрепленные в Федеральном законе «О государственном земельном кадастре». Так, принципом ведения государственного земельного кадастра является единство системы и технологии ведения на всей территории Российской Федерации.2

Единство системы означает согласованность и последовательность ведения  основных  частей  кадастра,  содержания  сведений  и  способов  их

1 Колотинская Е.Н. Правовые основы природно-ресурсовых кадастров в СССР. М., 1986. С.36

2  О государственном земельном кадастре: Федеральный закон от 2 января 2000 года № 28-ФЗ //СЗ РФ. 2000. №2. Ст. 149

72

получения в отдельных звеньях. Данный принцип рассматривается и как соответствие кадастра нормативным правовым актам по вопросам форм, системы и порядка его ведения.

Поэтому вся совокупность кадастровых мероприятий должна вестись по единой методике и системе на всей территории. Однако на сегодняшний день пока рано говорить о том, что государственный земельный кадастр представляет собой цельную взаимосвязанную функционирующую систему. Это связанно с отсутствием в России в течение длительного времени федерального законодательства, регулирующего кадастровые отношения, в связи с чем субъекты Российской Федерации предпринимали попытки к восполнению подобных пробелов с учетом местных особенностей. «Анализ нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов субъектов Российской федерации и муниципальных образований выявил их противоречие федеральному законодательству и отсутствие единообразных требований к государственному земельному кадастру. Все это создает правовой беспредел, который ведет к тому, что в России появились «государственные кадастры недвижимости», «кадастры недвижимости», «городские кадастры», «земельно-имущественные кадастры», «земельно-кадастровые системы» и так далее».2 Так, в Законе «О государственном земельном кадастре Архангельской области»3 в качестве его объекта указываются объекты недвижимости, в аналогичном нормативном правовом акте республики Саха (Якутия) -земельные участки.

Единство технологии земельного кадастра на сегодняшний момент должно обеспечиваться единой автоматизированной системой его ведения, которая активно внедряется в практику на основании Федеральной целевой

1  Советское земельное право. Учебник./ Под ред. В.П. Балезина, Н.И. Краснова. М.,1986. С.53

2  Карамышева О.В., Герасимова Е.Л. Некоторые правовые аспекты создания и ведения государственного земельного кадастра РФ в условиях рынка. // Государство и право. 1998. №3. С. 31

3   О государственном земельном кадастре Архангельской области: Закон Архангельской области от 22  апреля  1997 года № 22-8-03 // Ведомости Архангельского областного Собрания Депутатов. 1997. №8. С.12

4  О государственном земельном кадастре Республики Саха (Якутия): Закон Республики Саха (Якутия) от 29 декабря 1999 года № 143- 11// Якутские ведомости. 2000. 21 января

73

программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра», утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 августа 1996 года №932.'

Следующим принципом осуществления деятельности по ведению государственного земельного кадастра является непрерывность внесения изменяющихся характеристик земельных участков. Это предполагает отражение в нем всех происходящих изменений, что производится путем использования материалов текущих обследований, съемок и мониторинга земель.

Е.Н. Колотинская акцентирует внимание на необходимость периодического уточнения и обновления кадастровых сведений, которые обеспечивают их соответствие совершенному состоянию и положению природного ресурса. Не поддержание кадастровых сведений на уровне современности, имевшее место в кадастрах многих государств, значительно подорвало в свое время репутацию земельного кадастра и породило идею о его ненужности и нецелесообразности. Возможность несоответствия кадастра фактическому, современному состоянию земель, быстро изменяющемуся в условиях бурного развития техники и механизации, отмечалось в качестве одного из аргументов против ведения земельного кадастра в СССР. Ошибочность данного убеждения была подвергнута критике в литературе. Для точности кадастра необходимо периодически уточнять и обновлять его данные в соответствии с изменениями, происходящими  на земельных участках.2

На первый взгляд может показаться, что непрерывность ведения кадастра и периодичность внесения в него изменений - два самостоятельных принципа осуществления этой деятельности. Представляется, что такая позиция будет являться не совсем верной. При решении этого вопроса необходимо учитывать, что непрерывность ведения кадастра обеспечивается именно периодичностью уточнения и обновления кадастровых сведений.

1    Федеральная   целевая   программа   «Создание   автоматизированной   системы   ведения государственного   земельного   кадастра»:   Утверждена   Постановлением   Правительства Российской Федерации от 3 августа 1996 года №932// СЗ РФ. 1996. №33. Ст.4003

2 Колотинская Е.Н. Правовые основы природно-ресурсовых кадастров в СССР. М., 1986. С.37

74

Существенный шаг по устранению неточностей в понимании этого принципа был сделан принятием Федерального закона «О государственном земельном кадастре», объединившего в статье 5 два вышеуказанных принципа путем установления непрерывности внесения изменяющихся характеристик земельных участков.1 Однако, на наш взгляд, принцип непрерывности предполагает не только периодическое внесение изменений, но и непрерывный характер наблюдения за объектом земельного кадастра, что на сегодняшний день не отражено в законодательстве.

Следует поддержать позицию Л.Н.Мороз, отмечающей общепризнанность того факта, что для обеспечения живучести и исключения деградации любых системных образований, в том числе систем кадастровой информации, указанные наблюдения должны быть только непрерывными. При периодичности наблюдений закономерно формируются заведомо «неработоспособные», «мертвые» кадастровые информационные системы. Убедительным примером данному тезису могут служить постсоветские природоресурсовые кадастры, которые более полувека подвергаются безрезультатному «реформированию», «обновлению» или «дальнейшему совершенствованию» и сведения которых имеют незначительное практическое применение.2

Указывая на непрерывность проведения наблюдений и внесения изменений в государственный земельный кадастр, необходимо вести речь и о периодичности производимых обновлений информации.

На основании Положения о порядке ведения государственного земельного кадастра3 районный (городской) комитет по земельным ресурсам и землеустройству    собирал    от    собственников    земли,    землевладельцев,

1  О государственном земельном кадастре: Федеральный закон от 2 января 2000 года № 28-ФЗ //СЗРФ. 2000. №2. Ст. 149

2  Мороз Л.Н. Организационно-правовые аспекты формирования кадастров и регулирования кадастровых отношений. // Государство и право. 1999. №4. С.77

3   Положение   о   порядке   ведения   государственного   земельного   кадастра:   Утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 1992 года №622 с изменениями и дополнениями от 4 августа 1995 года №784 (утратило силу) // СААП РФ. 1992. №9. Ст. 609; СЗ РФ. 1995. №33. Ст. 3383

75

землепользователей, арендаторов сведения о произошедших изменениях в составе находящихся у них земель и вносил текущие изменения в земельно-кадастровую документацию; ежегодно, не позже 1-го февраля представлял отчет о наличии и использовании земель в государственный комитет по земельным ресурсам и землеустройству субъекта Российской Федерации. Последний обобщал отчеты районных (городских) комитетов, создавал банк данных о наличии и качественном состоянии земельных ресурсов района и ежегодно, не позднее 1 марта, представлял отчет в Государственный комитет по земельной политике (Федеральную службу земельного кадастра России).

Очевидно, что данный нормативный правовой акт предусматривал внесение в государственный земельный кадастр лишь текущих изменений (по мере их возникновения), которые обновлялись ежегодно.

Представляется, что на современном этапе развития земельно-кадастровых отношений этого недостаточно, что связанно с наличием в первую очередь организационных проблем. В связи с тем, что регистрацию прав на землю осуществляют другие государственные органы (учреждения юстиции), возникает необходимость в разработке порядка обмена информацией и ее передачи в комитеты по земельным ресурсам и землеустройству. Федеральный закон «О государственном земельном кадастре», в статье 7 установил десятидневный срок для передачи информации о зарегистрированных правах. Как нам кажется, для обеспечения принципа непрерывности следует установить в законодательстве и срок включения такой информации в государственный земельный кадастр.

Для решения вопроса о периодичности включения в земельный кадастр других сведений необходимо обратиться к экономическим предпосылкам.

В земельном кадастре плановой экономики сведения о количестве земель обновлялись ежегодно, а о качестве сельскохозяйственных угодий и их общей оценке - один раз в пять лет. Некоторые специалисты считают, что количественный учет земель достаточно выполнить один раз в 15-20 лет. Такое

1 О государственном земельном кадастре: Федеральный закон от 2 января 2000 года № 28-ФЗ //СЗ РФ. 2000. №2. Ст.149

76

различие в периодичности обновления сведений в разных разделах действующего земельного кадастра связано с темпом изменения количественного и качественного состояния земель.!

Изменения, происходящие в земельной политике государства, влияют и на состав сведений государственного земельного кадастра, поэтому в тот или иной исторический период времени, как правило, предусматриваются различные экономические критерии периодичности обновления сведений.

В связи с переходом от бесплатного землепользования к платному, то есть рыночному, устраняется само деление оценки земель на общую и частную оценку, принятое в земельном кадастре плановой экономики. Исключаются такие показатели оценки земель, как окупаемость затрат и дифференциальный подход, вместо них вводятся показатели нормативной цены земли и земельного налога. Следует согласиться с мнением Б.М. Рабиновича, указывающего в связи с этим, что при формировании единого земельного кадастра ежегодное обновление сведений о количестве земель следует сохранить, а периодичность обновления сведений о качестве земель, их нормативной цене и земельном налоге установить в пределах двух-трех лет.2

Следовательно, закрепление в законодательстве конкретных сроков (периодичности) обновления кадастровых сведений будет являться гарантией соблюдения указанного принципа и эффективности работы кадастровой информационной системы в целом.

Федеральный закон «О государственном земельном кадастре» от 2 января 2000 года №28-ФЗ на законодательном уровне закрепил принцип открытости сведений земельного кадастра. Так, статья 8 данного нормативного акта, предусматривает, что сведения государственного земельного кадастра носят открытый характер, за исключением сведений, отнесенных законодательством Российской Федерации к категории ограниченного доступа.3

1  Рабинович Б.М. Экономическая оценка земельных ресурсов и эффективности инвестиций. М.Д997.С.143

2  Там же. С. 144

3 О государственном земельном кадастре: Федеральный закон от 2 января 2000 года № 28-ФЗ //СЗ РФ. 2000. №2. Ст. 149

77

В научных работах советского периода, посвященных проблемам земельного кадастра, а также учебных материалах, рассматриваемый принцип, как правило, не указывается. Лишь в некоторых случаях отмечалось, что земельный кадастр является доступным для ознакомления всеми государственными органами и землепользователями.1

Установление положения об открытости сведений земельного кадастра в современном законодательстве связано с новой концепцией его сущности. Теперь государственный земельный кадастр не только функция государственного управления земельными ресурсами, обеспечивающая их рациональное использование, но и информационная система, призванная содействовать обороту (рынку) недвижимости, защите и подтверждению прав на землю, получению достоверной информации о состоянии земель. В таком виде вся земельно-кадастровая система должна быть полезной как широкой общественности, так и отдельным пользователям.

На наш взгляд, следует согласиться с СБ. Пашенько, который характеризуя право на информацию в области земельных отношений указывает на необходимость определения трех составляющих: 1) какого рода информация может быть предоставлена; 2) кому; 3) на каких условиях.

Исходя из этого положения, попытаемся установить, какие сведения государственного земельного кадастра являются открытыми, кто может быть пользователем кадастровой информации и каков порядок ее предоставления.

Любым субъектам земельных правоотношений может быть необходима различная информация о земле - как о ее качестве (например, в процессе хозяйственного использования), так и о зарегистрированных правах. Кроме того, для осуществления государственной регистрации прав на землю так же требуются сведения государственного земельного кадастра.

Правовой   режим    такой   информации   определяется    несколькими

1 Советское земельное право. / Под. ред. Н.И. Краснова, В.П. Балезина. М., 1977. С. 103

2  Пашенько СБ. Право   граждан  на  информацию  в  области   земельных   отношений. // Актуальные проблемы применения Российского права на современном этапе. Краснодар. 1998. С.45

78

нормативными правовыми актами. Так, на основании статьи 128 Гражданского кодекса Российской Федерации информация относится к числу объектов гражданских прав.1 Таким образом, информация уже стала товаром, она передается и распространяется, продается и покупается, наследуется, сдается в аренду и тому подобное. Информационные ресурсы стали важнейшими ресурсами общества наряду с финансовыми, природными, трудовыми и иными.2

Однако это не означает, что из государственных информационных ресурсов любому заинтересованному лицу могут быть предоставлены любые сведения. Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» в статье 10 относит государственные информационные ресурсы к открытым и общедоступным, за исключением документированной информации, отнесенной законом к категории ограниченного доступа. Такая информация может быть двух видов: относимая к государственной тайне и конфиденциальная. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определен Законом Российской Федерации «О государственной тайне»4.

Еще в 1995 году при подготовке проекта руководящих принципов в области землеустройства, Комитет по населенным пунктам Европейской экономической комиссии указал, что развитие земельных информационных систем и распространение информации, содержащейся в регистрах земельных участков и собственности, представляют угрозу для конфиденциальной личной жизни отдельных лиц. Общественность должна понимать и принимать уровень информации, представляемой для общего пользования, поскольку в противном случае будут найдены методы, позволяющие не включать соответствующую информацию   в   регистр,   что приведет   к   снижению    степени   доверия

1   Гражданский кодекс Российской Федерации. (Часть первая) от 30 ноября 1994 года с изм. и доп. от 20 января 1996 года, 12 августа 1996 года, 24 октября 1997 года, 8 июня 1999 года, 17 декабря 1999 года // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301; 1996. № 9. Ст. 773; № 34. Ст. 4026; 1997. № 43. Ст. 4903; 1999. № 28. Ст.3471; № 51. Ст.6288

2  Копылов В.А. О модели гражданского оборота информации // Журнал Российского права. 1999.№9.С.35

3   Об информации, информатизации и защите информации (статья 2): Федеральный закон от 20 февраля 1995 года №24-ФЗ // СЗ РФ. 1995. №8. Ст.609

4  О государственной тайне: Закон РФ от 21 июля 1993 года № 5485-1 с изм. и доп. от 6 октября 1997 года // Российская газета. 1993. 21 сентября; СЗ РФ. 1997. №41. Ст.4673

79 к системе.1

Помимо этого, необходимо учитывать, что неограниченное распространение сведений может причинить вред обладателям вещных прав.2

В Российской Федерации перечень сведений конфиденциального характера, утвержден Указом Президента Российской Федерации от 6 марта 1997 года №188.3 К таким сведениям относятся персональные данные (информация о гражданах), сведения, составляющие тайну следствия и судопроизводства, служебную, врачебную, коммерческую, нотариальную и адвокатскую тайну, тайну переписки, телефонных переговоров.

Из текста данного Указа неясно, является ли информация о правах граждан (в том числе на землю) конфиденциальной информацией. Кроме того, персональные данные рассматриваются как сведения о фактах, событиях и обстоятельствах частной жизни гражданина, позволяющих идентифицировать его личность. Возникает вопрос, как быть иностранцам и лицам без гражданства, которые также могут быть субъектами земельных правоотношений и иметь права на землю?

Во многих странах существуют законы в отношении защиты данных, в то время как в некоторых странах также имеются данные о свободе информации. Однако велика вероятность нарушения баланса между правами граждан в отношении неприкосновенности их частной жизни и обязанностями государства в отношении управления государственными ресурсами в интересах общества. В Нидерландах и Швеции та сумма, за которую закладывается собственность, считается открытой информацией, и она может быть увидена всеми, кто просматривает компьютеризированные кадастры. В Англии такая  информация считается конфиденциальной и подлежит  огласке

1  Проект руководящих принципов в области землеустройства с уделением особого внимания странам с переходной экономикой. / Экономический и социальный совет Европейской экономической комиссии по населенным пунктам. // Копия документа

2 Гонгало Б. Открытость сведений о регистрации прав на недвижимость. // Закон. 1999. №4. С.22

3   Об  утверждении  перечня  сведений  конфиденциального  характера:  Указ  Президента Российской Федерации от 6 марта 1997 года №188 // СЗ РФ. 1997. №10. Ст.1127

80 не в большей степени, чем личные банковские счета.1

Очевидно, что в законодательстве Российской Федерации перечень сведений государственного земельного кадастра конфиденциального характера еще не установлен. В научной литературе, применительно к данному вопросу, в основном, высказываются мнения относительно открытости сведений Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Так, по мнению О.В. Назимкиной, установление обязанности регистрирующего органа беспрепятственно предоставлять сведения, касающиеся инвентарюационных данных о земельном участке, и информацию о собственнике -любому заинтересованному лицу, а информацию об ограничениях и обременениях земельного участка - только с согласия собственника земельного участка, позволит органично учесть интересы регистрирующих органов и казны в целом, связанные со сбором средств за предоставление информации, и государственные интересы по надлежащей защите прав землепользователей.2

Если проводить аналогию применительно к сведениям о правах на земельные участки и об ограничениях этих прав, включаемых в государственный земельный кадастр, то, на наш взгляд, такая позиция не совсем приемлема. Представляется, что именно беспрепятственное предоставление заинтересованным лицам сведений об ограничении прав на землю может служить своеобразной гарантией защиты их прав в случае, например, возможного приобретения земельного участка в собственность.

На наш взгляд, определяя перечень сведений государственного земельного кадастра конфиденциального характера, необходимо законодательно закрепить возможность предоставления сведений о правах на землю лишь по отношению к конкретному объекту (земельному участку), а не по отношению к субъектам прав на него (например, в части предоставления сведений   о    количестве    имеющейся    собственности    конкретного  лица

1 Проект руководящих принципов в области землеустройства с удалением особого внимания странам с переходной экономикой./ Экономический и социальный совет Европейской экономической комиссии по населенным пунктам.// Копия документа

2 Назимкина О.В. Возникновение прав на землю. Автореф. дисс.канд юрид. наук. М., 2000. С.19

81 заинтересованным субъектам, кроме правоохранительных органов).

Сведения же о качестве, другие характеристики земельных участков, информация о наличии свободных земельных ресурсов, должна быть общедоступной, так как может представлять общественный интерес и быть необходимой для реализации прав, свобод и обязанностей граждан. Таким образом, следует разработать перечень сведений государственного земельного кадастра, которые могут предоставляться любому лицу без ограничений.

На основании пункта 2 статьи 8 Федерального закона «О государственном земельном кадастре» органы, осуществляющие деятельность по ведению государственного земельного кадастра, обязаны предоставлять сведения любому заинтересованному лицу, предъявившему удостоверение личности и заявление в письменной форме (юридическому лицу - документы, подтверждающие государственную регистрацию данного юридического лица и полномочия его представителя).1 Следовательно, субъектами права на получение сведений государственного земельного кадастра могут быть как физические лица (граждане Российской Федерации, иностранцы, лица без гражданства), так и юридические лица.

Кроме того, отдельно в законодательстве выделен круг субъектов, которым такая информация может быть предоставлена бесплатно. К ним относятся суды и правоохранительные органы, органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также лица, имеющие право на наследование земельного участка правообладателя по завещанию или закону.2 Данный перечень не является исчерпывающим.

При реализации права на получение информации, содержащейся в государственном земельном кадастре, очень важным является вопрос об условиях ее предоставления. Здесь целесообразно вести речь о форме предоставляемых сведений, сроках такого предоставления, а так же плате за

1  О государственном земельном кадастре: Федеральный закон от 2 января 2000 года № 28-ФЗ //СЗРФ. 2000. №2. Ст. 149

2  Там же. Статья 22

82 оказываемые услуги.

Федеральный закон «О государственном земельном кадастре» указывает, что порядок предоставления сведений государственного земельного кадастра определяется Правительством Российской Федерации.1 В настоящее время в Российской Федерации действуют Правила предоставления сведений государственного земельного кадастра, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 2 декабря 2000 года №918.

В соответствии с данными Правилами предоставляются сведения земельного кадастра, носящие открытый общедоступный характер. Кроме того, в данном подзаконном нормативном акте определены перечень необходимых документов, предоставляемых заинтересованными лицами с целью получения сведений государственного земельного кадастра, и максимальная плата за предоставление сведений. Однако, на наш взгляд, многие общественные отношения, возникающие в связи с предоставлением земельно-кадастровых сведений, Правилами не урегулированы.

Представляется     целесообразным     включить          в     текст    данного

Постановления правовые нормы, устанавливающие: 1) перечень сведений конфиденциального характера; 2) сроки предоставления информации заинтересованным лицам; 3) порядок использования полученных средств.

В юридической литературе не раз высказывалось мнение о необходимости обеспечения эффективности земельного кадастра, которая предполагает как краткосрочный, так и долгосрочный эффект мер государственного регулирования.

На наш взгляд, в процессе создания государственного земельного кадастра и его дальнейшего функционирования такая эффективность должна обеспечиваться и окупаемостью затрат на ведение этой информационной системы. Конечно же, первоначальные расходы, связанные с получением и обработкой информации должны производиться за счет государства. Однако в

1  О государственном земельном кадастре (пункт 5 статьи 8): Федеральный закон от 2 января 2000 года № 28-ФЗ // СЗ РФ. 2000. №2. Ст. 149

2 СЗ РФ. 2000. №50. Ст.4899

83

дальнейшем они в большей степени могут быть покрыты за счет функционирования самой кадастровой системы путем как выявления плательщиков земельного налога, так и получения средств в ходе платы за представляемые сведения.

Из смысла законодательства о государственном земельном кадастре вытекает, что его сведения могут быть предоставлены бесплатно (вышеперечисленным субъектам) и за плату. Поскольку в Российской Федерации ведение земельного кадастра осуществляется органами государственной власти, что исключает возможность формирования реальных рыночных цен на информацию, на федеральном уровне установлены конкретные максимальные ставки такой оплаты - с 1 января 2001 года она составляет 100 рублей.1

Основным пользователем информации о земле является широкая общественность, которая может оказаться не в состоянии адаптироваться к рыночным ценам. Цены не должны препятствовать оптимальному потоку и использованию такой информации. В связи с этим в некоторых случаях цены должны дифференцироваться на основе степени полезности для отдельных пользователей или выгоды, связанной с доступом к такой информации.2 Следовательно, ставки платы за предоставление информации должны различаться в зависимости от того, кому они предоставляются - физическим (гражданам, иностранцам, лицам без гражданства) или юридическим лицам. Такую дифференциацию размеров платы за предоставление сведений могли бы определять территориальные органы Федеральной службы земельного кадастра России.

В законодательстве пока не определен и порядок расходования средств, полученных в виде такой платы. Представляется обоснованным распределение

'Правила предоставления сведений государственного земельного кадастра:  Утверждены

Постановлением Правительства РФ от 2 декабря 2000 года № 918 // СЗ РФ. 2000. №50.

Ст.4899

2 Проект руководящих принципов в области землеустройства с уделением особого внимания

странам с переходной экономикой. / Экономический и социальный совет Европейской

экономической комиссии по населенным пунктам // Копия документа

84

таких средств в бюджетах различных уровней (по принципу размещения средств, полученных от платы за землю) и направление их только на те мероприятия, которые связаны с созданием земельно-кадастровой системы и ее функционированием (автоматизация, средства обеспечения информационных технологий, защита сведений кадастра и так далее)

Помимо установления оплаты, одним из условий предоставления кадастровой информации является определение целей ее дальнейшего использования. В общих чертах порядок использования сведений, полученных из государственных информационных ресурсов, определен в Федеральном законе «Об информации, информатизации и защите информации», некоторые нормы которого были воспроизведены Федеральным законом «О государственном земельном кадастре». В тоже время, спорным является вопрос о необходимости такого дублирования пунктом 4 статьи 8 указанного нормативного акта, который определяет, что сведения, предоставляемые органом, осуществляющим деятельность по ведению государственного земельного кадастра на законных основаниях гражданам и юридическим лицам могут быть использованы ими для создания производной информации в целях ее коммерческого распространения с обязательным указанием источника информации. Кроме того, в данной статье не было указанно, что источником прибыли в таких случаях является результат вложенных труда и средств при создании производной информации, но не исходная информация из государственных ресурсов.1

Следующим принципом осуществления деятельности по ведению государственного земельного кадастра, закрепленным в законодательстве, является сопоставимость и совместимость сведений государственного земельного кадастра со сведениями, содержащимися в других государственных и иных кадастрах, реестрах, информационных ресурсах.2

1 Об информации, информатизации и защите информации: Федеральный закон от 20 февраля 1995 года №24-ФЗ // СЗ РФ. 1995. №8. Ст.609

2 О государственном земельном кадастре (статья 5): Федеральный закон от 2 января 2000 года № 28-ФЗ // СЗ РФ. 2000. №2. Ст.149

85

Для обеспечения принципа сопоставимости, кадастровые сведения должны быть, во-первых, представлены в таких цифровых и текстовых показателях, которые давали бы возможность сравнивать и сопоставлять природный ресурс в самых различных аспектах: по административно-территориальным единицам, категориям пользователей и так далее, и, во-вторых, были бы удобно и рационально размещены в кадастровой документации.1 Поэтому данный принцип необходимо рассматривать в разрезе административных и государственно-территориальных образований, а также применительно к данным, содержащимся в других кадастрах природных ресурсов и государственных информационных системах.

В настоящее время практическая реализация принципа сопоставимости и совместимости кадастровых сведений затрудняется в результате проводимой реорганизации организационных форм ведения кадастра. Поскольку внедрение его автоматизированной системы происходит поэтапно, то полное функционирование кадастровой системы в соответствии с вышеназванным принципом будет иметь место только после полного его завершения. А поскольку сопоставимость и совместимость данных должна обеспечиваться не только применительно к данным земельного кадастра различных территориальных образований, но и к другим информационным системам, необходимо создание одинакового уровня автоматизации государственных информационных ресурсов. Также необходимой является разработка стандартов электронного документооборота между государственными учреждениями.

Исходя из толкования общих положений законодательства, можно выявить и другие немаловажные принципы ведения кадастра.

Во-первых, все сведения государственного земельного кадастра должны быть полными, то есть содержать всю необходимую информацию. Так, государственному кадастровому учету подлежат земельные участки, расположенные на территории Российской Федерации, независимо от форм

1 Колотинская Е.Н. Правовые основы природо-ресурсовых кадастров в СССР. М., 1986. С.39

86

собственности на землю, целевого назначения и разрешенного использования земельных участков.1 С принципом полноты очень тесно связаны иногда упоминаемые в литературе принципы всесторонности и охвата всех земель. В любом случае данные государственного земельного кадастра должны охватывать собой все земли и давать представление обо всех присущих им важнейших свойствах и признаках. Это может осуществляться дифференцированно, в зависимости от категории рассматриваемых земель.

Однако отражение в государственном земельном кадастре всех правовых, экономических, экологических, организационно-хозяйственных и других аспектов пользования земельными ресурсами не должно предполагать включения в систему излишней информации. Например, на сегодняшний день в Российской Федерации, часто высказывается мнение о сложности и информационной перегруженности многих кадастровых систем. Так, по мнению У. Самратова, Советскому кадастру свойственна примитивная детализация и раскладывание на полочки того, что теперь естественно оставить на усмотрение органов местного самоуправления.2 Таким образом, прежняя российская модель предусматривала включение в кадастр значительного объема данных, многие из которых в условиях рыночной экономики уже не нужны. На наш взгляд, для определения полноты всех включаемых в систему сведений нужно ориентироваться на запросы ее пользователей, то есть учитывать какие виды данных о земле могут потребоваться как государственным органам, так и субъектам хозяйствования.

Все сведения государственного земельного кадастра должны быть достоверными, что означает их соответствие действительности. Это предполагает соответствие данных кадастра фактическому состоянию земель в каждый учетный период. Обеспечение достоверности кадастровых сведений достигается на основе установления перечня документов и материалов, служащих источником получения информации о природном ресурсе, порядка

1 О государственном земельном кадастре (пункт 1 статьи 7): Федеральный закон от 2 января 2000 года № 28-ФЗ // СЗ РФ. 2000. №2. Ст. 149

2 Самратов У .Историю земельного кадастра не стоит отбрасывать.// Крестьянские ведомости. 1998. №4

87

рассмотрения и утверждения кадастровых сведений, а также периодичности их уточнения и обновления.х

Использование государственными органами сведений, не соответствующих фактическим обстоятельствам, может привести ко многим нарушениям земельного законодательства. Так, основанием для внесения представления прокуратурой города Краснодара послужили факты отчуждения городской мэрией земель сельскохозяйственного назначения в нарушение установленного порядка, а также факты изъятия земель, отнесённых к федеральной и краевой собственности, воинских формирований, предприятий железнодорожного и автомобильного транспорта, энергетики, научно-исследовательских учреждений. Проверкой было установлено, что постановления о предоставлении земельных участков обществу с ограниченной ответственностью "Магазин "Тургеневский" (постановление от 27 января 2000 года № 125) и товариществу с ограниченной ответственностью "Эврика-К" (постановление от 4 апреля2000 года № 653) были подготовлены с учётом кадастровых справок комитета по земельным ресурсам и землеустройству, согласно которым испрашиваемые земельные участки относились к землям городской застройки (кадастровая справка от 17декабря 1998 года № 48/6101-01.3/3).2

Таким образом, важным обстоятельством в обеспечении достоверности кадастровых данных является установление ответственности за их несоответствие фактическим обстоятельствам в отношении соответствующих должностных лиц (руководителей). Должна быть установлена и степень юридической ответственности в отношении точности сведений кадастра, отражаемых в документах и материалах, предоставляемых всем пользователям кадастровой системы.

В      связи     с     закреплением     в     законодательстве     определения государственного  земельного  кадастра,  по-новому  регламентирующего  его

1 Колотинская Е.Н. Правовые основы природо-ресурсовых кадастров в СССР. М., 1986. С.37

2  Представление прокурора города Краснодара   от 31 июля 2000 года № 07-2-03 // Архив прокуратуры Краснодарского края за 2000 год

сущность (как совокупность документированных сведений) представляется целесообразным указание на принцип документированности его сведений. Данное положение предполагает придание земельно-кадастровой документации статуса юридических документов.

Согласно действующему законодательству, документ (документированная информация) представляет собой зафиксированную на материальном носителе информацию с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать. Кроме того, документирование информации является обязательным условием ее включения в информационные ресурсы.*

Федеральный закон «О государственном земельном кадастре» определяет состав документов государственного земельного кадастра, которые подразделяются на основные (Единый государственный реестр земель, кадастровые и дежурные кадастровые карты), вспомогательные (книги учета документов, выданных сведений и каталоги координат пунктов опорной межевой сети) и производные (справочные и аналогичные документы).2

Состав документов государственного земельного кадастра и порядок их ведения должен быть установлен подзаконным нормативным правовым актом. По-видимому, в таком акте нужно определить и порядок документирования информации, включаемой в кадастр.

Внедрение новых методов документирования, обработки и учета кадастровых сведений во многом изменяет правовую регламентацию документов кадастра. Так, использование компьютерных технологий (создание автоматизированной системы ведения кадастра), позволяет применять к земельно-кадастровым отношениям нормы, определяющие правовой режим электронных документов.

На основании статьи 5 Федерального закона «Об информации, информатизации    и    защите    информации»    документ,    полученный    из

1  Об  информации, информатизации и защите информации (статьи 2,5): Федеральный закон от 20 февраля 1995 года №24-ФЗ // СЗ РФ. 1995. №8. Ст.609

2  О государственном земельном кадастре (статья 13): Федеральный закон от 2 января 2000 года № 28-ФЗ // СЗ РФ. 2000. №2. Ст. 149

89

автоматизированной информационной системы приобретает юридическую силу после его подписания должностным лицом, а юридическая сила документа, хранимого, обрабатываемого и предаваемого с помощью автоматизированных информационных систем может подтверждаться цифровой электронной подписью.1 В письме Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 7 июня 1995 года №С 1-7/03-316 «О федеральном законе «Об информации, информатизации и защите информации» указывается, что юридическая сила электронной цифровой подписи признается при наличии в автоматизированной информационной системе программно-технических средств, обеспечивающих идентификацию подписи, и при соблюдении установленного режима их использования. При подтверждении юридической силы документа с электронной цифровой подписью, такой документ может признаваться в качестве доказательства по делу, рассматриваемому арбитражным судом.2

После соблюдения установленного порядка включения информации в государственный земельный кадастр, она приобретает силу официального документа и может быть обжалована только в суде.

Поскольку любой информации присуще свойство организационной формы (в данном случае - в виде документа), не менее интересным представляется вопрос о виде и форме ее предоставления всем заинтересованным лицам.

В соответствии с пунктом 1 статьи 22 Федерального закона «О государственном земельном кадастре» сведения государственного земельного кадастра об определенном земельном участке предоставляются в виде выписок по месту учета данного земельного участка.3 Правилами предоставления сведений   государственного   земельного   кадастра   предусматривается,   что

1  Об информации, информатизации и защите информации (статья 2):Федеральный закон от 20 февраля 1995года №24-ФЗ // СЗ РФ. 1995. №8. Ст.609

2 Вестник ВАС РФ. 1995.. №9

3 О государственном земельном кадастре: Федеральный закон от 2 января 2000 года № 28-ФЗ //СЗ РФ. 2000. №2. Ст. 149

90

выписки выдаются заявителю на бумажных или электронных носителях.1 По-видимому, такая норма была установлена с учетом реорганизации организационных форм ведения кадастра. Так, целью создания автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра является комплексная автоматизация процесса его ведения на основе современной компьютерной техники.2

Наряду с вышеперечисленными, в процессе использования данных государственного земельного кадастра значение имеет принцип обязательности применения его сведений в случаях, установленных законодательством.

Кроме того, ведение государственного земельного кадастра должно строиться на принципах централизованного руководства земельным кадастром, которое должно быть возложено на Федеральную службу земельного кадастра России. Введение данного принципа позволит осуществлять ведение государственного земельного кадастра по единой методике в масштабах всей страны, исключит возможность дублирования государственных функций различными организациями, и будет способствовать реализации на практике всех вышеперечисленных принципов.

Как уже отмечалось ранее3, одной из гарантий соблюдения земельного законодательства и обеспечения соответствия процесса ведения государственного земельного кадастра его принципам является применение мер юридической ответственности за нарушение законодательства в данной сфере правового регулирования.

Юридическая ответственность, как правовой институт, представляет собой совокупность юридических правил о разрешенных и поддерживаемых государством способах и мерах принудительного и неблагоприятного воздействия   на   лиц,   которые   уклоняются   от  добровольного   исполнения

1   Правила предоставления сведений государственного земельного кадастра: Утверждены Постановлением Правительства РФ от 2 декабря 2000 года № 918 // СЗ РФ. 2000. №50. Ст.4899

2    Концепция   создания   и   функционирования   автоматизированной   системы   ведения государственного земельного кадастра РФ. // Земельный вестник России. 2000. №2. С.6

3 См.: С. 87 диссертации

91

возложенных на них законом обязанностей либо договорных обязательств, либо нарушают установленный законодательством правопорядок.1

На основании статьи 25 Федерального закона «О государственном земельном кадастре» граждане и юридические лица, виновные в нарушении данного закона, несут ответственность в соответствии с законодательством РФ.2 Таким образом, в случаях нарушения принципов ведения государственного земельного кадастра к субъектам правонарушений в данной сфере применяются все известные правовой науке виды такой ответственности, каждый из которых имеет свои особенности и на данном этапе развития законодательства о государственном земельном кадастре проблемы реализации.

Дисциплинарная ответственность за нарушение законодательства о государственном земельном кадастре, также как и за любое земельное правонарушение, возможна лишь в том случае, если виновное поведение нарушителя закона одновременно является и, невыполнением или ненадлежащим выполнением его трудовой функции. Так, к примеру, видами нарушений законодательства в области ведения государственного земельного кадастра, за которые возможно применение мер дисциплинарной ответственности, будут являться не включение или несвоевременное включение вновь поступающей информации в государственный земельный кадастр, а также нарушение сроков предоставления заинтересованным лицам информации, содержащейся в государственном земельном кадастре (кроме сведений, относящихся к категории ограниченного доступа), по фактам совершения которых может быть сделан вывод о неисполнении или ненадлежащем исполнении трудовых обязанностей. Кроме того, при положительном заключении квалификационной комиссии эти нарушения законодательства могут явиться основанием для признания лица несоответствующим занимаемой должности.

1   Чубуков  Г.В.   Аграрное  право.   (Глава  XVIII).   Учебник./  Под.   ред.   Г.Е.   Быстрова, М.И. Козыря. М., 1998. С.400

2  О государственном земельном кадастре: Федеральный закон от 2 января 2000 года № 28-ФЗ //СЗ РФ. 2000. №2. Ст. 149

92

Основания и правила привлечения к гражданско-правовой ответственности в сфере ведения государственного земельного кадастра устанавливаются гражданским законодательством. Также как и при применении мер дисциплинарной ответственности, законодательством не устанавливаются конкретные виды правонарушений в данной области. Гражданский кодекс РФ в статье 1069 лишь указывает, что вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов либо должностных лиц этих органов, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет казны Российской Федерации либо ее субъекта соответственно. Исходя из смысла пункта 4 статьи 22 Федерального закона «О государственном земельном кадастре»,2 гражданско-правовая ответственность может быть применена к виновным, например, в случае использования сведений государственного земельного кадастра способами или в формах, которые наносят ущерб или нарушают законные интересы правообладателей земельных участков. В целом же, в случае нарушения органами государственной власти или их должностными лицами законодательства о государственном земельном кадастре и причинении вследствие этого имущественного или морального вреда правообладателям, формы и содержание гражданско-правовой ответственности будут определяться судом либо арбитражным судом.

Особо эффективным при обеспечении соответствия ведения государственного земельного кадастра его принципам, на наш взгляд, должно являться применение мер административной и уголовной ответственности.

Составы административных правонарушений в данной сфере на сегодняшний момент регламентируются как административным, так и земельным законодательством. В этой связи следует согласиться с мнением И.А.   Иконицкой,  указывающей  на  актуальность  вопроса  о   соотношении

1   Гражданский кодекс Российской Федерации. (Часть вторая) от 26 января 1996 года с изм. и доп. от 12 августа 1996 года // СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 410; № 34. Ст. 4025

2  О государственном земельном кадастре: Федеральный закон от 2 января 2000 года № 28-ФЗ //СЗ РФ. 2000. №2. Ст.149

93

земельного и административного законодательства в части регулирования отношений, связанных с применением мер административной ответственности за земельные правонарушения. «В действующем Земельном кодексе имеется специальный раздел, посвященный видам земельных правонарушений, за которые предусмотрена административная ответственность. Однако концепция нового проекта Кодекса об административных правонарушениях основана на том, что все виды правонарушений, за которые предусматривается административная ответственность, должны содержаться именно в данном законе».1

Действительно, Земельный Кодекс РСФСР2 в статье 125 устанавливает административную ответственность за искажение сведений о состоянии и использовании земель. Кроме того, в соответствии с земельным законодательством, в качестве обязанности всех землепользователей, землевладельцев, собственников и арендаторов устанавливается необходимость по требованию соответствующих органов и их должностных лиц предоставлять информацию о количественных и качественных характеристиках земельного участка.

Однако вопрос о необходимости дублирования положений Кодекса об административных правонарушениях является весьма спорным. Действующий КоАП РСФСР от 20 июня 1984 года3 подобных составов не содержит. Кроме того, проект нового Кодекса об административных правонарушениях каких-либо составов административных правонарушений в сфере ведения государственного земельного кадастра не предусматривает. В основном, содержание его статей лишь косвенно касаются данного вида общественных отношений. Так, в главе, посвященной видам административных правонарушений в области связи и информации, предполагается введение

1  Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации: теория и тенденции развития. М.,1999. С. 29

2   Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 года с изм. и доп. от 28 апреля 1993 года и 24 декабря 1993 года // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. №22. Ст.768; 1993. №21. Ст. 748; СААП РФ. 1993. № 52. Ст. 5085

3 Кодекс об административных правонарушениях РСФСР от 20 июня 1984 года с изм. и доп. от 2 января 2000 года // Ведомости ВС РСФСР. 1984. №27. Ст.909; СЗ РФ. 2000. №2. Ст. 125

94

административной ответственности за незаконный оборот информации, нарушение правил ее защиты, незаконное разглашение информации с ограниченным доступом и так далее. В числе административных правонарушений в области охраны окружающей среды и природопользования называется сокрытие или искажение экологической информации.1 Таким образом, Земельный кодекс РСФСР частично восполняет пробелы административного законодательства. Подобный анализ действующего административного и земельного законодательства позволяет сделать вывод о необходимости его совершенствования. Представляется, что данный процесс должен идти по следующим основным направлениям.

Во-первых, все составы административных правонарушений в области ведения государственного земельного кадастра на уровне федерального законодательства должны содержаться лишь в Кодексе об административных правонарушениях, как это предусматривается проектом Земельного кодекса РФ, который в пункте 1 статьи 148 указывает, что лица, виновные в нарушении актов земельного законодательства несут административную ответственность в порядке, установленным федеральными законами. Это обеспечит единство в применении данного законодательства. Субъекты РФ на основании пункта к) статьи 72 Конституции РФ, относящей административное и земельное законодательство к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов3, вправе конкретизировать составы административных правонарушений с учетом местных особенностей. Так, Закон Краснодарского края «Об охране земель сельскохозяйственного назначения» 4 в настоящее время   конкретизирует   содержание       такого   состава   административного

1    Проект  кодекса  РФ   «Об  административных  правонарушениях»  (внесен  депутатами Государственной Думы Жуковой Н.Н., Рыбаковым Ю.А., Лукьяновым А.И.) // Справочная правовая система «Гарант»: Правовая компьютерная программа «Гарант 5.1.1»

2  Проект Земельного кодекса РФ (внесен депутатами ГД Похмелкиным В.В., Головлевым В.И., Томчиным Г.А.) //   Справочная правовая   система «Гарант»: Правовая компьютерная программа «Гарант 5.1.1»

3  Конституция РФ. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года.// Российская газета. 1993. 25 декабря

4  Об охране земель сельскохозяйственного назначения: Закон Краснодарского края от 2 декабря 1996 года № 54-КЗ // Кубанские новости. 1996. 17 декабря

95

правонарушения, как искажение сведений о состоянии и использовании земель, и характеризует его как приписки и искажения сведений в статистической документации о наличии, состоянии и использовании земельных угодий, объемах выполнения работ по мелиорации, культуртехники, рекультивации и иным мероприятиям. Совершившие указанное правонарушение подвергаются штрафу: должностные лица в размере от 50 до 100, граждане - от 20 до 50 минимальных размеров оплаты труда. Хотя, одновременно с этим, необходимо отметить, что количество выявленных правонарушений в данной сфере, и соответственно, фактов привлечения к административной ответственности за такое деяние, остается достаточно низким. К, примеру, в 1999 году в Краснодарском крае краевым, районными и городскими комитетами по земельным ресурсам и землеустройству было проведено 24706 проверок земельного законодательства на площади 5081,2 тысячи га. В процессе проверок выявлено 17025 нарушений земельного законодательства на площади 756, 8 тысячи га.1 Из данного общего количества выявленных правонарушений факты искажения сведений о состоянии и использовании земель были выявлены лишь в двух районах Краснодарского края. Так, в Белореченском районе выявлено 11 фактов совершения данного правонарушения на площади 30 га, допущенных гражданами. Предписания об устранении нарушений земельного законодательства были выписаны главам крестьянских хозяйств, в результате хозяйственной деятельности которых обнаружено отсутствие книги истории полей, что приводит к искажению сведений о состоянии и использовании земель. В Калининском районе выявлено всего одно нарушение вышерассмотренной правовой нормы на площади 12 га, был наложен штраф в размере 1, 670 тысяч рублей.2 Должностные лица к мерам административной ответственности за данное правонарушение не привлекались.

Исходя из приведенного анализа правоприменительной деятельности,

1  Пояснительная записка к отчету о контроле за использованием земель по Краснодарскому краю   за   1999   год.   //  Архив   Комитета   по   земельным   ресурсам   и   землеустройству Краснодарского края за 1999 год

2  Отчет о контроле за использованием земель по Краснодарскому краю за 1999 год // Архив Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Краснодарского края за 1999 год

96

можно сделать вывод о необходимости совершенствования, а точнее -изменения перечня составов административных правонарушений в области ведения государственного земельного кадастра. В Кодексе об административных правонарушениях Российской Федерации следует предусмотреть состав такого земельного правонарушения, как « искажение сведений о состоянии и использовании земель», предусматривающего ответственность и должностных лиц, и граждан, с одновременным его исключением из Земельного кодекса.

Однако наличия данного состава будет недостаточным для обеспечения функционирования земельно-кадастровой системы на основе закрепленных в законодательстве принципах. В юридической науке уже поднимался вопрос о необходимости установления в Кодексе об административных правонарушениях РФ административной ответственности в отношении собственников земельных участков, землевладельцев и землепользователей за непредставление сведений о качественных и количественных изменениях земельного участка соответствующим органам с целью обеспечения принципа достоверности системы регистрации прав на недвижимое имущество1.

Данное положение напрямую относится и к совершенствованию системы ведения государственного земельного кадастра с точки зрения обеспечения принципа достоверности кадастровых сведений. Как показывает практика, многие хозяйствующие субъекты не представляют сведения о наличии и использовании земель и не ведут статистическую отчетность. Так, при проведении соответствующих проверок в Каневском районе Краснодарского края было установлено, что из 1080 крестьянских хозяйств в районный отдел статистики отчитались 583.

На наш взгляд, данный состав правонарушения должен применяться и по отношению к должностным лицам органов государственной власти и местного

1  Назимкина О.В. Возникновение прав на землю. Автореф. дисс... кан. юрид. наук. М, 2000. С.19

2  Информация о ходе выполнения поручения Краевого комитета по земельным ресурсам и землеустройству от 11 июля 2000 года № 04/1174 // Архив Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Краснодарского края за 2000 год

97

самоуправления, от решения которых во многом зависит юридическая судьба земельного участка. Например, при проведении проверки исполнения земельного законодательства, проведенной Крымской межрайонной прокуратурой в первом полугодии 2000 года, было выявлено, что Кеслеровской администрацией выделялись земельные участки без определения градостроительных требований по их использованию, не указывался вид пользования, цель выдачи участков, что порождало земельные споры и делало невозможным оформление правоустанавливающих документов на землю.1

Кроме того, в целях обеспечения принципов открытости кадастровых сведений и непрерывности внесения изменяющихся характеристик земельных участков по отношению к должностным лицам, непосредственно осуществляющим ведение государственного земельного кадастра, следует установить в качестве административных правонарушений вышеупомянутые составы:

1)не включение или несвоевременное включение вновь поступающей информации в государственный земельный кадастр;

2)нарушение сроков предоставления заинтересованным лицам информации, содержащейся в государственном земельном кадастре (кроме сведений, относящихся к категории ограниченного доступа) с одновременным привлечением к дисциплинарной ответственности.

Во-вторых, на законодательном уровне должен быть разрешен вопрос о статусе и компетенции субъектов, уполномоченных привлекать к административной ответственности за нарушение законодательства о государственном земельном кадастре. До недавнего времени к административной ответственности лиц, виновных в нарушении законодательства о государственном земельном кадастре, в пределах своей компетенции привлекал Государственный комитет по земельной политике и его территориальные подразделения в порядке осуществления государственного

1 Информация по проверке исполнения земельного законодательства, в том числе при приватизации земельных участков от 25 августа 2000 года № 7/11-2376-2000 // Архив прокуратуры Краснодарского края за 2000 год

98

контроля за использованием и охраной земель. В связи с реорганизацией системы органов государственного управления земельными ресурсами, данные полномочия переданы Федеральной службе земельного кадастра России. Возникает вопрос, какой государственный орган будет осуществлять привлечения к административной ответственности за данный вид земельных правонарушений должностных лиц указанной службы? На наш взгляд, данные вопросы должны решаться преимущественно в судебном порядке.

Общественные отношения по ведению государственного земельного кадастра, строясь на определенных принципах, подчиняются специальным правилам и регулируются рядом федеральных законов, в том числе и уголовным, предусматривающим уголовную ответственность за правонарушения с большой степенью общественной опасности. В настоящее время законодательно закреплены некоторые совершенно новые составы преступлений, касающиеся различных сфер общественной жизни, в том числе и ведения государственного земельного кадастра. Так, в связи с реформированием форм земельного кадастра, созданием автоматизированной системы его ведения, законодательным закреплением принципа документированности кадастровых сведений (государственный земельный кадастр- свод документированных сведений) особо актуальным становится вопрос об уголовно-правовой защите содержащихся в информационной системе данных.

Следует согласиться с В.В. Крыловым, который отмечает, что трудно переоценить важность точно формализованного представления о сущности и свойствах информации как феномене, над которым осуществляются разнообразные, в том числе и криминальные действия, в информационной сфере.1 Бесспорно, применение автоматизированных систем значительно облегчает работу по ведению кадастра, сбору и обработке имеющихся и вновь поступающих данных. Однако такой технический прогресс может повлечь за собой и ряд негативных последствий, на предотвращение которых и направлены

1 Крылов В.В. Информация как элемент криминальной деятельности. // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 1998. №4. С.50

99

нормы   Уголовного   кодекса   РФ,   впервые   предусмотревшего   уголовную ответственность за преступления в сфере компьютерной информации.

Статья 272 УК РФ установила ответственность за неправомерный доступ к компьютерной информации при условии, если это деяние повлекло за собой уничтожение, блокирование, модификацию либо копирование информации, нарушение работы ЭВМ, системы ЭВМ или их сети.1 Помимо данного состава, действующим уголовным законодательством предусматривается ответственность за создание, использование и распространение вредоносных программ для ЭВМ (статья 273 УК РФ) и нарушение правил эксплуатации ЭВМ, системы ЭВМ или их сети (статья 274 УК РФ).

Уголовная ответственность за преступления в сфере экономической деятельности установлена главой 22 УК РФ.2 Правонарушения этого вида определяются как предусмотренные уголовным законом общественно опасные деяния, посягающие на общественные отношения, складывающиеся по поводу производства, обмена, потребления материальных благ и услуг.

Так, например, уголовным законом (статья 170 УК РФ) теперь охраняются и общественные отношения, связанные с ведением Государственного земельного кадастра. Данная статья устанавливает ответственность за регистрацию заведомо незаконных сделок с землей, искажение учетных данных Государственного земельного кадастра, а равно умышленное занижение платежей за землю.

Объектом данного преступления являются общественные отношения по поводу рационального использования и оборота земли, а также установленный государством порядок регистрации сделок с землей.3

Искажение учетных данных Государственного земельного кадастра состоит в подготовке и внесении неверных оценочных и фактических данных в

1 Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 года с изм. и доп. от 27 мая, 25 июня 1998 года; 9 февраля, 15 марта, 18 марта, 9 июля 1999 года // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954; 1998. №22. Ст.2332. №26. Ст.3012; 1999. № 7. Ст.871, №11. Ст.1255, №12. Ст.1407, №28. Ст.3489

2  Там же.

Рарога А.И. Уголовное право России. Особенная часть. М., 1996. С. 150

100

учетные документы, предусмотренные соответствующими нормативными актами. Эти данные могут касаться как правового режима земель и их качества, так и достоверных размеров земельных участков -допустим, для уменьшения облагаемой налогами или иными платежами базы, которая исчисляется на основе оценки земли.

Субъективная сторона преступления определяется виной в форме прямого умысла. Виновный должен сознавать общественно-опасный характер действий, влекущих искажение учетных данных Государственного земельного кадастра и желать их наступления. Важным моментом является тот факт, что для наступления уголовной ответственности необходимо наличие корыстной или иной личной заинтересованности должностного лица. Она может выражаться в создании благоприятных условий для совершения сделок с землей, предоставлении незаконных услуг третьим лицам, создании выгод и преимуществ для себя или третьих лиц.!

Анализируемая норма является новеллой, и включение ее в Уголовный кодекс безусловно, является положительным моментом. Однако, на наш взгляд, законодатель не учел ряд обстоятельств, вследствие чего затрудняется ее реализация и данная статья остается «неработающей». К примеру, в правоприменительной практике правоохранительных органов Краснодарского края данная норма не применялась. Это может быть обусловлено рядом обстоятельств, в том числе и большей эффективностью и упрощенным (по сравнению с уголовным судопроизводством) порядком привлечения к административной ответственности.

На наш взгляд, одной из основных причин нереализации данной нормы является юридическое несовершенство закона, а также ошибки, допущенные при формировании нормы Уголовного кодекса, которые повлекли за собой возникновение пробелов в правовом регулировании рассматриваемых общественных отношений.

Исходя   из смысла статьи, объективная сторона данного преступления

1  Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации. Особенная часть./ Под. ред. Ю.И. Скуратова, В.М. Лебедева. М., 1996. С. 167

101

может быть выражена в совершении любого из трех перечисленных действий, затрагивающих земельные отношения.

Данные составы преступлений имеют определенные общие признаки: совершение их с прямым умыслом, из корыстной или иной личной заинтересованности, использование служебного положения, а также наличие специального субъекта - должностного лица. Эти признаки, видимо, и послужили основанием для объединения различных составов преступления в единую статью. Но, несмотря на наличие определенного сходства, предусмотренные статьей 170 УК РФ правонарушения имеют и существенные различия, определяемые объективной стороной их составов. Таким образом, название статьи «Регистрация незаконных сделок с землей» по существу уже ее диспозиции, что в некоторых случаях может создавать затруднения в правоприменительной деятельности.

Субъект данного преступления определяется как должностное лицо, осуществляющее ведение Государственного земельного кадастра Российской Федерации (работник Федеральной службы земельного кадастра России и его территориальных органов). Однако, учитывая тот факт, что, согласно земельному законодательству, физические и юридические лица обязаны своевременно представлять в органы, осуществляющие ведение государственного земельного кадастра, сведения об изменениях в составе предоставленных им земельных участков, велика вероятность искажения сведений земельного кадастра путем умышленного предоставления недостоверных сведений этими лицами. Кроме того, предоставлять информацию, которая может быть включена в государственный земельный кадастр, могут граждане, не являющиеся должностными лицами, к примеру, осуществляющие землеустроительные работы или оценку земель на основании лицензии.

Таким образом, вполне целесообразно было бы расширить субъектный состав данного преступления, включив в него как должностных работников соответствующих юридических лиц, так и граждан.

102

В связи с вышеизложенным, представляется целесообразным внести изменения в Уголовный кодекс РФ путем исключения из статьи 170 характеристики таких составов преступлений, как искажение данных государственного земельного кадастра и умышленное занижение платежей за землю, и объединенить их в отдельную статью. Кроме того, при возникновении большой общественной опасности, уголовную ответственность можно было бы применять и в случае умышленного представления неверных данных лицом, не обладающим какими-либо должностными функциями. Указанная статья должна содержать следующие составы:

Статья 1701. Нарушение законодательства о государственном земельном кадастре.

1 .Представление заведомо неверных сведений, включаемых в государственный земельный кадастр, а равно их искажение, в том числе с целью занижения платежей за землю, если эти деяния причинили крупный ущерб гражданам, организациям или государству, -

2.Искажение (изменение) учетных данных государственного земельного кадастра, а равно умышленное занижение размеров платежей за землю, если эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинтересованности должностным лицом с использованием своего служебного положения, -

Законодательное закрепление выше приведенных положений позволит в должной мере реализовать правовые нормы в целях укрепления законности в процессе ведения государственного земельного кадастра и обеспечить его соответствие выше рассмотренным принципам.

В заключении хотелось бы отметить важность юридического значения установления принципов ведения государственного земельного кадастра, которыми являются: единство системы и технологии ведения, непрерывность внесения изменяющихся характеристик земельных участков, открытость кадастровых сведений, их полнота, документированность, сопоставимость и совместимость, обязательность применения сведений земельного кадастра и централизованное  руководство  процессом  его  ведения.   Такая  значимость

103

обусловлена тем фактом, что, отражая объективную действительность, такие основные начала деятельности, в то же время, обуславливают требования, предъявляемые к процессу ведения кадастра. Каждый из них требует тщательного изучения.

Произвольное изменение или отказ от какого-либо основополагающего положения может повлечь за собой радикальное изменение сути рассматриваемой деятельности.

2.3. Соотношение ведения государственного земельного кадастра с другими функциями государственного управления

Ведение государственного земельного кадастра наряду с другими функциями государственного управления является одной из разновидностей регулирования земельных отношений в виде управленческой деятельности государства.

Понятие «управление» имеет много значений. В обобщенном виде оно представляет собой любое целенаправленное организующее воздействие на какие-либо процессы для приведения их в соответствие с определенными закономерностями.

В области земельных отношений государственное управление проявляется как распределительная деятельность государственных органов по организации рационального использования и охраны земельных ресурсов.

Практически управление земельными ресурсами проявляется в виде регулирования земельных отношений посредством правовых норм и обеспечения соблюдения требований земельного законодательства, путем принятия необходимых мер воздействия.

Таким образом, функции государственного регулирования земельных отношений в этом случае являются и функциями государственного управления

Боголюбов С.А. Земля и право. М., 1997. С. 170

104 земельными ресурсами.1

Необходимо отметить, что в юридической литературе понятия управления, государственного управления, его функций теоретически разработаны и широко применялись в практической деятельности и научных работах. У некоторых авторов сложилось мнение, что государственное управление есть не что иное, как подзаконная исполнительно-распорядительная деятельность государственных органов. По мнению А.И. Алехина, государственное управление есть, функционирование субъектов исполнительной власти и форма практической реализации исполнительной власти в ее собственном смысле. 2

Итак, государственное управление земельными ресурсами характеризуется как особый вид властно-организационной государственной деятельности, проявляющейся через свои функции. Ведение государственного земельного кадастра, в свою очередь, является разновидностью такой деятельности, оно имеет свою цель - создание отвечающей современным требованиям информационной системы, содержащей объективные данные о земле, и свой порядок осуществления.

В юридической литературе различных исторических периодов времени, наряду с ведением государственного земельного кадастра, выделялись различные функции государственного управления земельными ресурсами. В настоящее время к основным из них относятся планирование использования и охраны земель, их распределение и перераспределение между физическими и юридическими лицами, организация осуществления землеустройства и мониторинга земель, осуществление государственного контроля за их использованием и охраной, разрешение земельных споров и так далее. Причем, ведение государственного земельного кадастра рассматривается как функция, имеющая служебную роль по отношению к другим, которая предназначена для

1  Земельное право России. Учебник. / Под. ред. Ю. Г. Жарикова, В.Х. Улюкаева и др. М., 1997.С.111

2 Административное право Российской Федерации. Учебник / Под. ред. А.П. Алехина, Ю.М. Козлова. М, 1993. С.14

105

их обеспечения.1 На наш взгляд, установление кадастровой функции государства как служебной, должно носить несколько условный характер, так как без надлежащего использования данных этой информационной системы, практически, ни одна другая функция государственного управления земельными ресурсами не может быть реализована в полной мере, то есть не получит своего практического осуществления.

Кроме того, некоторые функции государственного управления могут, в свою очередь, быть рассмотрены как служебные по отношению к ведению кадастра. К ним, в частности, относится государственный учет природных ресурсов.

В связи с этим, определенным и обоснованным представляется подразделение всех функций государственного управления земельными ресурсами по отношению к ведению государственного земельного кадастра на две большие группы. К первой группе следует отнести те функции, которые предопределяют содержание кадастра и в результате которых получаются его данные, ко второй - функции, для которых, соответственно он и ведется, то есть по отношению к которым реализуется основная цель создания -информационное обеспечение.

К государственным мероприятиям (функциям), в процессе осуществления которых получаются сведения государственного земельного кадастра, относятся учет земель (их качества и количества), оценка и регистрация. Данные функции в юридической литературе чаще всего рассматриваются как части земельного кадастра. Этой же позиции придерживаются и специалисты в области землеустройства, которые рассматривают способы и методы вышеуказанных функций как отдельные подсистемы его создания и ведения.

Однако сам кадастр в широком смысле этого слова представляет собой информацию и не может отождествляться с процессом ее получения, то есть с регистрацией, оценкой и так далее, которые являются самостоятельными мероприятиями.    А    вот    обобщение    полученных    в    результате        этих

Земельное право России. Учебник. / Под. ред. В.В. Петрова. М., 1998. С. 108

106

государственных    мероприятий    сведений,    порядок    их    включения    и использования напрямую относится к ведению кадастра.

Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним (в том числе на землю) представляет собой юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав.1

Права на землю в настоящее время подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре прав, ведение которого осуществляется учреждениями юстиции. Сведения о зарегистрированных правах затем подлежат передаче в органы государственной власти, осуществляющие управление земельными ресурсами для их включения в государственный земельный кадастр

На наш взгляд, государственную регистрацию прав на землю в настоящее время можно отнести к функциям государственного управления земельными ресурсами лишь условно, поскольку этот вид деятельности не осуществляет орган специальной компетенции (Федеральная служба земельного кадастра России). Кроме того, регистрация прав на землю объединена с регистрацией прав на другое недвижимое имущество.

Однако регистрация прав остается общей функцией государственного управления и сведения о правах, получаемые в ходе ее реализации, формируют часть сведений земельной регистрации в рамках государственного земельного кадастра.

Соотношение государственной регистрации прав на землю и ведения государственного земельного кадастра обусловлено и тем обстоятельством, что данные последнего обязательно подлежат применению при осуществлении регистрационных процедур. Так, на основании статьи 4 Федерального закона «О государственном земельном кадастре» одной из целей его создания и ведения является информационное обеспечение государственной регистрации

'О   государственной   регистрации   прав   на   недвижимое   имущество   и   сделок   с   ним: Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594

107

прав на недвижимое имущество и сделок с ним.1 Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» в статье 17 указывает, что обязательным приложением к документам, необходимым для регистрации прав, является план земельного участка с указанием его кадастрового номера.2 В качестве требования к документам, представляемым на государственную регистрацию прав, в данном нормативном правовом акте указывается необходимость наличия в их содержании описания недвижимого имущества.

А поскольку присвоение кадастрового номера, создание планов земельных участков, определение их достоверных характеристик происходит в рамках ведения кадастра естественным будет являться тот факт, что осуществление государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним без данных этой информационной системы невозможно.

Таким образом, земельная регистрация обеспечивает изучение земель в качестве использования правовых характеристик. Однако субъекты земельных правоотношений в ходе реализации своих прав могут быть заинтересованы в обеспечении сведениями не только о правовом, но и хозяйственном и природном положении земель. Для этих целей существует учетная функция государственного управления земельными ресурсами, которая иногда необоснованно отождествляется с ведением кадастра.3 Выделение кадастровой функции управления природными ресурсами, объединяющей деятельность государственных органов по ведению как учета природных ресурсов, так и ведению кадастров, не исключает самостоятельности каждого из них в единой системе народнохозяйственного учета.

Учет земель направлен на получение, обработку, анализ и хранение сведений    о    количестве,     качественном    состоянии    и    хозяйственном

1  О государственном земельном кадастре: Федеральный закон от 2 января 2000 года № 28-ФЗ //СЗ РФ. 2000. №2. Ст. 149

2   0  государственной  регистрации  прав  на  недвижимое  имущество  и  сделок  с  ним: Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594

3 См: Земельное право России. Учебник. / Под. ред. Б.В. Ерофеева. М., 1998. С.258

4 Колотинская Е.Н. Правовые основы природно-ресурсовых кадастров в СССР. М., 1986. С. 63

108

использовании земель. Земля учитывается как место для размещения определенных объектов (промышленности, транспорта, сельского и лесного хозяйства и так далее), по размерам территорий, земельных участков, угодий, как производительная сила в сельском и лесном хозяйстве. Однако нельзя сводить учетную функцию органов государственной власти только к получению подобных характеристик с целью установления экономически целесообразного использования земли в соответствии с ее целевым назначением. Действительно, количественные и качественные характеристики земли, и как природного объекта и как средства производства, включаемые в государственный земельный кадастр на основании учета, используются как для правильной организации производства, размещения объектов, так и ведения сельского хозяйства. Но, в то же время, все полученные данные могут иметь не только экономическое,      но      и            правовое     значение.      Например,      земли

сельскохозяйственного назначения, установленные при учете, не могут быть использованы в иных целях. Такой перевод допускается лишь в исключительных случаях. Так, на основании закона Краснодарского края «Об охране земель сельскохозяйственного назначения»1 уменьшение площадей орошаемых и осушенных земель, пашни, ценных многолетних насаждений и перевод их в менее ценные сельскохозяйственные угодья производится администрацией Краснодарского края при наличии положительных заключений сельскохозяйственных, мелиоративных и землеустроительных служб. Изъятие же земель опытно-производственных хозяйств с целью их предоставления для несельскохозяйственных нужд допускается только в исключительных случаях при отсутствии других вариантов размещения объектов и при условии обязательного освоения взамен такой же площади новых земельных участков.

Сведения    государственного    земельного    кадастра,    полученные    в результате   учета,    являются    основой       проведения    землеустройства   и

1 Об охране земель сельскохозяйственного назначения: Закон Краснодарского края   от 2 декабря 1996 года №54-КЗ // Кубанские новости. 1996.Пдекабря

109

планирования использования и охраны земель. При совершении земельного правонарушения, выразившегося в загрязнении, порче, захламлении земель, данные сведения будут использованы органами, осуществляющими государственный контроль за использованием и охраной земель, а так же другими правоохранительными органами. Так, при наличии сведений бонитировки почв или качественной оценки земель, можно определить сравнительную ценность данных угодий. Ухудшение их качества по сравнению с прежними данными кадастра, будет являться доказательством по делу.

Конечно же, ведение государственного земельного кадастра и учет земель имеют много общего. Как отмечает Е.Н. Колотинская, связь государственного учета и ведения кадастра природного ресурса проявляется в единстве объекта учета и кадастра и органов, осуществляющих их ведение, а так же в согласованности мероприятий по их ведению, направленных на достижение общей цели - выявления сведений о природном ресурсе.1

Но, несмотря на такую общность, эти две функции государственного управления земельными ресурсами, являются самостоятельными. Сведения государственного земельного кадастра о количестве и качестве земель, формируются на основе первичного изучения этих свойств в процессе учета.

Особо актуальным в настоящее время является вопрос о соотношении государственного земельного кадастра и оценки земель. Это обусловлено значением такой деятельности, которое проявляется в необходимости получения достоверной оценочной стоимости земельных участков. Пользователем информации о такой стоимости могут быть как государственные органы, органы местного самоуправления, которые осуществляют управление земельными ресурсами, так и различного рода индивидуальные субъекты при совершении сделок.

В статье 4 Федерального закона «О государственном земельном кадастре» указывается, что одной из целей государственного земельного кадастра является информационное обеспечение экономической оценки земель и учета

'Колотинская Е.Н. Правовые основы природно-ресурсовых кадастров в СССР. М.,1986. С. 64

по

стоимости земли в составе природных ресурсов, а в пункте 4 статьи 17 определяется, что сведения об экономических характеристиках земельных участков вносятся в документы государственного земельного кадастра на основании данных государственной кадастровой и иной оценки земель.1 Таким образом, ни из определения государственного земельного кадастра, содержащегося в законе, ни из других его положений неясно, включаются ли данные экономической оценки земель в государственный земельный кадастр, или сам кадастр ведется для ее определения. На наш взгляд, такая неточность по отношению к данным государственного земельного кадастра об оценке земель обусловлена взаимосвязью и взаимозависимостью кадастровой и оценочной функции государственного управления земельными ресурсами. Так, данные оценки земель включаются в кадастр и составляют специальный его раздел. Однако, другие сведения земельного кадастра, например, получаемые путем проведения мероприятий по качественному учету земель, в процессе которого выделяется их целевое назначение, зональные типы, классы, подклассы и виды, используются для определения стоимости земельных участков.

В юридической литературе понятие оценки земли варьируется в зависимости от того, какие именно земельные участки являются ее объектом. Это обусловлено применением различных методик оценки к различным категориям земель и, соответственно, использованием различных показателей.

Так, под оценкой сельскохозяйственных земель следует понимать определение их сравнительной производительной ценности как главного средства производства в сельском хозяйстве или, другими словами, относительной доходности, получаемой от земли различного качества.

Применительно к землям сельскохозяйственного назначения земельно-оценочными показателями будут являться урожайность сельскохозяйственных культур и продуктивность земель.

1  О государственном земельном кадастре: Федеральный закон от 2 января 2000 года № 28-ФЗ // СЗ РФ. 2000. №2. Ст. 149

2  Экономическая оценка сельскохозяйственных угодий Ростовской области./ Под. ред. А.С. Чешева, СМ. Цвылева . Ростов на Дону, 1991. С.9

Ill

Факторы (критерии) оценки городских земель несколько иные. Ими будут являться, например, физико-географические характеристики, экологическая обстановка региона, коммуникационные факторы, учитывающие местоположение земельного участка.

Оценка земель подразделяется на виды и в зависимости от субъектов, ее осуществляющих. Оценка земель, осуществляемая физическими и юридическими лицами на основе лицензии, является индивидуальной, а государственными органами- массовой (кадастровой). Наличие таких разновидностей оценки земель обусловлено и тем фактом, что объектом при индивидуальной оценке являются конкретный земельный участок или их совокупность, а при кадастровой - все земельные ресурсы страны.

Общее правовое регулирование оценки земель осуществляется Федеральным законом от 29 июля 1998 года № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»1 и Постановлением Правительства РФ от 25 августа 1999 года № 945 «О государственной кадастровой оценке земель»

Федеральный закон от 29 июля 1998 года «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» определил ее как деятельность субъектов оценочной деятельности, направленную на установление в отношении объектов оценки рыночной или иной стоимости. Субъектами в рамках этого понятия признаются, с одной стороны, юридические и физические лица (индивидуальные предприниматели), а с другой - потребители их услуг - заказчики. То есть данный нормативно-правовой акт регулирует только те общественные отношения, которые возникают при осуществлении индивидуальной оценки земельных участков.

Кроме того, в статье 2 этого Федерального закона в качестве отношений, подлежащих правовому регулированию, называются отношения, возникающие при осуществлении оценки в отношении объектов, принадлежащих Российской Федерации, субъектам РФ, муниципальным образованиям, физическим и юридическим лицам, для целей совершения сделок

1  СЗРФ.1998. №31.Ст.3813

2  СЗРФ.1999. №35. Ст.4326

112

с объектами оценки.1

Кадастровая (массовая) оценка земли, которая должна осуществляться исключительно органами государственной власти и на основе которой должны формироваться сведения государственного земельного кадастра об экономических характеристиках земельных участков, в настоящее время подлежит правовому регулированию лишь вышеупомянутым Постановлением Правительства РФ, то есть подзаконным нормативным правовым актом. Однако им регулируются далеко не все общественные отношения, которые возникают в процессе осуществления кадастровой оценки земли и включения сведений в земельный кадастр. К тому же, постановление содержит лишь предписания соответствующим органам по ее проведению.

Таким образом, возникает необходимость в правовом регулировании данных общественных отношений на законодательном уровне. Эта необходимость обусловлена теми целями, при достижении которых данные земельного кадастра об оценке земли будут использоваться.

Во-первых, на основе данных массовой оценки земель могут производиться и индивидуальные оценки (конкретных объектов). Так, при их осуществлении на сегодняшний день самой насущной проблемой является получение исходной информации об объекте оценки. К примеру, по словам И. Артеменкова, очень часто заказчики скрывают ее, рассчитывая на уменьшение налога при продаже. Вследствие этого приходится прибегать к помощи риэлторов, чтобы получить истинную информацию об объекте оценки. При наличии подобных сведений земельный кадастр мог бы решить подобную проблему в отношении земельных участков.

Пока же, как правило, при регистрации и оформлении сделок истинные цены остаются неизвестными. Естественно, что такая ситуация является почвой для развития процесса криминализации рынка. Напротив, использование данных государственного земельного кадастра об оценке земель могло бы стать

1   Об оценочной деятельности в Российской Федерации: Федеральный закон от 29 июля 1998 года № 135-ФЗIIСЪ РФ. 1998. №31. Ст. 3813

2  Самохина Е. Как работают оценщики.// Закон. 1999. №5. С.61

из

информационной поддержкой рынка недвижимости и ипотеки. Кроме того, возникла бы возможность информирования всех заинтересованных лиц о стоимости земель в целях осуществления ими сделок, а также в иных целях, не запрещенных законом.

Во- вторых, использование данных об оценке земель необходимо и для целей налогообложения, установления нормативной цены земли. Рыночная стоимость земли должна быть положена в основу критерия в случаях возмещения собственникам убытков при изъятии земель для государственных и муниципальных нужд.

В результате проведения государственной кадастровой оценки земель будет получена реальная картина их стоимости на территории РФ, что позволит осуществлять более эффективное управление земельными ресурсами и связанными с ними объектами недвижимости, а также проводить сбалансированное планирование доходной части бюджетов всех уровней, стимулировать развитие инвестиционных процессов и развитие экономики в целом.'

Кадастровая оценка земель в будущем должна быть реализована только как функция государственного управления земельными ресурсами, на основе реализации которой государственный земельный кадастр обеспечивается достоверной информацией об экономических характеристиках земельных участков, с определенными четко задачами, целями и правовым регулированием.

В настоящее время, в юридической литературе в числе основных функций государственного управления все чаще упоминается реализация Закона о плате за землю, целью которой является повышение эффективности использования земель, их охрана, а также пополнение соответствующих бюджетов для финансирования указанных в законодательстве мероприятий. Так, в соответствии со статьей 2 Закона «О плате за землю» целью ее введения является стимулирование рационального использования охраны и освоения

1 Пояснительная записка к проекту Федерального закона «Об оценке земель».// Справочная правовая система «Гарант»: Правовая компьютерная программа «Гарант 5.1.1»

114

земель, повышение плодородия почв, выравнивание социально-экономических условий хозяйствования на землях разного качества, обеспечение развития инфраструктуры в населенных пунктах, формирование специальных фондов финансирования этих мероприятий. *

Правовое регулирование применения законодательства о плате за землю осуществляется Инструкцией МНС РФ от 21 февраля 2000 года.2 Плата за землю устанавливается в определенных формах: земельного налога, нормативной цены земли и арендной платы. Размер земельного налога не зависит от результатов хозяйственной деятельности и устанавливается в виде стабильных платежей за единицу земельной площади. Из смысла федерального законодательства можно сделать вывод о невозможности осуществления земельного налогообложения без использования данных государственного земельного кадастра. Так, для определения размеров платы за землю имеет значение целевое назначение земельного участка, так как она будет различной в зависимости от категории земли

Для обеспечения эффективного использования этих сведений в процессе взимания платы за землю, по-видимому, необходима некоторая корректировка действующего законодательства с целью установления единых стандартов и форм получения этих данных. Также существенно нуждается в разработке система передачи и обмена данными государственного земельного кадастра с налоговыми и другими государственными органами.

До сих пор в Российской Федерации инвентаризация земель как составная часть их учета полностью не завершена, не проведено единое кадастровое зонирование территорий. Поэтому важным фактором является и обеспечение эффективного механизма реализации правовых норм. В основном это касается экономических мер, направленных на практическое внедрение в жизнь    установленных    предписаний    и,    в    частности,    финансирования

1  О плате за землю: Закон РСФСР от 11 октября 1991 года  № 1738-1 с изм. и доп. от 31 декабря 1999 года // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1991. №44. Ст. 1424;  СЗ РФ. 2000. №1. Ст. 10

2 Инструкция МНС РФ от 21 февраля 2000 года №56 «По применению Закона РФ «О плате за землю» // Российская газета. 2000. 27 апреля

115

вышеуказанных мероприятий. Должная их реализация могла бы повлечь за собой и изменение методики оценочной деятельности. Так, система идентификации земель может явиться предпосылкой для взимания земельных платежей на основании фактического дохода, получаемого с каждого земельного участка.

Ведение государственного земельного кадастра осуществляется и для обеспечения работ по землеустройству, которое представляет собой функцию государственного управления земельными ресурсами, направленную на рациональную организацию земельной территории. Поскольку ведение земельного кадастра имеет множество задач, является многоцелевым, некоторые направления деятельности по его использованию совпадают с целями осуществления землеустройства.

Соотношение земельного кадастра и землеустройства можно провести по нескольким основным направлениям. С одной стороны, государственный земельный кадастр является основой для проведения землеустроительных работ. Сведения этой информационной системы содержат данные о правовом и хозяйственном положении каждого конкретного земельного участка. Именно на основе этих данных и определяется содержание и направленность мероприятий по землеустройству, вне зависимости от того, кем они осуществляются -государственными органами или коммерческими организациями, имеющими лицензию. Причем, используются сведения земельного кадастра как при проведении межхозяйственного землеустройства (при отводе земель в натуре, устранении недостатков в землепользовании и так далее), так и внутрихозяйственного, где оно приобретает наибольшее значение. При рациональной организации территории определенного хозяйства необходимо решать вопросы размещения производственных единиц, выделения дорог, установления угодий, севооборотов, сенокосов, пастбищ и многие другие, что предполагает использование сведений земельного кадастра в качестве исходных данных при составлении проектов землеустройства. С другой стороны, одной из стадий землеустроительного процесса является проведение подготовительных

116

работ, результаты которых могут быть базой для получения сведений земельного кадастра о качественном или количественном учете земель. Это обусловлено тем, что при проведении подготовительных работ производится изучение территории, сбор и оценка информации, съемки и обследования земельных участков.

Особенно широко сведения государственного земельного кадастра применяются при осуществлении таких функций государственного управления, как распределение и перераспределение земель, а также планирование их использования и охраны, одной из правовых форм которого является разработка схем землеустройства. При распределении и перераспределении земельных ресурсов производится предоставление и изъятие земельных участков. Субъектами этого вида общественных отношений являются с одной стороны-компетентные органы государственной власти, а с другой- заинтересованные физические и юридические лица. Такое перераспределение земельных ресурсов возможно только на основе данных кадастра о целевом назначении земельного участка. При реализации этой функции государственного управления возможно также и изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд. В этом случае для возмещения причиненного собственнику ущерба будут использоваться сведения государственного земельного кадастра о стоимости конкретного земельного участка (данные оценки земель).

На основании статьи 55 Земельного кодекса РСФСР изъятие или выкуп земельных участков для государственных и общественных нужд у граждан может производиться после выделения по их желанию равноценного земельного участка.1 Определение степени такой равноценности невозможно без наличия кадастровых данных о качестве земли, ее количественных характеристиках и экономической ценности. Все эти данные применяются и для   вычисления   стоимости  восстановления  экономического  потенциала  в

1 Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 года с изм. и доп. от 28 апреля 1993 года и 24 декабря 1993 года // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. №22. Ст.768; 1993. №21. Ст. 748; СААП РФ. 1993. № 52. Ст.5085

117              ;

случае освоения новых земель, когда такое изъятие производится применительно к землям сельскохозяйственного назначения. В свою очередь, процесс распределения и перераспределения земель не может быть реализован без оформления правоустанавливающих документов и их регистрации в законодательно установленном порядке. Поэтому все произошедшие в результате предоставления или изъятия земельных участков изменения в обязательном порядке отражаются в государственном земельном кадастре.

Функция планирования использования и охраны земель основывается на использовании сведений кадастра, в основном, содержащих экономические характеристики земельных участков как средства производства, а также на качественных и количественных данных о земле как объекте природы.

В процессе государственного регулирования земельных отношений важное значение имеет осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель. В соответствии с Указом Президента РФ «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы» от 16 декабря 1993 года N221621 задачей государственного контроля является обеспечение соблюдения всеми предприятиями, учреждениями и организациями, а также гражданами, иностранными юридическими и физическими лицами требований земельного законодательства в целях эффективного использования и охраны земель.

Для того, чтобы принять квалифицированное решение по результатам контроля, любой контролирующий орган должен располагать точной и объективной информацией о том, есть ли нарушение земельного законодательства, в чем оно выражается, кто виновен в этом, что нужно предпринимать, чтобы правонарушение не оказалось длящимся, каков вред, причиненный правонарушением. 2

Для установления фактических обстоятельств совершенного земельного правонарушения  необходимо  производить  сбор,  изучение  и  анализ всех

1  СААП РФ. 1993. №51. Ст.4935

2 Жариков Ю.Г. Государственное регулирование земельных отношений в России. // Право и

экономика. 1998. №5. С.63

118

имеющихся документов, планово-картографического материала, учетно-регистрационных сведений, данных, характеризующих качественное состояние земельного участка. Такие действия производятся с целью выяснения произошедших в результате совершения земельного правонарушения изменений. Так, при контроле может проверяться наличие документов, удостоверяющих права на землю, их содержание и соответствие данным, имеющимся в земельном кадастре. Сравнительный анализ фактического состояния использования (или не использования) земель и сведений кадастра позволяет выявить нерационально используемые земли, другие недостатки в их использовании, установить, используется ли земельный участок полностью или частично, а в ряде случаев и предупредить нарушения земельного законодательства.

Анализ теоретических положений о государственном управлении земельными ресурсами, осуществлении его функций, а также норм действующего земельного законодательства, регулирующих общественные отношения в данной сфере, позволяет сделать некоторые выводы о роли государственного земельного кадастра и его соотношении с другими функциями государственного управления.

Во-первых, государственный земельный кадастр и его ведение, как функция государственного управления, должны обеспечивать эффективную реализацию всех других государственных функций и мероприятий. Такое обеспечение гарантируется использованием содержащейся в кадастре информации на основе принципа его многоцелевого характера. Только «использование многоцелевой кадастровой системы позволит решать проблемы в различных сферах общественной и экономической жизни».1

Во-вторых, необходима разработка четкого механизма претворения в жизнь вышеуказанных положений для того, чтобы правовая система смогла обеспечить  ведением государственного земельного  кадастра, как функции

1 Карамышева О.В., Герасимова Е.Л. Некоторые правовые аспекты создания и ведения государственного земельного кадастра РФ в условиях рынка. // Государство и право. 1998. №3. С.28-37

119

государственного управления, реализацию всех экономических, социальных и иных ожиданий. Прежде всего, это касается финансирования предусмотренных законодательством мероприятий, а также использования других мер, целью которых является создание отвечающей всем современным требованиям многоцелевой земельно-кадастровой системы. Как показывает практика, во многих районах Краснодарского края работы по созданию современной системы государственного земельного кадастра затрудняются в результате недостатка финансирования необходимых мероприятий. Например, согласно информации, предоставленной прокуратурой Курганинского района Краснодарского края, в течение двух лет администрацией района не исполняются принимаемые ею же решения по финансированию работ, связанных с ведением земельного кадастра. В результате, до настоящего времени в районе так и не имеется земельного кадастра. Хотя в данном административно-территориальном образовании и создан банк данных о наличии, состоянии и использовании земельных угодий, он не отвечает всем требованиям кадастра и не содержит всех сведений о землях района.1

Кроме того, иногда имеют место случаи издания незаконных правовых актов по вопросам финансирования указанных мероприятий. Так, по данным прокуратуры Краснодарского края, меры прокурорского реагирования принимались не только в случаях, когда правовой акт противоречит нормам законодательства РФ, но и когда в нем отсутствуют обязательные для урегу­лирования положения. К примеру, в нарушение действующего законодательства в решениях представительных органов местного самоуправления об утверждении бюджетов не всегда предусматривалось финансирование мероприятий по землеустройству, ведению земельного кадастра и мониторингу, либо допускалось издание органами и должностными лицами местного самоуправления актов о расходовании названных средств на цели, не связанные с охраной и использованием земель (капитальный ремонт административных  зданий,  устройство   охранно-пожарных     сигнализаций,

1 Информация прокуратуры Курганинского района Краснодарского края от 8 сентября 2000 года № 07/1-2654-00// Архив прокуратуры Краснодарского края за 2000 год

120

предоставление краткосрочных кредитов коммерческим и некоммерческим организациям). По протестам прокуроров в решения вносились изменения и дополнения, восстанавливались в бюджет израсходованные не по целевому назначению средства (город Геленджик, Динской, Крымский, Усть-Лабинский, Тимашевский районы).1

В-третьих, любое взаимодействие управленческих функций, будь то обеспечение содержания государственного земельного кадастра или применение его данных в ходе государственных мероприятий, должно основываться на правовых нормах. «Положение, согласно которому в государственном управлении нужно исходить из права, выработанного обществом на определенном этапе его развития, составляет важный правовой (и вместе с тем идеологический и моральный) императив, адресуемый обществом государству как управляющей системе - быть правомерным во всех своих акциях и проявлениях»2. Поэтому в законодательстве, регулирующем порядок ведения государственного земельного кадастра, должен быть закреплен научно разработанный механизм взаимодействия вышеуказанных функций.

Исходя из того, что практически все функции управления земельными ресурсами в настоящее время возложены на один государственный орган-Федеральную службу земельного кадастра России и ее структурные подразделения3, необходимо определить, какие должностные лица имеют право беспрепятственного доступа к сведениям данной информационной системы, например, в порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель. Также необходимо скорейшее устранение пробелов в правовом регулировании земельного кадастра, возможно путем принятия подзаконных нормативных правовых актов.

1 Докладная записка о проверке исполнения земельного законодательства, в том числе при

приватизации   земельных   участков   от   26   июня   2000   года.   //   Архив   прокуратуры

Краснодарского края за 2000 год

2Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. М., 1987. С.149-150

3См:    Вопросы    Федеральной   службы   земельного    кадастра   России:    Постановление

Правительства РФ от 18 июля 2000 года № 537// СЗ РФ. 2000. №30. Ст.3154

121

Глава 3. Органы, осуществляющие ведение государственного земельного кадастра

3.1.   Понятие и компетенция органов, осуществляющих деятельность по ведению государственного земельного кадастра

Поскольку ведение государственного земельного кадастра представляет собой функцию государственного управления земельными ресурсами, это предполагает ее осуществление соответствующими компетентными органами государственной власти.

Слово «орган» (от лат.о^ап on - орудие, инструмент; англ. organ, body, agency) определяется как государственная или общественная структура, обладающая организационным единством, собственной компетенцией и специальным назначением.1

Система государственной власти в Российской Федерации предполагает создание государственных органов на базе единства принципов их организации и деятельности. К таким принципам относятся законность, самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти, а также осуществление ими своих полномочий в интересах обеспечения прав и свобод граждан данного государства. Необходимо отметить, что в качестве основных приоритетов развития земельной реформы в настоящее время предусматривается реорганизация системы и методов управления.

Обеспечение ведения государственного земельного кадастра относится к одним из наиболее важных направлений государственной политики в области государственного регулирования земельных отношений, поэтому вопрос об определении четкой структуры органов, осуществляющих его ведение, представляется наиболее актуальным. Сложившаяся правоприменительная практика имеет ряд проблем по установлению их системы и компетенции, что значительно затрудняет единый процесс ведения государственного земельного

1 Юридическая энциклопедия. / Под.ред. М.Ю. Тихомирова. М., 1997. С. 291

122

кадастра.

В настоящее время система органов, осуществляющих подготовку и ведение государственного земельного кадастра, достаточно широка и включает в себя как органы общей, так и специальной компетенции.

Общее государственное управление земельными ресурсами осуществляют представительные и исполнительно-распорядительные органы власти, наделенные соответствующими властными полномочиями по организации и обеспечению рационального использования и охраны земель.1 К ним относятся Совет Федерации и Государственная Дума РФ, Правительство РФ, а также соответствующие органы субъектов РФ.

Каждый из них в пределах своей компетенции осуществляет функции по управлению. Исходя из этого положения, управление традиционно можно

*

рассматривать в широком смысле- как деятельность всех вышеуказанных органов, и в узком- как процесс осуществления властно- распорядительных функций лишь органами исполнительной власти. Последние, в зависимости от принципов, форм и методов организации своей деятельности, а также поставленных перед ними задач подразделяются на органы общей и специальной компетенции. Так, Правительство Российской Федерации руководит работой федеральных министерств и иных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность. В пределах своих общих полномочий данный орган государственной власти обеспечивает единство системы исполнительной власти, формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию, реализует предоставленное ему право законодательной инициативы.2

Полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления в области осуществления деятельности по

1  Земельное право России. Учебник. / Под. ред. Ю.Г. Жарикова., В.Х. Улюкаева. М., 1997. С.112

2  О Правительстве Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 11 декабря 1997 года Х° 2-ФКЗ с изм. и доп. от 31 декабря 1997 года // СЗ РФ. 1997. №51. Ст. 5712; 1998.№1.Ст.1

123

ведению государственного земельного кадастра определяются во второй главе Федерального закона «О государственном земельном кадастре». На основании статьи 9 данного нормативного акта органы государственной власти Российской Федерации определяют федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление деятельности по ведению государственного земельного кадастра, установление перечня его основных сведений, порядка финансирования указанной деятельности, предельного размера и порядка использования платы, взимаемой за предоставление сведений, осуществляют деятельность в пределах компетенции по иным вопросам, отнесенным к полномочиям Российской Федерации Конституцией и федеральными законами.1 Как видим, этот перечень является далеко не исчерпывающим. Кроме перечисленных, к компетенции федеральных органов представительной власти можно отнести утверждение законодательных актов по вопросам государственного земельного кадастра, а также бюджетных ассигнований на его ведение и осуществление контроля над их расходованием. Компетенция федеральных органов исполнительной власти значительно шире и предусматривает как разработку и принятие нормативных актов, установление форм документации земельного кадастра, так и непосредственную организацию его ведения.

Полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области осуществления деятельности по ведению государственного земельного кадастра должны определяться в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов и иными нормативными правовыми актами. Федеральный закон «О государственном земельном кадастре» в статье 10 четко не определяет полномочия вышеуказанных органов, а лишь указывает, что субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно

1 О государственном земельном кадастре: Федеральный закон от 2 января 2000 года № 28-ФЗ //СЗ РФ. 2000. №2. Ст. 149

124

устанавливать перечень дополнительных сведений земельного кадастра, не установленных Российской Федерацией. Сбор, обработка и хранение указанных сведений осуществляется за счет субъектов РФ.1 Такая позиция законодателя представляется не совсем ясной. На наш взгляд, в федеральном законе такого уровня необходимо установить четкий перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ. В противном случае при решении вопросов об обладании соответствующего органа государственной власти субъекта РФ конкретным правомочием по ведению кадастра нужно будет исходить из общего смысла норм федерального законодательства. Так, исходя из положений вышеуказанного Федерального закона, органы государственной власти субъектов РФ вправе устанавливать перечень дополнительных сведений государственного земельного кадастра, не определенных Российской Федерацией, выделять ассигнования из своих бюджетов на его ведение и осуществлять контроль за их использованием. Однако данные органы обладают и иными полномочиями по ведению кадастра, например, разрабатывают, утверждают и реализуют программы по созданию системы государственного земельного кадастра в субъекте РФ.

Особо значимым является вопрос об определении общей компетенции органов местного самоуправления по ведению государственного земельного кадастра. На основании статьи 11 Федерального закона «О государственном земельном кадастре», органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией РФ могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями в области осуществления деятельности по ведению государственного земельного кадастра с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Включение в государственный земельный кадастр дополнительных сведений, не установленных Российской Федерацией и субъектами РФ, осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно и за счет

1 О государственном земельном кадастре: Федеральный закон от 2 января 2000 года № 28-ФЗ //СЗ РФ. 2000. №2. Ст. 149

2  Там же.

125

средств местных бюджетов. Представляется, что при рассмотрении этого вопроса, необходимо учитывать, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти1, а само местное самоуправление является «самостоятельной и под свою ответственность деятельностью населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций»2. Поскольку ведение государственного земельного кадастра - функция государственного управления земельными ресурсами, то при определении компетенции вышеуказанных органов по ведению кадастра следует вести речь о передаче либо делегировании своих полномочий органами государственной власти.

Конечно же, административный район является важнейшим звеном ведения земельного кадастра, так как его земли используются в качестве первичной территориальной единицы при организации земельно-кадастровых работ. Кроме того, состав данных земель различен в зависимости от конкретной административно-территориальной единицы (это могут быть преимущественно земли сельскохозяйственного назначения, или наоборот, городские, промышленности, транспорта). Поэтому органы местного самоуправления должны организовывать работу по сбору и уточнению земельно-кадастровых данных на подведомственной территории. Это должно предполагать установление четких правовых основ осуществления некоторых полномочий по ведению кадастра органами местного самоуправления в рамках осуществляемой функции государственного управления земельными ресурсами путем делегирования полномочий. Именно на уровне муниципальных образований сосредоточено основное количество практических дел по проведению в жизнь земельной политики государства. Поэтому целесообразно

1 Конституция Российской Федерации (статья 12). Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года // Российская газета. 1993. 25 декабря

2Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Фе­деральный закон от 28 августа 1995 года №154-ФЗ с изм. и доп. от 22 апреля, 26 ноября 1996 года; 17 марта 1997 года // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. № 17. Ст. 1917, № 49. Ст. 5500; 1997. №12. Ст. 1378

126

более четко определить полномочия органов местного самоуправления в области осуществления этой деятельности в законе или подзаконных актах в целях исключения дублирования ими функций государственного управления.

Что касается органов специальной компетенции, то в настоящее время определение их структуры и полномочий обусловлено происходящими в целом изменениями системы федеральных органов государственной власти в свете происходящих реформ государственного управления.

До недавнего времени систему органов, осуществляющих непосредственное ведение государственного земельного кадастра, возглавлял Государственный комитет РФ по земельной политике, который являлся федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим межотраслевую координацию деятельности в области земельных отношений, а также функциональное регулирование в данной сфере, включая ведение государственного земельного кадастра, кадастровую оценку земель, землеустройство и государственный контроль за охраной и использованием земель.1

За последний период времени данный государственный орган претерпевал несколько существенных изменений его организационно-правовой формы. Менялось не только название Комитета, но и его целевое назначение: от республиканского органа государственного управления по осуществлению земельной политики и земельной реформы до централизованного органа федеральной исполнительной власти, осуществляющего государственное регулирование и межотраслевую координацию по вопросам земельных отношений и использования земельных ресурсов.2

Так, Указом Президента РФ от 14 июня 1996 года ранее действовавший Комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству был переименован в

1  Положение о Государственном комитете Российской Федерации по земельной политике: Утверждено Постановлением Правительства РФ от 22 сентября 1999 года №1056 // СЗ РФ. 1999. №40. Ст. 4853

2  Пути развития земельного законодательства Российской Федерации (материалы круглого стола). // Государство и право. 1999. № 1. С. 44

127

Государственный комитет по земельным ресурсам и землеустройству.1 На основании Указа Президента от 30 апреля 1998 года Государственный комитет вошёл в состав Министерства РФ по земельной политике, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству.2 22 сентября 1998 года данное министерство было упразднено и его функции переданы вновь образованному Государственному земельному комитету.3 Поскольку Государственный земельный комитет являлся правоприемником упраздненных органов исполнительной власти, его задачи и функции оставались прежними. Таким образом, при определении его компетенции следовало руководствоваться Постановлением Правительства РФ от 2 февраля 1993 года № 91, которым было утверждено Положение о комитете РФ по земельным ресурсам и землеустройству, где и были зафиксированы основные направления деятельности этого комитета.4 Указом Президента от 17 августа 1999 года №1062 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» этот специальный орган управления земельными ресурсами был назван Государственным комитетом по земельной политике,5 который осуществлял свою деятельность на основании Положения о нем.6

В качестве основных задач его деятельности указывались подготовка законодательных и других нормативных правовых актов, направленных на комплексное правовое обеспечение земельных отношений, государственной кадастровой оценки; зонирование территорий для целей, не связанных с градостроительной          деятельностью,          природно-сельскохозяйственное

1   О структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 14 августа 1996 года № 1176 // Российская газета. 1996. 16 августа

2  О структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 30 апреля 1998 года № 483 // Российская газета. 1998. 7 мая

3  О структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 22 сентября 1998 года № 1142 // Российская газета. 1998.23 сентября

4   Положение о Комитете РФ по земельным ресурсам и землеустройству: Утверждено Постановлением Правительства РФ от 2 февраля 1993 года № 91 // САПП РФ. 1993. №6. Ст.488

5  О структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 17 августа 1999 года №1062 // Российская газета. 1999. 18 августа

6  Положение о Государственном комитете Российской Федерации по земельной политике: Утверждено Постановлением Правительства РФ от 22 сентября 1999 года №1056 // СЗ РФ. 1999. № 40. Ст. 4853

128

районирование земель; создание автоматизированной системы государственного земельного кадастра, поддержка и обеспечение функционирования единой государственной системы регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

В пределах своей компетенции Государственный комитет по земельной политике создавал, реорганизовывал, ликвидировал в установленном законода­тельством порядке свои территориальные органы и учреждения, которые обладали двойным подчинением - непосредственно специальному органу управления земельными ресурсами как его территориальные подразделения, и соответствующим органам исполнительной власти субъектов РФ. Так, Комитет по земельным ресурсам и землеустройству Краснодарского края входил в подчинение вышеуказанного органа и администрации Краснодарского края.1 Нормативной правовой базой для осуществления такими структурными подразделениями деятельности по ведению кадастра являлись положения о них, утверждаемые федеральным органом. К примеру, Комитет по земельным ресурсам и землеустройству Краснодарского края осуществлял деятельность по ведению земельного кадастра в соответствии с положением о Комитете по земельным ресурсам и землеустройству Краснодарского края2.

Указом Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 17 мая 2000 года Государственный комитет по земельной политике был упразднен. Теперь часть его функций передана Министерству имущественных отношений Российской Федерации и впервые созданной Федеральной службе земельного кадастра России.3 Такой подход к установлению системы государственных органов, перестраивает всю существующую концепцию управления земельными ресурсами.

'Соглашение между Государственным комитетом РФ по земельной политике и администра­цией Краснодарского края в области регулирования земельных отношений и управления зе­мельными ресурсами // Кубанские новости. 1999. 4 августа

2  Архив Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Краснодарского края за 2000 год

3  О структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 17 мая 2000 года №867 с изм. и доп. от 20 сентября 2000 года // СЗ РФ. 2000. №21. Ст.2168; Российская газета. 2000. 27 сентября

129

Представляется, что объединение под эгидой одной кадастровой функции всех остальных функций государственного управления земельными ресурсами является не вполне обоснованным. Таким образом, ставится под угрозу существование института управления землями, целью которого является не только обеспечение функционирования рынка недвижимости и налогообложения, но и охраны земель, их рационального использования. Так, к примеру, автоматическое преобразование государственного контроля за использованием и охраной земель в государственный кадастровый контроль (в одном из проектов Федерального закона «О государственном земельном кадастре» предусматривалось, что уполномоченным должностным лицом по ведению государственного земельного кадастра является кадастровый инспектор, возглавляющий подразделение уполномоченного территориального органа, осуществляющего ведение кадастра1) может привести к возникновению большого числа земельных правонарушений. Это обуславливается тем, что цели государственного контроля за использованием и охраной земель несколько шире, чем проверка соответствия действительности кадастровым данным.

В настоящее время уже определено, какие именно задачи имеет данная Федеральная служба и какие именно функции перешли к ней в ходе реорганизации Государственного комитета. Так, в соответствии с Постановлением Правительства от 18 июля 2000 года Федеральная служба земельного кадастра России является федеральным органом исполнительной власти по государственному управлению земельными ресурсами, осуществляющим специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции по ведению государственного земельного кадастра и государственного учета расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества, по землеустройству, государственной кадастровой оценке   земель,   мониторингу   земель   и   государственному   контролю   за

'Проект Федерального закона «О государственном земельном кадастре». Внесен Правительством РФ 11 декабря 1998 года № 5933п-П1 // Архив Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Краснодарского края за 1999 год

130

использованием и охраной земель.1 На вновь образованную службу возложено осуществление функций упраздняемого государственного органа по вышеуказанным вопросам. Кроме того, на основании данного нормативного правового акта Федеральной службе земельного кадастра России переданы территориальные органы упраздненного Государственного комитета по земельной политике.2

Правовой статус данного государственного органа определяется Положением о Федеральной службе земельного кадастра России, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 11 января 2001 года №22,3 в котором его функции четко определены. Из анализа данного Положения очевидно, что название федерального органа государственной власти по управлению земельными ресурсами «Федеральная служба земельного кадастра России» гораздо уже его компетенции, так как задачами службы являются не только ведение земельного кадастра, но и организация и осуществление землеустройства, мониторинга и других функций государственного управления. Кроме того, в данном нормативном правовом акте не нашли свое отражение вопросы, связанные с компетенцией данных органов, а также основы их взаимодействия с органами БТИ, учреждениями юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, органами местного самоуправления.

Проблемным является вопрос и об определении правового статуса и задач учреждений, осуществляющих техническое обеспечение ведения земельного кадастра. Федеральной целевой программой «Развитие земельной реформы в РФ на 1999-2002 годы» при ее реализации предусматривается создание в субъектах РФ и муниципальных образованиях учреждений - кадастровых бюро и передача им части управленческих функций территориальных органов государственного комитета по земельной политике   и функций по оказанию

1   Вопросы Федеральной службы земельного кадастра России (пункт 1): Постановление Правительства РФ от 18 июля 2000 года № 637 // СЗ РФ. 2000. № 30. Ст.3154

2  Там же. Пункт 3 3СЗРФ.2001.№3. Ст. 251

131

услуг при проведении землеустроительных и кадастровых работ, а также функции по оценке земель для государственных и иных нужд.1 По данным Государственного комитета по земельной политике РФ к концу 1999года уже организовано 33 прообраза таких учреждений.2

В принципе, создание специальных учреждений, обеспечивающих деятельность по ведению кадастра, являлось необходимой закономерностью, поскольку осуществление этой функции государственного управления сопряжено с осуществлением значительного количества мероприятий. Однако передача данным учреждениям функций государственного управления, на наш взгляд, является недопустимой.

Так, на основании Приказа Федеральной службы земельного кадастра России от 10 августа 2000 года №6 3 государственный кадастровый учет земельных участков осуществлялся федеральными государственными учреждениями - Земельными кадастровыми палатами в субъектах Российской Федерации, что по существу являлось нарушением законодательства. Данная проблема была законодательно решена Приказом Федеральной службы земельного кадастра России от 7 декабря 2000 года №604, в соответствии с которым Земельные кадастровые палаты осуществляют работы по техническому обеспечению государственного кадастрового учета земельных участков.

Поскольку к компетенции Федеральной службы земельного кадастра России, помимо ведения государственного земельного кадастра, отнесена деятельность по проведению землеустроительных работ, оценки земель, данный федеральный орган исполнительной власти и его структурные подразделения осуществляют свою деятельность во взаимодействии, прежде всего, с учреждениями юстиции, которые в соответствии с действующим

1  О Федеральной целевой программе «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999- 2002 годы»: Постановление Правительства РФ от 26 июня 1999 года № 694 // СЗ РФ. 1999. №27. Ст. 2379

2 Сай СИ. Итоги 1999 года и планы на 2000 год.// Земля. 2000. №1. СЮ

3  Архив Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Краснодарского края за 2000 год

4 Там же.

132

законодательством производят регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, и, тем самым, обеспечивают регистрационную часть государственного земельного кадастра.

В юридической литературе было высказано множество мнений о возникновении правовых проблем в связи с принятием нового законодательства, предусматривающего такую регистрацию прав, а также с изъятием в соответствии с ним данной функции из компетенции Государственного комитета по земельной политике, передачи ее учреждениям юстиции и объединением регистрации прав на землю с регистрацией прав на недвижимое имущество. При этом указывается на наличие как правовых, так и экономических, организационных проблем, возникших при такой реорганизации, к которым относят как возможные нарушения прав граждан, значительные финансовые затраты государства, так и утрату положительного опыта тех служб, которые ранее осуществляли указанные функции. «Когда закон включает земельные участки в состав недвижимого имущества, он игнорирует естественную природу происхождения земли и ее социальную сущность».3

Какие же правовые проблемы могут возникать в связи с осуществлением государственной регистрации прав на землю учреждениями юстиции при формировании и функционировании земельно-кадастровой системы? Приведем несколько примеров.

Во-первых, в связи с тем, что сведения о правах на землю до сих пор составляют один из разделов государственного земельного кадастра, возникает необходимость законодательного урегулирования порядка взаимодействия учреждений юстиции и служб, осуществляющих ведение кадастра,  а   также

1   0  государственной регистрации  прав  на недвижимое  имущество  и сделок  с  ним: Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594

2  См.: Карамышева О.В., Герасимова Е.Л. Некоторые правовые аспекты создания и ведения государственного земельного кадастра в условиях рынка. // Государство и право. 1998. №3. С.28; Крылов С. Регистрация прав на недвижимость: понятие и проблемы. // Российская юстиция. 1997. №10. С. 31 и др.

3  Чубуков Г.В. Земельная недвижимость как правовая категория.// Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций 1995-1998 годы. М.,1999. С.282

133

налоговых органов.

Отсутствие в законодательстве четких принципов их взаимодействия иногда приводит к нарушениям земельного законодательства, а также к принятию неправомерных нормативных актов субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Так, Постановлением главы администрации города Новороссийска Краснодарского края от 19 ноября 1998 года № 1581 «О признании деклараций (заявлений) о факте использования земельного участка и справок горкомзема о фактическом наличии земли в пользовании нормативными документами для расчета и взимания земельного налога и арендной платы за землю»1, было предписано считать документами, содержащими данные о фактически занимаемых землях муниципальной (государственной) собственности предпринимателями, гражданами и предприятиями, декларации (заявления) о факте использования земельного участка, заверяемые землепользователями (арендаторами), и справки городского комитета по земельным ресурсам и землеустройству о фактическом наличии земли в пользовании.

Принятие такого постановления было обусловлено недопоступлением в бюджет средств по уплате земельного налога. Как указывается в данном нормативном акте, ряд предприятий, граждан и предпринимателей в городе Новороссийске пользуются землей муниципальной (государственной) собственности без оформления правоустанавливающих документов на нее. В соответствии с Законом РСФСР «О плате за землю» (статья 15) основанием для установления налога и арендной платы за землю является документ, удостоверяющий право собственности, владения или пользования (аренды) земельным участком.2 Поэтому некоторые предприятия, граждане и предприниматели пытаются использовать это положение и не оформляют правоустанавливающие документы, чтобы не было юридического основания

1  Новороссийский рабочий. 1998. 2 декабря

2    О плате за землю: Закон РСФСР от 11 октября 1991 года № 1738-1 с изм и доп. от 31 декабря 1999 года // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1991. №44. Ст. 1424; СЗ РФ. 2000. №1. Ст. 10

134

для взимания платежей за землю. Однако, Закон Краснодарского края от 6 декабря 1996 года «О плате за землю в Краснодарском крае» предусматривает (статья 17) при отсутствии документов, удостоверяющих право собственности, владения (аренды) земельным участком, исчисление земельного налога и арендной платы производить в соответствии с данными по фактически занимаемым землям, согласованными с Комитетом по земельным ресурсам и землеустройству.*

На основании данного Постановления всем гражданам, предпринимателям и юридическим лицам, пользующимся землей без правоустанавливающих документов (самовольно занятые), вменялась обязанность сдать в Горкомзем декларации (заявления) о факте использования земельных участков с последующим оформлением документов.2

Таким образом, вышеуказанные нормативные акты нарушают Закон РСФСР «О плате за землю», который предусматривает взимание земельного налога только с собственников, землепользователей и землевладельцев.3 Кроме того, фактически происходит «узаконивание» самовольного занятия земель. Так, физическое или юридическое лицо, совершившее подобное земельное правонарушение, может подать декларацию о фактическом использовании земельного участка и в установленном порядке платить земельный налог. А вот по отношению к землепользователям, не сдавшим декларации, применяются меры юридической ответственности, предусмотренные действующим законодательством Российской Федерации.

При       наличии   хорошо   отлаженного   механизма взаимодействия

1  О плате за землю в Краснодарском крае: Закон Краснодарского края от 6 декабря 1996 года № 57-КЗ с изм. и доп. от 5 августа 1998 года № 140-КЗ // Кубанские новости. 1996. 12 декабря; 1998.12 августа

2  О признании деклараций (заявлений) о факте использования земельного участка и справок Горкомзема о фактическом наличии земли в пользовании нормативными документами для расчета и взимания земельного налога и арендной платы за землю: Постановление Главы администрации города Новороссийска Краснодарского края от 19 ноября 1998 года № 1581 // Новороссийский рабочий. 1998.2 декабря

3   О плате за землю: Закон РСФСР от 11 октября 1991 года  № 1738-1 с изм и доп. от  31 декабря 1999 года // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1991. №44. Ст. 1424; СЗ РФ. 2000. №1. Ст. 10

135

учреждений юстиции, регистрирующих права на недвижимость, налоговых органов и служб по ведению кадастра этой ситуации можно было бы избежать. Законодательно можно было бы определить, на какой стадии оформления документации, удостоверяющей права (получение плана земельного участка, находящегося под объектом недвижимости, регистрация прав), необходимо решать вопрос о судьбе земельного участка. В настоящее же время, органам, осуществляющим ведение государственного земельного кадастра, приходится ежеквартально готовить информацию, справки, расчеты земельного налога и арендной платы для Государственной налоговой инспекции, которая включает такие участки в налогооблагаемую базу и взимает с граждан, предпринимателей и предприятий земельные платежи.

Во-вторых, в результате передачи функций по регистрации прав на землю учреждениям юстиции, некоторые общественные отношения в данной сфере остались вне правового регулирования, обнаружив явные пробелы федерального законодательства. Так, Указом Президента РФ № 112 от 25 января 1999 года1 были отменены или изменены акты, устанавливающие порядок регистрации прав на земельные доли. По данным комитета по земельным ресурсам и землеустройству Краснодарского края, в настоящее время учреждения юстиции пытаются регистрировать права и сделки, совершаемые с земельными долями. Регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним является платной и в соответствии с Законом Краснодарского края от 6 ноября 1998 года № 154-КЗ2 может составлять для физических лиц до 3-х минимальных размеров оплаты труда.

Однако, по мнению крайкомзема, земельная доля не является объектом недвижимости, а представляет собой стоимостное выражение части сельскохозяйственных угодий, выраженное в балло-гектарах, в связи с чем

1  О признании утратившим силу и об изменении некоторых актов Президента Российской Федерации:  Указ  Президента  Российской  Федерации  от  25   января   1999  года №112 //Российская газета. 1999.2 февраля

2   О  порядке  взимания  платы за  государственную  регистрацию  прав  на  недвижимое имущество и сделок с ним и за предоставление информации о зарегистрированных правах на территории Краснодарского края: Закон Краснодарского края от 6 ноября 1998 года № 154-КЗ // Кубанские новости. 1998. 20 ноября

136

сделки с земельными долями и права на них не должны подлежать государственной регистрации в филиалах учреждения юстиции. Помимо этого, необходимость внесения платы за регистрацию сделок с земельными долями и последующей регистрации прав на земельные доли самими сельскохозяйственными предприятиями фактически остановили процесс реализации прав собственников земельных долей. Регистрация сделок с земельными долями в учреждениях юстиции для крупного сельскохозяйственного товаропроизводителя влечет за собой финансовые потери в размере до 1 миллиона рублей. При этом основная масса сделок с земельными долями совершается без выдела долей в натуре.1

Такая ситуация привела к тому, что комитеты по земельным ресурсам и землеустройству отказывали в предоставлении учреждениям юстиции сведений государственного земельного кадастра и необходимых документов для регистрации прав и сделок, совершаемых с земельными долями. Учитывая, что, количество собственников земельных долей в Краснодарском крае по состоянию на 1 января 2000 года составляет 652404 собственника, которым принадлежат сельскохозяйственные угодья площадью 2978710 га , последствия такой ситуации трудно переоценить. Представляется обоснованным поддержать позицию Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Краснодарского края, предлагавшего внести в Правительство Российской Федерации предложение об установлении порядка регистрации земельных долей, невыделенных в натуре, и сделок с ними в рай(гор)комземах.

В-третьих, наличие правовых проблем, в целом характерных для земельного законодательства реформенного периода, а также принятие Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», как следствие, предопределяет и наличие проблем по удостоверению прав на землю. Например,       в       настоящее       время

1   О регистрации прав на земельные доли: Письмо Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Краснодарского края Председателю Госкомзема России от 11 февраля 2000 года №240 // Архив комитета по земельным ресурсам и землеустройству Краснодарского края за 2000 год

2 Там же.

137

фактически невозможным является нормальное функционирование гражданского оборота земельных участков, в котором должны участвовать Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования как собственники земель. В Докладе о состоянии и использовании земель Краснодарского края за 1999 год указывалось, что приобретение права федеральной собственности, собственности субъектов Российской федерации и муниципальной собственности на землю в России, имеющее в своей основе разграничение государственной собственности, предполагает специальный правовой механизм, который не установлен.1

В соответствии с пунктом 2 статьи 6 и пунктом 2 статьи 13 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» регистрация ограничений (обременении) права, ипотеки, аренды или иной сделки с объектом недвижимого имущества возможна только при наличии государственной регистрации ранее возникших прав на данный объект в Едином государственном реестре прав2. Это означает, что перед тем, как зарегистрировать любую сделку с земельным участком, в которой продавцом или арендодателем выступает Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, учреждение юстиции должно сначала зарегистрировать их право собственности на землю.3

Подобных примеров много. Решение данных проблем является необходимой предпосылкой для обеспечения функционирования рынка недвижимости, в том числе и земли, поэтому один из его вариантов в скорейшем времени должен быть определен в законодательстве. Вывод ясен уже сейчас: в результате передачи функций по регистрации прав на землю и сделок с ней учреждениям юстиции, была создана сложная система подтверждения  государством  прав  граждан  и юридических лиц.  Следует

1  Архив Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Краснодарского края за 2000 год.

2   0  государственной регистрации  прав  на  недвижимое  имущество  и  сделок  с  ним: Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594

3  Доклад   о состоянии и использовании земель Краснодарского края за 1999 год // Архив Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Краснодарского края за 2000 год.

138

согласиться с мнением Г.А.Волкова, подчеркивающего громоздкость созданной системы. По его мнению, фактически она включает в себя элементы двух основных систем государственной регистрации недвижимости, существующих в мировой практике: «актовую» и «титульную». Таким образом, образована система государственной регистрации, которая гораздо сложнее той, что существовала ранее. В свете происходящих реформ (формировании Федеральной службы земельного кадастра России) такая позиция законодателя о разделении учетной и регистрационной функции государства представляется не совсем ясной. Частые структурные изменения и реорганизации не могут положительно сказаться на профессиональных, организационных и правовых характеристиках вновь создаваемого государственного органа управления. «Всякое более или менее значительное изменение структур обычно требует дополнительных затрат интеллектуальных, организационных и материальных ресурсов, а также времени, в период которого возможны различные несогласованности и сбои, вызванные ломкой привычных связей и порядка работы».2 Здесь необходимо учитывать, что изменившееся содержание управленческой деятельности (в данном случае - ведения кадастра) не всегда должны предполагать изменение статуса и организационно-правовой формы государственного органа.

3.2. Правовые проблемы разграничения полномочий и взаимодействие органов государственной власти по вопросам ведения государственного земельного кадастра

Ведение государственного земельного кадастра представляет собой сложный вид государственной деятельности, который осуществляется в тесном взаимодействии с другими функциями государственного управления, а также с

'Голиченков    А.К.,    Лукина   Е.Н.    Проблемы    экологического,    земельного    права    и законодательства   в   современных   условиях   (обзор   выступлений   участников   научно-практической конференции «Софрино-4»). // Государство и право. 1999. №2. С.45 2 Аверьянов В.  Б. Аппарат государственного управления:  содержание деятельности и организационные структуры. Киев, 1990. С.27

139

учетными функциями, применительно к другим объектам различных кадастровых систем. В связи с этим, вопрос о разграничении компетенции органов, осуществляющих ведение кадастра и их взаимодействия с другими органами государственной власти и местного самоуправления, имеет особое значение. Правовое регулирование деятельности указанных органов предполагает установление в законодательстве четкой компетенции каждого из них. Таким образом «государство производит разделение труда между ними, определяя специфическую роль каждого органа и обеспечивая согласованность их действий»1.

Наличие правовых проблем в данной области общественных отношений связано как с реформированием государственного аппарата, отсутствием правовой регламентации порядка их взаимодействия, так и, в некоторых случаях, с неправомерным нарушением компетенции одного государственного органа другим. Кроме того, частичное осуществление функций государственного управления, которые направлены на получение сведений, в дальнейшем включаемых в государственный земельный кадастр, иногда передавались другим (даже негосударственным) учреждениям, органам местного самоуправления. К примеру, во временном положении о комитете по земельным ресурсам и землеустройству города Горячий Ключ Краснодарского края было указано, что «комитет по земельным ресурсам и землеустройству города Горячий Ключ является местным органом администрации, осуществляющим регулирование земельных отношений».

Необходимость законодательного разграничения полномочий касается как органов общей, так и специальной компетенции. Кроме того, возникает необходимость такой правовой регламентации и применительно к органам местного самоуправления.

Так,    в   связи  с   принятием  Конституции   Российской  Федерации и

'Аверьянов В.Б. Аппарат государственного управления: содержание деятельности и организационные структуры. Киев, 1990. С. 19

2 Представление прокуратуры города Горячий Ключ об устранении нарушений законодательства от 2 июля 1999 года №1571// Архив прокуратуры Краснодарского края за 1999 год

140

установлением правовых основ федерализма, встает вопрос о разграничении полномочий органов государственной власти РФ и органов государственной власти ее субъектов. На основании статьи 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации относятся принятие и изменение федеральных законов, контроль за их соблюдением, установление системы федеральных органов государственной власти, порядка их организации и деятельности, основ федеральной политики. К совместному ведению отнесены (статья 72): установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, а также земельное законодательство.1

В связи с этим, при правовой регламентации деятельности государственных органов, осуществляющих управление земельными ресурсами и ведение государственного земельного кадастра, особую роль приобретают договорные процессы. Так, Договор «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Краснодарского края» от 30 января 1996 года в статье 1 предусматривает, что установление особого порядка землепользования на территории Краснодарского края, гарантирующего сохранение и рациональное использование земельного фонда, отнесено к предмету совместного ведения Российской Федерации и Краснодарского края.

Статьей 4 указанного Договора определено, что до принятия закона по конкретному предмету совместного ведения, включая установленные статьей 1 Договора, органы государственной власти Краснодарского края осуществляют собственное правовое регулирование по указанному предмету ведения.2

Правовой анализ Договоров о разграничении предметов ведения между органами    государственной    власти   Российской    Федерации    и    органами

1  Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года // Российская газета. 1993. 25 декабря

2   О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Краснодарского края: Договор Российской Федерации и Краснодарского края от 30 января 1996 года // Кубанские новости. 1996. 3 февраля

141

государственной власти ее субъектов1 показывает, что их содержание, в основном, касается установления условий экономической деятельности и природопользования на определенной территории, причем, к полномочиям субъектов РФ, как правило, относятся участие в разработке федеральных целевых программ. Что же касается разграничения прямых полномочий государственных органов по управлению земельными ресурсами, в том числе и регулированию кадастровых отношений, здесь следует руководствоваться общим смыслом норм федерального законодательства, в частности Федерального закона «О государственном земельном кадастре».2

Особо проблемным до настоящего времени являлся вопрос о взаимодействии органов, осуществляющих ведение государственного земельного кадастра и органов местного самоуправления, что в ряде случаев вызывало судебные споры.

Например, в период с 1996 по 1999 год причиной многих нарушений в области предоставления и изъятия земельных участков на территории Краснодарского края являлось отстранение местными администрациями городских комитетов по земельным ресурсам и землеустройству от подготовки и регистрации правоудостоверяющих документов и передача этих функций органам, не имеющим достаточной компетенции в разрешении данных вопросов. В настоящее время на территории Краснодарского края эта проблема была решена путем проведения мероприятий по государственному контролю за использованием и охраной земель, а также принятием ряда нормативных правовых актов. Однако, на наш взгляд, изучение подобных ситуаций имеет значение для недопущения подобного дублирования полномочий созданной

'См: О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Бурятия от 29 августа 1995 года // Российская газета. 1995.14 ноября; О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Калининградской области от 12 января 1996 года // Российская газета. 1996. 31 января; О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Ленинградской области от 13 июня 1996 года // Российские вести. 1996. 13 июля и другие 2 О государственном земельном кадастре: Федеральный закон от 2 января 2000 года № 28-ФЗ //СЗ РФ. 2000. №2. Ст. 149

142

Федеральной службы государственного земельного кадастра, а также для использования положительного опыта другими субъектами РФ.

Такому правовому регулированию подлежал вопрос о разграничении полномочий комитетов по земельным ресурсам и землеустройству и органов архитектуры и градостроительства. Основной проблемой в данной области регулирования земельных отношений являлся тот факт, что законодательство, определяющее основы разграничения их компетенции, носило лишь рекомендательный характер.

Так, например, Приложением №1 к Постановлению главы городского самоуправления - мэра города Краснодара, от 29 июля 1997 года №1404 «О порядке предоставления и перерегистрации права пользования земельными участками на территории города Краснодара», определяющим разграничение полномочий управления архитектуры и градостроительства, департамента муниципальных ресурсов и комитета по земельным ресурсам и землеустройству города Краснодара, была осуществлена передача указанных функций от одних органов местного самоуправления к другим.1 В исковом заявлении Государственного инспектора по охране и использованию земель Краснодарского края от 21 августа 1997 года о признании недействительным Постановления главы городского самоуправления - мэра города Краснодара от 29 июля 1997 года №1404 указывалось, что в соответствии с законодательством Российской Федерации и Краснодарского края, а также совместными рекомендациями Минстроя РФ и Роскомзема от 16-17 января 1996 года, на органы архитектуры и градостроительства и комитеты по земельным ресурсам и землеустройству возложено выполнение определенных функций, и передача их от одних органов к другим нарушает положения вышеназванных норм права и возможна только по решению федеральных органов власти. В отзыве на исковое заявление государственного инспектора по охране и использованию

1  См.: Архив Департамента юридического и кадрового обеспечения мэрии города Краснодара за 1997 год

2  См.: Архив Первомайского суда города Краснодара за 1997 год. Исковое заявление № 01-01/719

143

земель Краснодарского края о признании недействительным постановления главы городского самоуправления №1404, мэрия города Краснодара обратила внимание на тот факт, что решение главы городского самоуправления - мэра города Краснодара, поручить работы по подготовке проектов постановления главы городского самоуправления - мэра города, о предоставлении права пользования земельными участками управлению архитектуры и градостроительства города не противоречит интересам населения и принято в строгом соответствии с нормативными актами Российской Федерации и Краснодарского края.

В данном отзыве мэрией сделана ссылка на несущественность указания государственного инспектора на «Временное положение по разграничению полномочий между органами архитектуры и комитетами по земельным ресурсам и землеустройству» ввиду его рекомендательного характера.1

Вместе с тем, в некоторых районах Краснодарского края вообще не было произведено разграничение полномочий вышеуказанных органов, в связи с чем Комитеты по земельным ресурсам и землеустройству были лишены возможности выполнять возложенные на них функции по ведению государственного земельного кадастра.

Так, в ряде городов и районов Краснодарского края по инициативе органов архитектуры и БТИ предпринимались попытки отстранить местные комитеты по земельным ресурсам и землеустройству от возложенных на них функций по оформлению прав юридических и физических лиц на землю, установления границ земельных участков, изготовления правоудостоверяющих документов и других действий, связанных с ведением государственного земельного кадастра в крае.

Кроме того, по данным бывшего Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Краснодарского края, во многих городах и районах органы архитектуры, бюро технической организации, комитеты по управлению муниципальным    имуществом    были    преобразованы    в    муниципальные

1 См.: Архив Департамента юридического и кадрового обеспечения мэрии города Краснодара за 1997 год

144

учреждения. Хотя местное самоуправление и имеет особую, специфическую правовую природу, согласно действующему законодательству оно не входит в систему органов государственной власти.

Следовательно, указанные организации (муниципальные учреждения) не могут являться низовыми органами государственного управления, поэтому их привлечение к процессу ведения государственного земельного кадастра противоречит действующему законодательству.!

Существовавшая до недавнего времени, такая проблема разграничения полномочий между районными комитетами по земельным ресурсам и землеустройству и органами архитектуры и БТИ в области установления границ земельных участков, изготовления правоустанавливающих документов на землю и других действий, связанных с ведением государственного земельного кадастра, была решена на законодательном уровне.

Так, Постановлением главы администрации Краснодарского края от 24 мая 1999 года № 345 «О мерах по соблюдению на территории Краснодарского края земельного законодательства» главам муниципальных образований предписывалось ликвидировать созданные муниципальные учреждения (предприятия), незаконно выполняющие функции территориальных органов государственного комитета по земельной политике.

Однако, в связи с созданием учреждений юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, возникает проблема другого рода и качества: необходимо законодательно закрепить порядок взаимодействия данных органов с органами, осуществляющими ведение государственного земельного кадастра.

На основании пункта 3 статьи 7 Федерального закона «О государственном земельном кадастре»2 органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним,

1   Архив Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Краснодарского края за 1999 год

2 О государственном земельном кадастре: Федеральный закон от 2 января 2000 года № 28-ФЗ //СЗ РФ. 2000. №2. Ст. 149

145

органы (организации), осуществляющие специальную регистрацию или учет отдельных видов недвижимого имущества, природных ресурсов и территориальных зон, обязаны бесплатно в десятидневный срок предоставить информацию о зарегистрированных правах, наличии объектов недвижимого имущества, прочно связанных с земельными участками, и территориальных зонах, органам, осуществляющим деятельность по ведению кадастра, в необходимом объеме.

Очевидно, что данная правовая норма устанавливает лишь общие основы взаимодействия указанных выше органов. На практике же при включении в государственный земельный кадастр сведений о правах на землю и, таким образом, взаимодействии с учреждениями юстиции, возникают и иные вопросы, не урегулированные федеральным законом. А, учитывая, что данные органы представлены не только на федеральном уровне, но и образующими их состав территориальными структурными подразделениями, существует необходимость установления принципов взаимодействия органов государственной власти всех указанных уровней. В такой ситуации, на наш взгляд, территориальные подразделения данных государственных органов могут заключать соглашения и договоры, конкретизирующие федеральное законодательство.

На территории Краснодарского края с 18 января 1999 года приступило к работе Краснодарское краевое учреждение юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, что обусловило наличие некоторых организационных проблем в области формирования регистрационной подсистемы государственного земельного кадастра. Так, например, комитет по земельным ресурсам и землеустройству города Краснодара некоторое время продолжал осуществлять свои регистрационные функции, что повлекло за собой принятие мер по данному факту нарушения действующего законодательства.

При организации процесса взаимодействия указанных органов немаловажным является и факт сотрудничества их структурных подразделений. Так, в Краснодарском крае число учреждений юстиции значительно превышает

146

наличие структурных подразделений органов, осуществляющих ведение государственного земельного кадастра, что в некоторой степени затрудняет обмен информацией и, кроме того, создает определенные трудности для правообладателей. По данным Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Краснодарского края, данный государственный орган имеет в своем составе 47 структурных подразделений, которые созданы по одному в каждом из муниципальных образований края. Более того, некоторые из них являются объединенными (город Ейск и Ейский район и некоторые другие).1 Постановлением главы администрации Краснодарского края, принятым по предложению управления юстиции края от 2 марта 1999 года №1432, значительно увеличено число создаваемых филиалов учреждения юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. При этом данным постановлением предусмотрено создание нескольких филиалов учреждения юстиции в одном муниципальном образовании края.

На наш взгляд, при создании новой государственной структуры, а именно -Федеральной службы земельного кадастра России, необходимо учитывать количество структурных подразделений тех органов государственной власти, с которыми им необходимо вести сотрудничество в соответствии с действующим законодательством.

Следует отметить, что еще в письме Краевого комитета по земельным ресурсам и землеустройству от 27 января 1999 года указывалось на «невозможность нормального становления и развития системы государственной регистрации прав на территории Краснодарского края» без определения согласованной концепции взаимодействия учреждений юстиции и органов по учету земельных участков. На основании вышеизложенного возникла необходимость принятия соглашения о взаимодействии Краевого комитета по земельным ресурсам и землеустройству и Краснодарского краевого учреждения юстиции. В настоящее время, данное соглашение, определяющее общие направления их сотрудничества, вступило в силу. Однако, несмотря на то, что в

'Архив комитета по земельным ресурсам и землеустройству Краснодарского края за 2000год.

2 Там же.

147

статье 7 Соглашения1 сказано о его заключении на неопределенный срок, оно носит временный характер, что отражается в его названии.

Представляется, что в подобных нормативных правовых актах и соглашениях следует определять: 1)цели его принятия или заключения; 2)форму сотрудничества; 3)форму предоставления информации и ее объем; 4)условия предоставления и порядок использования сведений.

Что касается целей подобного правового регулирования, то их можно определить, исходя из интересов всех органов государственной власти, то есть заинтересованных сторон. Например, для учреждения юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и его филиалов целью будет являться обеспечение регистрации прав на земельные участки и сделок с ними; для органов, осуществляющих ведение государственного земельного кадастра и управление земельными ресурсами, - проведение учета земельных участков, включение полученных сведений в кадастр а также осуществление других функций государственного управления, скажем, землеустройства или государственного контроля за использованием и охраной земель. И, конечно, общей целью, будет являться организация взаимодействия как самих государственных органов, так и их структурных подразделений и обеспечение делового сотрудничества между ними.

Формой сотрудничества, как правило, выступает обмен информацией и предусмотренными законодательством документами. Однако, она может быть и иной, например, обучение специалистов, проведение научно-практических семинаров и другие.

Важными положениями подобных правовых актов должны быть нормы, посвященные форме предоставления информации и ее объеме. Здесь важным будет являться недопущение дублирования федерального законодательства,

'Временное соглашение о взаимодействии комитета по земельным ресурсам и землеустройству Краснодарского края и Краснодарского краевого учреждения юстиции от 17 февраля 1999 года // Архив комитета по земельным ресурсам и землеустройству Краснодарского края за 1999 год

148

поскольку цель данных нормативных правовых актов в конкретизации федерального законодательства, а не в механическом его воспроизведении.

На основании пункта 3 статьи 8 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»1 органы государственной власти субъектов Российской Федерации (в данном случае осуществляющие ведение государственного земельного кадастра) в срок не более чем десять дней с даты обращения обязаны предоставлять сведения учреждениям юстиции бесплатно или за плату. В соответствии с пунктом 2 статьи 8 указанного нормативного акта, учреждения юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним бесплатно предоставляют информацию о правах на объект недвижимого имущества организации, ответственной за учет указанного объекта. Федеральный закон «О государственном земельном кадастре» уточняет данную норму, предусматривая десятидневный срок предоставления сведений. Однако в федеральном законодательстве не указывается, с какого момента должно происходить его исчисление. На наш взгляд, в качестве такого момента необходимо рассматривать не только день поступившего запроса, как это происходит при предоставлении информации органами, осуществляющими ведение кадастра, но и день регистрации прав на недвижимое имущество. Это позволит обеспечить такой принцип его ведения как поддержание кадастровых данных на уровне современности.

Информация о регистрации предоставляется в виде выписки из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Что касается сведений, которые предоставляются органами, осуществляющими ведение государственного земельного кадастра, то в настоящее время они оформляются справками о факте регистрации документа, удостоверяющего право на земельный участок и факте регистрации договора об отчуждении земельного участка (при его наличии). Поскольку Федеральным законом «О

1   0  государственной  регистрации  прав  на  недвижимое  имущество  и  сделок  с  ним: Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594

149

государственном земельном кадастре»1 предусматривается ведение единого государственного реестра земель, то в последующее время, по-видимому, они будут предоставляться в виде выписок из него.

Какой же конкретизации в соглашениях между указанными органами должны подвергнуться положения федерального законодательства?

Во-первых, необходимо определить субъектов, управомоченных осуществлять подобные запросы о предоставлении информации. Таковыми могут выступать соответствующие должностные лица структурных подразделений Федеральной службы государственного земельного кадастра с одной стороны, и регистраторы учреждения юстиции с другой.

Во- вторых, нужно максимально четко указать объем предоставляемой информации. В настоящее время законодательством лишь указывается, что данная информация должна передаваться в необходимом объеме и не устанавливаются критерии его определения. До принятия федерального законодательства, например, при описании земельного участка можно указывать сведения о его кадастровом номере, кадастровой оценке, основное целевое назначение, площадь и так далее.

В-третьих, в законодательстве пока не установлены сроки, в течение которых органы, осуществляющие ведение кадастра должны обеспечивать организацию выполнения комплекса необходимых работ по изготовлению плана земельного участка.

Например, согласно Временному соглашению о взаимодействии комитета по земельным ресурсам и землеустройству Краснодарского края и Краснодарского краевого учреждения юстиции от 17 февраля 1999 года 2, вышеуказанный план с отображением расположенных на нем объектов недвижимости и описания земельного участка, представляется в месячный срок с   момента   поступления    письменного    обращения   заявителя    и   оплаты

1 О государственном земельном кадастре: Федеральный закон от 2 января 2000 года № 28-ФЗ

// Российская газета. 2000. 10 января

2Архив Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Краснодарского края за 1999 год

150

землеустроительных работ, в том числе с привлечением других лиц, имеющих лицензию на выполнение данного вида работ.

Применительно к условиям предоставления информации и ее использования целесообразно вести речь об установлении платы за предоставляемые услуги (в случаях, когда это не запрещено законодательством), а также определении целей ее использования.

Информация, предоставляемая учреждениями юстиции, должна быть использована только для целей осуществления функций государственного управления земельными ресурсами, в частности, для ведения государственного земельного кадастра, составления списков плательщиков земельного налога и арендной платы за землю, проведения землеустройства.

Естественно, данное утверждение является несколько условным, поскольку такая информация в последующем включается в государственный земельный кадастр и в соответствии с принципом его открытости может быть предоставлена третьим лицам. Соответственно, та информация, которая предоставляется органами, осуществляющими ведение кадастра, также должна быть использована только для осуществления государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Однако путем разработки и принятия нормативных правовых актов и соглашений на уровне субъектов Российской Федерации решить проблему обеспечения нормального взаимодействия органов, осуществляющих ведение кадастра с другими, практически, не представляется возможным. Необходимо принятие подзаконного нормативного правового акта федерального уровня, который урегулировал бы все перечисленные вопросы.

Любые акты по вопросам разграничения полномочий и взаимодействия, принимаемые федеральными органами государственной власти должны носить не рекомендательный характер, а обладать обязательной юридической силой. Территориальные подразделения органов государственной власти в субъектах Российской Федерации могут принимать соглашения по другим, не урегулированным в законодательстве, вопросам по мере необходимости.

151

3.3.    Правотворчество    органов    государственной    власти    Российской Федерации     и     субъектов     Российской     Федерации          по     ведению

государственного земельного кадастра

Исходя из общих понятий юридической науки, правотворчество представляет собой форму осуществления функций государства, состоящую в установлении, изменении или отмене правовых норм.1 Такое определение, вероятно, нуждается в некотором уточнении применительно к субъектам ее осуществления. Так, в соответствии с положениями общей теории права и действующего законодательства, полномочиями по принятию правовых актов по вопросам местного значения, распространяющихся на неограниченный круг субъектов и рассчитанных на неоднократное применение обладают и органы местного самоуправления.

Правотворческая деятельность строится на определенных принципах, имеет свои разновидности, а также стадии правотворческого процесса. Однако, применительно к узко определенному кругу общественных отношений, в данном случае - формированию и ведению государственного земельного кадастра, а также использованию его сведений, эта деятельность обладает специфическими чертами и особенностями.

Так, на наш взгляд, специфика правотворческой деятельности государства в области государственного земельного кадастра напрямую связана с решением вопроса о правовых основаниях земельно-кадастровой функции, поскольку от него зависит содержание создаваемых правовых норм. Существенный вклад в его решение был сделан Е.Н. Колотинской, проанализировавшей работы ряда авторов - А.Г. Аксененка, В.П. Балезина, Б.В. Ерофеева, М.И. Козыря, А.М. Трубинера и других, исследовавших эту проблему. Ею отмечалось, что правовые основания земельно-кадастровой функции рассматривались в земельно-правовой литературе, в основном, лишь применительно к учету земель и регистрации землепользовании,   существовавших   до   ведения   земельного   кадастра   и,

1 Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. / Под. Ред. М.Ю. Тихомирова. М., 1997.С.347

152

следовательно, до появления земельно-кадастровой функции.1 И в настоящий момент специальный научный анализ этого вопроса, кроме вышеупомянутого исследования Е.Н. Колотинской, не проводился. Юридическая научная полемика, проводимая рядом ученных советского периода и касающаяся государственного учета земель и регистрации землепользовании, в основном, была посвящена решению вопроса о возможности рассмотрения в качестве их правовых оснований либо права территориального верховенства государства, либо правомочия государства как собственника земли. Причем, содержание научных работ определяло, как правило, полное признание какого-либо одного правового основания с полным отрицанием другого. Так, рассматривая понятие управления земельным фондом, Н.И. Краснов отмечает: « Сущность управления земельным фондом как юридического явления заключается в том, что оно должно обеспечивать соответствие всей системы отношений по использованию земли тем закономерностям, которые вытекают для системы из того факта, что земля является исключительной собственностью советского государства, с одной стороны, и природным объектом, - с другой.»2 И далее добавляет: «Именно то, что управление земельным фондом в СССР имеет одним из оснований право исключительной собственности государства на землю, определяет сущность и специфику отношений, возникающих в процессе управления, как отношений земельно-правовых, в отличие от административно-правовых.»3 Другие авторы указывали на двуединство и одновременное признание в качестве оснований государственного управления земельными ресурсами и осуществления его функций как права государственной собственности на землю, так и права территориального верховенства. Например, В.П. Балезин отмечал: «Как отдельные функции, так и все государственное управление земельным фондом в целом не могут быть выведены или только из права государственной собственности на землю, или

'Колотинская Е.Н. Правовые вопросы теории государственного земельного кадастра в СССР. М, 1982. С.66

2 Общая теория советского земельного права. / Под. ред. Г.А. Аксененка, И.А.Иконицкой, Н.И.Краснова. М.,1983. С. 211

3 Там же. С. 212

153

лишь из права территориального верховенства... Отдельные функции, особенно такие как земельный кадастр, землеустройство, в большей мере основываются на праве территориального верховенства, чем на праве исключительной собственности на землю.»1 С В.П. Балезиным соглашается Е.Н. Колотинская, предлагающая распространить его точку зрения на земельно-кадастровую функцию в целом, охватывающую действия как по государственному учету земель, регистрации землепользовании, так и по проведению оценки земель в рамках государственного земельного кадастра.2

Среди ученных советского периода существовала и другая позиция, признающая факт реализации в основном учета земель и регистрации землепользовании из правомочий государства не как собственника земли, а как политического суверена.3 К этой позиции близки и современные научные исследования в области государственного управления земельными ресурсами. Так, И.А. Иконицкая отмечает: «....любая управленческая деятельность государства базируется в первую очередь на его властных полномочиях как политического суверена, в том числе и в условиях существования исключительной государственной собственности на землю».4 На наш взгляд, такая позиция вполне приемлема и по отношению к вопросу о правовых основаниях земельно-кадастровой функции, учитывая тот факт, что сама возможность осуществления процесса по созданию государством правовых норм, в том числе и в сфере ведения государственного земельного кадастра, вытекает из его правомочий свободного осуществления внутренней политики, то есть как суверена. В настоящее время на территории Российской Федерации право собственности и иные права на землю реализуются в различных формах, в том числе и государственной собственности на землю. Однако, и при осуществлении     правомочий     собственника     земли,     государство     несет

1 Балезин В.П. Правовой режим земель сельских населенных пунктов. М., 1972. С.45

2 Колотинская Е.Н. Правовые вопросы теории государственного земельного кадастра в СССР. М, 1982. С.68

3  См: Григорьев В.К. Вопросы теории земельного права. М.,1963. С. 160; Турубинер A.M. Право государственной собственности на землю в Советском Союзе. М.,1958. С.40

4 Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации: теория и тенденции развития. М., 1999. С.103

154

ответственность за обеспечение процесса рационального использования и охраны земель и их качественное состояние, что является в некотором смысле одной из форм реализации политического суверенитета.

Другой специфической чертой отношений по поводу создания правовых норм, регулирующих деятельность в области земельного кадастра, является факт ее различного содержания. Так, некоторые виды земельно-кадастровых отношений могут подлежать правовому регулированию не только нормами земельного, но и ряда других отраслей права. Например, отношения по поводу использования данных государственного земельного кадастра для оценки земель, осуществления аудита, расчета и взимания платежей за землю в виде арендной платы, земельного налога, установления нормативной цены земли, определения компетенции органов, осуществляющих ведение кадастра, финансирования деятельности по его ведению, могут являться предметом правового регулирования соответственно финансового, налогового, бюджетного, административного, государственного и иных отраслей права.

Кроме того, особенностью является и зависимость объема, структуры и характеристики норм, регулирующих деятельность в области земельного кадастра от содержания других правовых институтов и норм земельного права. Например, О.В. Назимкина, обосновывая необходимость сокращения количества видов прав (правовых титулов) на землю, указывает на то, что их множественность создает дополнительные сложности при ведении земельного кадастра.1

При создании правовых норм, регулирующих деятельность в сфере государственного земельного кадастра, например, его функционированию и применению кадастровых сведений, важное значение имеет исследование и применение исторического опыта Российской Федерации по правовому регулированию и осуществлению земельно-кадастровых работ. История развития земельно-кадастровой функции государственного управления земельными ресурсами и общественных отношений, возникающих в связи с ее

1 Назимкина О.В. Возникновение прав на землю.// Автореф. дисс... канд. юрид. наук./ М., 2000. С.7

155

реализацией, достаточно подробно исследованы как в научной юридической литературе1, так и в литературе, посвященной вопросам землеустройства2.

Анализ исторических фактов и проведенных в этой области исследований позволяет сделать вывод о зависимости правового регулирования земельно-кадастровых отношений от политических функций и задач государства. Действительно, «земельные отношения затрагивают все функции общественных отношений и являются ключевыми для формирования политических отношений, являясь прямым носителем социального интереса»3. Однако, в свою очередь и политические характеристики общественной жизни во многом предопределяют как содержание норм права, посвященных земельным отношениям, так и виды правовых актов в конкретной области правового регулирования. Так, в зависимости от целей, поставленных перед земельным кадастром, получала наибольшее развитие (и, как следствие, подлежала наибольшему правовому регулированию) та или иная его подсистема.

В дореволюционный период (IX век) земельно-кадастровые работы, в основном, проводились с целью уравнения денежных сборов на основе определения доходности земель, поэтому проведение работ касалось учета земель и их оценки для целей налогообложения. С 1837 года проведение кадастровых работ осуществлялось на основе разработанных методик земельного кадастра, с 1859 - на основе единой инструкции, которая регламентировала содержание работ по оценке земель и определению их количества по видам собственников и составу угодий.

Значительно изменилось содержание кадастровых работ в послереволюционный период, в связи с коренным изменением земельных отношений,  предусмотренным Декретом «О земле». В  этот исторический

1  См:  Колотинская Е.Н. Правовые вопросы теории государственного земельного кадастра в СССР. М.,1982. С.68; Ялбулганов А. Правовое регулирование земельного налога в РФ.// Автореф. дисс.канд. юрид. наук. М., 1996. С.26 и др.

2 См: Магазинщиков Т.П. Земельный кадастр. Львов, 1987. С. 376; Чешев А.С., Фесенко И.П. Земельный кадастр. М., 2000. С.31 и др.

3 Зинков Е.Г. Земля и власть. // Наука Кубани. 1998. №1(3). С. 51

156

период времени наибольшее распространение получил учет количества земель. Как отмечает Е.Н. Колотинская, качество земель учитывалось весьма поверхностно и лишь по видам сельскохозяйственных угодий.1 Вместе с тем, в ряде губерний на основе различных методик проводились работы и по оценке земель, которые носили выборочный характер. Регистрация землепользовании получила свое развитие немного позднее в связи с процессом осуществления землеустройства. Правовая регламентация указанных работ осуществлялась инструкциями, положением, определяющим компетенцию земельных комитетов и другими нормативными актами, посвященными отдельным вопросам земельных отношений, например, землеустройству.

На уровне закона отдельные, существовавшие в то время, подсистемы земельного кадастра (регистрация землепользовании и учет земель) впервые были закреплены в Земельном кодексе РСФСР 1922 года.2 Гораздо позже, в 1954 году, вопросы осуществления данных функций управления были урегулированы специальным нормативным правовым актом, имевшим подзаконный характер - Постановлением Совета Министров СССР.3 Все известные в настоящее время подсистемы государственного земельного кадастра были закреплены в Основах земельного законодательства Союза СССР и союзных республик от 13 декабря 1968 года.4 В развитие положений Основ 10 июня 1977 года было принято Постановление Совета Министров СССР «О порядке ведения государственного земельного кадастра».5

Подобные тенденции правовой регламентации сохранялись и в последующее время.  Земельный кодекс РСФСР 1991 года 6, направленный на

1 Колотинская Е.Н. Правовые вопросы теории государственного земельного кадастра в СССР. М.,1982. С. 69

2  См.: СУ РСФСР. 1922. №36. Ст.426

3   О  едином  государственном  учете  земельного  фонда  СССР:  Постановление  Совета Министров   СССР   от  31   декабря   1954  года  //  Решения  партии  и  правительства  по хозяйственным вопросам (1917-1967 г.г.) Т.4. М., 1968. С.152

4  Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. №51. Ст.485

5  См.: СП СССР. 1977. № 19. Ст. 119

6   Земельный кодекс РСФСР: Принят Верховным Советом РСФСР 25 апреля 1991 года с изм. и доп. от 28 апреля 1993 года и 24 декабря 1993 года   // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №22. Ст.768; 1993. №21. Ст.748; СААП РФ. 1993. № 52. Ст.5085

157

коренную перестройку земельных отношений, сохранил при этом систему государственного земельного кадастра

Краткий исторический анализ системы и видов нормативных источников, регулирующих отношения в сфере ведения государственного земельного кадастра, показывает, что правотворческая функция Российского государства в исследуемый период времени была направлена, в основном, на создание подзаконных нормативных правовых актов. На уровне законов закреплялись лишь отдельные нормы, направленные на признание факта существования земельно-кадастровых отношений. Потому разработка и принятие Федерального закона «О государственном земельном кадастре»1, который впервые на таком уровне обобщает и закрепляет общие положения, касающиеся земельного кадастра как многоцелевой информационной системы, безусловно, является положительным моментом. Однако, для успешной реализации закрепленных в законодательстве норм, на сегодняшний день большое значение имеет осуществление правотворческой функции государства по разработке подзаконных нормативных правовых актов в данной сфере правового регулирования. На наш взгляд, эти правовые акты должны устанавливать:

1) порядок ведения государственного земельного кадастра;

2)  перечень сведений кадастра, относящихся к категории ограниченного доступа;

3)  порядок использования средств, полученных в результате взимания платы за предоставление сведений и проведение работ в рамках земельного кадастра.

Правотворчество органов государственной власти и органов местного самоуправления в любой сфере общественной жизни, строится на определенных принципах. Однако некоторые из них приобретают особую актуальность в процессе создания правовых норм, регулирующих отношения в сфере   ведения   земельного   кадастра.   К   ним   относятся   такие   принципы

1  О государственном земельном кадастре: Федеральный закон от 2 января 2000 года № 28-ФЗ // СЗ РФ. 2000. №2. Ст. 149

158

правотворческой деятельности как законность, научный характер, позволяющий использовать как новейшие достижения науки и техники, так и теоретические разработки, а также техническое совершенство принимаемых нормативных актов. Содержание этих принципов необходимо рассматривать применительно к некоторым основным, на наш взгляд, направлениям развития правотворческой деятельности в данной области.

Прежде всего, одним из важнейших вопросов, требующих скорейшего решения, является вопрос о компетенции субъектов права законодательной инициативы (различных уровней) по вопросам ведения государственного земельного кадастра.

В соответствии со статьей 9 Федерального закона «О государственном земельном кадастре» к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области осуществления деятельности по ведению государственного земельного кадастра относятся разработка и принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации в данной области, а также контроль за их соблюдением.1

Особое значение на сегодняшний момент приобретает вопрос о роли органов государственной власти субъектов Российской Федерации в формировании современного земельного законодательства о государственном земельном кадастре. Поскольку статья 10 вышеуказанного нормативного правового акта не определяет конкретные правомочия субъектов Российской Федерации по формированию правовых норм, их участие в правотворческом процессе можно определить, исходя из положений и смысла действующего законодательства.

Например, роль Краснодарского края, как и любого субъекта Российской Федерации, в деле обеспечения нормативной правовой базой порядка ведения государственного    земельного    кадастра    определяется   в   рамках    трех

1 О государственном земельном кадастре: Федеральный закон от 2 января 2000 года № 28-ФЗ //СЗ РФ. 2000. №2. Ст. 149

159

направлений:

- участие  в формировании (разработке) федерального законодательства;

-   заключение совместно  с  федеральными органами государственной власти договоров и соглашений;

- создание собственной нормативной правовой базы.

В рамках первого направления, прежде всего, целесообразно вести речь об участии органов государственной власти Краснодарского края в разработке проектов федеральных нормативных актов. Так, в процессе подготовки нормативной базы, регулирующей ведение земельного кадастра были разработаны два проекта Федерального закона « О государственном земельном кадастре», которые были направлены в субъекты Российской федерации для рассмотрения и внесения предложений. По результатам такого рассмотрения проект, внесенный Правительством Российской Федерации, получил свыше 40 отзывов и заключений1, в том числе и комитета по земельным ресурсам и землеустройству Краснодарского края (Крайкомзема), который отметил его максимальное соответствие требованиям законодательства и концепции проводимой в России земельной реформы, а также внес свои замечания.2 Данный законопроект и был принят Государственной думой, одобрен Советом Федерации и подписан Президентом.

В плане совместного заключения договоров и соглашений примером может служить Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Краснодарского края3, а также Соглашение между Государственным комитетом РФ по земельной политике и администрацией Краснодарского края в области   регулирования  земельных отношений  и  управления земельными

1  Пояснительная записка  к проекту Федерального закона « О государственном земельном кадастре» (внесен Правительством РФ) // Справочная правовая система «Гарант»: Правовая компьютерная программа «Гарант 5.1.1»

2    Письмо комитета по земельным ресурсам и землеустройству Краснодарского края от 2 марта 1999 года № 07/265 // Архив   Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Краснодарского края за 1999 год

3    Договор   о   разграничении   предметов   ведения   и   полномочий   между   органами государственной   власти   Российской   Федерации   и   органами   государственной   власти Краснодарского края // Кубанские новости. 1996. 3 февраля

160

ресурсами1.

В целом, при анализе процесса формирования правовой базы по ведению государственного земельного кадастра, необходимо учитывать, что наибольшее количество правовых проблем возникает при создании нормативной правовой базы субъектов Российской Федерации. Конечно же, принятие Федерального закона «О государственном земельном кадастре» явилось положительным моментом в деле обеспечения соответствия законов и других нормативных правовых актов субъектов РФ и муниципальных образований федеральному законодательству. К сожалению, правоприменительная практика на тот период времени знала множество примеров создания в субъектах РФ систем ведения земельного кадастра, противоречащих правовым нормам в рамках Федерации. На сегодняшний день, закрепив полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области осуществления деятельности по ведению государственного земельного кадастра, законодатель, по-видимому, предполагает принятие подзаконных нормативных правовых актов в рамках этих направлений, например, определяющих порядок хранения сведений кадастра или использования платы, взимаемой за предоставление его сведений. Однако на сегодняшний день они отсутствуют. Таким образом, основной проблемой в данной области является не столько приведение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным законодательством, сколько решение вопроса о правомерности их принятия при отсутствии аналогичного федерального законодательства.

Кроме того, Федеральный закон «О государственном земельном кадастре»2 закрепляет, что полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении деятельности по его ведению определяются на основе законодательства, не устанавливая при этом

1   Соглашение между Государственным комитетом Российской Федерации по земельной политике и администрацией Краснодарского края в области регулирования земельных отношений и управления земельными ресурсами от 21 июня 1999 года // Кубанские новости. 1999.4 августа

2  О государственном земельном кадастре: Федеральный закон от 2 января 2000 года № 28-ФЗ //СЗ РФ. 2000. №2. Ст. 149

161

пределов компетенции, по вопросам которой субъекты Российской Федерации вправе принимать собственные нормативные правовые акты.

На сегодняшний день существует множество нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области ведения государственного земельного кадастра. Виды их различны - от законов до подзаконных актов, которые не подлежали официальному опубликованию. Способы закрепления правовых норм также различны - как в законах и других нормативных актах, регулирующих земельные отношения в целом, так и в специальном законодательстве, предмет регулирования которого составляют лишь кадастровые отношения.

К примеру, в законе Республики Калмыкия (Хальмг Тангч) от 20 февраля 1991 года N 155-IX (в редакции от 3 июня 1992 года) «О земле»1 государственному земельному кадастру посвящены статьи 87-88. В них в общих чертах указывается назначение государственного земельного кадастра, его содержание и порядок ведения, то есть фактически дублируются статьи 110-111 действующего Земельного кодекса РСФСР.2

То же можно отметить и в отношении Закона Саратовской области «О земле». Однако, в статье 35 данного нормативного акта3, помимо общепринятых положений Земельного кодекса РСФСР, содержатся некоторые дополнения о финансировании государственного земельного кадастра, признании его в качестве основы отраслевых кадастров, а также ссылка на соответствие процесса его ведения федеральным, областным и местным программам.

Законы «О государственном земельном кадастре», принятые в отдельных субъектах РФ, в той или иной степени регулируют практически все виды общественных отношений, возникающих в данной сфере, в том числе и те,

1    Советская Калмыкия. 1991. 2 апреля

2  Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 года с изм. и доп. от 28 апреля 1993 года и 24 декабря 1993 года // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. №22. Ст.768; 1993. №21. Ст.748; СААП РФ. 1993. № 52. Ст.5085

3   О земле: Закон Саратовской области от 12 ноября 1997 года № 4-39 // Саратовские вести. 1997. 19 ноября

162

которые на наш взгляд, должны составлять предмет правового регулирования федерального законодательства. Так, в основном, в них определяются цели, назначение и задачи государственного земельного кадастра, принципы его ведения (Архангельская область1), право собственности на кадастровую информацию (Воронежская область2), порядок предоставления кадастровой информации пользователям, состав и содержание документов земельного кадастра, требования, которые к ним предъявляются (Челябинская область3) и даже порядок его ведения (Якутия4).

Содержание этих нормативных правовых актов в различных субъектах РФ является различным. Так, понятие земельного кадастра трактуется в них как «единая государственная многоцелевая, многоуровневая система», «установленная государством информационная система», «система (банк) достоверных сведений» и так далее. В этой связи, представляется наиболее верным понятие земельного кадастра, содержащееся в Законе Воронежской области «О государственном земельном кадастре Воронежской области»5, в котором он определяется как «составная часть государственного земельного кадастра Российской Федерации».

Другие основные понятия и термины, закрепленные в законах субъектов Российской Федерации еще более противоречивы. Объекты кадастрового учета варьируются в них от «земельных участков», «всех земель территории, независимо от форм права на земельные участки, целевого назначения и вида их использования» до «объектов недвижимости». В пункте б) статьи 1 Закона Республики   Саха   (Якутия)       «О   государственном   земельном   кадастре

1   О государственном земельном кадастре Архангельской области: Закон Архангельской области от 22 апреля  1997 года № 22-8-03 // Ведомости Архангельского областного Собрания Депутатов. 1997. №8. С.12

2  О государственном земельном кадастре Воронежской области: Закон Воронежской области от 27 ноября1997 года №23-11- 03 // Коммуна. 1998.13 января

3  О государственном земельном кадастре Челябинской области: Закон Челябинской области от 11 июня 1998 года № 45-30 // Сборник законов и иных нормативных правовых актов Челябинской области.1998. №5. С.38

4  О государственном земельном кадастре Республики Саха (Якутия): Закон Республики Саха (Якутия) от 29 декабря 1999 года № 143-1 Ml Якутские ведомости. 2000. 21 января

О государственном земельном кадастре Воронежской области: Закон Воронежской области от 27 ноября 1997 года №23-11- 03 // Коммуна. 1998.13 января

163

Республики Саха (Якутия)» вводится понятие «субъекты земельного кадастра», причем, к ним относятся только «пользователи» - органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также владельцы, пользователи и арендаторы земельных участков.1 Возникает вопрос, как быть в случаях, если, например, органы государственной власти являются не пользователями, а, наоборот, составителями информации, и когда за соответствующей информацией обращается лицо, которое пока не является пользователем, владельцем или арендатором? Или законодательно закрепленное понятие «субъекты земельного кадастра» не соответствует понятию «субъекты земельно-кадастровых отношений»?

Особого внимания заслуживает вопрос и о законодательном закреплении в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации целей создания и ведения земельного кадастра. Федеральный закон «О государственном земельном кадастре в статье 4 перечисляет их: государственное и муниципальное управление земельными ресурсами, контроль за использованием и охраной земель и так далее, при этом данный перечень не является исчерпывающим - возможно использование данной системы и в иной, связанной с владением, пользованием и распоряжением земельными участками, деятельности2.

Законы субъектов Российской Федерации его значительно расширяют и конкретизируют. Например, в статье 4 Закона Челябинской области «О государственном земельном кадастре Челябинской области»3 в дополнение федерального законодательства в качестве целей государственного земельного кадастра указываются установление размеров компенсационных выплат, защита прав на землю; в статье 3 Закона Республики Саха (Якутия) «О государственном    земельном    кадастре    Республики    Саха    (Якутия)»    -

1  О государственном земельном кадастре Республики Саха (Якутия): Закон Республики Саха (Якутия) от 29 декабря 1999 года № 143-1 III Якутские ведомости. 2000. 21 января

2 О государственном земельном кадастре: Федеральный закон от 2 января 2000 года № 28-ФЗ //СЗРФ. 2000. №2. Ст.149

3   О государственном земельном кадастре Челябинской области: Закон Челябинской области от 11 июня 1998 года № 45-30 // Сборник законов и иных нормативных правовых актов Челябинской области. 1998. №5. С.38

164

разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, Республики Саха (Якутия) и органами местного самоуправления по управлению земельными ресурсами и установлению границ административно-территориальных единиц Республики Саха (Якутия), прогнозируемость полноты поступления земельных платежей в бюджеты всех уровней, информационное обеспечение оборота земель, интеграция земельно-кадастровой информации в единое информационное пространство Российской Федерации1 и другие.

Кроме того, в некоторых нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, в отличие от федерального законодательства, отдельно выделяются задачи государственного земельного кадастра, к которым относятся сбор, накопление, хранение, обновление, систематизация, обработка, обобщение, поиск и предоставление кадастровой информации.2

Что касается принципов, на основе которых осуществляется деятельность по ведению государственного земельного кадастра субъектов Российской Федерации, то в данных правовых актах их перечень значительно расширен по сравнению с федеральным законодательством. Так, в некоторых случаях указываются такие, не закрепленные в Федеральном законе «О государственном земельном кадастре»3, принципы, как достоверность, полнота и объективность информации о земле, актуальность сведений об объектах кадастрового учета, юридическая сила кадастровой информации, равная сила бумажных и электронных носителей, а также принцип ее сопоставимости не только с данными других кадастров и реестров, но и применительно к разным уровням    управления   административно-территориальных образований.4

1   О государственном земельном кадастре Республики Саха (Якутия): Закон Республики Саха (Якутия) от 29 декабря 1999 года № 143-11// Якутские ведомости. 2000. 21 января

2   См:  О государственном земельном кадастре Челябинской области (статья 4): Закон Челябинской области от 11 июня 1998 года № 45-30 // Сборник законов и иных нормативных правовых актов Челябинской области. 1998. №5. С.38

3    О государственном земельном кадастре: Федеральный закон от 2 января 2000 года № 28-ФЗ // СЗ РФ. 2000. №2. Ст. 149

4    О   государственном   земельном   кадастре   Воронежской   области   (статья   5):   Закон Воронежской области от 27 ноября 1997 года №23-11- 03 // Коммуна. 1998. 13 января

165

Подробного анализа заслуживают и разделы законов о государственном земельном кадастре субъектов РФ, определяющие компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления по ведению государственного земельного кадастра. Название данных разделов (глав) зачастую не совсем корректно применительно к правилам законодательной техники. К примеру, почти во всех подобных нормативных актах (Воронежская, Челябинская области) они носят названия (с небольшими отличиями) «Полномочия органов государственной власти..., органов местного самоуправления, комитета по земельным ресурсам и землеустройству и его районных (городских) подразделений в системе ведения государственного земельного кадастра...».1 Таким образом, исходя из буквального смысла подобного положения, можно сделать вывод о том, что бывшая в прошлом система комитетов по земельным ресурсам и землеустройству (ныне -Федеральная служба земельного кадастра России) являлась каким-то самостоятельным образованием и не входила в систему ни органов государственной власти, ни органов местного самоуправления.

В целом, перечень вопросов, входящих в компетенцию соответствующих органов и закрепленных в законодательстве субъектов Российской Федерации, представляет собой в некотором смысле систематизацию положений федерального законодательства о ведении государственного земельного кадастра. Однако в некоторых случаях наблюдается дополнительное включение в компетенцию органов государственной власти конкретного субъекта РФ предметов ведения федеральных органов. Так, на основании пункта д) статьи 7 Закона Архангельской области от 22 апреля 1997 года № 22-8-03 «О государственном земельном кадастре Архангельской области»2 к компетенции   главы   администрации   области   относится   «определение   в

1   См:  О  государственном земельном  кадастре Воронежской области (глава 2):  Закон Воронежской области от 27 ноября 1997 года №23- 11- 03 // Коммуна. 1998. 13 января; О государственном земельном кадастре Челябинской области (глава 2): Закон Челябинской области от 11 июня 1998 года № 45-30 // Сборник законов и иных нормативных правовых актов Челябинской области. 1998. №5. С.38

2 Ведомости Архангельского областного Собрания Депутатов. 1997. №8. С. 12

166

соответствии с Законами Российской Федерации «О государственной тайне» и «Об информации, информатизации и защите информации» перечня сведений государственного земельного кадастра области с ограниченным доступом», хотя на основании вышеупомянутого федерального закона «О государственном земельном кадастре» данное полномочие относится к компетенции органов государственной власти Российской Федерации.1

Факты несоответствия федеральному законодательству нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации во многом обусловлены и частыми изменениями первого. Особенно это касается структуры органов, осуществляющих ведение государственного земельного кадастра. В Законе Воронежской области от 27 ноября 1997 года «О государственном земельном кадастре Воронежской области»2 предусматривается функционирование кадастровых бюро - унитарных предприятий, входящих в систему комитетов по земельным ресурсам и землеустройству районов и городов. Конечно же, функционирование подобных образований в системе специально уполномоченных органов по управлению земельными ресурсами и ранее противоречило действующему законодательству, прежде всего потому, что любое предприятие преследует цель - извлечение прибыли, что недопустимо при осуществлении функций государственного управления. Однако и на сегодняшний момент, федеральным законодательством не предусматривается создание каких-либо предприятий в системе Федеральной службы земельного кадастра России, включая ее структурные подразделения.

Учитывая все многообразие общественных отношений в сфере ведения государственного земельного кадастра, подлежащих возможному правовому регулированию в субъектах Российской Федерации, нельзя не отметить тот факт, что в некоторых из них полностью отсутствуют законы о данной информационной системе. Например, в Краснодарском крае нет не только

1  См: О государственном земельном кадастре (статья 9): Федеральный закон от 2 января 2000 года № 28-ФЗ // СЗ РФ. 2000. №2. Ст. 149

2  Коммуна. 1998.13 января

167

специального закона о государственном земельном кадастре, но и в общем нормативном правовом акте - Законе Краснодарского края «Об особом порядке землепользования на территории Краснодарского края», регулирующем земельные отношения, о нем не упоминается.1

В связи с этим, важное значение приобретает принятие подзаконных нормативных актов, которые во исполнение законов призваны наиболее полно и подробно регулировать отдельные виды общественных отношений в области ведения государственного земельного кадастра. Подобных подзаконных нормативных правовых актов, разработанных в субъектах Российской Федерации, принимается неограниченное количество, значительная часть которых посвящена реализации подзаконных актов федеральных органов государственной власти и направлена как на регулирование земельно-кадастровых, так и смежных с ними общественных отношений. Так, во исполнение Постановления Правительства Российской Федерации от 25 августа 1999 года № 945 «О государственной кадастровой оценке земель» в некоторых республиках были приняты свои правовые акты, которые не всегда подлежали официальному опубликованию. К ним, например, относятся Постановление Правительства Кабардино-Балкарской Республики от 13 ноября 1999 N 498 «О государственной кадастровой оценке земель» , аналогичное Постановление Кабинета Министров Республики Башкортостан от 28 декабря 1999 года № 3954

и другие.

Большое количество подзаконных нормативных правовых актов субъектов РФ посвящены вопросам реализации законодательства о плате за землю и роли государственного земельного кадастра в определении плательщиков земельного налога. В Постановлении Правительства Республики Дагестан  от 21   июля   1997  N   122  «О ходе  выполнения  Постановления

1   Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае: Закон Краснодарского края от 8 августа 1995 года № 13-КЗ с изм. и доп. от 13 мая 1999 года № 181 -КЗ и от 19 июля, 3 ноября 2000 года № 300-КЗ// Кубанские новости. 1995.24 августа; 1999.1 июня; 2000.19 августа, 16 ноября

2  СЗРФ.1999.№35. Ст.4326

3  Копия документа

4  Копия документа

f»   *'

168

Правительства Республики Дагестан от 13 декабря 1995 года №247 «Об упорядочении учета плательщиков земельного налога и арендной платы за землю»1 указываются недостатки в работе специальных органов управления земельными ресурсами по реализации вышеуказанного Постановления. В частности, отмечается, что почти во всех районах и городах не в полной мере упорядочены учет плательщиков земельного налога, заключение договоров на аренду земель; списки плательщиков земельного налога и арендной платы за землю государственным налоговым инспекциям на местах представляются с различными нарушениями (форма списков, сроки представления, вносимые изменения и так далее) и определяются меры по устранению соответствующих недостатков.

В субъектах Российской Федерации также принимаются подзаконные нормативные правовые акты, касающиеся и государственного управления земельными ресурсами в целом, и отдельных его функций в частности, а также законодательного закрепления данных земельного кадастра. Примером может служить Постановление Правительства Республики Дагестан от 12 апреля 1999 года N 90 «О наличии земель и распределении их по формам собственности, категориям, угодьям и пользователям по состоянию на 1 января 1999 года»2.

Особо активно в настоящее время в субъектах Российской Федерации развиваются процессы правотворчества в сфере создания автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра в конкретном регионе. Система данных нормативных правовых актов, как правило, основана на исполнении       федеральной           целевой           программы           "Создание

автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра", утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 августа 1996 годаК 9323.

К примеру,     в республике Дагестан в настоящее время действует Постановление Правительства Республики Дагестан от 11 марта года 1997 года

1 Собрание Законодательства Республики Дагестан. 1997. N 7. Ст. 1351

2 Собрание Законодательства Республики Дагестан. 1999. N 4. Ст. 3024

3 СЗ РФ. 1996. 33. Ст.4003

169

N 28 «Об утверждении республиканской целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра».1 На основании данной целевой программы Постановлением Правительства Республики Дагестан от 6 мая 1998 года2 и была внедрена автоматизированная система ведения земельного кадастра.

Подобная целевая программа была разработана и на территории Краснодарского края, на основании которой намечалось осуществить в течение 1997-2000 годов работу по созданию автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра3.

Как отмечается в Докладе о состоянии и использовании земель в Краснодарском крае4, в программу был включён комплекс взаимоувязанных организационно-правовых, инженерно-технических, кадровых, финансовых и хозяйственных мероприятий, которые позволят создать информационную систему, способную эффективно функционировать в составе автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра Российской Федерации.

В заключение краткой характеристики нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, на наш взгляд, следует согласиться мнением Е.Ю. Чмыхало, определяющей при анализе федерального законодательства четыре основные группы отношений, которые могут быть урегулированы нормативными актами субъектов РФ.

К таким общественным отношениям автор относит режим использования и охраны земельных участков, стимулирование рационального использования и охраны земель, платы за землю, введение административной ответственности за правонарушения,   ответственность  за  которые не установлена федеральным

1   Собрание Законодательства Республики Дагестан. 1997. N 3. Ст. 1021

2  О внедрении целевой автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра: Постановление Правительства Республики Дагестан от 6 мая 1998 года № 91 // Собрание Законодательства Республики Дагестан. 1998. N 5. Ст. 2133

3  См: целевая программа «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра в Краснодарском крае».// Архив Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Краснодарского края за 1998 год

4Архив Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Краснодарского края за 1999год

170

законодательством1.

Однако, представляется, что не будет противоречить федеральному законодательству нормотворческая деятельность на уровне субъектов Российской Федерации и применительно к осуществлению соответствующими органами государственной власти функций государственного управления, и, в частности, ведению государственного земельного кадастра на определенной территории.

Действующее в настоящий момент законодательство субъектов Российской Федерации в данной сфере правового регулирования позволяет сделать вывод о том, что на данном уровне правотворческая деятельность (хотя далеко не во всех субъектах) осуществляется по направлению к созданию общих нормативных правовых актов, регулирующих ведение государственного земельного кадастра. Подзаконные нормативные правовые акты, в основном, посвящены созданию автоматизированных систем его ведения.

В целом, субъекты Российской Федерации вправе принимать собственные нормативные правовые акты: 1) конкретизирующие положения федерального законодательства, и не противоречащие ему; 2) самостоятельно регулирующие определенный круг общественных отношений в сфере государственного земельного кадастра, не отраженный в федеральном законодательстве. В него должны входить вопросы установления в соответствии с федеральным законодательством конкретных ставок платы за предоставление всех (разрешенных) сведений, дополнительного перечня тех сведений, которые будут включаться в данную информационную систему на уровне конкретного субъекта РФ, порядок финансирования работ по их сбору, обработке, хранению и предоставлению, а также распределению средств, взимаемых за их предоставление.

1 Чмыхало Е.Ю. Правовое регулирование земельных отношений на региональном уровне.// Законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации (Материалы конференции). Саратов. 1998.С.99

171 Заключение

Проведенное исследование дает основание для внесения конкретных предложений в целях дальнейшего совершенствования земельного законодательства о государственном земельном кадастре. Предлагается:

1.Более полно отразить в Федеральном законе «О государственном земельном кадастре» его определение, например, указать, что государственный земельный кадастр представляет собой систематизированный свод документированных сведений о земельных участках, получаемых в ходе проведения государственной регистрации прав на землю, учета количества и качества земель, их экономической оценки и других государственных мероприятий, о наличии расположенных на них и прочно связанных с этими участками объектов, а так же сведений о территориальных зонах.

2.    Представляется       целесообразным       разработка       и       принятие Федерального закона «О государственных кадастрах природных ресурсов», в котором,  учитывая  специфику   кадастровых  объектов,  определялись     бы место и роль каждого кадастра, в том числе земельного, и условия обмена кадастровыми данными.

3.  Для обеспечения принципа непрерывности ведения государственного земельного кадастра следует установить в законодательстве срок включения в него сведений, получаемых в ходе проведения государственных мероприятий, а также сроки (периодичность) обновления кадастровых сведений, что будет являться гарантией соблюдения указанного принципа и эффективности работы кадастровой информационной системы в целом.

4.   При   разработке   перечня   сведений   государственного   земельного кадастра конфиденциального характера необходимо законодательно закрепить возможность предоставления сведений о правах на землю лишь по отношению к конкретному объекту (земельному участку), а не по отношению к субъектам прав  на  него  (например,  в  части  предоставления  сведений  о  количестве имеющейся собственности конкретного лица   заинтересованным    лицам, за

172

исключением правоохранительных органов). В данный перечень не должны включаться сведения об ограничении прав на землю, о ее качестве, а также другие характеристики земельных участков и информация о наличии свободных земель.

Кроме того, предлагается разработать перечень сведений государственного земельного кадастра, которые могут предоставляться любому лицу без ограничений.

5.     В Правила предоставления сведений государственного земельного кадастра включить правовые нормы, устанавливающие: 1) перечень сведений конфиденциального    характера;    2)    сроки    предоставления    информации заинтересованным лицам; 3) порядок использования полученных средств.

6.     Установить    в    законодательстве    различные    ставки    платы    за предоставление   информации  из   государственного   земельного   кадастра  в зависимости от того, кому   они   предоставляются - физическим (гражданам, иностранцам, лицам без гражданства) или юридическим лицам.

7.  При определении в законодательстве порядка  расходования средств, полученных в виде платы за предоставляемую информацию,   установить, что их распределение в бюджетах различных уровней должно осуществляться по принципу целевого использования средств, полученных от платы за землю, и направляться     только  на те  мероприятия,  которые  связаны  с  созданием земельно-кадастровой   системы   и   ее   функционированием   (автоматизация, средства обеспечения информационных технологий, защита сведений кадастра).

8.  Более четко определить в Федеральном законе «О государственном земельном  кадастре»  разделы данной информационной системы,  включая сведения количественного и качественного учета земель.

9.  Законодательно определить, какие должностные лица имеют право беспрепятственного   доступа   к   сведениям   государственного    земельного кадастра, например, в порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель.

173

10.  В Положении о Федеральной службе земельного кадастра России наряду с закреплением компетенции данного органа определить основы его взаимодействия с органами БТИ, учреждениями юстиции, органами местного самоуправления.

11.  При   организации территориальных органов Федеральной службы земельного   кадастра      России,   в   целях   достижения   их   эффективного функционирования,     в     обязательном     порядке     учитывать     количество действующих в субъектах РФ   и муниципальных образованиях структурных подразделений тех органов государственной власти, с которыми им необходимо взаимодействовать в соответствии с действующим законодательством.

12. Принять подзаконный правовой акт федерального уровня по вопросам взаимодействия в сфере ведения государственного земельного кадастра между органами   государственной   власти,    осуществляющими   его    ведение,    и Министерством юстиции РФ и его структурными подразделениями. В нем должны   быть   отражены   вопросы   о   форме   сотрудничества,   условиях предоставления информации, ее объеме.    Такой нормативный правовой акт должен    обладать    обязательной    юридической    силой,    а    не    носить рекомендательный характер.

Структурные подразделения вышеуказанных государственных органов на уровне субъектов Российской Федерации могут заключать соглашения по другим, не урегулированным в законодательстве, вопросам по мере необходимости.

13.  Более полно отразить в Федеральном законе «О государственном земельном кадастре» понятие   ведения государственного земельного кадастра как    последовательных действий не только по сбору, документированию, накоплению, обработке, учету, хранению, но и передаче сведений о земельных участках.

14.  Закрепить в    Федеральном законе «О государственном земельном кадастре»    норму    об    обязательном    проведении         соответствующими организациями   картографических  работ        (или   направлении  заказов)   с

174

указанием сроков необходимых обновлений материалов, направляемых государственным органам, осуществляющим ведение государственного земельного кадастра.

15.   Установить в     обязанность хозяйствующих на земле субъектов осуществлять   мероприятия   по   учету   качественного   и   количественного состояния земель, находящихся как в собственности, так и на других правовых основаниях,   с   целью   как   внутрихозяйственного   применения   полученных сведений, так и их дальнейшего предоставления   органам, осуществляющим ведение государственного земельного кадастра.

16.    При   разработке   подзаконного   нормативного   правового   акта, регламентирующего     порядок     хранения     документов     государственного земельного  кадастра,  определить  порядок учета  и  хранения  кадастровых документов,   их   состав,      подготовку   и   передачу   в   архив,   оформление, размещение, а также возможное использование заинтересованными субъектами. Контроль за выполнением такого подзаконного нормативного правового акта необходимо  возложить  на руководителя  Федеральной  службы земельного кадастра России.

17.   В   Кодексе   об   административных  правонарушениях  Российской Федерации   установить   такой   состав   земельного    правонарушения,    как «искажение      сведений      о      состоянии      и      использовании      земель», предусматривающий   ответственность   и  должностных  лиц,   и   граждан,   с одновременным исключением этого состава из Земельного кодекса.

18. Установить в Кодексе об административных правонарушениях РСФСР административную     ответственность     за     непредставление     сведений     о качественных     и     количественных     изменениях     земельного     участка соответствующим органам не только в отношении собственников земельных участков,    землевладельцев   и   землепользователей,   но   и   в   отношении должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, от решения  которых во многом зависит юридическая  судьба земельного участка.

175

19.  По отношению к должностным лицам, непосредственно осуществляющим ведение   государственного   земельного   кадастра,      установить   в   качестве административных правонарушений следующие составы:

1)  отказ    от    включения    или    несвоевременное    включение    вновь поступающей информации в государственный земельный кадастр;

2)  нарушение     сроков     предоставления     заинтересованным     лицам информации, содержащейся в государственном земельном кадастре (кроме сведений, относящихся к категории ограниченного доступа).

20.   Внести изменения в Уголовный кодекс Российской Федерации, исключив из    170    статьи   такие   составы   преступлений,    как   искажение   данных государственного земельного кадастра и умышленное занижение платежей за землю, и объединив их в отдельную статью. Кроме того, при возникновении повышенной общественной опасности уголовную ответственность необходимо применять и в случае умышленного представления неверных данных лицом, не обладающим какими-либо должностными функциями. Вновь образованная статья должна содержать следующие составы:

Статья 1701. Нарушение законодательства о государственном земельном кадастре.

1 .Представление заведомо неверных сведений, включаемых в государственный земельный кадастр, а равно их искажение, в том числе с целью занижения платежей за землю, если эти деяния причинили крупный ущерб гражданам, организациям или государству, -

2.Искажение (изменение) учетных данных государственного земельного кадастра, а равно умышленное занижение размеров платежей за землю, если эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинтересованности должностным лицом с использованием своего служебного положения,-

176 БИБЛИОГРАФИЯ

1. Нормативные акты

1.1.   Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года // Российская газета. 1993. 25 декабря

1.2.     О    Конституционном    суде    Российской    Федерации:    Федеральный конституционный закон от 21 июня 1994 года № 1-ФКЗ // СЗ РФ. 1994. №13.Ст.1447

1.3.  О Правительстве Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 11 декабря 1997 года № 2-ФКЗ с изм. и доп. от 31 декабря 1997 года//СЗ РФ. 1997. №51. Ст.5712; 1998. №1.Ст.1

1.4.  Гражданский кодекс Российской Федерации. (Часть первая) от 30 ноября 1994 года с изм. и доп. от 20 января, 12 августа 1996 года; 24 октября 1997 года; 8 июня, 17 декабря 1999 года // СЗ РФ. 1994. №32. Ст.3301; 1996. № 9. Ст.773, №34. Ст.4026; 1997. № 43. Ст.4903; 1999. № 28. Ст.3471, № 51. Ст.6288

1.5.  Об особо охраняемых природных территориях: Федеральный закон от 15 февраля 1995 года № 33-ФЗ // СЗ РФ. 1995. №12. Ст.1024

1.6.  Об информации, информатизации и защите информации: Федеральный закон от 20 февраля 1995 года № 24-ФЗ // СЗ РФ. 1995. №8. Ст.609

1.7.  Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 28 августа 1995 года №154-ФЗ с изм. и доп. от 22 апреля, 26 ноября 1996 года; 17 марта 1997 года // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст.506; 1996. № 17. Ст.1917, № 49. Ст.5500; 1997. № 12. Ст.1378

1.8. Водный кодекс Российской Федерации от 16 ноября 1995 года № 167-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст.4471

1.9.  О геодезии и картографии: Федеральный закон от 26 декабря 1995 года № 209 -ФЗ // СЗ РФ. 1996. №1. Ст.2

1.10. О мелиорации земель: Федеральный закон от 10 января 1996 года № 4-ФЗ

111 //СЗРФ. 1996.№З.Ст.142

1.11. Гражданский кодекс Российской Федерации. (Часть вторая) от 26 января 1996 года с изм. и доп. от 12 августа 1996 года // СЗ РФ. 1996. № 5. Ст.410, № 34. Ст.4025

1.12. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 года с изм. и доп. от 27 мая, 25 июня 1998 года; 9 февраля, 15 марта, 18 марта, 9 июля

1999  года; 9 марта 2001 года // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954; 1998. №22. Ст.2332, №26. Ст.3012; 1999. № 7. Ст.871, №11. Ст.1255, №12. Ст.1407, №28. Ст.3489; Российская газета. 2001. 14 марта

1.13.  Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 года // СЗ РФ. 1997. №5. Ст. 610

1.14. О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним: Федеральный закон от 21 июня 1997 года № 122-ФЗ // СЗ РФ. 1997. №30. Ст.3594

1.15.  Градостроительный кодекс Российской Федерации от 7 мая 1998 года № 73-ФЗ // СЗ РФ. 1998. №9. Ст.2069

1.16. Об оценочной деятельности в Российской Федерации: Федеральный закон от29июля 1998года№ 135-ФЗ//СЗРФ. 1998. №31. Ст.3813

1.17.  О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между   органами   государственной   власти   Российской   Федерации   и органами   государственной   власти   субъектов   Российской   Федерации: Федеральный закон от 4 июня 1999 года № 119-ФЗ // СЗ РФ. 1999. №26. Ст.3176

1.18.  О государственном земельном кадастре: Федеральный закон от 2 января

2000 года № 28-ФЗ // СЗ РФ. 2000. №2. Ст. 149

1.19.  О недрах: Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 год с изм. и доп. от 3 марта 1995 года; 10 февраля 1999 года и 2 января 2000 года // Ведомости СНД РФ И ВС РФ. 1992. №16. Ст.834; СЗ РФ. 1995. №10. Ст.823;2000.№2.Ст.141

1.20. О   государственной тайне: Закон Российской Федерации от 21 июля 1993

178

года № 5485-1 с изм. и доп. от 6 октября 1997 года // Российская газета. 1993. 21 сентября; СЗ РФ. 1997. №41. Ст.4673

1.21.  Кодекс об административных правонарушениях РСФСР от 20 июня 1984 года с изм. и доп. от 2 января 2000 года // Ведомости ВС РСФСР. 1984. №27. Ст.909; СЗ РФ. 2000. №1. Ст.7. №2. Ст.125

1.22.  Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 года с изм. и доп. от 28 апреля 1993 года и 24 декабря 1993 года // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. №22. Ст.768; 1993. №21. Ст.748; СААП РФ. 1993. № 52. Ст.5085

1.23. О плате за землю: Закон РСФСР от 11 октября 1991 года № 1738-1 с изм и доп. от 14 февраля, 16 июля 1992 года; 14 мая 1993 года; 9 августа 1994 года; 22 августа, 27 декабря 1995 года; 28 июня, 18 ноября, 31 декабря 1997 года; 21 июля, 25 июля, 29 декабря 1998 года; 22 февраля, 31 декабря 1999 года // Ведомости СНД   РФ и ВС РФ. 1991. №44. Ст. 1424; 1992. №34. Ст.1976, №10. Ст.469; 1993. №22. Ст.749; СЗ РФ. 1994. №10. Ст.1108, №16. Ст.1860; 1995. №14. Ст.121, №35. Ст.3503; 1996. №1. Ст.4; 1997. №26. Ст.2954; №47. Ст.5342; 1998. №1. Ст.5, №30. Ст.3613, №31. Ст.3810; 1999. №1. Ст.1, №9. Ст.1093; 2000. №1. Ст.Ю

1.24.  Об охране окружающей природной среды: Закон РСФСР от 19 декабря 1991 года № 2060-1 с изм. и доп. от 21 февраля 1992 года и 2 июня 1993 года // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. №10. Ст.457; 1993. №29. Ст.1111

1.25.  О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы: Указ Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 года № 1767 с изм. и доп. от 24 декабря 1993 года и 25 января 1999 года // САПП РФ. 1993. №44. Ст.4191; 1993. № 52. Ст.5058

1.26.  Об усилении государственного контроля за   использованием и охраной земель при проведении земельной реформы: Указ Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 года № 2162 // САПП РФ. 1993. №51. Ст.4935

179

1.27.  Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера: Указ Президента Российской Федерации от 6 марта 1997 года № 188 // СЗ РФ. 1997.№10.Ст.1127

1.28.   О  признании утратившими  силу и об  изменении некоторых актов Президента    Российской    Федерации:    Указ    Президента    Российской Федерации от 25 января 1999 года № 112.// Российская газета. 1999. 2 февраля

1.29.    О   структуре   федеральных   органов   исполнительной   власти:   Указ Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 года № 867 с изм. и доп. от 20 сентября 2000 // СЗ РФ. 2000. №21. Ст.2168; Российская газета. 2000. 27 сентября

1.30.   О мониторинге    земель:     Постановление Правительства Российской Федерации от 15 июня 1992 года № 491 // САПП РФ. 1992. №4. Ст. 183.

1.31.     Об    утверждении    Федеральной    целевой    программы    «Создание автоматизированной   системы   ведения   государственного   земельного кадастра: Постановление Правительства Российской Федерации от 3 августа 1996 года№ 932 // СЗ РФ. 1996. №33. Ст.4003

1.32.   Федеральная целевая программа «Создание автоматизированной системы ведения     государственного     земельного      кадастра»:      Утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 августа 1996 года № 932 // СЗ РФ. 1996. №33. Ст.4003

1.33.    О   порядке   ведения   государственного   кадастра   особо   охраняемых природных    территорий:    Постановление    Правительства    Российской Федерации от 19 октября 1996 года № 1249 // СЗ РФ. 1996. № 44. Ст. 5014

1.34.   О порядке ведения государственного учета, государственного кадастра и государственного мониторинга объектов животного мира: Постановление Правительства Российской Федерации от 10 ноября 1996 года № 1342 // СЗ РФ. 1996.№2.Ст.135

1.35.0   ведении    государственного  водного       кадастра:   Постановление Правительства    Российской   Федерации от 23 ноября 1996 года № 1403

180 // СЗ РФ. 1996. № 49. Ст.5566

1.36.    О   порядке   определения   нормативной   цены   земли:   Постановление Правительства Российской Федерации от 15 марта 1997 года № 319 // Российская газета. 1997. 2 апреля

1.37.   О  ведении  государственного  учета  лесного   фонда:   Постановление Правительства Российской Федерации от 20 мая 1997 года № 611 // СЗ РФ. 1997.№21.Ст.2489

1.38.  Об утверждении Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним: Постановление Правительства Российской Федерации от 18 февраля 1998 года № 219 с изм. и доп. от 23 декабря 1999 года// СЗ РФ. 1998. № 8. Ст. 963; 1999. №52. Ст.6416

1.39.  Правила ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним: Утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 февраля 1998 года № 219 // СЗ РФ. 1998. № 8. Ст. 963

1.40.   Положение  о  ведении  градостроительного  кадастра и  мониторинга объектов     градостроительной     деятельности     в     РФ:     Утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 марта 1999 года № 271 // Российская газета. 1999. 1 апреля

1.41.   О Федеральной целевой программе «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999-2002 годы»: Постановление Правительства Российской Федерации 26 июня 1999 года № 694 // СЗ РФ. 1999. №27. Ст.3379

1.42.   Федеральная   целевая   программа   «Развитие   земельной   реформы   в Российской Федерации на 1999-2002 годы»: Утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации 26 июня 1999 года № 694 // СЗ РФ. 1999. №27. Ст.3379

1.43.     О    государственной    кадастровой    оценке    земель:    Постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 1999 года № 945 // СЗ РФ. 1999.№35.Ст.4326

181

1.44.    Правила   проведения   государственной   кадастровой   оценки   земель: Утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2000 года № 316 // СЗ РФ. 2000. №16. Ст.1709

1.45.     Вопросы    Федеральной    службы    земельного    кадастра    России: Постановление Правительства Российской Федерации от 18 июля 2000 года № 537 // СЗ РФ. 2000. №30. Ст.3154

1.46.  Правила    кадастрового деления территории Российской Федерации и Правила    присвоения    кадастровых    номеров    земельным    участкам: Утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2000 года № 660 //СЗ РФ. 2000. №37. Ст.3726

1.47. Правила предоставления сведений государственного земельного кадастра: Утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 декабря 2000 года № 918 // СЗ РФ. 2000. №50. Ст.4899

1.48.    Положение   о   Федеральной   службе   земельного   кадастра   России: Утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 января 2001 года № 22 // СЗ РФ. 2001. № 3. Ст. 251

1.49.   Инструкция  по  межеванию  земель:  Утверждена Комитетом  РФ  по земельным ресурсам и землеустройству 8 апреля 1996 года // Справочная правовая   система «Гарант»: Правовая компьютерная программа «Гарант 5.1.1»

1.50.   Инструкция о порядке формирования и учета кадастровых номеров земельных   участков   и   прочно   связанных   с   ними   других   объектов недвижимости: Утверждена Приказом Роскомзема от 19 сентября 1996 года № 102 с изм. и доп. от 11 августа и 22 ноября 1999 года  //  Справочная правовая   система «Гарант»: Правовая компьютерная программа «Гарант 5.1.1»

1.51.   О функциях земельных кадастровых палат в субъектах РФ: Приказ Федеральной службы земельного кадастра России от 10 августа 2000 года №6 // Справочная правовая   система «Гарант»: Правовая компьютерная программа «Гарант 5.1.1»

182

1.52.  Об изменении и дополнении приказа Росземкадастра от 10 августа 2000 года №6: Приказ Федеральной службы земельного кадастра России от  7 декабря    2000 года №60 // Справочная правовая    система «Гарант»: Правовая компьютерная программа «Гарант 5.1.1»

1.53.   О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной      власти      Российской      Федерации      и      органами государственной власти Республики Бурятия от 29 августа 1995 года // Российская газета. 1995. 14 ноября

1.54.   О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной      власти      Российской      Федерации      и      органами государственной власти Калининградской области от 12 января 1996 года // Российская газета. 1996. 31 января

1.55.   Договор  о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Краснодарского края от 30 января  1996 года //Российские вести. 1996. 17 февраля

1.56.   О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной      власти      Российской      Федерации      и      органами государственной власти Ленинградской области от 13 июня 1996 года //Российские вести. 1996. 13 июля

1.57.  Соглашение между Государственным комитетом Российской Федерации по земельной политике и администрацией Краснодарского края в области регулирования земельных отношений и управления земельными ресурсами от 21 июня 1999 года // Кубанские новости. 1999.4 августа

1.58. О земле: Закон Республики Калмыкия от 20 февраля 1991 года №155-1Х с изм. и доп. от 3 июня 1992 года // Советская Калмыкия. 1991. 2 апреля

1.59.   Об  особом порядке землепользования в Краснодарском крае:  Закон Краснодарского края от 8 августа 1995 года № 13-КЗ с изм. и доп. от 13 мая 1999 года; 19 июля, 3 ноября 2000 года // Кубанские новости. 1995. 24 августа; 1999.1 июня; 2000.19 августа, 16 ноября

183

1.60.      Об    охране    земель    сельскохозяйственного    назначения:    Закон Краснодарского края от 2 декабря 1996 года № 54-КЗ // Кубанские новости. 1996. 17 декабря

1.61.  О плате за землю в Краснодарском крае: Закон Краснодарского края от 6 декабря 1996 года № 57-КЗ с изм. и доп. от 5 августа 1998 года № 140-КЗ // Кубанские новости. 1996. 12 декабря; 1998.12 августа

1.62.  О государственном земельном кадастре Архангельской области: Закон Архангельской области от 22 апреля 1997 года № 22-8-03 // Ведомости Архангельского областного Собрания Депутатов. 1997. №8. С. 12

1.63.  О земле: Закон Саратовской области от 12 ноября 1997 года № 4-39 // Саратовские вести. 1997. 19 ноября

1.64.   О государственном земельном кадастре Воронежской области: Закон Воронежской области от 27 ноября 1997 года №23- 11- 03 // Коммуна. 1998. 13 января

1.65. О разграничении полномочий органов государственной власти и местного самоуправления Нижегородской области в сфере регулирования земельных отношений: Закон Нижегородской области от 26 марта 1998 года № 114-3 // Бюллетень Законодательного Собрания Нижегородской области. 1998. №2

1.66.   О государственном земельном кадастре Челябинской области: Закон Челябинской области от 11 июня 1998 года № 45-30 // Сборник законов и иных нормативных правовых актов Челябинской области. 1998. №5. С.38

1.67.   О порядке взимания платы за государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним и за предоставление информации о зарегистрированных правах на территории Краснодарского края: Закон Краснодарского края от 6 ноября 1998 года №154-КЗ с изм и доп. от 11 мая 2000 года // Кубанские новости. 1998. 20 ноября; 2000. 14 июня

1.68.  О государственном земельном кадастре Республики Саха (Якутия): Закон Республики Саха (Якутия) от 29 декабря 1999 года № 143- 11 // Якутские ведомости. 2000. 21 января

184

1.69.       О   признании  утратившим   силу  Закона  Курганской  области  «О государственном    земельном    кадастре   Курганской    области»:    Закон Курганской области от 29 августа 2000 года № 365 // Новый мир. 2000. 5 октября

1.70.    Об   утверждении   республиканской   целевой   программы   «Создание автоматизированной    системы    ведения    государственного    земельного кадастра»: Постановление Правительства Республики Дагестан от 11 марта 1997 года №28 // Собрание Законодательства Республики Дагестан. 1997 №З.Ст.1О21

1.71.  О ходе выполнения Постановления Правительства Республики Дагестан от 13 декабря 1995 года № 247 «Об упорядочении учета плательщиков земельного   налога   и   арендной   платы   на   землю»:   Постановление Правительства Республики Дагестан от 21   июля   1997  года №122 // Собрание Законодательства Республики Дагестан. 1997. №7. Ст. 1351

1.72.      О     внедрении    целевой    автоматизированной    системы     ведения государственного   земельного   кадастра:   Постановление   Правительства Республики    Дагестан    от    6    мая    1998    года    №91    //    Собрание Законодательства Республики Дагестан. 1998. №5. Ст.2133

1.73.   Программа   создания   государственной   автоматизированной   системы земельного кадастра в Тамбовской области (1998-2005 годы): Утверждена Постановлением Тамбовской Областной Думы от 23 октября 1998 года № 202 // Информационный бюллетень Тамбовской Областной Думы. 1998. № 9-10

1.74 О наличии земель и распределении их по формам собственности, категориям, угодьям и пользователям по состоянию на 1 января 1999 года: Постановление Правительства Республики Дагестан от 12 апреля 1999 года // Собрание Законодательства Республики Дагестан. 1999. №4. Ст. 3024

1.75. 0 мерах по реализации Закона Краснодарского края «Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае»: Постановление главы админист­рации   Краснодарского   края от 23 июля 1999 года № 540//Кубанские

185

новости. 1999.26 июля

1.76.  О признании деклараций (заявлений) о факте использования земельного участка и справок Горкомзема о фактическом наличии земли в пользовании нормативными документами для расчета и взимания земельного налога и арендной платы за землю: Постановление главы администрации города Новороссийска Краснодарского края от 19 ноября 1998 года № 1581 // Новороссийский рабочий. 1998. 2 декабря

1.77.   О Федеральном законе    «Об информации, информатизации и защите информации»:    Письмо    Высшего    Арбитражного    Суда    Российской Федерации от 7 июня 1995 года № С1- 7/ 03- 316 // Вестник ВАС РФ. 1995. №9

1.78. Основы земельного законодательства Союза СССР и союзных республик от 13 декабря 1968 года // Ведомости Верховного совета СССР. 1968. №51. Ст.485

1.79.   О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость: Указ Президента Российской Федерации от 11 декабря 1993 года№ 2130 // СЗ РФ. 1993. №50. Ст.4868

1.80.    О   структуре   федеральных   органов   исполнительной   власти:   Указ Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 года № 1176 // Российская газета. 1996. 16 августа

1.81.    О   структуре   федеральных   органов   исполнительной   власти:   Указ Президента Российской Федерации от 30 апреля 1998 года    № 483 // Российская газета. 1998. 7 мая

1.82.    О   структуре   федеральных   органов   исполнительной   власти:   Указ Президента Российской Федерации от 22 сентября 1998 года №1142 // Российская газета. 1998. 23 сентября

1.83.    О   структуре   федеральных   органов   исполнительной   власти:   Указ Президента Российской Федерации от 17 августа 1999 года   №1062 // Российская газета. 1999. 18 августа

1.84. О едином государственном учете земельного фонда СССР: Постановление

186

Совета Министров СССР от 31 декабря 1954 года // Решения Партии и Правительства по хозяйственным вопросам (1917-1967 годы) Т.4.М., 1968. С. 152

1.85.  О порядке ведения государственного земельного кадастра: Постановление Совета Министров СССР от 10  июня 1977 года // СП СССР. 1977. №19. Ст.119

1.86.  О совершенствовании ведения государственного земельного кадастра в Российской Федерации: Постановление Правительства от 25 августа  1992 года № 622 // СЗ РФ. 1995. №33. Ст. 3383

1.87.  Положение о порядке ведения государственного земельного кадастра: Утверждено Постановлением Правительства Российской Федарации от 25 августа 1992 года № 622 с изм. и доп. от 4 августа 1995 года // САПП РФ. №9. Ст.609; СЗ РФ. 1995. №33. Ст. 3383

1.88.Положение о Комитете РФ по земельным ресурсам и землеустройству: Утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 февраля 1993 года № 91 // САПП РФ. 1993. №6. Ст.488

1.89.   О  государственном  водном  кадастре:  Постановление  Правительства Российской Федерации от 23 апреля 1994 года №379 // СЗ РФ. 1994. №2. Ст.97

1.90.  06 утверждении положения о структуре и порядке учета кадастровых номеров    объектов    недвижимости    и    Порядка    заполнения    форм государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним: Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 1996 года № 475 // СЗ РФ. 1996. №17. Ст.2004

1.91. Положение о структуре и порядке учета кадастровых номеров объектов не­движимости:   Утверждено   Постановлением  Правительства  Российской Федерации от 15 апреля 1996 года № 475 // СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 2004

1.92. Порядок заполнения форм государственной регистрации прав на недвижи­мое имущество и сделок с ним: Утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 1996 года № 475 // СЗ РФ. 1996. № 17.

187 Ст. 2004

1.93.  Об утверждении Положения о Государственном   комитете Российской Федерации   по    земельной   политике:    Постановление   Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1999 года № 1056 // СЗ РФ. 1999. №40. Ст.4853

1.94. Об упрощенном порядке формирования границ земельных участков: Закон Архангельской области от 9 октября 1998 года №93-18-03// Ведомости Архангельского областного Собрания Депутатов второго созыва.  1998. №18

1.95.   О государственном земельном кадастре Курганской области:    Закон Курганской   области   от   30   декабря   1998   года  №   180//  Ведомости Курганской Областной Думы. 1998. №12(22). С.80

2.     Проекты     нормативных     правовых     актов     и     материалы правоприменительной деятельности

2.1.  Проект руководящих принципов в области землеустройства с уделением особого внимания странам с переходной экономикой. / Экономический и социальный совет Европейской экономической комиссии по населенным пунктам. // Копия документа

2.2. Проект Земельного кодекса РФ (внесен депутатами ГД Похмелкиным В.В., Головлевым В.И., Томчиным Г.А.)    М,  1999 //    Справочная правовая система «Гарант»: Правовая компьютерная программа «Гарант 5.1.1»

2.3.  Пояснительная записка к Проекту Земельного кодекса РФ.// Справочная правовая   система «Гарант»: Правовая компьютерная программа «Гарант 5.1.1»

2.4.  Проект Федерального закона «О государственном земельном кадастре». Внесен Правительством РФ 11 декабря 1998 года № 5933п-П1// Материалы Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Краснодарского края за 1999 год

188

2.5.Пояснительная записка к проекту Федерального закона «О государственном земельном кадастре» (внесен Правительством РФ) // Справочная правовая система «Гарант»: Правовая компьютерная программа «Гарант 5.1.1»

2.6.  Проект кодекса РФ «Об административных правонарушениях». Внесен депутатами ГД РФ Жуковой Н.Н., Рыбаковым Ю.А., Лукьяновым А.И. М.,1999 // Справочная информационная правовая система «Гарант»

2.7.  Проект Федерального закона «Об оценке земель». // Справочная правовая система «Гарант»: Правовая компьютерная программа «Гарант 5.1.1»

2.8. Пояснительная записка к проекту Федерального закона «Об оценке земель». //  Справочная  правовая     система  «Гарант»:  Правовая  компьютерная программа «Гарант 5.1.1»

2.9. Архив комитета по земельным ресурсам и землеустройству Краснодарского края  за   1999   год.   Доклад  о  состоянии  и  использовании  земель  в Краснодарском крае за 1999 год

2.10.     Архив    комитета    по    земельным    ресурсам    и    землеустройству Краснодарского края за 1999 год. Отчет о контроле за использованием земель по Краснодарскому краю за 1999 год

2.11.     Архив    комитета    по    земельным    ресурсам    и    землеустройству Краснодарского края за 1999 год. Пояснительная записка к отчету о контроле за использованием земель по Краснодарскому краю за 1999 год

2.12.     Архив    комитета    по    земельным    ресурсам    и    землеустройству Краснодарского края за 1999 год. Временное соглашение о взаимодействии комитета по земельным ресурсам и землеустройству Краснодарского края и Краснодарского краевого учреждения юстиции от 17 февраля 1999 года

2.13.     Архив    комитета    по    земельным    ресурсам    и    землеустройству Краснодарского края за 1999 год. Письмо комитета по земельным ресурсам и землеустройству Краснодарского края от 2 марта 1999 года № 07/265

2.14.     Архив    комитета    по    земельным    ресурсам    и    землеустройству Краснодарского края за 1999 год. Письмо комитета по земельным ресурсам

189

и землеустройству от 24 сентября 1999 года № 07/ 1334 «О создании филиалов учреждения юстиции»

2.15.     Архив    комитета    по    земельным    ресурсам    и    землеустройству Краснодарского края за 2000 год. Письмо комитета по земельным ресурсам и землеустройству от 11 февраля 2000 года № 04-240 «О регистрации прав на земельные доли»

2.16.     Архив    комитета    по    земельным    ресурсам    и    землеустройству Краснодарского  края  за  2000  год.  Информация  о  ходе  выполнения поручения Краевого комитета по земельным ресурсам и землеустройству от 11 июля 2000 года № 04/1174

2.17.     Архив    комитета    по    земельным    ресурсам    и    землеустройству Краснодарского края за 2000 год. Информация о проверке соблюдения земельного законодательства в Мостовском районе Краснодарского края от 21 августа 2000 года

2.18. Архив прокуратуры Краснодарского края за 2000 год. Докладная записка о проверке  исполнения  земельного  законодательства,  в  том  числе  при приватизации земельных участков от 26 июня 2000 года

2.19.  Архив прокуратуры Краснодарского края за 2000 год. Информация по проверке  исполнения  земельного  законодательства,  в том  числе  при приватизации земельных участков от 25 августа 2000 года №7/ 11-2376-2000

2.20.   Архив прокуратуры города Краснодара за 2000 год. Представление прокурора города Краснодара от 31 июня 2000 года № 07-2-03

2.21.  Архив прокуратуры города Горячий ключ Краснодарского края за 2000 год. Представление прокурора об устранении нарушений законодательства от 2 июля 1999 года №157

2.22.  Архив прокуратуры Курганинского района Краснодарского края за 2000 год. Информация о проверке соблюдения земельного законодательства от 8 сентября 2000 года № 07/1 =2654-00

190

2.23.  Архив Первомайского районного суда города Краснодара за 1997 год. Исковое заявление №01-01/719

2.24. Архив Департамента юридического и кадрового обеспечения мэрии города Краснодара за 1997 год. Отзыв на исковое заявление №01-01/719

3. Монографии, учебники, учебные пособия

3.1.    Аверьянов   В.Б.   Аппарат   государственного   управления:   содержание деятельности и организационные структуры. Киев, 1990.

3.2.  Административное право Российской Федерации. Учебник. Часть 1/ Под. ред. Алехина А.П., Козлов Ю.М. М., 1995.

3.3.  Балезин В.П. Правовой режим земель сельских населенных пунктов.    М., 1972.

ЗАБоголепов Р.Д., Петров В.В., Миронов Г.В., Голиченков А.К. Природноресурсовое, сельскохозяйственное право и правовая охрана окружающей среды. / Под. ред. В.В. Петрова. М.,1984.

3.5. Большая советская энциклопедия. Т.П. М., 1973.

3.6. Большая Советская Энциклопедия. Т.27. М., 1973.

3.7. Бороданов Н. М. Основы земельного права. М., 1970.

3.8.  Бутько Л.В. Современная конституционная реформа: теория и практика. Санкт-Петергбург, 1997.

3.9.  Бугаев Н.Ф., Маркова М.В., Смирнов И.К., Юровский В.А. Экономическая оценка земли. М.,1968.

ЗЛО. Быстрое Г.Е., Козырь М.И. Аграрное право. М., 1996.

3.11. Варламов А.А., Петров Н.Е. Земельное право и земельный кадастр. М.,

1996. 3.12.Варламов     А.А.,     Комов     Н.В.,     Хаманаев     B.C.,     Хлыстун    В.Н.

Государственное регулирование земельных отношений. М., 1998. 3.13. Возняк Р.П., Магазинщиков Т.П. Земельный кадастр в городах. Учебное

пособие. Львов, 1989.

191

3.14. Горемыкин В.А., Бугулов Э.Р. Недвижимость: регистрация прав и сделок, ипотечное кредитование в схемах. М., 1999.

3.15. Гражданское право России. Часть l./Под. ред. Цыбуленко. М., 1997.

3.16. Григорьев В.К. Вопросы теории земельного права. М., 1963. З.П.Данилова   Г.С.   Применение   материалов   земельного   кадастра   при

повышении эффективности использования земель. // Организация землепользования в условиях совершенствования хозяйственного механизма. М., 1991.

3.18.Дегтярев И.В., Осипов Л.И. Земельное право и земельный кадастр. М, 1986.

3.19.   Жариков Ю.Г. Закон на страже землепользования:  (Предупреждение земельных правонарушений). М., 1985.

3.20.  Жмотов А.И. Государственное управление охраной природы в СССР. Саратов, 1983.

3.21. Земельное право. Учебник. /Под. ред. С.А. Боголюбова. М., 1997.

3.22. Земельное право России. Учебник./Под. ред. Б.В. Ерофеева. М., 1998.

3.23.  Земельное право России. Учебник. / Под. ред. Ю.Г. Жарикова, В.Х. Улюкаева, Г.А. Ларионова, О.Н. Макарова. М., 1997.

3.24. Земельное право России. Учебник. /Под. ред. В.В. Петрова. М., 1998.

3.25. Земельный кадастр СССР. / Под ред. С.Д. Черемушкина. М, 1967.

3.26.  Земельный кадастр СССР и организация рационального использования земли: указ. отеч. лит. за 1985-1988 годы / Составители: Л.В. Чернова, Т.В. Дорофеева. М., 1988.

3.27. Земля и право. Пособие для российских землевладельцев. / Под. ред. С.А.Боголюбова. М., 1998.

3.28.   Иконицкая И.А.  Земельное право Российской Федерации:  теория и тенденции развития. М., 1999.

3.29. Иконицкая И.А. Новое законодательство о земле. М., 1992.

3.30. Иконицкая И.А. Проблемы эффективности в земельном праве. М., 1979.

192

3.31.  Колотинская Е.Н. Правовые основы земельного кадастра в России. М., 1968.

3.32.   Колотинская Е.Н. Правовые основы советского земельного кадастра. ЧастьЬМ., 1974.

3.33. Колотинская Е.Н. Правовые основы советского земельного кадастра. Часть 2. М., 1974.

3.34. Колотинская Е.Н. Правовые вопросы теории государственного земельного кадастра в СССР. М., 1982.

3.35.   Колотинская  Е.Н.  Правовые  основы  природно-ресурсовых  кадастров СССР. М., 1986.

3.36. Колотинская Е.Н. Правовая охрана природы в СССР. Учебное пособие. М., 1962.

3.37.    Комов   Н.В.,   Родин   А.З.,   Алакоз   В.В.   Земельные   отношения   и землеустройство в России. М., 1995.

3.38. Комов Н.В. Управление земельными ресурсами России. М., 1995.

3.39.  Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации./ Под. ред. Н.Ф. Кузнецовой. М.,1998.

3.40.  Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации. Особенная часть. / Под. ред. Ю.И. Скуратова, В.М. Лебедева. М., 1996.

3.41.    Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации с учетом судебной практики./ Под. ред. О.Ф. Шитова. М., 1998.

3.42. Коростылев СВ. Земельное и лесное право. Санкт-Петербург. 1998.

3.43.  Краснов Н.И. Иконицкая И.А. Процессуальные вопросы земельного права. М., 1975.

3.44.   Кудрявцев В.Н., Никитинский В.И., Самощенко И.С., Глазырин В.В. Эффективность правовых норм. М., 1980.

3.45. Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. М., 1987.

3.46. Магазинщиков Б.П. Земельный кадастр. Львов, 1987.

3.47. Оболонский А.В. Человек и государственное управление. М., 1987.

3.48. Общая теория права. Учебник./ Под ред. А.С. Пиголкина М., 1997.

193 3.49.Общая теория советского земельного права. Учебник. /Под. ред. ГЛ. Аксененка,

И.А.Иконицкой, Н.ШСраснова. М, 1983. 3.50.Ожегов СИ. Словарь русского языка. М., 1984.

3.51.  Оценка земельного фонда и эффективность его использования./ Под. ред. Г.А. Кузнецова и др. М., 1971.

3.52.  Оценка объектов недвижимости: теоретические и практические аспекты. Учебное пособие./ Под. ред. В.В. Григорьева. М., 1997.

3.53.    Рабинович    Б.М.    Экономическая    оценка    земельных    ресурсов    и эффективности инвестиций. М.,1997.

3.54. Словарь иностранных слов./ Под ред. В.В. Пчелкина. М.,1979.

3.55. Смирнов И.Н., Бугаев Н.Ф., Юровский В.А., МарковаМ.В. Экономическая оценка земли. М., 1968.

3.56.  Советское земельное право. Учебник./ Под. ред. Б.В. Ерофеева, Н.И. Краснова, И.А. Сыродоева. М., 1981.

3.57. Советское земельное право. УчебникУ Под ред. В.П. Балезина и Н.И. Краснова. М.,1977.

3.58.Советское земельное право. Учебник./ Под ред. В.П. Балезина, Н.И. Краснова. М.,1986.

3.59. Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия/ Под. Ред. М.Ю. Тихомирова. М., 1997.

3.60.  Ткаченко  Ю.Г. Методологические вопросы теории правоотношений. М., 1980.

3.61.Турубинер  A.M.   Право   государственной   собственности  на  землю   в

Советском Союзе. М.,1958. 3.62.Уголовное право России. Особенная часть. Учебник./ Под. ред. А.И. Рарога.

М.,1996. 3.63.У головное право. Особенная часть. Учебник./ Под. ред. И.Я. Козаченко,

З.А. Незнамова, Г.П. Новоселова. М., 1997. 3.64. Улюкаев В.Х., Варламов А.А., Петров Н.Е. Земельное право и земельный

кадастр. М., 1996.

194

3.65. Учет и оценка сельскохозяйственных земель./ Под. ред. К.И. Иванова. М., 1963.

3.66. Халфина P.O. Общее учение о правоотношении. М.,1974.

3.67. Халфина P.O. Право как средство социального управления. М.,1988.

3.68.  Хропанюк В.Н. Теория государства и права. М., 1996.

3.69.   Черемушкин С.Д. Земельный кадастр СССР. М, 1967.

3.70.   Чешев А.С., Фесенко И.П. Земельный кадастр. М., 2000.

3.71.  Чубуков Г.В. Ответственность за нарушение аграрного законодательства. Аграрное  право.   (Глава  XVIII).  Учебник./ Под.  ред.  Г.Е.  Быстрова, М.И. Козыря. М., 1998. С.400

3.72.  Шугрина Е.С. Муниципальное право. Учебник. М., 1999.

3.73.    Экономическая    оценка    сельскохозяйственных    угодий    ростовской области./ Под. ред. А.С. Чешева, СМ. Цвылева. Ростов на Дону, 1991.

3.74.  Ялбулганов А.Л. Комментарий к законодательству о природоресурсных платежах.   //      Справочная   правовая      система   «Гарант»:   Правовая компьютерная программа «Гарант 5.1.1»

3.75.   Gerhard Larson. Land registration and cadastral systems. Stockholm. 2000.

4.Статьи

4.1.  Айлоров Р. Совершенствование земельного кадастра в СССР. // АПК: экономика, управление. 1990. №10.

4.2.  Воронцов А.П., Бузмапов В.В. Земельные отношения и кадастровая оценка земли.// Аграрная наука. 1999. №6.

4.3.    Власов    К.Х.,    Дмитриев    С.А.    Собственность    и    развитие    рынка недвижимости. // Информационный бюллетень ассоциации служб кадастра «Земля Нижегородская». 1997. №4.

4.4.  Гавриленко В.А. Организация работ по ведению земельного кадастра.// Организация ведения земельного кадастра и использование его материалов в районе. М.,1985.

195

4.5. Гавриленко В.А., Подколзина Н.В. Совершенствование технологии работ по

земельному   кадастру.//   Эффективность   землепользования   в   новых условиях хозяйствования. М., 1991.

4.6.  Гаврилюк Ф.Я. История земельного кадастра в СССР. // Почвоведение.

1998. №8.

4.7. Гаврилюк Ф.Я. О земельном кадастре. // Земледелие. 1990. №8. 4.8.Гаврилюк    Ф.Я.     О    роли    земельного    кадастра    в    рациональном

природопользовании. // Известия Северо-Кавказского научного центра высшей школы. Общественные науки. 1986. №4.

4.9.   Гастальди    Ж. От директивы - к кадастровой оценке (земли).// АПК: экономика, управление. 1993. №5.

4.10.   Голиченков А.К., Лукина Е.Н. Проблемы экологического, земельного права и законодательства в современных условиях, (обзор выступлений участников     научно-практической     конференции     «Софрино-4»)     // Государство и право. 1999. №2.

4.11. Гонгало Б. Открытость сведений о регистрации прав на недвижимость. // Закон.

1999. №4.

4.12.  Дегтярев И.В. Содержание и принципы ведения земельного кадастра в районе. // Организация ведения земельного кадастра и использование его материалов в районе. М., 1985.

4.13. Зинков Е.Г. Земля и власть. // Наука Кубани. 1998. №1(3).

4.14.  Иконицкая И.А. Земельная реформа и право. // Общественные науки и современность. 1996. №4.

4.15.  Калинин Н.И. Земельная реформа: результаты, проблемы, перспектива правового регулирования земельных отношений. // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1995. №6.

4.16. Карамышева О.В., Герасимова Е.Л. Некоторые правовые аспекты создания и ведения государственного земельного кадастра РФ в условиях рынка. // Государство и право. 1998. №3.

196

4.17.Карамышева О.В. Правовые вопросы создания автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра Российской Федерации. // Экологическое право России: сборник материалов научно-практических конференций 1995-1998 годы. М., 1999.

4.18. Карамышева О.В. Пути развития земельного законодательства Российской Федерации (материалы круглого стола). // Государство и право. 1999. № 1.

4.19. Козлов А, Салтанов В. Земельный кадастр, пути его совершенствования. // Экономист. 1994. №2.

4.20. Колотинская Е.Н. Каким быть кадастру? // Известия. 1968. 12 ноября.

4.21.  Копылов В.А. О модели гражданского оборота информации // Журнал российского права. 1999. № 9.

4.22.   Кочои С, Савельев Д. Ответственность за неправомерный доступ к компьютерной информации. // Российская юстиция. 1999. №1.

4.23.   Краснов Н.И.  Земельная реформа и земельное право в современной России. // Государство и право. 1993. №12.

4.24.Крылов В.В. Информационные преступления - новый криминалистический объект. // Российская юстиция. 1997. №4.

4.25.Крылов В.В. Информация как элемент криминальной деятельности. // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 1998. № 4.

4.26.  Крылов С. Регистрация прав на недвижимость: понятие и проблемы. //Российская юстиция. 1997. №10.

4.27.  Лойко П.Ф. Научное обеспечение земельного кадастра и мониторинга земель в связи с проведением земельной реформы в России. // Научное наследие В.В. Докучаева и современное земледелие. М.,1992.

4.28.   Милонова  М.  Концептуальные  подходы  к  созданию  многоцелевого кадастра недвижимости. // АПК: экономика управления. 1995. №10.

4.29.   Минина  Е.Л.   Земельное  законодательство  и  земельные  отношения: концепция реформы. // Журнал российского права. 1997. №2.

4.30.    Модин   Н.   Ответственность   органов   местного   самоуправления   за неправомерные действия. // Российская юстиция. 2000. №1.

197

4.31. Мороз Л.Н. Организационно-правовые аспекты формирования кадастров и регулирования кадастровых отношений. // Государство и право. 1994. №4.

4.32.    Муранивский   Т.В.   Экономика   информации.   /   Экономические   и организационно-технические проблемы информации. Сборник статей. М., 1970.

4.33.   Пашенько СБ. Право граждан на информацию в области земельных отношений. // Актуальные проблемы применения Российского права на современном этапе. Краснодар. 1998.

4.34. Ромм А.П. Основные принципы оценки городских земель. // Аудиторские ведомости. 1998. №12.

4.35.  Рыжов B.C. К судьбе государственного управления. // Государство и право. 1999. №2.

4.36. Сай СИ. Итоги 1999 года и планы на 2000год. // Земля. 2000. №1.

4.37.   Самратов У. Историю земельного кадастра не стоит отбрасывать. // Крестьянские ведомости. 1998. №44.

4.38.   Федорец Н.Г.,  Стрелкова А.А. Научная конференция «Современные концепции составления земельного кадастра в условиях Европейского Севера».//Почвоведение. 1993. №9.

4.39.   Чмыхало   Е.Ю.   Правовое   регулирование   земельных   отношений   на региональном   уровне.   //   Законотворческая   деятельность   субъектов Российской Федерации (Материалы конференции). Саратов. 1998.

4.40.    Чубуков   Г.В.   Земельная   недвижимость   как   правовая   категория.// Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций 1995-1998 годы. М.,1999.

5.Авторефераты диссертации

5.1. Голиченков   А.К. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования. Автореф. дисс... д-ра юрид. наук. М., 1992.

198

5.2.  Назимкина О.В. Возникновение прав на землю. Автореф. дисс... канд. юрид. наук. М., 2000.

5.3.   Суровцев В.Л. Правовое    обеспечение государственного учета земель. Автореф. дисс... канд. юрид. наук. М., 1987.

5.4.   Ялбулганов  А.Л.  Правовое  регулирование  земельного   налога  в  РФ. Автореф. дисс...канд. юрид. наук. М., 1996.

6. Диссертации

6.1.  Будченко Л.И. Управление земельной реформой (Правовые проблемы). Дисс... канд. юрид. наук. М., 1995.

6.2.  Иконицкая И.А. Проблемы эффективности норм советского земельного права. Дисс... д-ра. юрид. наук. М., 1979.

6.3.  Колотинская Е.Н. Правовые проблемы теории государственных кадастров природных ресурсов в СССР. Дисс...д-ра юрид. наук. М., 1988.

 

 

Обратно


Error: Incorrect password!