РЫЛЬСКАЯ МАРИНА АЛЕКСАНДРОВНА

ВНУТРЕННИЙ ВООРУЖЕННЫЙ КОНФЛИКТ

ПРОБЛЕМЫ УРЕГУЛИРОВАНИЯ (ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)

Специальность 12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

МОСКВА-2001

Работа выполнена в государственном учреждении

«Всероссийский научно-исследовательский институт»

Министерства внутренних дел Российской Федерации

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования, Вся история существования человечества подтверждает тот факт, что конфликт - это не патология общественной жизни, а один из способов развития общества. Утопичны идеи и бесплодны усилия, направленные на достижение безконфликтного существования социума. Проблема как раз состоит в том, чтобы выработать механизмы цивилизованного разрешения кризисных ситуаций, не допускающие их перерастания в жесткую конфронтацию или предусматривающие четкую систему мер урегулирования последней.

В настоящее время в России завершается процесс становления демократического общества. В этих условиях конфликтные ситуации, связанные с вопросами суверенизации сначала СНГ, а затем и Российской Федерации также стали распространяться со стремительной скоростью, о чем ярко свидетельствуют трагические события, происшедшие в Нагорном Карабахе, Фергане, Абхазии, Приднестровье, Осетии, Ингушетии. При этом на первый план выдвигаются внутренние социально-политические угрозы обществу и государству, которые обусловлены, прежде всего, экономическими, социальными, политическими, религиозными и иными отношениями в обществе. В многообразии источников этих угроз особое место занимает внутренний вооруженный конфликт (ВВК) в Чеченской республике (ЧР), который не только затронул фундаментальные национальные ценности, но и заставил на практике проверить соотношение целей и средств обеспечения внутренней безопасности по объему и пределам применения силовых методов.

Оценивая перспективы развития региональной социально-политической обстановки в Российской Федерации, а также военно-политической ситуации в приграничных районах некоторых стран ближнего зарубежья (недавние события в Таджикистане и Киргизии),

4

можно с уверенностью утверждать, что существующий уровень конфликтности сохранится и проблема урегулирования внутренних вооруженных конфликтов в ближайшей перспективе не потеряет своей актуальности. Основной проблемой здесь остается разработка способов применения особых правовых режимов для решения вопросов их локализации и урегулирования.

Опыт развития ситуации на Северном Кавказе показал, что правоохранительные органы оказались не в состоянии своевременно выявить угрозу возникновения социально-политических конфликтов и предотвратить их дальнейшую эскалацию. В немалой степени этому способствуют несоответствие действующей нормативной базы, недостаточность информированного обеспечения управленческих решений, низкая оперативность реагирования органов внутренних дел на развитие конфликта в его начальных стадиях.

Кроме того, события в Северо-Кавказском регионе обнажили всю серьезность проблемы недостаточного уровня правовой урегулированности внутреннего вооруженного конфликта в российском национальном законодательстве. Локальный характер такого конфликта существенно сужает область применения традиционных институтов разрешения вооруженных разногласий, в первую очередь - вооруженных сил (ВС). Это предопределяет больший удельный вес участия в разрешении конфликта структур, обеспечивающих внутригосударственную безопасность в целом и органов внутренних дел (ОВД) и внутренних войск (ВВ) в частности. Однако вопросы взаимодействия различных силовых структур остаются открытыми, несмотря на то, что практика их применения в вооруженных конфликтах последних лет накоплена в достаточном количестве для оценки и анализа.

Степень разработанности проблемы. Актуальность выбранной темы исследования в теоретике-методологическом плане обусловлена также ее недостаточной разработанностью в отечественной научно-

5

правовой литературе, и особенно нормативно-прикладной диссертационной базе, где вопросам урегулирования внутренних вооруженных конфликтов еще не уделялось должного внимания. Вместе с тем следует отметить, что к некоторым аспектам данной проблемы ранее обращались ученые различных отраслей знания. В основном они касались организационно-правовых вопросов, связанных с особенностями деятельности ОВД при возникновении чрезвычайных ситуаций (ЧС) природного и техногенного характера, а также с процессом управления правоохранительных структур при массовых беспорядках. Так, внимание правовым вопросам обеспечения функционирования подразделений ОВД в чрезвычайных условиях уделено в работах Н.В. Караханова, И.В. Ложкина, С.А. Старостина, В.В. Овчинникова, М.Д. Давитадзе. Проблемы применения особых правовых режимов освещены в работах С.А. Аникиенко, В.И. Жалинского, Н.Ю. Терещенковой, В.В. Лозбинева. Военно-прикладные подходы к урегулированию вооруженных конфликтов исследованы в работах В.М. Барынькина, А.Ф. Клименко.

С учетом изложенного определяется и конкретизируется объект данного исследования.

Объект исследования - совокупность отношений, складывающихся в процессе урегулирования внутренних вооруженных конфликтов.

В качестве предметов исследования выступают правовые, организационные, в том числе информационно-аналитические аспекты предупреждения чрезвычайных ситуаций социального характера (ЧССХ) и процесса урегулирования внутреннего вооруженного конфликта.

Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования являются анализ причин возникновения внутреннего вооруженного конфликта и разработка комплекса нормативных правовых, организационных и научно-практических рекомендаций по его урегулированию.

6

Реализация данной цели исследования непосредственно связана с решением следующих задач:

определение сущности понятия «внутренний вооруженный конфликт»;

выявление пробелов и противоречий законодательной базы урегулирования чрезвычайных ситуаций социального характера в условиях внутреннего вооруженного конфликта;

исследование причин возникновения и развития внутренних вооруженных конфликтов;

изучение основных аспектов существующей системы обеспечения внутренней безопасности Российской Федерации;

анализ действенности конституционно-правового механизма урегулирования Чеченского вооруженного конфликта;

обоснование необходимости выявления факторов кризисности ЧС социального характера на ранних стадиях ее проявления;

сравнительный анализ проведения различных форм силовых операций в условиях полномасштабного ВВК;

исследование возможности применения взаимосвязанного комплекса чрезвычайных правовых режимов для урегулирования ВВК на различных этапах его развития.

Методология и методика исследования. Методологической основой исследования служат общенаучные методы познания, в частности исторический, системно-структурный, логический, сравнительно-правовой анализ, конкретно-социологические методы, методы моделирования, исследования операций и логической семантики.

Нормативно-правовую базу исследования составили международно-правовые акты, Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство в области Чрезвычайного положения, действующее законодательство РФ и ведомственные правовые акты, регулирующие

деятельность правоохранительных структур в чрезвычайных обстоятельствах.

Исследования базируются на научной литературе общей теории государства и права, теории государственного управления, конфликтологии, теории исследования операций, работах зарубежных ученых, специальной отечественной литературе и материалах международных конференций по проблеме урегулирования вооруженных конфликтов.

Обоснованность и достоверность результатов исследования предопределяются избранной методологией и методикой. В диссертации широко использовались методы сравнительного правоведения, контент-анализа документов, связанных с практикой урегулирования вооруженных конфликтов.

Эмпирическую базу исследования составляют реальные события, связанные с процессом урегулирования внутренних вооруженных конфликтов в России и за рубежом, а также по данным штабных подразделений МВД России.

Научная новизна исследования. В работе осуществлена попытка изучения теоретических и практических проблем, не являющихся ранее предметом специального диссертационного исследования. В данной работе впервые:

сформулирован ряд базовых понятий, входящих в предмет диссертационного исследования;

раскрыта конкретная компетенция подразделений силовых структур, привлекаемых для урегулирования внутреннего вооруженного конфликта;

исследованы противоречия норм права и предусмотрена необходимость внесения изменений в чрезвычайное законодательство;

обосновано применение ступенчатого введения чрезвычайных правовых режимов для урегулирования внутренних вооруженных конфликтов на различных этапах его развития.

Положения, выносимые на защиту:

система основных определений и понятий, характеризующих условия и обстоятельства протекания внутреннего вооруженного конфликта как специфической формы чрезвычайной ситуации социального характера;

рекомендации по совершенствованию конкретных организационно-правовых норм, регламентирующих деятельность силовых структур в условиях внутреннего вооруженного конфликта и предусматривающих введение категории «совместная специальная операция»;

система ранней диагностики индикаторов конфликтных чрезвычайных ситуаций социально-политического характера;

обоснование необходимости поэтапного введения чрезвычайных правовых режимов для урегулирования внутреннего вооруженного конфликта, на различных этапах его развития.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость проведенного исследования определятся прежде всего тем, что оно вносит вклад в развитие научного направления, связанного с организационно-правовыми основами урегулирования внутренних вооруженных конфликтов. Определенной научной новизной являются положения, выводы и практические рекомендации, включающие рассмотрение сущности и содержания внутренних вооруженных конфликтов, определение основных принципов введения особых правовых режимов для урегулирования кризисных ситуаций, а также систематизация организационно-тактических задач ОВД и ВВ чрезвычайных условиях.

Практическая значимость работы определяется тем, что конкретные выводы и рекомендации диссертационного исследования могут быть использованы при разработке нормативно-правовой базы чрезвычайного законодательства.

9 Апробация базы и внедрение результатов исследования

осуществлялась в различных формах. Прежде всего, предложения автора по совершенствованию чрезвычайного законодательства, которые были приняты к рассмотрению в процессе подготовки проекта Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении».

Ряд предложений и выводов диссертационного исследования изложены в статях автора, тезисах доклада на международной конференции «Насилие. Личность. Общество.», а также учебных пособиях, подготовленных в рамках научно-исследовательской работы ВНИИ МВД России и приведенных в библиографии.

Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав (шести параграфов), заключения, библиографии и приложений.

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении обосновывается выбор темы, ее актуальность, указаны основные направления исследования, его цели и задачи, объект и предметы исследования, методологическая и практическая значимость результатов исследования, и его методологическая основа. Здесь же указаны основные положения, выносимые на защиту. А также данные об апробации основных положений, разработанных в диссертации.

Первая глава - «Правовые основы и практика урегулирования внутреннего вооруженного конфликта» - состоит из трех параграфов. В ней определяется сущность понятия «внутренний вооруженный конфликт», рассматриваются особенности содержания и развития чрезвычайных ситуаций социально-политического характера, различные формы их проявлений и виды деятельности правоохранительных структур в этих условиях. Основное внимание при этом уделяется законодательной базе и практике урегулирования ВВК.

В диссертации проведен подробный анализ терминологической структуры понятий, используемых для обозначения различного рода

10

чрезвычайных событий. Он показал, что термин «внутренний вооруженный конфликт» используется в официальных и публичных документах без уточнения его определения. Для раскрытия сущности данного понятия, нахождения его места в системе чрезвычайных ситуаций социального характера рассмотрен процесс его введения в научный и практический оборот и дальнейшая трансформация.

Обобщение причин и факторов, определяющих зарождение и развитие внутренних вооруженных конфликтов, позволило выделить наиболее важные из них. Это экономические, политические, социальные и военные факторы. Важной задачей при этом становится выявление степени влияния каждого из вышеопределенных факторов применительно к конкретному случаю обострения социально-политической обстановки, так как только четкое определение движущих сил (источников) конфликта дает возможность определения правильных подходов к его урегулированию.

Среди основных характеристик чрезвычайных ситуаций социального характера диссертант выделяет их политическую составляющую в качестве ключевого признака возникновения ВВК, так как наибольшая вероятность перерастания кризисной ситуации в вооруженную форму разрешения присуща чрезвычайным ситуациям социально-политического характера.

Анализ развития и протекания ВВК позволил автору придти к следующим заключениям.

Внутренний вооруженный конфликт — исключительная по предпринимаемым для разрешения мера и высшая по уровню социальной напряженности форма внутригосударственного конфликта. Как и любому социальному явлению, ему свойственны определенные и характерные черты.

Внутренний вооруженный конфликт является одной из форм силового разрешения социально-политических противоречий. При этом государство не

11

переходит в особое состояние называемое войной. Однако в связи с применением военной силы различного масштаба ВВК присущи некоторые элементы, характерные для военного времени (зоны боевых действий, наемничество, диверсионная борьба, повстанческая деятельность и т.д.).

С одной стороны, ВВК - это кризисная форма чрезвычайной ситуации социально-политического характера, основаниями возникновения которой могут являться как конфликты различного вида (экономические, политические, межнациональные, региональные и т.д.), так и чрезвычайные обстоятельства криминального характера.

С другой стороны, ВВК «может возникнуть в форме вооруженного инцидента, вооруженной акции и других вооруженных столкновений ограниченного масштаба и стать следствием попытки разрешить национальные, этнические, религиозные и иные противоречия с помощью средств вооруженной борьбы»¹.

Социально-экономическая и политическая нестабильность последних лет в России невольно заставляет задуматься о формировании правового механизма предотвращения и урегулирования чрезвычайных ситуаций социально-политического характера, принимающих форму внутреннего вооруженного конфликта. Действующая законодательная база урегулирования подобного рода конфликтов представляет собой сложную систему не всегда связанных между собой и разных по юридической силе правовых актов.

На верхнем уровне иерархии расположены нормы международного права, являющиеся основной частью всей правовой системы.

К числу таких норм относятся: Резолюция 217 (111) Генеральной Ассамблеи ООН - Всеобщая декларация прав человека от 4 декабря 1948 года; Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1996 года; Резолюция 34/169 Генеральной Ассамблеи ООН -Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка от 17

¹ Указ Президента РФ от 21.04.2000 № 706 «Об утверждении военной доктрины»

12

декабря 1979 года; Основные принципы применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка (приняты 8 Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями 27 августа - 7 сентября 1990 года в Гаване)¹. Однако вопросы урегулирования подобных конфликтов в данном документе не рассматриваются.

Важнейшим среди законов, образующих систему законодательных актов, регламентирующих деятельность государственных органов и должностных лиц в чрезвычайных ситуациях, а, следовательно, и в условиях ВВК, безусловно, является Конституция Российской Федерации (1993 г.).

Во-первых, она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации (ст. 15), в том числе и при чрезвычайных ситуациях. Во-вторых, в Конституции дан исчерпывающий перечень вопросов, по которым принимаются конституционные законы (ст. 108) и, в частности, законы об условиях и введении чрезвычайного положения и режима военного положения (ст. 56, 87, 88).

Одним из основных законодательных актов, регламентирующих правоохранительную деятельность при урегулировании внутренних вооруженных конфликтов, является Закон «О чрезвычайном положении». Однако действующий Закон РСФСР от 17 мая 1991 года содержит многие несоответствия и противоречия, не всегда позволяет воспользоваться действенными мерами пресечения внутренних конфликтов, принявших вооруженную форму противостояния.

Проект федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении»", рассматривающийся в настоящее время в Государственной

См. :0сновные положения Женевских Конвенций и дополнительных протоколов к ним. М., 1993.

Закон РСФСР «О чрезвычайном положении» от 17 мая 1991 // Ведомости съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991, №22. Ст.773.

13

Думе, устраняет некоторые противоречия (например, исключает ст. 34,36 и 40) и вносит ряд уточнений. Наиболее существенным среди них, на взгляд диссертанта, является уточнение и дополнение перечня оснований введения чрезвычайного положения, относящихся к ситуациям социально-политического характера, таким как «вооруженный мятеж» и «подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований».

Тем не менее ни действующий Закон «О чрезвычайном положении», ни новый проект четко не выделяют ситуации вооруженного противостояния (завуалировано называя их «исключительными случаями») и не конкретизирует перечень мер силового и не силового действии по их урегулированию.

Не предусматривается также право органов власти субъекта Федерации по согласованию с Федеральным центром вводить на своей территории режим повышенной готовности (промежуточный) по основаниям социально-политического характера, когда еще нет явной угрозы свержения законной власти данного субъекта, изменения конституционного строя, посягательства на территориальную целостность и суверенитет страны и целом. Это может быть и угроза возникновения массовых беспорядков или межнациональных конфликтов, и также чрезвычайные обстоятельства криминального характера.

Так как ВВК представляет собой реальную угрозу национальным интересам - территориальной целостности, суверенитету, политической стабильности Российской Федерации, в рамках исследуемой проблемы изучаются правовые основы обеспечения безопасности личности, общества и государства, определяются система безопасности и ее функции, силы и средства, понятие безопасности, угроза безопасности, субъекты и объекты безопасности и принципы обеспечения безопасности,

14

закрепленные в Законе РФ «О безопасности»¹ и Указе Президента Российской Федерации «Об утверждении военной доктрины» .

Далее автор с позиций существующей законодательной базы урегулирования ВВК исследует систему конституционно-правовых методов, которыми государство пыталось разрешить эту кризисную ситуацию.

Проведенный анализ позволяет диссертанту сделать ряд выводов:

события, происходящие в данном субъекте Российской Федерации и сегодня, несмотря на применяемые федеральным центром насильственные и ненасильственные методы обеспечения безопасности, представляют серьезную реальную угрозу национальным интересам - территориальной целостности, суверенитету, политической стабильности;

первый этап этого конфликта (1991-1995 гг.) вобрал в себя практически все возможные фазы развития внутреннего вооруженного конфликта;

несмотря на постановление Правительства Российской Федерации «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа», которым на МВД и ФСБ России возлагался комплекс мер (п.З постановления), предусмотренный только при введении чрезвычайного положения, на территории Чеченской Республики чрезвычайное положение объявлено не было;

несовершенство существующего конституционно-правового механизма урегулирования кризисных ситуаций не позволило органам власти вовремя применить ряд действенных мер по стабилизации обстановки в Чеченской республике.

Закон РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 г. // Ведомости съезда народных депутатов РФ Верховного Совета РФ. 1992, №15. Ст.769. ² Указ Президента РФ от 21.04.2000№ 706 «Об утверждении военной доктрины».

15

Вторая глава - «Возможности предупреждения и урегулирования внутреннего вооруженного конфликта» - состоит из трех параграфов Она посвящена организационно-правовым проблемам ранней диагностики уровня конфликтности социально-политической обстановки, вопросам взаимодействия правоохранительных структур в условиях внутреннего вооруженного конфликта, а также особенностям применения чрезвычайных правовых режимов для его урегулирования.

В соответствии с целевой функцией МВД . России его структурные подразделения должны выявлять информацию о событиях, являющихся или угрожающих нарушением законодательства и установленных правовых норм. На основе этой информации могут приниматься соответствующие меры по обеспечению общественного порядка и безопасности, в том числе и при осложнении социально-политической обстановки.

Однако, как показывает практика, ОВД при ЧССХ выполняют свои функции в основном по силовому противодействию правонарушителям и сбору доказательной базы о противоправных действиях конфликтующих сторон (конфликтантов), практически не оказывая влияния на устранения причин (обстоятельств), породивших противостояние групп общества. Эта задача решается путем переговоров специально уполномоченных лиц законодательных органов и органов исполнительной власти с представителями конфликтующих сторон.

В настоящее время нет установившегося юридического определения «чрезвычайной ситуации социального характера» (ЧССХ), поэтому, приступая к разработке проблемы диагностики ее уровня конфликтности, автор в первую очередь определяет базовые понятия данного вида ЧС, в частности

чрезвычайная ситуация социального характера - обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате опасного социального или социально-политического явления и создающая

16

реальную угрозу жизненно важным интересам личности, общества и государства, повлекшая многочисленные жертвы и значительные материальные потери;

предупреждение чрезвычайной ситуации социального характера -это комплекс не силовых профилактических мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное снижение риска возникновения чрезвычайных ситуаций социального характера в ее кризисных проявлениях;

разрешение (урегулирование) чрезвычайной ситуации социального характера - это комплекс не силовых и силовых неотложных действий правоохранительных, законодательных и других органов власти, направленных на локализацию и ликвидацию кризисных зон, восстановление правопорядка и законности, прекращение противоправных действий, недопущение возможных людских жертв и материальных потерь.

Кризисная зона чрезвычайной ситуации социального характера - это территория, на которой сложилась чрезвычайная ситуация в ее крайних формах проявления: силового противостояния или вооруженного конфликта.

Ранняя диагностика возможного уровня конфликтности, по мнению диссертанта, возможна лишь на стадии зарождения ЧССХ. Для этого необходимо выявление факторов конфликтности чрезвычайных ситуаций в виде специфических явлений и происшествий социально-экономического и криминально-политического характера.

.Как показывает практика, легче и с наименьшими потерями предотвратить ЧС или ликвидировать ее на ранних стадиях развития. Проблема в том, что выявление ранних стадий развития ЧССХ вызывает определенные трудности. В этой связи перспективным является применение достижений кибернетической теории распознания образов.

При этом весьма важными представляются заключения автора о том, что:

17

существующие организационная, нормативно-правовая и техническая базы МВД России позволяют в перспективе реализовать систему ранней диагностики на федеральном, ведомственном и частично региональном уровнях;

при создании' комплексной системы предупреждения ВВК (ранней диагностики) необходимо учитывать особенности социального прогнозирования - многовариантность и способность к «самообучению», поэтому данную систему необходимо поддерживать в постоянном режиме функционирования.

Рассматривал особенности применения правоохранительных сил в условиях разрешения внутреннего вооруженного конфликта, среди основных проблем автор называет организацию их взаимодействия при проведении специальных операций.

В последние годы сложилась определенная система использования силовых структур во внутренних вооруженных конфликтах, в основном в операциях по ликвидации незаконных вооруженных формирований (НВФ), согласно которой для выполнения данной задачи применяются соединения и воинские части Вооруженных Сил (ВС) Российской Федерации, Внутренних Войск (ВВ) Министерства внутренних дел, подразделения Федеральной пограничной службы, Федеральной службы безопасности, Министерства по делам ГО, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Как показывает практика основными причинами, затрудняющими согласованные действия разноведомственных силовых структур, участвующих в вооруженном конфликте, являются: несоответствие нормативно-правовой базы целям и принципам их совместного применения; отсутствие единых систем управления, всестороннего обеспечения, а также прогнозирования и отслеживания социально-политической и оперативной обстановки в потенциально взрывоопасных регионах. При использовании силовых структур и определении

18

приоритетов их применения необходимо в первую очередь оценивать как собственные силы, так и возможности НВФ.

По мнению автора, наиболее предпочтителен следующий, определяемый интенсивностью конфликта, порядок применения правоохранительных структур и Вооруженных Сил:

в повседневных условиях, а также при появлении предпосылок к конфликтам главенствуюшая роль в обеспечении внутренней безопасности должна принадлежать органам внутренних дел и Федеральной службе безопасности;

на начальных стадиях развития конфликта и при ликвидации незаконных вооруженных формирований численностью до 5-6 тыс. человек для решения главных задач следует привлекать внутренние войска, которые, в отличие от Вооруженных Сил, имеют для этого определенную правовую основу;

в остальных случаях, а также при угрозе вторжения извне ведущая роль должна принадлежать Вооруженным Силам. Но по мере решения ими основных задач функции по окончательной стабилизации обстановки следует передавать внутренним войскам, а затем органам внутренних дел.

Обобщая практику применения правоохранительных структур в условиях вооруженного конфликта в Кадарской зоне Дагестана в 1998 году, диссертант констатирует:

в пресечении внутренних вооруженных конфликтов государство не может обойтись без привлечения, кроме органов внутренних дел и ВВ, других силовых структур. Это вызывается тем, что противодействующие силы организуются по армейскому образцу, насыщают свои отряды кроме традиционного стрелкового оружия и некоторым количеством тяжелого вооружения и боевой техники, создают импровизированные «рода войск». В силу этого возникает необходимость использовать адекватные меры противодействия. К таковым следует отнести:

19

применение ВС, прежде всего их тяжелой артиллерии, авиации, для подавления и уничтожения хорошо организованных НВФ; оснащение ВВ некоторым количеством тяжелых вооружений; введение на территории конфликтов особых форм управления и правового режима;

с переходом конфликта в завершающую стадию активность правоохранительных структур не должна снижаться. Скорее, наоборот, усиливаться за счет использования накопленного опыта, повышения качества и ответственности. В этот период правоохранительные органы должны быть готовы к различным вариантам развития событий, что требует постоянного напряжения, поддержания резервов в боевой готовности, глубокой разведывательной и профилактической деятельности, кропотливой разъяснительной работы среди населения;

обращаясь к мировой практике военного строительства, нельзя не заметить, что развитию сил и средств специальных операций уделяется все большее значение. Большинство западных стран идет по пути четкой регламентации значительного числа вопросов, связанных с участием силовых структур в ликвидации вооруженного конфликта. Так, в 1987 году в США было создано «командование специальных операций» для реагирования на конфликты низкой интенсивности, которые активно применяются во всех вооруженных конфликтах. С января 1996 года в бундесвере вступил в силу приказ о создании аналогичных подразделений, одной из приоритетных задач которых являются правоохранительные функции в кризисных ситуациях. Силы специальных операций под различными наименованиями появились в большинстве стран мира¹.

Особый интерес представляет обоснование диссертанта возможности применения чрезвычайных правовых режимов для предупреждения и урегулирования внутреннего вооруженного конфликта.

В общем случае чрезвычайные режимы, подчеркивает автор, - это специальные правовые режимы деятельности органов государственной

¹ См.: Там же С. 13.

20

власти и управления, допускающие ограничения правосубъектности физических и юридических лиц, вводимые в качестве временной социально-объективной и правовой меры обеспечения безопасности личности, общества и государства, определяемой сложившимися конкретными обстоятельствами. Главное в их содержании то, что они изменяют правовой статус субъектов этой территории, систему органов, осуществляющих управленческое воздействие, устанавливают меры, которые используются для урегулирования ситуации. Выбор того или иного чрезвычайного режима зависит от остроты сложившегося положения, уровня кризисное™ ситуации. При этом учитывается степень интенсивности воздействия угрозы на безопасность, временной аспект протекания, масштабность, комплексность угрожающей опасности, ее влияние на различные сферы общественной жизни, разнопорядковость последствий чрезвычайной ситуации, их цепной характер.

Понятие особого положения как чрезвычайного правового режима в законодательстве Российской Федерации не регламентировано. Принимая во внимание «профилактический» характер данного правового режима, автор предлагает его формулировку:

особое положение - это временный, правовой режим деятельности государственной власти, вводимый на территории района города (района в городе), одного или нескольких субъектов Российской Федерации в целях принятия неотложных мер по стагнации чрезвычайных ситуаций социального характера, грозящих кризисными осложнениями, допускающий введение ограничений основных прав и свобод граждан, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

Основанием введения такого правового режима для ЧС социально-политического характера следует определить угрозу возникновения ВВК -наличие совокупности условий и факторов, при которых появляется опасность создания незаконных вооруженных формирований и их противоправных действий на территории субъекта Российской Федерации

21

либо на его части, направленных на нарушение суверенитета, единства и территориальной целостности Российской Федерации.

Наличие военной фазы в развитии внутреннего вооруженного конфликта заставляет задуматься о применении в этих условиях ограниченного военного положения. Реализуя свою мысль, диссертант предлагает выделить в Федеральном конституционном законе «О чрезвычайном положении» соответствующую главу, касающуюся вопросов урегулирования ВВК, либо, используя зарубежный опыт («мятежная провинция»), разработать самостоятельный федеральный закон Российской Федерации «Об урегулирования внутренних вооруженных конфликтов», где предусмотреть поэтапное введение специальных правовых режимов, начиная с особого положения, и заканчивая, в случае необходимости, ограниченным военным положением,

При обосновании данного предложения, по мнению автора, необходимо учитывать следующие обстоятельства:

особое положение, чрезвычайное положение и ограниченное военное положение представляют собой способы государственного реагирования на чрезвычайные ситуации, применяемые по мере возрастания степени их общественной опасности, с учетом специфических правовых, организационных, тактических, финансовых и иных способов ликвидации негативных последствий;

ограниченное военное положение и особое положение - это правовые режимы регулирования общественных отношений при наступлении чрезвычайных ситуаций, которые не имеют нормативного правового закрепления. Урегулирование процедуры их введения и четкая регламентация в федеральных законах, применяемых в рамках этих режимов ограничений прав и свобод, позволит обеспечить своевременное, рациональное и взвешенное- вмешательство властных структур в кризисную ситуацию;

22

данные правовые режимы представляют собой временную меру, преследующую цель скорейшей нормализации обстановки и возвращения управляемой системы в обычные условия функционирования;

ограничение прав и свобод граждан в рамках в особых правовых режимов возможно только в тех пределах, в которых это необходимо для решения главной задачи - восстановления нормального порядка управления, прекращения нарушений закона, обеспечения безопасности граждан и государства.

В заключении диссертационного исследования изложены теоретические и практические рекомендации, сформулированы предложения по проблемам урегулирования внутренних вооруженных конфликтов.

Процесс радикального изменения общественно-политического и социально-экономического устройства России 90-х годов XX столетия предопределил обострение противоречий между различными социальными группами и властными структурами. Поэтому современное Российское общество можно охарактеризовать как социальную среду, благоприятную для возникновения внутренних конфликтов.

Внутренний вооруженный конфликт - исключительная по предпринимаемым для его разрешения мера и высшая по уровню социальной напряженности форма внутреннего (внутригосударственного) конфликта. Как и любому социальному явлению, ему свойственны определенные и характерные черты.

Различаются ВВК высокой интенсивности (сепаратистские действия, нарушение территориальной целостности и суверенитета) и низкой интенсивности (действия устойчивых незаконных вооруженных групп, партизанское сопротивление, вооруженный мятеж).

Внутренний вооруженный конфликт является одной из форм силового разрешения социально-политических противоречий. При этом государство не переходит в особое состояние, называемое войной, Однако в связи с применением военной силы различного масштаба ВВК присущи некоторые

23

элементы, характерные для военного времени (зоны боевых действий, наемничество, диверсионная борьба и т.д.).

Необходимость теоретического осмысления проблемы предотвращения вооруженных конфликтов не вызывает сомнения Следует отметить тот безрадостный факт, что методы подготовки и ведения военных действий на протяжении веков продумывались и разрабатывались самым скрупулезным образом, тогда как наука о методах предотвращения вооруженных столкновений и сегодня находится на начальной стадии освоения.

Необходимо внесение важных уточнений в существующие ведомственные нормативные документы, регламентирующие деятельность органов внутренних дел, которые связаны с отслеживанием факторов обострения чрезвычайной ситуации социально-политического характера и предупреждением внутренних вооруженных конфликтов. Применение системы ранней диагностики уровня социально-политической обстановки позволит не только предупреждать возникновение ВВК, но и управлять социальными процессами и явлениями в целом.

Действующая нормативно-правовая база Российской Федерации, регламентирующая применение военной силы внутри государства отсутствует. Вместе с тем оперативное и своевременное привлечение вооруженных сил к решению задач сдерживания и локализации внутреннего вооруженного конфликта может позволить избежать чрезмерных людских и материальных потерь.

Весьма ограниченные возможности по введению режима военного положения заставляют искать разумную альтернативу, которой мог бы стать институт «ограниченного военного положения». Свое место данный правовой режим мог бы занять между чрезвычайным и военным положением.

Введение института ограниченного военного положения позволит обеспечить взвешенное применение силы и сохранить допустимый в условиях вооруженного конфликта уровень демократии. В связи с тем, что в условиях такого конфликта традиционное для войны фронтальное

24

соприкосновение противоборствующих сторон носит кратковременный характер (либо отсутствует вовсе), в основу принятия решения о необходимости введения либо отмены действия на конкретной территории режима ограниченного военного положения следует положить не факты вооруженного противостояния на какой-либо территории, а степень активности противной стороны.

Во избежание ведомственной разобщенности, которая неизбежно возникает в случаях одновременного привлечения к решению задач представителей нескольких силовых структур необходимо четко определиться с вопросом о едином руководстве. При введении режима военного положения руководство переходит к военному командованию, что обусловлено главной целью - достижением победы. Во внутреннем вооруженном конфликте главная цель не разгром врага (так как решить социальный конфликт чисто военными средствами невозможно), а скорейшая нормализация обстановки, восстановление прежних управляющих систем. В связи с этим участие военных должно быть ограничено только обеспечением перевеса в активных боевых действиях. В остальных вопросах приоритетной должна стать правоохранительная деятельность. Для преодоления стремления руководителя одного из участвующих в урегулировании конфликта ведомств в первую очередь решить «свои» задачи необходимо предусмотреть наличие надведомственного руководства. Одним из вариантов решения указанной проблемы могло бы стать создание рабочего органа при Полномочном представителе Президента РФ в Федеральном округе. В режиме повседневной деятельности задачами такого органа должны быть:

отслеживание ситуации б субъектах федерации, выявление признаков обострения обстановки, чреватых социальными потрясениями,

разработка планов подготовки правоохранительных структур к действиям в условиях обострения социально-политической обстановки,

разработка оперативных планов экстренного реагирования на случай возникновения внутреннего вооруженного конфликта;

25

планирование и проведение учений с руководителями правоохранительных структур.

В период же возникновения внутреннего вооруженного конфликта этот орган должен стать основой для развернутого оперативного штаба по его урегулированию. Возглавлять штаб (в зависимости от уровня конфликта) может либо сам полпред, либо лицо, им уполномоченное.

В приложениях к настоящему исследованию приведены:

результаты анкетирования по проблемам совершенствования состояния нормативно-правовой базы в деятельности органов внутренних дел в чрезвычайных ситуациях (ЧС) природного и техногенного характера, а также законодательно;

ретроспектива развития чеченского конфликта в цифрах и фактах;

описание действий внутренних войск в ходе контртеррористической операции на территории Республики Дагестан;

сравнительная таблица чрезвычайных мер и мер, направленных на обеспечение правопорядка в обычных условиях и в условиях проведения контртеррористических операций.

Основные положения диссертации отражены в следующих работах автора:

Аналитические материалы по проблемам деятельности ОВД, ВВ МВД России по восстановлению конституционного порядка и законности на территории ЧР: Сб. научи, тр. - М: ВНИИ МВД России, 1995. - 243 с.;

Организационные основы деятельности органов внутренних дел при проведении специальных операций: Учебное пособие. - М.: ВНИИ МВД России, 1997.-50 с.;

К вопросу о проблеме урегулирования конфликтов: Сб. научи, тр. -М.: ВНИИ МВД России, 1997. - С.27,;

О некоторых аспектах национальной безопасности России: Сб. научи, тр. - М.: ВНИИ МВД России, 1999. - С. 15.;