МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ

МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ (У)

МИД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

АСТАПЕНКО Владимир Аркадьевич

ЭВОЛЮЦИЯ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА (АМСТЕРДАМСКИЙ ДОГОВОР 1999 ГОДА)

Специальность 12.00.10 - "международное право"

Автореферат диссертации на соискание ученой степени    кандидата юридических наукг.

Москва, 2000 год

Работа выполнена на кафедре международного права Белорусского государственного университета и кафедре европейского права МГИМО(У) МИД РФ.

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Диссертация посвящена новому и мало разработанному в международно-правовой доктрине вопросу об эволюции Европейского Союза в свете положений Амстердамского договора 1999 года. Это - одно из первых комплексных исследований, содержащих анализ последних изменений и дополнений Договора о Европейском Союзе 1993 года, а также договоров, учреждающих Европейские сообщества.

На современном этапе деятельность Европейского Союза, который объединяет 15 развитых западноевропейских государств с населением более 380 миллионов человек, привлекает повышенное внимание. На долю этих стран приходится более 25% всего объема мировой торговли, около 1/3 официальных международных ликвидных резервов, 36% средств, направляемых в качестве донорской помощи развивающимся странам. По имеющимся прогнозам, количество членов Европейского Союза в ближайшие 10-15 лет может возрасти до 27 государств, в которых будет проживать около 500 миллионов человек. Очевидно, что значимость такого объединения государств и его влияние на политические, экономические, социальные события, происходящие в мире, со временем будут только возрастать.

Работа приобретает особую актуальность с учетом процесса расширения Европейского Союза, который охватывает большинство государств Центральной и Восточной Европы, в том числе соседние с Республикой Беларусь и Российской Федерацией страны - Польшу, Литву, Латвию, Эстонию. В обозримой перспективе Европейский Союз может иметь общие границы как с Беларусью, так и с Россией, и стать для них одним из главных политических и экономических партнеров. Очевидно,

что при разработке национальных приоритетов во внешнеполитической и внешнеэкономической сферах необходимо будет в полной мере учитывать новые правовые реалии, которые предусмотрены Амстердамским договором для нынешних и будущих государств-членов Европейского Союза.

Степень разработанности темы. В научной юридической литературе вопросы развития Европейского Союза в свете положений Амстердамского договора, который вступил в силу с 1 мая 1999 года, пока не получили достаточного освещения. В то же время после учреждения в 1993 году Европейского Союза его деятельности были посвящены многочисленные зарубежные исследования, в которых содержатся попытки охватить это явление в целом или рассмотреть его отдельные аспекты. Так, основополагающие принципы правопорядка ЕС основательно анализируются в монографии Т.К.Хартли (T.C.Hartley "The foundations of European Community law: an introduction to the constitutional and administrative law of the European Community", Oxford, 1994), которая была переведена на русский язык (Т.К.Хартли "Основы права ЕС", Москва, 1998). Процессы становления и развития Европейского Союза, функционирования его институциональной структуры были детально освещены в монографиях Н.Муссиса (N.Moussis, "Access to European Union: institutic ns and policies", Rixensart, 1995), Е.Вистриха (E.Wistrich, "The United Slates of Europe", London, 1994), M.Apaxa («Европейский Союз: видение политического объединения», Москва, 1998, перевод со словенского языка). Правовые проблемы деятельности Европейского Союза стали предметом ряда коллективных работ ("The European Union: readings on the theory and practice of European integration", ed. by B.Nelsen and A.Stubb, Boulder, 1994; "New legal dynamics of European Union", ed. by J.Shaw and G.More, Oxford, 1995). Наднациональные черты системы

Европейских сообществ раскрываются в работе Д.Чалмерса (D.Chalmers, "The European Communities: towards supranationalism at last", the Liverpool law review, 1992).

Долгие годы в бывшем СССР исследования деятельности Европейских сообществ носили эпизодический и весьма идеологизированный характер. В последнее время явные пробелы в этой сфере восполняют работы признанных специалистов в сфере международного и европейского права Б.Н.Топорнина («Европейское право», Москва, 1998), Л.М.Энтина («Европейское право», учебник, Москва, 2000), а также ряд коллективных трудов («Основы права Европейского Союза» под редакцией С.Ю.Кашкина, Москва, 1997, «Право Европейского Союза: правовое регулирование торгового оборота» под редакцией В.В.Безбаха, А.Е.Капустина, В.К.Пучинского, Москва, 1999). Но в то же время положения Амстердамского договора еще не стали предметом детального анализа в русскоязычной юридической литературе, хотя очевидно, что с теоретической и практической точки зрения они представляют определенный интерес, поскольку на нынешнем этапе определяют основные тенденции развития интеграционных процессов в Западной Европе.

Цели и задачи исследования. Основной целью данной работы является изучение эволюции Европейского Союза, нашедшей отражение и закрепление в Амстердамском договоре 1999 года, а также правовой анализ изменений и дополнений Договора о Европейском Союзе 1993 года. Цель диссертации достигается на основе решения следующих задач:

   изложения концептуальных основ учреждения Европейских сообществ и Европейского Союза;

• определения новых сфер компетенции и функций Европейского Союза;

• анализа изменений полномочий и принципов взаимодействия его институтов;

• характеристики механизмов принятия решений в рамках Европейских сообществ и сфер межгосударственного сотрудничества;

• оценки эффективности действий Европейского Союза на основе новых положений Амстердамского договора.

Научная новизна и значимость полученных результатов. Научная новизна работы состоит в том, что в ней предпринимается попытка на основе комплексного анализа последних изменений и дополнений учредительных договоров Европейского Союза дать характеристику правового статуса этого публичного интеграционного объединения. В ней исследуются основные направления его дальнейшего развития, оценивается эффективность новых положений, касающихся институциональной структуры Европейского Союза, а также исследуются правовые последствия расширения сферы компетенции его институтов и новые механизмы принятия решений.

По итогам проведенного анализа положений Амстердамского договора, которые изменяют и дополняют Договор о Европейском Союзе 1993 года и договоры, учреждающие Европейские сообщества, автор выносит на защиту следующие основные положения:

1. Европейский Союз рассматривается в контексте европейского права как межгосударственное публично-правовое объединение, которое имеет особую правовую природу (sui generis), сочетающую наднациональные и межгосударственные свойства.

2. В соответствии с положениями Амстердамского договора развитие Европейского Союза продолжается в рамках особой правовой конструкции, включающей три составляющих (Европейские сообщества, общая внешняя политика и политика безопасности, а также

сотрудничество полиций и судов в уголовно-правовой сфере), каждая из которых имеет различную правовую природу и особую сферу действия.

3. Среди трех составляющих Союза доминирующее положение сохраняет система Европейских сообществ (Европейского сообщества, Европейского объединения угля и стали и Европейского сообщества по атомной энергии). В результате принятия Амстердамского договора в этой сфере отмечается расширение компетенции Европейского сообщества на новые направления политики, сохраняется институт гражданства Союза, совершенствуются процедуры принятия решений, укрепляется значимость его единой институциональной структуры. При этом усиливается проявление наднациональных свойств Европейских сообществ: более частой становится практика принятия обязательных для исполнения решений квалифицированным большинством голосов, повышается роль Европейского парламента, Счетной палаты, Комиссии, расширяется юрисдикция Суда.

4. Положения Амстердамского договора прогрессивно развивают процедуры и механизмы межгосударственного сотрудничества в рамках второй и третьей составляющих Союза. В результате обеспечивается лучшая координация и сплоченность действий его государств-членов в сфере общей внешней политики и политики безопасности, а также сотрудничества полиций и судов в уголовно-правовой сфере. Одновременно создаются стартовые предпосылки для размывания правовых граней между тремя составляющими, что в перспективе может привести к их слиянию в качественно новом межгосударственном объединении.

5. В результате принятия Амстердамского договора легализована концепция продвинутого сотрудничества, которая в рамках первой и третьей составляющих Европейского Союза предусматривает

8

возможность организации «усиленного» взаимодействия для группы государств-членов. Реализация такого сотрудничества зависит от соблюдения многочисленных критериев, что существенно усложняет процедуру его инициирования на нынешнем этапе. Но эта концепция может быть активно востребована, когда произойдет очередное расширение Европейского Союза.

Методологическая основа проведенного исследования. Работа построена на использовании диалектического метода как универсальной основы для познания действительности. Вместе с ним для анализа положений Амстердамского договора в исследовании используются методы системно-структурного и сравнительно-правового анализа, дедукции и индукции, научного обобщения.

Практическая значимость полученных результатов. Выводы и основные положения, изложенные в диссертации, могут представлять практический интерес не только для юристов-международников и тех, кто изучает процессы региональной интеграции, но также и для многих органов государственного управления, которые призваны развивать отношения с Европейским Союзом в различных сферах. Этому способствует содержащийся в работе анализ положений Амстердамского договора, касающихся компетенции и взаимодействия институтов Европейских сообществ на современном этапе, процедур разработки и принятия их решений.

Рассмотрение новых механизмов по реализации общей внешней политики и политики безопасности Европейского Союза может быть полезно при выработке тактических и стратегических действий в отношении как западноевропейских государств, так и стран Центральной и Восточной Европы, стремящихся вступить в члены этого интеграционного объединения. Практический интерес в процессе

взаимодействия с Европейским Союзом может представить изложение механизмов принятия решений его институтами, а также анализ новых сфер их компетенции, в частности, по заключению международных соглашений, реализации положений Шенгенского законодательства, развитию сотрудничества в уголовно-правовой сфере.

Процедуры и механизмы, используемые для развития европейской интеграции, в том числе предусмотренная Амстердамским договором концепция продвинутого сотрудничества, могут стать предметом анализа и возможного учета при разработке документов, регламентирующих процесс создания Союзного государства Беларуси и России, а также деятельность СНГ и его органов.

С учетом результатов исследования автором был разработан специальный учебный курс «Институциональная структура Европейского Союза». Работа может быть также использована для подготовки лекций и семинаров по общему курсу европейского права и для проведения таких специальных курсов, как «Международные организации», «Европейское право», «Региональное сотрудничество».

Апробация результатов диссертации. Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании, были обсуждены на заседаниях кафедры международного права БГУ и кафедры европейского права МГИМО(У) МИД РФ. Результаты исследований, а также содержащиеся в работе выводы излагались автором в докладах, сделанных на международных конференциях "Европейский Союз: история, политика, экономика, право" (Минск, 17 - 19 января 1998 года), "Европейский валютный союз: шаг навстречу XXI веку" (Минск, 26 -28 октября 1998 года). Ее основные теоретические положения использованы при разработке учебного пособия по Амстердамскому договору.

10

Обоснование структуры диссертации. Предметному анализу положений Амстердамского договора предшествует изложение концептуальных подходов к созданию Европейских сообществ и Европейского Союза. Здесь рассматриваются различные концепции развития процессов европейской интеграции, теоретические предпосылки для введения элементов наднациональности, специфика правопорядка Европейских сообществ, а также особенности правовой конструкции Европейского Союза, которая сочетает наднациональные и межгосударственные свойства. На этой основе все существенные положения Амстердамского договора анализируются отдельно в рамках каждого раздела Маастрихтского договора, что позволяет затем сделать обобщающие выводы о тенденциях развития единой институциональной структуры Европейского Союза и эволюции этого интеграционного объединения.

Исследование состоит из введения, двух глав (восьми параграфов), заключения, к нему также прилагается список использованных источников, который включает 80 наименований документов, монографий, периодических изданий.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность исследования, его научная новизна и практическая значимость, анализируется степень разработанности проблемы, определяются цели и задачи диссертации, дается краткий обзор литературы и источников, использованных при написании работы, формулируются основные положения, выносимые на защиту.

11

Первая глава "Концептуальные основы учреждения Европейских сообществ и Европейского Союза" состоит из двух параграфов. В первом из них содержится краткий анализ базовых концепций развития интеграционных процессов, которые были нацелены на поиск наиболее оптимальных способов согласования волеизъявления государств для решения глобальных и региональных проблем. В этом контексте отмечается, что итоговые цели, формы и методы этих процессов в рамках различных подходов существенно отличались. Федералистские взгляды предполагали конечную политическую унификацию и замену национальных органов власти наднациональными структурами. Функционалисты и неофункционалисты также выступали за придание наднационального характера правовым формам интеграционных процессов.

Особое внимание в данном параграфе уделяется понятию "наднациональности" и специфике правового статуса Европейских сообществ. В различных доктринальных построениях наднациональность определяется как явление, характеризующееся добровольным волеизъявлением суверенных государств, которые делегируют часть своих суверенных прерогатив международному органу для решения общих проблем с должным учетом своих национальных интересов. При этом суверенитет более не трактовался в абсолютных категориях, и соответственно не ущемлялся принцип его единства и неделимости. И такой подход позволял не только воспринимать суверенитет как неизменное качественное свойство государств, но и расширительно толковать сферу его действия за пределами их территории.

В диссертации отмечается, что создание системы трех европейских сообществ - Европейского объединения угля и стали (ЕОУС), Европейского экономического сообщества (ЕЭС) и Европейского

12

сообщества по атомной энергии (Евратома) - было основано на сочетании элементов неофункционального и международно-правового подходов. Их учреждение было вполне справедливо оценено как беспрецедентное явление в международно-правовой сфере. С одной стороны, договоры, учреждающие Европейские сообщества, базировались на нормах международного и конституционного права государств-членов, что давало основания рассматривать Европейские сообщества по аналогии с другими международными организациями в качестве субъектов международного права. С другой стороны, развитие интеграционных процессов способствовало становлению весьма специфической системы правового регулирования их деятельности.

В диссертации анализируются решения Суда Европейских сообществ, которые послужили основанием считать созданный в их рамках правопорядок в качестве особой и самостоятельной системы, которая сочетает в себе черты, свойственные как международным организациям, так и суверенным государствам и порождает качественно новое явление. На основании решений Суда было обеспечено общее признание и эффективное применение принципа прямого действия права Европейских сообществ, а также принципа его верховенства в национальных правовых системах государств-учредителей. Сформированный в рамках Европейских сообществ автономный правопорядок представлял собой симбиоз международно-правовых и национальных правовых норм. Это давало основания для выводов о том, что Европейские сообщества выходят за рамки традиционных международных организаций и могут быть сравнимы с конфедера гивными или даже федеративными обра званиями.

Дале • в данном параграфе рассматриваются существенные институцш нальные изменения учредительных договоров, которые были

13

отражены в Едином европейском акте (ЕЕА) 1987 года. Специфика правового статуса Европейских сообществ проявилась в значительном расширении сферы применения принципа, согласно которому решения принимались квалифицированным большинством голосов, в предоставлении Европейскому парламенту некоторых полномочий в законодательной сфере, в закреплении новых направлений политики ЕЭС. Кроме того, БЕЛ формализовал положения, касающиеся механизмов межгосударственного сотрудничества в области внешней политики. В ЕЕА были заложены предпосылки для укрепления политической интеграции государств-учредителей и постепенного перехода к общей внешней политике и политике безопасности.

Во втором параграфе анализируются этапы создания Европейского Союза и специфика его правового статуса. Автор подчеркивает, что вступление в силу Маастрихтского договора 1993 года ознаменовало качественно новый этап в развитии процессов региональной экономической и политической интеграции. Единая институциональная структура нового образования была призвана обеспечить сплоченность и эффективность действий Союза по трем направлениям:

   развитие общего рынка, создание экономического и валютного союза;

   проведение обшей внешней политики и политики безопасности;

   укрепление сотрудничества в сфере правосудия и внутренних дел.

Формула учреждения Европейского Союза характеризуется как качественно новый элемент в архитектуре европейского интеграционного строительства. В зарубежной литературе ее три направления были названы «опорами» (от английского - pillars). В русскоязычной юридической литературе для их описания используются различные термины: «колонны», «опоры», «конструктивные элементы». По мнению

14

автора, наиболее точно сущность рассматриваемой конструкции отражает термин «составляющая», который он использует в исследовании для описания специфики правового статуса Европейского Союза. Отличительной чертой системы трех составляющих является достаточно жесткая грань между положениями, регулирующими наднациональную деятельность Европейских сообществ (первая составляющая), и нормами, относящимися к сфере межгосударственного сотрудничества (вторая и третья составляющие). В исследовании содержится анализ изменений, которые Маастрихтский договор предложил к учредительным договорам по каждой составляющей. Отмечается, что создание Европейского Союза породило бурные дискуссии о его правовой природе, в контексте которых он рассматривался и как особая международная организация, и как квазигосударственное образование федеративного или конфедеративного типа, и как организационно-процедурная структура. В этой связи ожидалось, что определенную ясность в этот вопрос может внести работа очередной межправительственной конференции (МПК) по пересмотру учредительных договоров. Ее созыв был запрограммирован на 1996 год еще при разработке проекта Договора о Европейском Союзе в 1991 году.

В исследовании излагаются поставленные перед участниками МПК приоритетные задачи, которые давали представление о возможных направлениях дальнейшего развития правовой системы Европейского Союза, эволюции его институциональной структуры, новых элементах в интеграционных процессах. Итогом работы МПК стал текст договора, содержавший изменения и дополнения к учредительным документам Европейского Союза, который был подписан 2 октября 1997 года в Амстердаме (Нидерланды) и стал известен по месту его подписания как Амстердамский договор. После ратификации всеми государствами-членами ЕС он вступил в силу с 1 мая 1999 года.

15

Положения Амстердамского договора составляют предмет детального анализа второй главы данного исследования. В ней насчитывается шесть параграфов, в которых в соответствии со структурой Договора о Европейском Союзе рассматриваются все предложенные основные изменения и дополнения к нему.

Центральное место в работе занимает параграф, посвященный рассмотрению раздела П Договора о Европейском Союзе «Договор. учреждающий Европейское сообщество (ДЕО». В диссертации оговаривается, что разделы Ш и IV Маастрихтского договора, касающиеся ЕОУС и Евратома, оставлены за рамками исследования, поскольку в них вносятся аналогичные изменения.

Общая оценка поправок к Части первой ДЕС «Принципы» показывает, что они имеют производный характер, так как в итоге отражают результаты существенных изменений других частей ДЕС. Комментируя положения Части второй ДЕС «Гражданство Союза» автор отмечает, что появление этого института в тексте Маастрихтского договора свидетельствовало об укреплении процессов политической интеграции. В результате принятия Амстердамского договора институт гражданства был сохранен в правовой конструкции Европейского Союза, но не получил активного развития.

Более   радикально   выглядят   изменения   к   части   третьей   ДЕС «Политики   Сообщества».   Для   целей   последующего   анализа   новые •лементы Амстердамского договора разделены на две группы: . положения,   усиливающие   роль   институтов   ЕС   на   существующих направлениях политики;

.положения,   распространяющие   сферу   действия   ЕС    на   новые направления политики.

16

В рамках первой группы рассматриваются поправки, в соответствии с которыми существенно повышается роль Комиссии в процессе гармонизации законодательства по вопросам функционирования общего рынка, а также в сфере здравоохранения, расширяются ее полномочия по реализации общей торговой политики, в частности при ведении переговоров и заключении соглашений по торговле услугами и защите прав интеллектуальной собственности. В этом же контексте анализируется решение МПК о включении в текст ДЕС положений Соглашения о социальной политике в качестве отдельного раздела. При разработке Маастрихтского договора из-за негативной позиции Великобритании другие государства-члены ЕС были вынуждены вывести эту проблематику за рамки ДЕС. При этом 11 государств-участников указанного Соглашения, которое прилагалось к Договору о Европейском Союзе, оговорили возможность использования процедур и механизмов ДЕС для решения социальных вопросов через институты ЕС. Включение всех 7 статей этого Соглашения в текст ДЕС означает, что социальная политика становится частью правопорядка ЕС, ее реализация осуществляется совместными действиями ЕС и их государств-членов и может быть обеспечена как через национальные суды, так и через Суд ЕС.

Вторая группа изменений распространяет сферу действий ЕС на три новых направления: трудоустройство, таможенное сотрудничество, иммиграционные вопросы. В исследовании содержится анализ положений нового раздела ДЕС «Трудоустройство», которые по мнению автора создают стартовые предпосылки для последующего усиления роли ЕС в решении этих вопросов в рамках первой составляющей Союза. Но при этом высказывается мнение о том, что содержащиеся в Амстердамском договоре процедуры - единогласные решения Европейского совета по основным направлениям трудоустройства,

17

принятие Советом не имеющих обязательной юридической силы рекомендаций, ограниченные масштабы применения стимулирующих мер - скорее напоминают схему межгосударственного взаимодействия в рамках Европейского Союза. Два других новых направления политики ЕС, включение которых в текст ДЕС является прямым следствием кардинального пересмотра положений третьей составляющей Союза, анализируются в четвертом параграфе данной главы исследования.

Одной из ключевых задач МПК было повышение эффективности институциональной структуры Европейского Союза в свете его предстоящего расширения. Для целей детального анализа изменений и дополнений Части пятой ДЕС «Институты Сообщества» автор разделил их на следующие четыре группы:

1. Положения, касающиеся институтов ЕС.

Здесь рассматриваются незначительные по объему поправки, касающиеся организации работы Европейского парламента, и в частности, установление предельной численности его членов в 700 человек, а также Совета, Экономического и социального комитета и Комитета регионов. Далее автор проводит сравнительно-правовой анализ процедуры формирования Комиссии по Маастрихтскому и Амстердамскому договорам. В результате формулируется вывод о том, что предложенный новый порядок существенно повышает ответственность Комиссии перед Европейским парламентом, а также политическую роль ее Председателя, что еще более приближает его к институту, характерному для традиционного государства.

2. Положения, связанные с вопросами финансовой дисциплины.

В исследовании отмечается, что Амстердамский договор отнес вопросы борьбы с финансовыми злоупотреблениями к сфере совместной компетенции ЕС и государств-членов, повысил статус Счетной палаты,

18

включив ее в число институтов Европейского Союза, расширил ее ревизионные полномочия, что, несомненно, будет способствовать обеспечению надлежащей контроля за финансовой дисциплиной при использовании бюджетных средств ЕС.

3. Повышение транспарентности в работе институтов ЕС.

Предложенные здесь поправки направлены на расширение доступа граждан к достаточно закрытой информационной системе Европейского Союза и оговаривают обязательства институтов ЕС определить общие принципы опубликования их документов.

4. Положения, касающиеся процедуры принятия решений.

В рамках анализа данной группы поправок автор показал динамику расширения полномочий Европейского парламента на основе положений ЕЕА и Маастрихтского договора, описал особенности процедур консультаций, сотрудничества, совместного принятия решений. В работе приведены таблицы, содержащие перечни действовавших и новых статей ДЕС, в рамках которых были изменены процедуры принятия решений. Значительное расширение сферы применения процедуры совместного принятия решений дает автору основания для вывода о существенном повышении роли Европейского парламента в законодательном процессе ЕС. В этом контекс е анализируются новые положения статьи 251 (189Ь), описывающие указанную процедуру.

Рассматривая новое место Совета в законодательном процессе ЕС, автор определяет главную тенденцию, содержащуюся в Амстердамском договоре - расширение практики принятия решений квалифицированным большинством голосов за счет отказа от принципа единогласия. В то же время он отмечает, что первоначальные намерения участников МПК заменить единогласие на квалифицированное большинство голосов во многих статьях ДЕС не были реализованы. В определенной степени это

19

связано с тем, что государства-члены ЕС в ходе МПК не смогли найти взаимоприемлемого решения по ключевым вопросам реформы институциональной структуры Европейского Союза с учетом его предстоящего расширения - пересмотру принципов взвешивания голосов в Совете и формирования Комиссии. В работе излагаются подходы к решению этих задач, аргументы разных групп государств, а также анализируются конкретные предложения, которые так и не нашли отражения в тексте Амстердамского договора. В результате, пересмотр принципиально важных вопросов о порядке голосования в Совете и составе Комиссии отложен до момента принятия решения о приеме новых членов Союза.

Анализ Радела П завершается рассмотрением Части Шестой ДЕС «Общие и финансовые положения», где принятые поправки содержат усовершенствования порядка заключения международных договоров, а также закрепляют исторически сложившуюся схему размещения штаб-квартир институтов и органов Европейского Союза.

Третий параграф второй главы исследования посвящен вопросам общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ), которые изложены в разделе V Договора о Европейском Союзе. Автор отмечает, что к моменту проведения МПК среди государств-членов ЕС сформировалось общее мнение о том, что повышение международного авторитета Европейского Союза требует разработки принципиально новых подходов в рамках его второй составляющей. Действовавшая в начале 90-х годов система межправительственных консультаций государств-членов ЕС по внешнеполитическим вопросам уже не могла обеспечивать адекватную и своевременную реакцию Союза на различные международные события. В ходе МПК в центре внимания оказались предложения по пересмотру процедур принятия решений в сфере ОВПБ,

20

а также поиск новых форм взаимодействия государств. Амстердамский договор сохранил базовый принцип ОВПБ - принятие решений на основе единогласия, но вместе с тем предусмотрел возможность «конструктивного воздержания». Измененная процедура статьи 23 (J.13) устанавливает, что государство может воздержаться при голосовании, и это не препятствует принятию решения. Кроме того, в ней также установлено, что любые предложения о действиях по имплементации единогласно принятых решений принимаются квалифицированным большинством голосов. Указанные положения оцениваются как достаточно радикальное изменение ключевых принципов второй составляющей, где вопросы ОВПБ ранее рассматривались исключительно как сфера межгосударственного взаимодействия, в рамках которой принимались единогласные решения. И хотя государства-члены зарезервировали за собой возможность при особой необходимости применить право вето и заблокировать в Совете принятие решений по ОВПБ, в данном случае наблюдается определенная «коммунитаризация» этого направления деятельности Европейского Союза, когда для достижения общих целей допускается возможность игнорирования позиции отдельных государств.

Важную роль для укрепления позиции Европейского Союза на международной арене призван сыграть Высокий представитель по ОВПБ, функции которого по Амстердамского договору возлагаются на Генерального секретаря Совета ЕС. Комиссия и специальное подразделение в общем секретариате Совета оказывают ему содействие в формулировании, подготовке и осуществлении внешнеполитических решений. Автор обращает внимание на то, что Высокий представитель по ОВПБ не имеет никаких формальных полномочий и не представляет Европейский Союз в отношениях с третьими странами. Вместе с тем, в

21

исследовании отмечается, что включение этого должностного лица, а также Председателя Комиссии в новый состав «тройки» Европейского Союза будет способствовать повышению роли институтов ЕС в решении внешнеполитических вопросов.

При рассмотрении изменений и дополнений в сфере ОВПБ особое внимание привлекает ее оборонительный компонент. Автор отмечает, что включение в текст Маастрихтского договора формулы взаимодействия Европейского Союза с Западноевропейским союзом (ЗЕС) значительно оживило деятельность этой организации. В результате произошло расширение ее членского состава, переезд штаб-квартиры ЗЕС из Лондона в Брюссель, активизировались взаимодействие с НАТО и реализация собственных инициатив. В диссертации анализируются обсуждавшиеся в ходе МПК предложения по урегулированию отношений ЗЕС с институтами ЕС и его правового статуса. Автор делает вывод о том, что принятые решения предполагают постепенное инкорпорирование ЗЕС в рамки ОВПБ в процессе формирования общей политики безопасности Европейского Союза.

Эффективной реализации решений в сфере ОВПБ будут способствовать новые механизмы их финансового обеспечения. Компромиссная договоренность, достигнутая в результате активных консультаций участников МПК с представителями Европейского парламента, предусматривает, что текущие расходы, связанные с ОВПБ, покрываются не государствами-членами, а из бюджета ЕС. Одновременно вопросы планирования расходов в этой сфере были урегулированы в Межинституциональном соглашении между Европейским парламентом, Советом и Комиссией. Таким образом, в этом случае происходит стирание жестких граней, которые ранее существовали между второй и первой составляющими Европейского Союза. В этой связи автор

22

высказывает мнение о том, что с принятием Амстердамского договора создаются определенные предпосьшки для начала реального сближения механизмов и процедур, регламентирующих деятельность Европейских сообществ и сферы межгосударственного взаимодействия, что оценивается как проявление специфических особенностей правового статуса Европейского Союза.

Об этом также свидетельствует анализ кардинальных изменений в рамках третьей составляющей, который содержится в четвертом параграфе второй главы исследования "Положения о сотрудничестве полиций и судов в уголовно-правовой сфере". В соответствии с Амстердамским договором значительная часть функций государств-членов по иммиграционным вопросам из сферы межправительственного сотрудничества переносится в новый раздел ДЕС, т.е. передается в компетенцию ЕС. Здесь речь идет о том, что на институты ЕС возлагаются задачи по решению всех вопросов, связанных со свободным перемещением лиц, иммиграцией и предоставлением убежища, контролем за паспортно-визовым режимом. При таком существенном расширении полномочий ЕС государства-члены для защиты своих национальных интересов выработали ряд изъятий из общих принципов первой составляющей. Для нового раздела ДЕС установлен специальный пятилетний переходный период, в течение которого решения Совета будут приниматься только единогласно на основе предложений как Комиссии, так и любого государства-члена Устанавливаются ограничения юрисдикции Суда, который не будет принимать решений по вопросам, касающимся поддержания правопорядка и внутренней безопасности.

В результате переноса в ДЕС части функций из раздела VI Договора о Европейском Союзе сфера применения третьей составляющей

23

значительно сузилась. Из ее нового названия вытекает, что она регулирует вопросы взаимодействия полицейских, судебных и других правоприменительных органов для борьбы с уголовными преступлениями. В исследовании рассматриваются новый вид рамочных решений, которые по Амстердамскому договору принимаются для сближения законодательств государств-членов, а также измененная процедура вступления в силу многосторонних конвенций. Автор обращает особое внимание на то, что впервые в сфере межправительственного взаимодействия предусматривается определенная юрисдикция Суда ЕС, реализация ко юрой поставлена в зависимость от готовности государств-членов признать ее путем специального заявления.

Анализ новых положений разлела VI Договора о Европейском Союзе показывает возрастающую связь между механизмами третьей и второй составляющих. По аналогии с ОВПБ при осуществлении сотрудничества в уголовно-правовой сфере координируются позиции государств-членов ЕС на международной арене, регулируется порядок разработки соглашений с третьими странами, решаются вопросы финансового обеспечения деятельности по борьбе с уголовными преступлениями.

Особое значение для третьей составляющей имело решение МПК включить в раздел VI Шенгенское законодательство, которое до этого разрабатывалось и реализовывалось за рамками Договора о Европейском Союзе. В соответствии с положениями специального протокола к Амстердамскому договору выполнение всех функций, предусмотренных решениями Исполнительною комитета согласно Шенгенскому соглашению о постепенной отмене контроля на общих границах, передается институтам ЕС. При этом изначально устанавливаются определенные изъятия для Великобритании и Ирландии, которые не были

24

участниками указанного Соглашения, а также для Дании, оговорившей особую процедуру своего участия в имплементации Шенгенского законодательства, которое по специальному решению Совета может быть отнесено из третьей составляющей в ДЕС. В исследовании высказывается мнение о том, что положения Амстердамского договора создают предпосылки для передачи в обозримом будущем вопросов из раздела VI в компетенцию ЕС, т.е. и в данном случае также наблюдается тенденция "коммунитаризации" этой сферы межгосударственного взаимодействия.

В пятом параграфе второй главы рассматривается новый раздел УП Договора о Европейском Союзе "Продвинутое сотрудничество", включение которого в текст Амстердамского договора очень активно обсуждалось задолго до проведения МПК. Необходимость поиска новых формул гибкого регулирования взаимоотношений в рамках Европейского Союза вытекала из опыта создания экономического и валютного союза, в котором по объективным критериям не могли участвовать все государства-члены ЕС, а также из назревавшего решения о включении Шенгенского законодательства в правовую систему ЕС с изъятиями для некоторых стран. В исследовании анализируются различные подходы, обсуждавшиеся в ходе МПК, а также итоговые положения Амстердамского договора, которые легализуют возможность продвинутого сотрудничества в рамках первой и третьей составляющих Европейского Союза. Автор делает вывод о том, что в сфере компетенции ЕС наличие многочисленных условий существенно затрудняет начало более активного взаимодействия группы государств, тем более что любой член может заблокировать в Совете принятие решения, санкционирующего продвинутое сотрудничество. Далее в исследовании высказывается мнение о том, что в условиях, когда положения раздела VII Договора о Европейском Союзе не затрагивают существующие в

25

настоящее время формулы взаимодействия с изъятиями для ряда стран, они скорее всего предназначены для урегулирования таких ситуаций в будущем и содержат механизмы защиты нынешних членов от возможных негативных последствий расширения Европейского Союза.

В шестом параграфе второй главы исследования рассматриваются изменения общих и заключительных положений Договора о Европейском Союзе. На фоне редакционных дополнений, вытекающих из существенных изменений других разделов Договора, обращают особое внимание новые положения статьи 6 (F), согласно которым Союз основывается на принципах свободы и демократии, в т.ч. содержащихся в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, подписанной в Риме 4 ноября 1950 года. В этой связи предметом анализа становится новая статья 7 (F), в которой предусматриваются санкции в отношении государства-члена, допустившего серьезное нарушение принципов, указанных в статье 6 (F) Договора о Европейском Союзе.

В заключении исследования в обобщенном виде изложены основные тенденции развития трех составляющих Европейского Союза, эволюционные изменения его институциональной структуры, а также содержатся основные выводы по вопросам, составляющим предмет диссертации.

Основные положения диссертационного исследования опубликованы автором в следующих работах:

1. "Изменения концепции сотрудничества государств-членов ЕС в области правосудия и внутренних дел по Амстердамскому договору", Вестник БГУ, серия 3, № 1,1999, С.65-70.

2. "Правовое регулирование вопросов внешней политики Европейского Союза по Амстердамскому договору", Белорусский

журнал  международного права и  международных  отношений, №1,1998,0.34-40.

3. "Новые положения Амстердамского договора о продвинутом сотрудничестве государств-членов Европейского Союза", Белорусский журнал международного права и международных отношений, № 3,1998, С.30-32.

4. Учебное пособие "Правовой анализ положений Амстердамского договора" (подготовлено к печати).