Морозова Наталия Юрьевна

Государственное регулирование рекламной деятельности в Российской Федерации

Специальность 23.00.02 - Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

Москва-2001

Работа выполнена в Государственном университете управления.

 

 

1. Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Государственное регулирование рекламной деятельности является необходимым элементом развития общественной системы; разновидностью социального управления, регулирующего социально значимые процессы.

В стабильных демократических обществах функциональная связь политики с другими общественными сферами носит устойчивый, динамичный характер, под­крепляющий тенденцию к понижению роли методов политического регулирования общественных отношений и усилению авторитета моральных и религиозных норм, методов самоорганизации экономической жизни. В то же время в переходных усло­виях или при нарастании авторитарных тенденций увеличивается роль политиче­ских методов регулирования социальных процессов.

Будучи формой властно-государственного принуждения, политика использует регулирующие способности по отношению к сферам общественной деятельности в тех случаях, когда та или иная проблема приобретает значительный социальный масштаб и начинает затрагивать интересы всего общества.

Рекламный рынок сегодня - это важная сфера национальной экономики, обеспе­чивающая рабочими местами большое количество населения, основной источник выживаемости средств массовой информации, поддерживающий их цену для потре­бителей на низком уровне, важная составляющая культурной жизни общества. Кро­ме того, рекламный рынок - один из наиболее динамично растущих рынков во всем мире, часть информационной системы общества, а информация и технологии воз­действия на массовое сознание являются сегодня ключевыми факторами развития общественной системы. Использование средств массовой информации для распро­странения рекламы дает возможность неконтролируемого воздействия на широкие массы людей, а принцип получения прибыли делает и рекламодателя, и специалиста рекламы практически индифферентными к социальным последствиям рекламных обращений. Именно этот аспект рекламной деятельности обусловливает необходи­мость государственного регулирования данной сферы общественных отношений.

1

Политика и общественные отношения в сфере рекламы связаны опосредованно -через социальные отношения. В зависимости от содержания своих интересов в сфе­ре рекламной деятельности различные группы общества могут обращаться к поли­тическим формам их удовлетворения. Государство, агрегируя социальные запросы общества, находя баланс между требованиями различных общественных групп, вы­рабатывает политику, реализация которой превращает их в содержание принимае­мых органами власти решений. От конкретно-исторической ситуации зависит обу­словленность возникновения новой политики государства, новой линии в реализа­ции государством своих полномочий или использования неполитических регулято­ров для достижения целей социальных групп.

Последнее десятилетие ознаменовалось широкомасштабными радикальными из­менениями, в буквальном смысле преобразившими социальный, политический и экономический облик нашей страны. Российская экономика неумолимо становится частью мировой экономики, которая, в свою очередь характеризуется все более ус­коряющимися темпами глобализации и интернационализаци, тенденциями ее пре­вращения в единую геоэкономику. Происходит постепенное формирование граж­данского общества. Государство стремится найти оптимальную меру сочетания пра­вового и социального принципов.

Оптимальная степень государственного вмешательства в социально-экономические процессы продолжает вызывать ожесточенные споры и дискуссии. Одни рассматривают любое ослабление государственного регулирования как пря­мой путь к анархии стихийных рыночных сил и, соответственно, распаду самой рос­сийской государственности, а другие, в свою очередь, видят в переходе к рынку при одновременном максимальном сокращении регулирующей роли государства един­ственное средство спасения России.

Анализ мирового и российского опыта в сфере регулирования общественных от­ношений, возникающих в процессе производства, размещения и распространения рекламы, определение модели регулирования рекламного рынка в России, опти­мального соотношения методов государственного контроля с методами саморегули-

2

рования применительно к специфике российского рынка рекламы является сегодня актуальной проблемой.

Состояние и степень разработанности проблемы. Тема исследования находится на стыке нескольких наук: экономики, политики, права, философии, социологии, психологии и т.д. В процессе подготовки диссертации было изучено большое коли­чество литературы, посвященной, во-первых, вопросам теории и практики реклам­ной деятельности; во-вторых, проблемам государственного управления; в-третьих, проблемам регулирования рекламной деятельности.

При анализе теории и практики рекламной деятельности использовались труды таких ученых как Кортлэнд Л. Бове, Уилльям Ф. Арене, Г. Картер, Ф. Котлер, Ч.Г Сэндидж, В. Фрайбургер, К. Ротцолл, А. Дейян, Конецкая В.Г., Кудайбергенова Б.М., Музыкант В.Л1.

Теоретические основы государственного управления изложены в трудах Г.В. Атаманчука, М.Г. Анохина, В.И. Ефимова, Н.И. Глазуновой, Шахмалова Ф.И.2

Проблема регулирования рекламной деятельности в Российской Федерации рас­сматривалась исследователями в основном в ее правовом аспекте. Вопросы правово­го регулирования рекламы освящены в работах Ю.Я. Вольдмана, С.Э. Жилинского, I В Орловой, II.П. Кршовон, О.Б. Кузнецовой, А.Ю. Брошка.3

Вместе с тем, практический аспект проблемы государственного регулирования рекламной деятельности в России, реализации органами государственной власти своих функций и полномочий, касающихся вопросов регулирования рекламной дея-

' См.: Кортлэнд Л. Бове, Уилльям Ф. Арене. Современная реклама: пер. с англ. - Тольятти, 1995; Картер Г. Эффектив­ная реклама. - М.,1991; Сэндидж Ч.Г., Фрайбургер В., Ротцолл К. Реклама: теория и практика. - М., 1989; Котлер Ф. Основы маркетинга. - М.,1991; Дейян А. Реклама. - М.., 1993; Конецкая В.Г. Социология коммуникации. - М., 1997; Кудайбергенова Б.М. Реклама как социальный процесс: особенности функционирования в России. Дисс. канд. соц. наук. - М., 1999; Музыкант В.Л. Реклама как социальный институт (возникновение и основные этапы развития). Дисс. докт. соц. наук. - М., 1998.

2 См.: Атаманчук Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. - М., 1996; Анохин М.Г. Политическая сис­тема: переходные процессы. - М., 1996; Анохин М.Г. Политический лоббизм: сущность, формы, методы // Политиче­ское управление. - М.,1996; Ефимов В.И. Власть в России. - М., 1996; Глазунова Н.И. Государственное управление как система: Монография. - М., 2001; Шахмалов Ф.И. Государство и экономика. Основы взаимодействия. - М., 2000.

3 См.: Вольдман Ю.Я. Комментарий закона Российской Федерации «О рекламе». - М., 1998; Жилинский С.Э. Пред­принимательское право (правовая основа предпринимательской деятельности): Учебник для вузов. - 3-е изд., изм. и доп. - М., 2000; Ершова И.В. Предпринимательское право: Учебное пособие. - 2-е изд., испр. и доп. - М.., 2000; Орло­ва Е.В. Учет расходов на рекламу. - М., 2000, Кузнецова О.Б. Правовое регулирование отношений, возникающих в области рекламы. Дисс. канд. юрид. наук. - М., 1999; Ерошок А.Ю. Государственное регулирование рекламного рын­ка Российской Федерации. Дисс. канд. юрид. наук. - М.,1999.

3

тельности; обусловленность определения государством приоритетных направлений в регулировании рекламной деятельности спецификой развития отечественного рек­ламного рынка недостаточно исследованы.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе производства, распространения и размещения рекламной информации.

Предметом исследования является государственное регулирование рекламной деятельности в Российской Федерации.

Цель исследования - выявление причинно-следственных и функциональных свя­зей политики и рекламной деятельности в России, проблем функционирования сис­темы регулирования рекламной деятельности, выработка рекомендаций по их раз­решению и определение оптимального соотношения методов государственного кон­троля с методами саморегулирования применительно к специфике российского рынка рекламы.

Для достижения поставленной цели решаются следующие задачи:

- рассмотреть различные представления о рекламе, ее функциях и видах, осо­бенностях и участниках рекламного процесса в отечественной и зарубежной науке;

- проанализировать особенности рекламного рынка Российской Федерации на современном этапе развития;

- проанализировать нормативные акты, регулирующие отношения, возникаю­щие в сфере производства, размещения и распространения рекламы;

- рассмотреть различные модели регулирования рекламной деятельности, суще­ствующие в мировой практике;

- проанализировать нормативные акты, регламентирующие создание системы регулирования рекламной деятельности в России и механизма ее функционирова­ния;

- проанализировать деятельность регулирующих органов и выявить основные проблемы в сфере государственного регулирования рекламного рынка;

-   рассмотреть существующую систему саморегулирования рекламного рынка,

определить перспективы развития данной системы;

- определить приоритетные направления в сфере государственного регулирова­ния рекламы и взаимодействия государственных органов с саморегулирующими ор­ганизациями.

Методологической и теоретической основой диссертационного исследования явились работы отечественных и зарубежных ученых по теории и практике рекла­мы, конституционному праву, предпринимательскому праву, политологии, государ­ственному управлению. В рамках исследования использованы: метод анализа и син­теза, системный подход, сравнительный анализ, другие методы.

Нормативно-правовую и источниковедческую базы диссертации составляют Конституция Российской Федерации, действующее законодательство, нормативно-правовые акты органов государственной власти, документы международного права, закрепляющие принципы и нормы рекламной деятельности. В исследовании ис­пользуются официальные материалы, опубликованные различными государствен­ными органами, организациями саморегулирования и общественными объедине­ниями. Анализ материалов периодической печати позволил исследовать практиче­ские результаты процесса государственного регулирования рекламной деятельности в России, оценку эффективности такого регулирования со стороны общественности. Эмпирической базой исследования явилось изучение текущих материалов работы Министерства по антимонопольной политике Российской Федерации, Конфедера­ции Обществ Потребителей в России, Российской Ассоциации Рекламных Агентств, Ассоциации Рекламодателей и других организаций.

Научная новизна исследования заключается в раскрытии тесной взаимосвязи процесса становления и функционирования системы регулирования рекламной дея­тельности в России с отличительными чертами российского рекламного рынка, эта­пами его эволюции, обусловленности выбранной модели регулирования рекламной, деятельности уровнем развития отношений между властью и обществом, социо-культурными особенностями российского общества, исторически сложившимся ти­пом его менталитета.

5

В диссертационной работе:

- сформулированы основные особенности современного российского рынка рекламы;

обоснованы выводы о соответствии направлений совершенствования дейст­вующего законодательства Российской Федерации общемировым тенденциям в об­ласти регулирования рекламы;

- исследованы существующие модели регулирования рекламного рынка и обос­нован вывод о стремлении к усилению роли государства в регулировании отноше­ний в сфере рекламы в России;

- обобщен опыт работы организаций саморегулирования на рынке рекламных услуг;

- обоснованы перспективы развития системы регулирования рекламной дея­тельности в Российской Федерации и выработаны рекомендации но ее соьершсшл-вованию.

Основные положение диссертационного исследования, выносимые на защиту:

- Особенностями современного этапа развития российского рекламного рынка являются посткризисная стабилизация и положительная динамика развития, тенден­ция к монополизации рынка услуг по размещению рекламы средствами массовой информации, занятие лидирующих позиций среди субъектов рекламных отношений компаниями-нерезидентами; неравномерность в распределении объемов рекламы по средствам распространения и регионам России.

- Реклама как разновидность массовых коммуникаций продолжает играть ог­ромную роль в формировании новой массовой культуры, предлагая новые модели поведения и установки, адаптированные к новой социальной структуре российского общества. Социокультурные последствия рекламы в российском обществе не менее важны, чем экономические, изменение менталитета потребителей во многом обу­словлено воздействием коммуникационной и образовательной составляющих рек­ламы.

-   Законодательство Российской Федерации предъявляет более жесткие требова-

6

ния к рекламной информации, чем законодательство большинства стран. Масштаб­ность государственного регулирования рекламной деятельности в России обуслов­лена не только общественной критикой рекламы, но и стремлением государства к всеобъемлющему регламентированию общественных отношений, сохранению исто­рически сложившихся сильных позиций государственной власти.

- Содержание и направленность контрольной деятельности федеральных анти­монопольных органов детерминирует конкретная историческая ситуация, склады­вающаяся на рекламном рынке России. На данном этапе развития рекламной дея­тельности в связи со стремительными темпами роста рынка, федеральные антимо­нопольные органы акцентируют свое внимание на соблюдении требований к рекла­ме, имеющих наиболее высокую социальную значимость.

Одной из проблем реализации функций МАП России является кадровая проблема, решение которой возможно только в рамках реформирования системы го­сударственной службы в целом.

МАП России не располагает по отношению к нарушителям рекламного за­конодательства достаточным арсеналом средств воздействия. Процедура рассмотре­ния дел о нарушении законодательства Российской Федерации о рекламе является слишком громоздкой и не позволяет антимонопольным органам оперативно выпол­нять возложенные на них функции контроля за соблюдением законодательства о рекламе. Кроме того, недостатки функционирования судебной системы также отно­сятся к факторам, затрудняющим осуществление контрольных полномочий феде­ральных антимонопольных органов.

Перспективным направлением государственного регулирования в области рекламы представляется достижение и сохранение национальных конкурентных преимуществ отечественными рекламодателями и рекламными агентствами.

Особенности создаваемых на российском рынке рекламы организаций са­морегулирования напрямую связаны как с различием интересов субъектов рынка, инициировавших их появление и временем их формирования (тенденциями, ме­няющимися на развивающемся российском рынке рекламы). Перспективными на-

7

правлениями развития системы саморегулирования являются налаживание более тесных связей с органами государственной власти, ориентация на защиту не только собственных интересов на рекламном рынке, но и на защиту прав потребителей, по­вышение «информационной прозрачности» рынка рекламных услуг.

Практическая значимость диссертационного исследования. Работа позволяет теоретически и практически осмыслить сущность и специфику существующей мо­дели регулирования рекламной деятельности в России. Анализ нормативно-правовых основ и правоприменительной практики регулирования рекламных отно­шений, сравнительный анализ отечественных и зарубежных требований к реклам­ной информации, систем регулирования рекламной деятельности также может пред­ставлять практический интерес. Выводы, сделанные в результате данного анализа, могут быть использованы при внесении изменений в ряд нормативно-правовых ак­тов Российской Федерации, в осуществлении деятельности по регулированию рек­ламных отношений, в научных исследованиях.

Материалы диссертации могут быть использованы при разработке учебных про­грамм по проблемам государственного регулирования рекламной деятельности в Российской Федерации как одного из аспектов государственного управления соци­ально-экономическими процессами, происходящими в нашей стране.

Апробация результатов исследования. Автор диссертационного исследования принимал активное участие в научных конференциях и семинарах Государственного университета управления, посвященных проблемам управления и реформирования системы государственного управления Российской Федерации.

В своей практической деятельности в рекламном агентстве диссертант имел воз­можность в определенной мере апробировать результаты своих исследований.

По теме диссертации опубликованы научные статьи, освещающие особенности формирования современного российского рынка рекламы и проблемы его регулиро­вания.

Структура диссертации включает введение, три главы, заключение, список ис­пользованных источников и литературы.

2. Основное содержание диссертационной работы

Во введении обосновывается актуальность избранной темы, раскрывается сте­пень ее научной разработанности, определяются объект, предмет, цели и задачи, ме­тоды исследования, представлена научная новизна работы и практическая значи­мость диссертации, формулируются основные выводы и положения, выносимые на защиту.

Первая глава диссертации - «Рекламная деятельность. История становления и современный этап развития» - посвящена исследованию понятия и функций рекла­мы, рекламного процесса, изучению истории рекламной деятельности за рубежом и в России, определению отличительных черт национального рекламного рынка.

В отечественной и зарубежной науке реклама обычно рассматривается как один из видов передачи информации (коммуникационная функция рекламы) и как один из компонентов маркетинга (маркетинговая функция рекламы).

В целях настоящего исследования автором подчеркивается социальная значи­мость рекламы как разновидности массовых коммуникаций, процесса распростра­нения информации на численно большие, рассредоточенные аудитории. Массовые коммуникации составляют органическую связь социальной системы, в которой они выполняют роль инструмента политики и ретранслятора идей. Массовые коммуни­кации обеспечивают единовременное восприятие рекламной информации большими социальными группами, позволяющее оказывать определенное воздействие на мас­совое сознание. Для исключения неблагоприятных последствий такого воздействия, например манипуляции (искажения информации в чьих-либо интересах), необходи­мо осознание субъектом рекламной коммуникации (рекламодателем) высокой соци­альной ответственности за содержание рекламной информации.

Автор рассматривает предпосылки возникновения и развития рекламной дея­тельности за рубежом и в России. Процесс становления рекламного рынка России характеризуется дискретностью. Рекламное дело в современном смысле, как про­фессиональная деятельность, направленная на продвижение товаров и услуг, воз-

9

никло в нашей стране в конце XIX века в связи с развитием капиталистического рынка. Дореволюционная Россия в рекламном деле еще отставала от более развитых стран, однако, за первые десятилетия XX века российская реклама сделала заметный скачок. К 1917 году в России существовали все необходимые предпосылки для пре­вращения рекламного дела в отрасль предпринимательства и социальный институт. Введение государственной монополии на рекламные объявления советской властью остановило процесс развития рекламного бизнеса. Лишь в период проведения новой экономической политики вновь вспомнили о значении рекламы для развития эконо­мики, реклама тогда послужила восстановлению разрушенного войнами народного хозяйства. В последующем с утверждением командно-бюрократического управле­ния, ликвидацией многообразия форм собственности и конкуренции, деформирова­нием рыночных отношений реклама превратилась в элемент идеологической над­стройки, стала однообразной и безликой. До конца 80-х годов реклама как элемент маркетинга сохраняла некоторую жизнеспособность только в области экспорта. Устранение в конце 80-х - начале 90-х годов государственного монополизма в на­родном хозяйстве, возрождение конкуренции вызвали буквально взрыв рекламной информации, к которому не были готовы ни российские рекламодатели, ни потреби­тели, ни государство. Ни общество, ни власть не имели возможности опереться на опыт предшествующих поколений в сфере рекламных отношений, что привело к массе негативных последствий. Первый этап развития современного российского рынка рекламы (1990-1994 гг.) характеризуется отсутствием законодательной базы, регулирующей отношения в сфере рекламы; негативным отношением к рекламе большей части населения, вызванным разочарованием в достоверности рекламной информации в связи с крахом широко рекламируемых банков и финансовых струк­тур и непривычностью потребителей к огромному объему рекламы, обрушившейся на них; преобладанием коммуникативной функцией рекламы над маркетинговой. Кроме того, рекламный рынок на этапе своего становления развивался крайне не­равномерно по распределению объемов рекламы, как по средствам ее размещения, так и по регионам России.

Второй этап развития рекламного рынка России продолжался с 1994 по 1998 год. Важным событием для рекламного бизнеса стало принятие в 1996 году Федерально­го Закона «О рекламе», регулирующего отношения, возникающие в процессе произ­водства, размещения и распространения рекламы. В разработке его законопроектов участвовали как государственные органы власти, так и объединения специалистов рынка рекламы. Не менее значимым для рекламного рынка стало введение ограни­чения на рекламу алкоголя и табака в том же 1996 году. На этом этапе развития рек­ламного рынка усиливается роль СМИ и рекламных агентств, созданных у их исто­ков; отечественные предприятия практически не выступают в качестве рекламода­телей, либо используют рекламу лишь для достижения краткосрочных целей; лиде­рами среди рекламодателей и рекламных агентств являются нерезиденты.

Последствия финансового кризиса августа 1998 года дали некоторое преимуще­ство национальным рекламодателям. Сокращение импорта, резкая смена потреби­тельских предпочтений, изменение структуры потребления в сторону более деше­вых товаров, удешевление расценок на размещение рекламы создали для отечест­венных рекламодателей более благоприятные условия деятельности, чем для ино­странных компаний. Период выхода экономики страны и рекламного бизнеса из i л\Гн>чайн1С1о чкономнческого кризиса стал третьим периодом становления реклам­ною рынка в России, который длится до сих пор, хотя сегодня расценки на реклам­ные услуги и рекламные бюджеты практически достигли докризисного уровня и ав­тор считает, что сегодня рынок выходит на новый виток развития. По прошествии кризисного шока западные брэнды вновь вернулись на российский рынок. Но воз­росла и доля российских компаний на рынке. Тем не менее, общая картина принци­пиально не изменилась. Лидерами среди рекламодателей и рекламных агентств ос­таются зарубежные компании. Средства массовой информации по-прежнему отдают предпочтение работе с прямыми клиентами, особенно пресса и радиостанции, что мешает российским рекламным агентствам увеличить долю рекламного рынка.

Автор делает вывод, что при всех указанных трудностях развития рынка рекламы на сегодняшний день этот рынок существует и успешно функционирует, реклама

и

выполняет свои функции. Если реклама в отдельных случаях не является частью продуманной маркетинговой стратегии, то зачастую это обусловлено невозможно­стью создания самой стратегии продвижения товаров или услуг в условиях изме­няющегося, испытывающего достаточно частые потрясения рынка.

Рынок рекламы очень сильно зависит от экономики в целом. Именно поэтому в нашей стране трудно строить долгосрочные прогнозы. Если экономика будет разви­ваться позитивно, это отразится и на рекламной индустрии. Рекламный рынок сего­дня - это важная сфера национальной экономики, обеспечивающая рабочими мес­тами большое количество населения, основной источник выживаемости средств массовой информации, поддерживающий их цену для потребителей на низком уровне, важная составляющая культурной жизни общества. С другой стороны, пре­доставляемая рекламой информация может быть ложной, подаваемой с использова­нием приемов манипулирования сознанием, рекламу часто считают инструментом введения потребителей в заблуждение, применение которого приводит к потребле­нию нерациональному как по объему, так и по структуре. Принцип получения при­были делает и рекламодателя, и специалиста рекламы практически индифферент­ными к социальным последствиям рекламных обращений. Именно этот аспект рек­ламной деятельности, по мнению автора, обусловливает необходимость государст­венного регулирования данной сферы общественных отношений.

Во второй главе диссертационного исследования «Нормативно-правовые основы регулирования рекламной деятельности» анализируются нормативные акты, регу­лирующие отношения, возникающие в процессе производства, размещения и рас­пространения рекламы.

Основным законодательным актом, регулирующим отношения в сфере рекламы, является Федеральный Закон Российской Федерации «О рекламе» № 108 - ФЗ от 18 июля 1995 года. До вступления в силу вышеназванного Закона рекламная деятель­ность регулировалась положениями других законодательных и подзаконных актов. Такое регулирование носило фрагментарный характер. Необходимость установле­ния единого понятийного аппарата и единой системы регулирования правоотноше-

12

ний, складывающихся в рекламной деятельности, стала основной причиной приня­тия Федерального Закона «О рекламе». Разработка законопроекта длилась около двух лет. В нем использован опыт правового регулирования рекламной деятельно­сти США, Канады, многих государств Европы и других стран.

Федеральный Закон «О рекламе» регулирует отношения, возникающие в процес­се производства, размещения и распространения рекламы на рынках товаров, работ, услуг Российской Федерации, включая рынки банковских, страховых и иных услуг, связанных с пользованием денежными средствами граждан (физических лиц) и юридических лиц, а также рынки ценных бумаг.

Согласно ст. 3 Федерального Закона «О рекламе» законодательство Российской Федерации о рекламе состоит из Федерального Закона «О рекламе» и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов.

В широком смысле к законодательству о рекламе относятся также нормативные правовые акты, которые регулируют главным образом отношения, не связанные с рекламой, но отдельные нормы которых также регулируют отношения, возникаю­щие в процессе производства, размещения и распространения рекламы. Такие нор­мы присутствуют в нормативно-правовых актах, регулирующих отношения в самых различных отраслях права - государственном, гражданском, административном, уголовном, таможенном, налоговом, банковском и т.д.

Согласно статье 3 Закона «О рекламе», органы власти субъектов Российской Фе­дерации не могут регулировать отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы. Однако определенной свободой при регу­лировании отношений в сфере рекламы обладают как органы законодательной и ис­полнительной власти субъектов Российской Федерации, так и органы местного са­моуправления. Если те или иные вопросы рекламы выходят за рамки гражданско-правовых отношений, не относятся к основам единого рынка, то есть не являются предметом ведения Российской Федерации, субъекты Российской Федерации могут осуществлять их законодательное регулирование в рамках, определенных Консти­туцией Российской Федерации. А органы местного самоуправления вправе само-

13

стоятельно решать вопросы местного значения, связанные с особенностями распро­странения наружной рекламы, поскольку они затрагивают правомочия пользования, владения и распоряжения муниципальной собственностью.

Нормативно-правовая основа рекламы объединяет нормы государственного, ад­министративного, уголовного и иных отраслей права. Ведущей среди них является гражданское право. Федеральный Закон «О рекламе» - комплексный акт, включаю­щий нормы различных отраслей права. Он действует в тесной связи с другими зако­нами, которые содержат отдельные нормы, регулирующие общественные отноше­ния в сфере рекламы.

Требования, предъявляемые законодательством Российской Федерации к рекла­ме, подразделяются на общие (предъявляемые к рекламе всех видов) и специальные (в зависимости от способа ее распространения, особенностей рекламируемых това­ров и услуг, целей распространения рекламной информации, специфики целевой ау­дитории рекламы). Реклама, в которой допущены нарушения требований к содержа­нию, времени, месту и способу распространения, установленных российским зако­нодательством, признается ненадлежащей. Ненадлежащая реклама не допускается.

Изучение конкретных примеров рассмотрения фо к-р.ш.ным ашпмонопон.ным органом рекламной информации на прс imci ее ч-чш-кт<» тгч-'^ччишм icfut-вующего законодательства о рекламе ikhh>mici лит,.р\ •",,.!<•? п.чн.' р.кьршь со­держание вышеуказанных требований Лидии пмкон.ши» конкрсшмч правовых норм органами государственного контроля за рекламой может быть no:ieien в прак­тической рекламной деятельности.

Проведение сравнительного анализа требований к рекламе, предъявляемых зако­нодательством Российской Федерации и требований, предъявляемых законами дру­гих стран, позволило сделать вывод о том, что законодательство России предъявляет более жесткие и детальные требования к рекламной информации, чем законодатель­ство большинства стран. Исключение составляет законодательство Франции, также отличающееся жесткостью требований к рекламной информации.

Федеральный Закон «О рекламе» выделяет следующих субъектов рекламных от-

14

ношений: рекламодателей, рекламопроизводителей, рекламораспространителей и потребителей рекламы. По мнению автора, распределение прав и обязанностей ме­жду субъектами рекламных отношений призвано пресечь появление ненадлежащей рекламы уже на начальной стадии рекламного процесса, гарантировать определен­ный уровень «информационной прозрачности» рекламной деятельности, помочь в разрешении конфликтов.

Автор считает, что заслугой Федерального Закона «О рекламе» является четкое разделение юридической ответственности между участниками рекламных отноше­ний. Законодательством предусмотрены три вида юридической ответственности за правонарушения в сфере рекламы: гражданско-правовая, административная и уго­ловная.

Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддерж­ке предпринимательства и его территориальные органы вправе налагать штрафы на субъектов рекламных отношений за неисполнение в срок предписаний о прекраще­нии нарушения законодательства о рекламе и решений об осуществлении контррек­ламы. Контрреклама - новый институт, его суть в опровержении ненадлежащей рекламы, распространяемом в целях ликвидации вызванных ею последствий.

Долгое время оставался спорным вопрос, какой орган вправе налагать админист­ративное взыскание за самое распространенное правонарушение в сфере рекламы -ненадлежащую рекламу. Согласно Решению Высшего Арбитражного Суда Россий­ской Федерации таким правом наделен федеральный антимонопольный орган. От­сутствие прямого указания на право наложения антимонопольными органами штра­фа за ненадлежащую рекламу является одним из недостатков этого правового доку­мента. Важное значение для предпринимателей имеет реализация юридических га­рантий законности применяемых в отношении них мер, в частности права стороны по делу об административном правонарушении обжаловать вынесенное в отноше­нии нее решение (предписание).

Не до конца решен вопрос об уголовной ответственности в рекламной деятель­ности. Согласно пункту 2 статьи 31 Федерального Закона «О рекламе» ненадлежа-

15

щая реклама, совершенная повторно в течение года после наложения администра­тивного взыскания за те же действия, влечет уголовную ответственность в соответ­ствии с законодательством Российской Федерации. Однако Уголовный Кодекс Рос­сийской Федерации, принятый почти год спустя после опубликования Закона «О рекламе», подобного состава преступления не предусматривает.

В третьей главе диссертационного исследования - «Функционирование системы регулирования рекламной деятельности в России» исследуются проблема выбора модели регулирования рекламной деятельности, методов и форм регулирования от­ношений в сфере рекламы, нахождения оптимального соотношения методов госу­дарственного контроля и саморегулирования рекламных отношений.

Автором рассматривается опыт регулирования отношений в сфере рекламы в мировой практике. Для регулирования рекламы важное значение имеет определение рационального соотношения между государственным контролем и саморегулирова­нием участников рекламных отношений. В мировой практике существуют три раз­личных модели регулирования рекламных отношений.

Во-первых, регулирование может производиться только государственными орга­нами посредством издания общеобязательных нормативно-правовых актов и кон­троля за их реализацией. Сами участники рекламных отношений лишаются права регулировать свою деятельность путем собственного нормотворчества.

Во-вторых, прямо противоположная ситуация, при которой рекламные отноше­ния упорядочивают только их участники. Объединившись в организации по общест­венному регулированию рекламы, они вырабатывают правила, регламентирующие рекламную деятельность, и добровольно принимают на себя обязательство соблю­дать и исполнять их.

В-третьих, одновременно используются оба приведенных выше варианта, когда в регулировании рекламной деятельности существует своего рода разделение труда между органами государственной власти и организациями саморегулирования. Со­ответствующие нормативные акты и контрольные акции исходят от государства, но,

кроме того, некоторые нормотворческие и контрольные функции выполняют сами организации саморегулирования.

Заметим, что выбор варианта регулирования рекламной деятельности в отдельно взятой стране зависит от многих факторов, таких как особенности культуры (Япо­ния), менталитета (Италия), влияние на законотворчество со стороны государствен­ного органа по контролю за предпринимательской деятельностью (Новая Зеландия) и других.

В регулировании рекламной деятельности большинство стран выбирает третий вариант регулирования, то есть использует функционирующие органы саморегули­рования и деятельность государственных органов по контролю за рекламой. Этот вариант, используемый в подавляющем большинстве государств, внедрен в реклам­ную практику России.

Регулируя ту или иную область деятельности, государство должно выполнять следующие функции: поддержка функционирования рыночной системы и создания конкурентной среды, защита конкуренции; ограничение действия некоторых эле­ментов рыночного механизма с учетом общественных интересов; достижение и со­хранение национальных конкурентных преимуществ в мировой экономике.

Применительно к регулированию конкретно рекламной деятельности в России эти функции также реализуются. Целями Федерального закона «О рекламе» названы защита от недобросовестной конкуренции в области рекламы и предотвращение и пресечение ненадлежащей рекламы, способной ввести потребителей рекламы в за­блуждение или нанести вред здоровью граждан, имуществу граждан или юридиче­ских лиц, окружающей среде либо вред чести, достоинству или деловой репутации указанных лиц, а также посягающей на общественные интересы, принципы гуман­ности и морали.

Отсутствие протекционистских мер государства в борьбе с зарубежными конку­рентами в области рекламы ведет к монополизации рекламного рынка нерезидента­ми. Рекламная деятельность дает возможность создать конкурентные преимущества высокого порядка, что позволяет отнести рекламный рынок к стратегически важным

17

для экономики сферам, подобным сфере высоких технологий. Рекламный рынок -часть информационной системы общества, а информация и технологии воздействия на массовое сознание являются сегодня ключевыми факторами развития общест­венной системы. Поэтому одним из перспективных направлений развития государ­ственной политики в рекламной сфере видится разработка и реализация мер по за­щите отечественных рекламодателей и других субъектов рекламных отношений.

Государство, осуществляя регулирование общественных отношений, использует систему методов и инструментов, которые меняются в зависимости от задач регули­рования, материальных возможностей государства, накопленного опыта регулиро­вания. Для регулирования рекламных отношений в России используются в большей степени методы правового, административного регулирования, и в меньшей степени экономические методы регулирования. Государственное регулирование рекламных отношений в Российской Федерации использует как прямые (введение запрета на рекламу алкогольной и табачной продукции в электронных СМИ), так и косвенные методы регулирования (налоговое регулирование). Также используются методы ин­ституционального и функционального регулирования отношений, возникающих в процессе производства, размещения и распространения рекламы. Методы функцио­нального регулирования связаны с установлением правил совершения определен­ных операций и во многом смыкаются с вопросами деловой этики и обычаев дело­вого оборота. Именно по этим вопросам интересы участников рынка и задачи госу­дарственного регулирования по многим позициям совпадают, что позволяет исполь­зовать саморегулирование как метод оперативного решения текущих вопросов. Совпадение интересов участников рекламных отношений и государства существует в сфере предупреждения и разрешения конфликтов между участниками рекламного процесса, внедрения этических стандартов осуществления рекламной деятельности. Несмотря на совпадение интересов участников рекламных отношений и государства по многим вопросам регулирования рекламной деятельности, это совпадение не яв­ляется полным, и по значительному кругу вопросов требуется прямое государствен­ное регулирование.

Тенденция к централизации государственного контроля за рекламой, наметив­шаяся на начальном этапе формирования нормативно-правовых основ регулирова­ния рекламной деятельности в дальнейшем получила законодательное оформление. Согласно статье 26 Федерального Закона «О рекламе» осуществление в пределах своей компетенции государственного контроля за соблюдением законодательства о рекламе возлагается на федеральный антимонопольный орган (его территориальные органы). Эта же статья устанавливает полномочия федерального антимонопольного органа. Сегодня таким органом является Министерство по антимонопольной поли­тике и поддержке предпринимательства. Положение о Министерстве антимоно­польной политике и поддержке предпринимательства, утвержденное Постановлени­ем Ирана UMbcitij Рочшккон Фе lepauaa S« 793 от 12 июля 1999 года, определяет ныпоишсмыс им <| .11МЫИ ijv in KnU'pux н целях диссертационного исследования мы и тюк* tiMih'i..tK- iKiiovjv u uteiiiMc чiношения к вопросам государственного ммпро и и tiKviKMciiaoM рек uMiioio иконодательства.

Па сегодняшний момент в структуре Министерства существует пять департа­ментов, семь управлений и два отдела. Управление по защите от недобросовестной конкуренции и контролю за рекламной деятельностью подчинено первому замести­телю Министра. Приказом № 441 от 17 ноября 1999 года было утверждено Положе­ние о территориальном управлении МАП России (6 мая, 31 августа и 1 декабря 2000 года в это Положение были внесены изменения). Согласно этому Положению, опре­деляющему основные задачи и компетенцию территориального управления МАП России, территориальное управление, в частности, осуществляет контроль за со­блюдением законодательства о рекламе. Территориальное управление действует на территории одного или нескольких субъектов федерации. На сегодняшний момент в системе МАП России образовано 71 территориальное управление, которые осуще­ствляют свои функции в 86 субъектах федерации.

Автор делает вывод, что одной из проблем реализации функций МАП России яв­ляется кадровая проблема. Выполнение функций территориальными управлениями, осуществляющими свою деятельность на территории двух и более субъектов феде-

19

рации, затруднено, а порой невозможно из-за недостаточной численности работни­ков. В центральном аппарате кадровая проблема выражается в текучести кадров. Главная причина нехватки и текучести кадров - низкий уровень заработной платы и социальных гарантий государственных служащих

Контрольные полномочия федеральных антимонопольных органов сводятся ав­тором в две группы. Первая - те полномочия, которые эти органы осуществляют не­посредственно сами. Вторая группа - полномочия, реализацию которых федераль­ные антимонопольные органы завершают не сами, а через другие компетентные ор­ганы государственной власти.

Помимо МАП России, осуществляющего контроль за соблюдением законода­тельства о рекламе, в государственном регулировании рекламной деятельности уча­ствуют законодательные органы Российской Федерации, другие федеральные орга­ны исполнительной власти, судебные органы, органы прокуратуры. Полномочия по установлению текущих ограничений и запретов в области рекламы возложены на соответствующие органы управления автомобильными (железными) дорогами, ор­ганы местного самоуправления.

Автором обосновывается вывод о том, что содержание и направленность кон­трольной деятельности федеральных антимонопольных органов детерминирует кон­кретная историческая ситуация, складывающаяся на рекламном рынке России. До принятия Федерального Закона «О рекламе» контроль федеральных антимонополь­ных органов был главным образом сосредоточен на рекламе финансовых структур. Затем место лидирующих рекламодателей заняли производители и продавцы това­ров и услуг медицинского, образовательного, туристического характера. Соответст­венно переменил направленность вектор контроля федеральных антимонопольных органов. Основными правонарушениями, привлекающими к себе внимание антимо­нопольных органов стали неисполнение общих требований к рекламе; введение по­требителей в заблуждение относительно характеристик рекламируемого товара или дополнительных условий оплаты; размещение рекламы алкогольных и табачных из­делий в электронных и печатных средствах массовой информации после 1 января

20

1996 года; употребление без документального подтверждения в рекламе терминов в превосходной степени, слов «лучший», «самый» и т.д.

Порядок рассмотрения дел о нарушении законодательства о рекламе (в новой ре­дакции) был утвержден Приказом МАП России № 71 от 11 марта 1999 года. Поря­док устанавливает процедуру и сроки рассмотрения дел МАП России и его террито­риальными управлениями. Статистика рассмотрения дел по фактам нарушения за­конодательства о рекламе демонстрирует готовность большинства субъектов рек­ламных отношений выполнять рекомендации федеральных антимонопольных орга­нов и устранять нарушения без возбуждения производства по делу. В зависимости от характера нарушения и его негативных последствий для конкуренции, потреби­телей и общества в целом антимонопольные органы используют дифференцирован­ный подход при применении мер пресечения, в том числе санкций, предусмотрен­ных законодательством о рекламе. В основном выносятся предписания о прекраще­нии нарушения законодательства о рекламе, применение механизма контррекламы остается незначительным, достаточно часто налагаются штрафы за ненадлежащую рекламу или за неисполнение предписаний МАП. Необходимо отметить, что пятая часть штрафов остается невзысканной. Число отмененных судами обжалованных решений антимонопольных органов является незначительным, что позволяет сде­лать вывод о профессионализме работников МАП России.

Проблемы реализации функций контроля за соблюдением законодательства о рекламе обусловлены недостатками действующих нормативно-правовых актов. Та­кими недостатками, по мнению автора, являются отсутствие прямого указания о праве наложения федеральным антимонопольным органом штрафа за ненадлежа­щую рекламу в Федеральном Законе «О рекламе», громоздкость и неоперативность процедуры рассмотрения дел о нарушении законодательства Российской Федерации о рекламе, позволяющей рекламодателям нарушать законодательство о рекламе, не рискуя практически ничем при проведении краткосрочных рекламных кампаний. Кроме того, недостатки функционирования судебной системы также относятся к факторам, затрудняющим осуществление функций контроля за соблюдением зако-

21

нодательства о рекламе. Длительный процесс рассмотрения дел в суде, малоэффек­тивная процедура взыскания штрафов с правонарушителей в судебном порядке при­водят к невозможности привлечения к ответственности части нарушителей законо­дательства о рекламе. В результате федеральные антимонопольные органы часто идут по пути наименьшего сопротивления, не пытаясь пресечь факты ненадлежащей рекламы, разделяя их на «социально опасные и социально безопасные».

Саморегулирование - один из способов повышения качества рекламной продук­ции и устранения недобросовестной рекламы. Этот процесс принимает в разных странах самые различные формы, но принципы, которые стоят за этим, всегда одни и те же: реклама должна быть законной, пристойной, честной и правдивой, сделан­ной с чувством гражданской ответственности перед потребителем и обществом и с соответствующим уважением правил честной конкуренции. Это достигается по­средством правил и принципов лучшей рекламной практики, которыми добровольно "связывает" себя рекламная индустрия. Правила применяются организациями само­регулирования, созданными для этой цели и основанными самой рекламной индуст­рией. Цель - обеспечение высоких стандартов в рекламе и. таким образом, доверия и уверенности потребителя. Правильно орглшпоплнные и ip:i\t«mo чирлтяемые сис­темы саморегулирования преллшаюг Гч.и-ipi.ic. ноте, neii-porne и *}"}ч'к ihkihjc способы воздействия со стороны отек iт-ткч .> <"•.> п.ними i ид го имт'Н тпм ipnn для сдерживания и ограничения бекчпекмтчмтт мсныпшк ir.i Iте <> ти немак>-важный фактор, обусловливающий необчолимосп. саморе1улирования на реклам­ном рынке, это взаимоотношения властных структур и рекламистов. Рекламная дея­тельность настолько масштабна, сложна (и Склонна к нарушениям закона), что госу­дарство просто не может обеспечить детального повсеместного контроля за испол­нением всех норм, предъявляемых к цивилизованной рекламе. Это требует огром­ных расходов финансовых и кадровых ресурсов. Государство заинтересовано пере­дать часть функций контроля за соблюдением цивилизованных норм на рекламном рынке организациям саморегулирования. И это представляет обоюдный интерес, ибо, с одной стороны, обеспечивает быстрое и адекватное реагирование на измене-

22

ния рыночной ситуации, создает возможность использовать более гибкие и простые формы решения спорных вопросов, предоставляет больше инициативы самим рек­ламистам; с другой стороны, освобождает властные структуры от мелочной опеки рекламного дела.

Первой предпосылкой для создания системы саморегулирования в России, по мнению автора, стала определенная степень консенсуса внутри рекламной индуст­рии по поводу потребности в такой системе. Такая потребность была сформирована как ответ на критику со стороны общественности, реакция отрасли на спады в эко­номике и особенно на угрозу усиления государственного регулирования.

Положение России в процессе саморегулирования рекламной деятельности дос­таточно сложно и специфично. Система саморегулирования только формируется. На сегодняшний момент можно назвать несколько основных организаций саморегули­рования, обладающих влиянием на рынке рекламных услуг России: Национальная Рекламная Ассоциация (НРА); Фонд поддержки рекламопроизводителей (ФПР); Российская Ассоциация Рекламных Агентств (PAPA); Общественный Совет по рек­ламе (ОСР); Ассоциация рекламодателей; Ассоциация компаний консультантов в области связей с общественностью (АКОС); Международная Конфедерация Об­ществ Потребителей в России (Конф - ОП в России).

Автор делает вывод, что направления деятельности российских объединений по саморегулированию рекламной деятельности во многом схожи. Во-первых, это раз­работка и применение этических норм рекламы, необходимых для лояльного отно­шения общества к рекламе в целом. Во-вторых, это защита собственной безопасно­сти, деловых интересов, выраженная в выработке единых цивилизованных правил работы на рынке, юридическом консультировании участников рынка, разработке и внедрению законодательных предложений и рекомендаций, стремлении к разреше­нию внутренних конфликтов без вмешательства государственных органов, судеб­ных инстанций. В-третьих, это «реклама рекламы» - проведение выставок, конкур­сов, фестивалей и научная работа - организация различных конференций и семина­ров, посвященных проблемам рекламной деятельности.

23

Различия же в целях и задачах создаваемых на российском рынке рекламы орга­низаций саморегулирования, по мнению автора, напрямую связаны как с различием интересов субъектов рынка, инициировавших их появление, так и со временем их формирования, тенденциями, меняющимися на развивающемся российском рынке рекламы.

Российские государственные органы и органы саморегулирования в области рек­ламы не действуют в автономном режиме, независимо друг от друга. Законодатель­ные и исполнительные органы государственной власти привлекают органы саморе­гулирования к участию в разработке требований к рекламе, в том числе проектов за­конов и иных нормативных актов.

На сегодняшний день в России регулирование рекламной деятельности строится, главным образом, на действиях Министерства Российской Федерации по антимоно­польной политике и поддержке предпринимательства при усилении влияния органи­заций саморегулирования и частных лиц. Потребители используют при необходи­мости защиты своих прав помощь не только федеральных антимонопольных орга­нов, но и общественных объединений, которые уже сейчас претендуют на значи­тельную роль в контроле за рекламой. Роль системы саморегулирования рекламного рынка, включающей в себя созданные самими предпринимателями организации са­морегулирования и выработанные ими принципы осуществления рекламной дея­тельности, становится все более заметной. Субъекты рекламного бизнеса пытаются активно участвовать в регулировании рекламных отношений в России, влиять на общественное мнение и принятие политических решений в сфере рекламы.

В заключении диссертации обобщаются итоги научного исследования, определя­ются перспективы совершенствования государственного регулирования рекламной деятельности, даются практические рекомендации.

24

По теме диссертационного исследования автором опубликованы следующие ра­боты:

 

1. Саморегулирование рынка рекламных услуг// Вестник университета / Серия Государственное и муниципальное управление: №1 (3). / Под ред. Н.А. Омельченко -ГУУ, 2001.-131 с. (с. 48-52)

2. Особенности российского рынка рекламы на современном этапе развития// Сб. научных трудов «Экономика и управление». - ГУУ, 2001. Отдан в печать.