Небратенко Геннадий Геннадиевич

Организационно-правовое становление и развитие общей полиции на территории

Донского казачьего войска (середина XVIII - начало XX вв.)

12.00.01 - теория и история права и государства; история правовых учений

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Волгоград 2001

Диссертация выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин Ростовского юридического института МВД России.

 

 

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования.

На протяжении ряда последних лет в России проводится целый комплекс реформ в различных сферах деятельности государства, общества и личности. Важнейшим элементом преобразований является правовая реформа, предполагающая преобразование органов внутренних дел. При разработке последней значительное место уделяется воспитанию у сотрудников органов правопорядка высокого чувства патриотизма, гражданственности, соблюдения законности, этических норм и любви к выбранной профессии. Так, в "Концепции кадровой политики Министерства внутренних дел Российской Федерации", план реализации мероприятий которой рассчитан до 2005 г., декларируется, что одной из основных: задач кадровой политики является реформирование системы деятельности по укреплению духовно-нравственных основ службы в органах внутренних дел1. В этой связи повышается значимость изучения опыта прошлых поколений и анализа деятельности полиции дореволюционной России.

Говоря о перспективах развития и реформирования органов внутренних дел Российской Федерации, правомерно обратиться к истокам их создания и развития на региональном уровне. В представленном диссертационном исследовании рассматривается процесс организационно-правового становления и развития общей полиции на территории Донского казачьего войска (середина Х\ТП -начало XX вв.). В силу особого правового статуса этого региона местные органы правопорядка формировались своим собственным, отличным от других регионов Российского государства, путем. Поэтому их история заслуживает отдельного всестороннего комплексного изучения.

Одним из достижений реформ 90-х гг. XX в. стало возрождение на территории России казачества как уникальной, самобыт-

1 См.: Приказ МВД России от 11 января 1999 г. № 12 "Об объявлении решения коллегии МВД России от 23 декабря 1998 г. № 6км/1".

ной социальной общности. В ряде регионов страны, где проживают потомки представителей казачьего сословия, упраздненного Декретом Совета Народных Комиссаров Советской Республики "Об уничтожении сословий и гражданских чинов" от 10 ноября 1917г., ведется работа по возрождению его исторического наследия. Например, в Уставе Ростовской области говорится, что Донское казачество - исторически сложившаяся общность в составе многонационального населения региона. Органы государственной власти и местного самоуправления в целях восстановления исторической справедливости осуществляют необходимые меры по реализации требований федерального законодательства в отношении казачества...2.

В связи с этим возник вопрос о наиболее перспективных для казаков видах государственной и муниципальной службы, одним из которых признано участие соответствующих территориальных объединений в обеспечении общественной безопасности. Между тем до сих пор не найдены оптимальные формы взаимодействия казачьих формирований с органами внутренних дел. Представляется правильным, что совершенствование нормативной базы становления Донского казачества как субъекта реализации некоторых видов правоохранительной деятельности требует всестороннего изучения опыта конкретных форм его сотрудничества с органами власти и правопорядка, накопленного в период до 1917 г. Далеко не все из этого опыта может быть использовано в настоящее время, но для выявления исторического наследия и возможной его рецепции необходимо с помощью научного анализа реконструировать систему органов общей полиции, функционировавших на территории Донского казачьего войска, а также место и роль в этих органах казачьего населения.

Хронологические рамки исследования охватывают 40-е гг. XVIII в. - начало XX в. (до 1917 г.). Нижняя рамка определяется временем разделения территории Донского казачьего войска на шесть округов и назначением в них для управления станицами

2 См.: Устав Ростовской области. Ст. 23.

4

"нарочных по череду старшин", а верхняя - принятием на Первом Большом Войсковом казачьем круге, проходившем в городе Новочеркасске в мае-июне 1917 г., "Положения об общественном управлении казачьих станиц", которое предписывало незамедлительное упразднение сохранившихся институтов окружной полиции3.

Целесообразность указанных хронологических границ исследования позволяет проследить эволюцию общей полиции на различных исторических этапах. За это время ее правовая база, штатная структура и объем реализуемых функций претерпевали неоднократные изменения. Наиболее существенные преобразования происходили в 1754,1781,1800,1804,1835,1840,1867,1874,1885, 1887,1901,1912 и 1917 гг.

Территориальные рамки исследования определяются границами Донского казачьего войска. В полученной казаками в 1793 г. "Жалованной грамоте об утверждении границ Земли Войска Донского" установились пределы региона, который впоследствии в административно-территориальном отношении соседствовал с Екатеринославской, Харьковской, Воронежской, Саратовской, Астраханской, Ставропольской губерниями и Кубанской областью. В 1888 г. к Донскому Войску было присоединено Таганрогское градоначальство с городом Таганрогом, а также Ростовский уезд с городами Ростов-на-Дону, Нахичевань, посадом Азов и местечком Ейское укрепление, а в 1904 г* из него было выделено Ростовское-на-Дону градоначальство в составе городов Ростов-на-Дону и Нахичевань. Сегодня территория упраздненного казачьего региона находится в пределах Ростовской, Волгоградской, Донецкой, Луганской областей, Краснодарского края и Республики Калмыкия.

Донское казачье войско - синтезированное наименование административно-территориального образования, обозначающее местность, на которую распространялась юрисдикция донских войсковых (наказных) атаманов. В законодательных актах и офици-

3 См.: М а к е е в В.В., Иванцова И.В. Становление и развитие милиции на Дону: Монография. - Ростов л/Д., 1999.

5

альных документах регион до 1793 г. именовался Войском Донским (или Донским Войском), с 1793 г. по 1870 г. - Землей Войска Донского, с 1870 г. по 1918 г. - Областью Войска Донского.

Степень разработанности проблемы. В предлагаемом исследовании сделана первая попытка комплексного изучения процесса организационно-правового становления и развития общей полиции на территории Донского казачьего войска. В течение длительного времени эта проблема являлась "белым пятном" в истории формирования и функционирования регулярных органов правопорядка Российской империи. В период до 1917 г. ей уделялось незначительное внимание. Причиной тому были особый правовой статус казачьего региона и военизированное положение существовавших в нем подразделений общей полиции. Между тем определенные сведения о процессе становления и этапах развития правовых институтов Дона все же были сохранены современниками и содержатся в ряде публикаций. Анализ работ досоветского периода позволяет нам условно разделить их на две группы: к первой относятся работы, освещающие историю казачьих войск Российской империи в целом; вторую группу трудов составляют издания, посвященные непосредственно Донскому- казачьему войску.

Несомненный интерес в первой группе публикаций представляет многотомный исторический очерк "Столетие Военного министерства (1802-1902)", выпущенный к юбилею учреждения Военно-сухопутного министерства. В одиннадцатом томе этого издания освещается процесс организационно-правового становления и развития государственных органов управления казачьими войсками, местных органов правопорядка и судебной системы, окружного и городского управления. Главная ценность этой работы - обилие фактических сведений и статистического материала. Определенный фактический материал по вопросам исследования содержится и в других работах этой группы4.

4 См.: Столетие Военного министерства (1802-1902). Исторический очерк - СПб., 1902. Т.П. 4.1-2; К а з и н В.Х. Казачьи войска. -СПб., 1912; Хорошкин М.П. Очерк казачьих войск, - СПб., 1Ш; С а в е ль ев ЕЛ. Древняя история казачества. - Новочеркасск, 1916; С т а р и к о в Ф.М Откуда взялись казаки: Исторический очерк - Оренбург, 1881 и др.

Во вторую группу трудов входят работы по истории Донского казачества5. Значительную часть из них составляют публикации, подготовленные сотрудниками Областного Войска Донского статистического комитета, функционировавшего в Новочеркасске с 1836 г. по 1917 гг. Деятельность сотрудников Комитета, кроме составления ежегодных статистических отчетов, была направлена на публикацию различных "Памятных книжек", "Трудов Комитета", "Сборников Комитета", в которых исследовалось Донское Войско в историческом, топографическом, торговом, промышленном, сельскохозяйственном и прочих аспектах. В этих периодических изданиях встречаются отрывочные сведения об учреждениях, реализовывавших полицейские функции на Дону и в Приазовье.

Особое место в дореволюционной историографии следует отвести многочисленным работам, опубликованным в периодических изданиях, аналитические материалы которых дают определенное представление о вопросах, исследуемых в настоящей диссертационной работе6.

Таким образом, в досоветский период был накоплен значительный фактический материал, касающийся истории Донского казачьего войска, небольшая часть которого относится к деятельности местных органов правопорядка. Этот чрезвычайно ценный

5 См.: Материалы к истории Дона / Сост. И.В. Попов.- Новочеркасск, 1900; Празднование трехсотлетнего юбилея Войска Донского. Май 1870г./Сост.Х.И.Попов.-Новочеркасск, 1870;Савельев Е.П. История Дона и донского казачества. -Новочеркасск, 1918.4.1-4; Сведения о казацких общинах на Дону. Материалы для обычного права / Сост. М. X а р у з и и о в . -М., 1885. Вып.1.

6 См.: Краткое историческое и статистическое описание Войска Донского / Под ред. А.А. Карасева, Х.И. Попова.- Новочеркасск, 1887; Область Войска Донского по переписи 1873 г. / Под ред. А.М. С а -вельева.- Новочеркасск, 1875; Статистическое обозрение Войска Донского за 1868 г. / Сост. А.М. Савельев.- Новочеркасск, 1869; Статистическое описание земли донских казаков, составленное в 1822-1832 годах. - Новочеркасск, 1891; Статистическое описание Области Войска Донского / Сост. С.Ф. Номикосов.- Новочеркасск, 1884.

в научном отношении материал не утратил своего значения и в настоящее время. Вместе с тем следует отметить, что он до сих пор в должной степени не анализировался, не обобщался и не систематизировался .

Это связанно с тем, что после октября 1917 г. советским правительством был взят курс на уничтожение казачества как этнополитического феномена, чуждого утвердившемуся политическому режиму, в результате чего интерес к исследованию казачьей темы значительно снизился. В немногочисленных работах 20-50-х гг. XX в., посвященных Донскому казачьему войску, акцентировалось внимание на доказательстве рациональной сути и консерватизма войскового сословия, справедливости его ликвидации. В основу такого подхода были положены многочисленные работы В.И. Ленина, где казаки, как правило, изображены приверженцами самодержавия и поставлены рядом с жандармами. В статье "Горючий материал в мировой политике" В.И. Ленин пишет, что казачество выполняло полицейские функции не только внутри империи, но и играло роль "международных палачей"7. Вполне понятно, что в таких условиях всестороннее изучение исторического наследия функционировавших до 1917 г. правовых институтов Дона было невозможно, т.к. их рассмотрение в случае отхода автора от официальной точки зрения могло повлечь за собой серьезные неприятности. В результате этого опыт организационно-правового развития и деятельности органов правопорядка, функционировавших на территории Донского казачьего войска, предавался забвению, не изучался и не анализировался.

Всесторонние объективные научные труды, посвященные истории полиции дореволюционной России, а также казачеству стали появляться лишь в конце 50-х гг. XX в. Особо много публикаций по рассматриваемым проблемам было подготовлено в конце 80-х и в 90-х гг., т.к. исследователи получили более широкий доступ к архивным материалам и значительную свободу выражения своих взглядов. Анализ работ 60-90-х гг. позволяет разделить их на несколько групп.

7 См.: Л е н и н В.И. Поля. собр. соч. Т. УЛ. С. 174.

8

Первую составляют фундаментальные труды по истории правоохранительных органов Российской империи. Целой плеядой ученых: А.В. Борисовым, Н.П. Ерошкиным, В.В. Лысенко, В.В. Макеевым, А.С. Масалимовым, Р.С. Мулукаевым, Р.В. Нар-бутовым, В.П. Сальниковым, М.И. Сизиковым, А.И. Скрипиле-вым, К.Г. Федоровым, С.В. Филипповой, А.Н. Ярмышем и др. изучалась общая и сыскная полиция обеих столиц Российской империи, губернских и крупных уездных городов, градоначальств, а также уездов губерний, управляемых по "Общему губернскому учреждению"8. В их трудах исторический опыт правового регулирования деятельности общей полиции, функционировавшей на территории казачьих войск (в данном случае Донского казачьего войска) не подвергся комплексному изучению и анализу. Однако данные работы являются незаменимыми источниками, повествующими о составе, структуре, компетенции органов правопорядка страны и правовых реформах, которым они подвергались.

Вторая группа трудов включает работы, посвященные каза-

8См.: Борисов А.В. ПолициясамодержавнойРоссиивпфвойчст-вертиХГХв.:Авгореф.дис....канд.юрид.наук.-М., 1982;Е ро ш к ин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. - М., 1983;Лысенко В.В.,Са ль ников В.П.Сизиков М.К,Фи-л и п п о в а С.В. Нравственно-правовые проблемы деятельности полиции дореволюционной России / Под ред. В.П. С а л ь н и к о в а . - СПб., 1996; Макеев В.В. Общая и уголовная полиция России: Хронологический справочник. - Ростов н/Д., 1997; Масалимов А.С. Реформы суда и полиции России 60-90-х годов XIX века. Дис.... канд. юрид. наук. -М.,2000; Мулукаев Р.С.Полицияитюремныеучреждениядорево-люционной России: Пособие для слушателей Высшей школы МООП РСФСР.М, 1964;Нарбутов Р.В.ПолицияРоссийсюйимперии(1862-1917 гг.). Историко-правовой аспект: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. -М., 1992; С и з и ко в М.И.,Борисов А.В., С кр и пи л е в А.И. ИсторияполицииРоссии(1718-1917гг). -М., 1992. Выпуск2.;Ф е д о -ров К.Г., Я р м ы ш А.Н. История полиции дореволюционной России: Учебное пособие / Под ред. Р.С. Мулу к а е в а . - Ростов н/Д., 1976.

чьим войскам Российской империи9. В них преимущественно анализируются аспекты, связанные с ратными подвигами, воинской службой, культурой, традициями казаков, и лишь фрагментарно затрагиваются вопросы настоящего исследования.

Третью группу составляют публикации, освещающие историю непосредственно Донского казачьего войска и Приазовья10. В них слабо исследованы историко-правовые аспекты формирования и деятельности местных учреждений правопорядка. Научные труды этой группы в большинстве случаев подготовлены не на основе комплексного анализа нормативно-правовой базы, регламентировавшей деятельность казачьего региона и местных правовых институтов, а на основе более ранних, чаще дореволюционных, изданий научно-публицистического характера.

Таким образом, при обилии публикаций по истории Донского казачьего войска, а также об организационно-правовом становлении и развитии полиции в Российской империи, рассматриваемая проблематика до настоящего времени не получила необходимого освещения. В работах регионоведческой направленности комплексно не изучались правовые стороны управления правоохранительными органами Дона. В трудах же, посвященных общей полиции России, практически не рассматривалась деятельность органов правопорядка, функционировавших на территории Донского казачьего войска.

9 См. гАгафонов О.В. Казачьи войска Российской империи. -М., 1995; Галушко Ю. Казачьи войска России: Краткий историко-хронологический справочник казачьих войск до 1914 года. -М., 1993; Го р -д е е в А.А. История казаков. -М, 1992. Т. I-IV; КазакиРоссии. Прошлое, настоящее, будущие. - М., 1992 и др.

10 См. :Астапенко М.П. История донского казачества: Учебное пособие. - Ростов н/Д, 1999; Донская история в вопросах и ответах/ Подред Е.И. Дулимова, С.А. Кислицина.- Ростов н/Д, 1997. Т. 1-2; Донские казаки в прошлом настоящем и будущем / Под общ. ред. проф. Ю.Г. Волкова.- Ростов н/Д., 1998; История Дона с древнейших времен до Великой Октябрьской социалистической революции. - Ростов н/Д, 1965; Хрестоматия по истории Донского казачества / Сост. М.П. Астапенко. -Ростов н/Д, 1994.

10

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является выявление, рассмотрение и историко-пра-вовой анализ закономерностей организационного построения общей полиции на территории Донского казачьего войска и правового регулирования ее деятельности.

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:

- определение особенностей управления Донским казачьим войском, правового положения населения, проживавшего в нем, структуры и кадрового состава формировавшихся в регионе органов правопорядка;

- исследование процесса зарождения органов правопорядка в округах Донского Войска во второй половине XVIII в. и объема реализуемых ими функций;

- изучение процесса становления и деятельности окружной и городской полиции в первой половине ХЕХ в.;

- рассмотрение этапов совершенствования организационно-правового развития органов правопорядка Дона (окружных, городских и промышленных) во второй половине XIX в. - начале XX в.;

- выявление на основе всестороннего изучения законодательных актов специфических особенностей возникновения, становления и развития общей полиции в казачьем регионе;

- изучение хода ликвидации общей полиции на территории Донского казачьего войска.

Объектом исследования является правовое положение и организация деятельности общей полиции на территории Донского казачьего войска (середина XVIII - начало XX вв.).

Предмет исследования. В качестве предмета исследования выступает организационное построение, структура, штаты, компетенция органов правопорядка Дона на основе изучения содержания исторических документов, нормативно-правовых актов, архивных материалов, а также иных библиографических источников.

11

Методологическая основа и источниковая база исследования. При проведении исследования соблюдался принцип историзма. В диссертации использовался системный подход, применялся метод сравнительного анализа сходных по сути фактов. В соответствии с принципом историзма события и явления, имевшие место в истории органов правопорядка Дона, рассматриваются исходя из критерия последовательности смены этапов в развитии такого правового института Российской империи, как общая полиция. Эти события и явления подвергаются анализу как относительно завершенный цикл с характерными для него определенными чертами.

Принцип историзма представляет возможность изучать каждый исторический факт и их совокупность как единый процесс зарождения, эволюции и развития во взаимодействии друг с другом, тем самым создавая необходимые условия для того, чтобы определить их внутреннее содержание и изменения на различных этапах развития. Данный принцип позволил анализировать исторические факты и явления такими, какими они были, в их многообразии. В нашем исследовании применены основы системного подхода и анализа к истории государства и права, дающие возможность отразить процесс создания и эволюции общей полиции на территории Донского казачьего войска.

Научная объективность исследования определяется использованием и сопоставлением ряда источников, большая часть из которых относится к числу нормативно-правовых актов, содержащихся в Полном собрании законов Российской империи (ПСЗ), Своде законов Российской империи, Собрании узаконений и распоряжений правительства. Диссертантом был произведен всесторонний анализ всех наиболее значимых законодательных актов, затрагивающих изучаемую проблему. Кроме того, в работе были использованы документы из фондов Государственного архива Ростовской области (ГАРО).

12

Центра документации новейшей истории Ростовской области (ЦДНИРО).

Научная новизна исследования заключается в попытке комплексного исследования процесса возникновения, организационно-правового становления и развития общей полиции на территории Донского казачьего войска, проводимого с учетом изменения внутриполитической обстановки в регионе и реформирования всей полицейской системы в России. Акцент сделан на выявление специфики организации деятельности и формирования правовой основы управления общей полицией, а также определение особенностей ее кадрового комплектования в исследуемом регионе. В диссертации достаточно полно рассмотрены полицейские функции, выполняемые органами правопорядка Дона на всем историческом пути их существования. Научная новизна определяется также тем, что в работе использованы и проанализированы ранее неизвестные и впервые вводимые в научный оборот нормативные акты и архивные документы.

Беспристрастное и объективное исследование исторических документов позволяет воссоздать действительную картину организации работы общей полиции Донского края. Проблема исследования рассматривается с учетом последних достижений исто-рико-правовой науки, теории государства и права, истории правовых учений. В частности, это относится к теоретическому положению о способности системы органов внутренних дел (исторический аспект) к адаптации в среде функционирования, которое подтверждается исторической практикой именно в условиях конкретного казачьего региона.

Основные положения, выносимые на защиту:

- Особенности управления Донским казачьим войском предопределили правовое положение, структуру и кадровый состав формировавшихся в регионе органов правопорядка. По территориальной принадлежности, т.е. непосредственному месту реализации правоохранительной деятельности, их можно классифицировать на окружную (станичную и сельскую), городскую и промышленную полицию.

13

- На территории Донского казачьего войска во второй половине XVIII в. проходил процесс зарождения штатной полиции в округах. До конца XVIII в. в него не вмешивалось Российское правительство, и донские органы правопорядка формировались региональной казачьей администрацией как самобытные правовые институты, реализовывавшие административно-полицейские функции на основе инструкций войскового атамана, грамот Войсковой канцелярии и обычного права казачества.

- Правовая база организации и деятельности окружной и вновь сформированной городской полиции определялась Российским правительством в первой половине XIX в. В указанный период на Дону проходило правовое становление регулярных органов правопорядка, реализовывавших профессиональные функции на основе норм Российского законодательства, а не обычного права.

- Во второй половине XIX в. и в начале XX в. под влиянием внутриполитических и социально-экономических факторов протекал процесс совершенствования организационно-правового развития общей (окружной и городской) полиции Донского Войска. Она реорганизовывалась на базе законодательных актов, распространявшихся только на правоохранительные учреждения региона. В связи с этим они имели ряд специфических особенностей.

- В связи с бурным развитием промышленности на Дону во второй половине ХЕХ в. и в начале XX в. возникла необходимость создания и постоянного увеличения численности личного состава промышленной полиции. Она осуществляла правоохранительную деятельность на предприятиях, размещавшихся как в городской, так и окружной (станичной и сельской) местности.

- Органы правопорядка Дона, выполняя полицейские функции, в разные исторические периоды находились в юрисдикции Министерства внутренних дел (с 1802 г. по 1840 г.) или Военного министерства (с 1840 г. по 1901 г.), а в 1901-1917 гг. большинство городских органов внутренних дел подчинял&сь МВД, а все окружные и Новочеркасская городская полиция - Военному министерству.

- Далеко не все реформы общей полиции Российской импе-

14

рии в силу особого правового положения Донского казачьего войска имели распространение на его территории. Ряд преобразований разрабатывались и проводились на основе специально изданных законодательных актов под руководством Военного министерства, другие - МВД.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что оно является вкладом в углубление научных знаний о структуре и правовых основах организации и деятельности общей полиции в одном из регионов Российской империи, обладавших особым правовым статусом. В работе освещаются не рассматриваемые ранее в научной литературе вопросы правового регулирования деятельности органов правопорядка на территории Донского казачьего войска во второй половине ХУШ -начале XX вв. и их специфика с учетом влияния этнографического фактора казачьего региона. Результаты научного исследования в историческом аспекте могут быть использованы в процессе совершенствования правовой базы, организации и деятельности органов внутренних дел субъектов Российской Федерации и республики Украина, на территории которых компактно проживают потомки донских казаков, а также в процессе выработки оптимальных форм участия территориальных объединений казачества в реализации правоохранительной функции государства.

Материалы диссертации имеют определенное прикладное значение для отраслевых юридических наук и могут быть использованы при подготовке научных публикаций, а также в процессе преподавания учебных курсов по "Общей истории", "Истории отечественного государства и права", "Истории органов внутренних дел" в учебных заведениях МВД России, а также специального курса "История донского казачества". Они могут быть полезны для повышения эффективности патриотического воспитания молодежи.

Особую актуальность работе придает тот факт, что 21 сентября 2002 г. (8 сентября по старому стилю) Министерству внутренних дел Российской Федерации исполнится 200 лет. Данное исследование может быть использовано рядом кадрово-воспитатель-

15

ных подразделений органов внутренних дел Ростовской и Волгоградской областей как фактический материал, повествующий об учреждениях, реализовавших правоохранительные функции во вверенных им районах в период до 1917 г. включительно.

Апробация результатов исследования.

Основные положения и выводы диссертационного исследования отражены в нескольких опубликованных работах, излагались в докладах на Всероссийской научной конференции "Русская философия права: основные проблемы и традиции", Окружной научно-практической конференции "Актуальные проблемы борьбы с терроризмом в южном регионе России", Межвузовской научно-практической конференции, посвященной 250-летию города Ростова-на-Дону "Местное самоуправление на рубеже веков: история и современность" и др.

В рамках подготовки к 200-летию Министерства внутренних дел Российской Федерации результаты исследования заслушивались на занятиях в рамках служебной подготовки начальствующего состава в группе отдела кадров и учебного отдела Ростовского юридического института МВД России, докладывались на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин. Некоторые положения диссертации использованы при проведении занятий по курсу "История органов внутренних дел".

Структура и объем диссертации. Структура работы определяется целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

16

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность темы, определен объект и предмет исследования, его цели и задачи, дается историография рассматриваемой проблемы, обозначаются хронологические и территориальные рамки работы, характеризуется ис-точниковая база, раскрывается научная новизна исследования, формулируются положения, выносимые на защиту, рассматривается теоретическая и практическая значимость работы.

Первая глава "Организационно-правовое становление и развитие полиции в казачьих округах" содержит следующие параграфы: 1. Генезис и онтология окружной полиции как самобытного института правопорядка на Дону (вторая половина XVIII в.); 2. Организационно-правовое развитие окружной полиции в дореформенный период (первая половина XIX в.); 3. Совершенствование организационно-правового регулирования окружной полиции в пореформенный период (вторая половина XIX - начало XX вв.). В данной главе исследуются этапы возникновения окружной полиции (по типу уездной), ее организационно-правовое становление и последующее совершенствование правой базы вплоть до 1917 г.

В первом параграфе рассматривается процесс возникновения общей полиции в округах Донского казачьего войска во второй половине XVIII в. До конца XVIII столетия Российское правительство в него не вмешивалось, и донские органы правопорядка формировались местной администрацией как самобытные правовые институты. В 40-х г. XVIII в. сформировался институт "нарочных старшин", а в 50-х гг. казачьи станицы по территориальному принцип^' были подчинены впервые созданным "канцеляриям старшин по сыску беглых". Деятельность последних не регламентировалась российским законодательством, а осуществлялась на базе "войсковых грамот" и обычного права донских казаков.

С 1775 г. на основе "Учреждения для управления губерний" в уездах Российской империи начала формироваться "земская полиция". В Донском казачьем войске по причине его неоформ-

17

ленного правового статуса "земская полиция" не была создана. Однако в начале 80-х гг. "канцелярии старшин по сыску беглых" были преобразованы по типу нижних земских судов в "сыскные начальства". Последние функционировали на основе "войсковых грамот", инструкций атамана и норм обычного права.

В 80-90-х гг. XVIII в. сыскные начальства еще не оформились как регулярные органы общей полиции, и их правовое положение не было официально определено. Однако в рассматриваемый период деятельность "начальств" приобрела более профильный характер, регламентируемый инструкциями войскового атамана и войсковыми грамотами. Указом императора Павла I "О прибавке к Войсковой канцелярии, сверх прежде назначенных, еще трех экспедиций" от 8 октября 1800 г. сыскные начальства по правовому положению официально были приравнены к нижним земским судам. Производство дел в них предписывалось осуществлять на базе российского законодательства. Однако обычное право не было искоренено и в раде случаев применялось в качестве юридического источника. С момента вступления в силу вышеназванного Указа процесс зарождения окружной полиции на территории Донского казачьего войска завершился, и она начала формироваться в качестве регулярного института правопорядка на базе юридических актов центрального правительства.

Во втором параграфе исследован процесс становления окружной полиции как регулярного института правопорядка в дореформенный период. Первоначально перед правительством стояла задача определения организационно-правового положения сыскных начальств, которые существовали уже несколько десятков лет, не имея надлежащей правовой базы. В 1800-1804 гг. она в целом была решена, хотя требовалась более детализированная регламентация статуса окружной полиции.

В период с 1804 г. по 1815 г. каких-либо существенных преобразований в организации исполнения полицейских функций на Дону не было произведено, хотя необходимость в них назрела. Требовалось провести всестороннюю детализацию правового ста-

18

туса правоохранительных органов и перераспределение предметов их ведомства. Сыскные начальства, отягощенные судебным производством, едва ли в полной мере справлялись со своими служебными обязанностями.

Затруднения, встречавшиеся в работе окружной полиции, излагались во "Всеподданнейшем докладе" Комитета об устройстве Войска Донского, представленном императору Александру I в 1823 г. Кроме того, Коммитет подготовил Проект "Положения об управлении Донским Войском". Законопроект предусматривал реорганизацию системы управления в регионе в целом и органов правопорядка в частности. В силу ряда причин он не был подписан своевременно и правовой статус окружной полиции не подвергался существенной корректировке до 1836 г., когда вышеозначенное Положение вступило в законную силу. Оно являлось региональным основополагающим документом, существенно изменившим организационно-правовое положение местной полиции.

В соответствии с подписанным 26 мая 1835 г. Положением сыскные начальства перестали выполнять функции судебного органа, сосредоточив свое внимание исключительно на реализации полицейских и административных обязанностей. К работе в окружных органах правопорядка оказались допущены не только представители дворянского сословия, но и казаки. Участие представителей общественности в работе окружной полиции повысило ее легитимность и авторитет.

Принятием "Положения об управлении Донским Войском" 1835 г. завершился процесс определения правовых основ организации и деятельности окружной полиции. До начала реформ Александра П 60-70-х гг. ХЕХ в. ее организационно-правовое положение не претерпело коренных изменений. Даже выведение в 1840 г. Донского казачьего войска в высшем административно-полицейском отношении из компетенции Министерства внутренних дел и подчинение его Департаменту военных поселений Военного министерства не повлияло на объем реализуемых органами правопорядка Дона полицейских функций.

В третьем параграфе рассматривается организационно-

19

правовое развитие окружной полиции в пореформенный период вплоть до 1917 г. В конце 60-х гг. XIX в. на территории Донского казачьего войска проводилась всеобъемлющая реформа окружных органов правопорядка. Она была реализована на пять лет позже, чем в большинстве губерний Российской империи и осуществлялась на основе специально разработанных "Временных правил об устройстве полиции в округах Войска Донского" 1867 г Временные правила заменили собою юридические нормы "Положения об управлении Донским Войском" 1835 г., регламентировавшие организационно-правовой статус непосредственно окружной полиции. Они предусматривали реорганизацию сыскных на-чальств, введение в их составе должностей сословных заседателей, разделение районов дислокации "начальств" на заседательские участки, создание во всех казачьих и крестьянских поселениях Дона выборной "станичной сельской полиции". В 1869 г. окружные сыскные начальства были переименованы в окружные полицейские управления.

После проведения в Области Войска Донского судебной и земской реформ в 70-80-х гг. XIX в. Российским правительством осуществлялось частичное преобразование окружных полицейских управлений, было упразднено присутствие в их составе сословных заседателей, разукрупнены заседательские участки, в наиболее крупных станицах учреждены должности полицейских приставов на правах участковых заседателей, введен институт полицейских урядников.

В 1885 г. реализовывалась реформа местного окружного управления. В результате нее в регионе появилось два типа учреждений правопорядка. В Черкасском, Донецком, Хоперском, Усть-Медведицком, Первом и Втором Донских округах, населенных преимущественно представителями казачьего сословия, были созданы окружные управления во главе с окружными атаманами. В Миусском и Сальском округах, заселенных преимущественно соответственно крестьянами и калмыками были сохранены окружные полицейские управления во главе с окружными начальниками. "Первые" учреждения сосредотачивали в своей компетенции "военные, гражданские и полицейские дела", "вторые" - только "гражданские и полицейские дела". В 1897 г. в связи с распространени-

20

ем на калмыцкие поселения области "Положения об общественном управлении казачьих станиц" 1890 г. Сальское окружное полицейское управление было преобразовано в Салъское окружное управление во главе с окружным атаманом.

В 1888 г. к Области Войска Донского были присоединены Таганрогское градоначальство и Ростовский уезд Екатеринослав-ской губернии. Из территории градоначальства, Миусского округа и одного стана Ростовского уезда был создан Таганрогский округ, из большей части Ростовского уезда и двух заседательских участков Черкасского округа - Ростовский округ. Для управления новыми административными образованиями и охраны правопорядка на их территории были созданы соответственно Таганрогское и Ростовское окружные полицейские управления. Они подчинялись Областному правлению, войсковому наказному атаману и через последнего - Военному министерству.

В конце XIX - начале XX вв. Российским правительством было принято еще несколько законодательских актов, направленных на расширение на территории Донского казачьего войска численности окружной полиции: вводились новые должности участковых заседателей, полицейских приставов, полицейских надзирателей и урядников, в станицах с населением более 3 тысяч жителей расширялась численность выборной "станичной полиции".

В 1905-1907 гг. до Области Войска Донского "докатились" отголоски событий первой российской революции, в ряде волостей недовольство крестьян приобрело массовый характер. Поэтому в середине 1906 г. войсковой наказной атаман обратился в Военное министерство с ходатайством о введении в сельской местности Дона полицейской стражи, учрежденной в большинстве губерний Европейской России еще в 1903 г. Соответствующее разрешение было получено только в 1912 г. Закон "Об учреждении в некоторых местах Области Войска Донского полицейской стражи" от 1 июля т.г. предусматривал введение в крестьянских поселениях Дона и местечке Ейское укрепление взамен выборной "сельской полиции" нового вольнонаемного института правопорядка, почти целиком состоявшего из представителей казачьего со-

21

словия. Содержание полицейской стражи крестьянских поселений производилось из государственного казначейства, а из областного бюджета финансировалось содержание полицейских урядников в казачьих станицах и хуторах.

С началом Первой мировой войны процесс оптимизации кадровой численности органов правопорядка Дона ввиду истощения государственного и местного бюджетов был приостановлен. Поэтому окружная полиция без существенных изменений подошла к февралю 1917 г. с той организационно-штатной и материально-технической базой, которая была сформирована еще до начала боевых действий. После Февральской революции 1917г. Временным правительством был намечен курс на уничтожение "полиции как пережитка старого режима" и создание вместо нее "народной милиции". Этот процесс в Донском казачьем войске растянулся на несколько месяцев. В ряде местностей региона имело место насильственное упразднение подразделений полиции или их самороспуск, в других же производился постепенный переход от "полиции к милиции".

"Последняя точка" в истории зарождения, становления и развития окружной полиции Дона была поставлена на проходившем в Новочеркасске в мае - июне 1917г. Первом Большом Войсковом казачьем круге. На нем было принято новое "Положение об общественном управлении казачьих станиц", которое предусматривало немедленную замену окружной полиции на народную милицию.

Вторая глава "Организационно-правовое становление и развитие городской и промышленной полиции на Дону" состоит из следующих параграфов: 1. Правовые основы организации и деятельности городской полиции в дореформенный период (первая половина XIX в.); 2. Совершенствование организационно-правового развития городской полиции в пореформенный период (вторая половина XIX - начало XX вв.); 3. Организационно-правовые основы становления и развития промышленной полиции (XIX - начало XX вв.) Во второй главе проводится историко-пра-вовой анализ организационного построения и последующего развития городской и промышленной полиции региона.

22

В первом параграфе исследуется процесс формирования нормативно-правовой базы городской полиции на территории Донского казачьего войска. Он сопровождался постепенным распространением на регион норм полицейского права методом их рациональной адаптации к условиям быта донских казаков. В результате такого подхода в период с 1800 г. по 1804 г. правительством страны в столице Земли Войска Донского городе Черкасске (ныне станица Старочеркасская Ростовской области) была создана регулярная полиция, функционировавшая на основе российского законодательства. В 1805 г. началось строительство новой столицы региона - Новочеркасска, в которую впоследствии перешли все войсковые учреждения прежнего административжигерриториального центра Дона.

Формирование правовых основ организации и деятельности городской полиции на Дону с 1800 г. по 1804 г. осуществлялось посредством издания нескольких Указов. С 1805 г. по 1817 г. законотворческая работа по совершенствованию организационно-правового положения городской полиции была приостановлена, а в 1818г. возобновлена "Комитетом по устройству Войска Донского". Организационно-правовые основы деятельности полиции, выработанные Комитетом, были заложены в проект "Положения об устройстве Донского Войска".

Вступившее в силу 1 января 1836 г. "Положение об устройстве Донского Войска" стало тем основополагающим документом, который окончательно определил юридический статус городских органов правопорядка Дона. Принятием Положения фактически был завершен процесс становления городской полиции, хотя правительством в течение еще тридцати лет продолжали вноситься поправки, не менявшие общую концепцию документа. Городская полиция, сформированная на территории Донского казачьего войска на основании Положения 1835 г., не претерпела существенной реорганизации вплоть до реализации на Дону "освободительных" реформ Александра II.

Во втором параграфе рассматривается процесс совершенствования организационно-правового положения городской полиции казачьего региона. Он начался в 1867 г. В течение последующего десятилетия было принято несколько законодательных актов, направленных на повышение эффективности исполнения пра-

23

воохранительной функции государства на Дону, на увеличение численности полицейского аппарата, на применение его представителями новых методов профессиональной деятельности.

В 1888 г. к Области Войска Донского были присоединены неказачьи по составу населения города Ростов-на-Дону, Нахичевань, Таганрог и посад Азов. На территории этих населенных пунктов функционировали соответственно Ростово-Нахичеванское, Таганрогское городские полицейские управления и пристав посада Азов. После объединения приазовского региона с донским эти правовые институты выводились из организационного подчинения Министерства внутренних дел, перейдя в компетенцию Военного министерства. Однако прямая зависимость неказачьих (невойсковых) городов от военной администрации отягощала административное производство последней и вредно сказывалась на управлении городами. Поэтом}'в 1901 г. вышеуказанные населенные пункты вместе с размещенными в них органами правопорядка были возвращены в ведомство Министерства внутренних дел.

В 1904 г. Ростов-на-Дону и Нахичевань в связи со сложной криминогенной обстановкой в них и необходимостью более оперативного реагирования на ухудшение состояния правопорядка были отделены от Области Войска Донского, образовав самостоятельную административно-территориальную единицу - Рос-товское-на-Дону градоначальство. В связи с этим полиция городов перестала входить в число органов правопорядка Донского казачьего войска. Она через градоначальника получила прямое подчинение Министерству внутренних дел.

Первая российская революция 1905-1907 гг. дала толчок к началу давно назревших организационно-правовых преобразований городской полиции на Дону. Их результатом стала проводимая в 1906-1913 гг. реорганизация Новочеркасского и Таганрогского полицейских управлений, повлекшая усиление полицейского надзора за населением городов, более широкое применение оперативно-розыскных и научных методов борьбы с уголовной преступностью.

С началом Первой мировой войны законодательная работа по совершенствованию деятельности органов правопорядка Дона

24

была приостановлена. Поэтому городская полиция региона подошла к 1917 г. с той организационно-штатной и материально-технической базой, которая была сформирована еще до 1914 г.

Смена политических режимов в феврале 1917г. предопределила дальнейшую судьбу общей полиции Российской империи. Органы правопорядка оказались "вне закона" и во многих городах были сметены революционным движением, как, например, в Таганроге. В более благополучных населенных пунктах Донского Войска - в Новочеркасске, полиция была временно сохранена, а затем в апреле т.г. заменена подразделениями народной милиции.

В третьем параграфе рассматривается становление и последующее развитие организационно-правовой базы промышленной полиции на территории Донского казачьего войска. В первой половине XIX в. обеспечение правопорядка на построенных в дореформенный период в Донском Войске шахтах, промыслах и мануфактурах возлагалось на органы окружной полиции. На Ма-нычских соляных промыслах для реализации контрольно-распорядительных и полицейских функций находился специальный "смотритель" с командою казаков.

Во второй половине ХЕХ в. после реализации либеральных реформ Александра П в Области Войска Донского активизировался процесс разработки месторождений Донецкого угольного бассейна, давший толчок к развитию в регионе различных отраслей промышленности. Ее центром являлось Грушевское месторождение каменного угля, на территории которого в 1867 г. было образовано "горное поселение". Для охраны правопорядка в нем правительство страны учредило Полицейское управление Грушевского горного поселения на правах подразделения городской полиции. В 1881г. около рудничного поселения был образован город Александровск-Грушевский (ныне город Шахты Ростовской области), вошедший в район дислокации полиции "горного поселения".

После присоединения Таганрогского градоначальства и Ростовского уезда Екатеринославской губернии к Области Войска Донского в состав последней вошла Макеевская волость. На ее территории функционировало несколько крупных каменноугольных

25

рудников и металлургических заводов. Макеевский горный район приобрел значение важнейшего промышленного центра Дона. В конце 80-х и в 90-х гг. на промышленных предприятиях близ Макеевского поселения и в других частях области вводились должности полицейских надзирателей и полицейских урядников. Чины "полицейского надзора рудников, заводов и фабрик" состояли при окружных органах правопорядка, но имели вневедомственную служебную зависимость от администрации предприятий.

В начале XX в. для обеспечения правопорядка в наиболее крупных поселениях рабочих, размещенных в районах добычи полезных ископаемых и в местах сосредоточения промышленных предприятий, были введены должности полицейских приставов на правах участковых заседателей. Однако промышленная полиция создавалась не только в "окружной местности" (т.е. сельской или станичной), но и в городах области. В 1898 г. при Таганрогском городском органе правопорядка была учреждена "полиция металлургических заводов", в 1909 г. - "портовая полиция", а в 1916 г. -"полицейская охрана Русско-Балтийского завода". В 1912 г. в штате Управления полицмейстера города Александровск-Грушев-ского и Грушевского горного поселения на средства углепромышленников были учреждены должности полицейского пристава и двух полицейских надзирателей.

Со вступлением Российской империи в Первую мировую войну увеличение численности личного состава промышленной полиции области практически не осуществлялось.

В заключении диссертации подводятся основные итоги исследования. В частности, отмечается, что органы правопорядка Дона формировались отдельно от равнозначных по правовому статусу институтов полиции губерний Российской империи на основе специально издаваемых для них законодательных актов. Общая полиция, функционировавшая на территории Донского казачьего войска, имела особый правовой статус. С 1840 г. по 1917г. большинство составляющих ее подразделений по вопросам реализации правоохранительной деятельности подчинялось не Министерству внутренних дел, а специально созданному курирующему казачьи войска подразделению Военного министерства.

26

В разные периоды это подразделение именовалось Департаментом военных поселений, Управлением иррегулярных войск, Главным управлением иррегулярных войск, Главным управлением казачьих войск, Казачьим отделом Главного штаба.

Диссертационное исследование не исчерпало все аспекты проблемы правового регулирования деятельности общей полиции казачьего региона. Так, эволюция созданного при Военном министерстве подразделения, курирующего органы правопорядка казачьих войск, могла бы стать предметом самостоятельного изучения.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Небратенко ГГ., Бурдуковский В.О., Мишель С.Ш. и др. Административно-территориальное устройство города Ростова-на-Дону: Справочное издание / Под ред. проф. Н.С. Бондаря, Т.П. Куценко, Н.А. Чумаковой. - Ростов н/Д: Донской издательский Дом, 2000. - 2,8 п.л.; доля автора - 0,4 п.л.

2. Небратенко ГГ., Макеев В.В. Исполнение полицейских функций на территории Войска Донского до создания регулярной полиции (ХУШ век): Учебное пособие. - Ростов н/Д: РЮИ МВД России, 1999. -2,1 п.л.; доля автора- 1,1 п.л.

3. Небратенко ГГ. Черные дроги, эшафот, позорный столб // Преступление и наказание. 2000. № 2. - 0,2 п.л.

4. Небратенко ГГ. Деятельность органов местного самоуправления Земли Войска Донского по реализации полицейских функций в последней четверти ХУШ в. // Концептуальные основы диссертационных исследований по юриспруденции адъюнктов и соискателей: Сборник научных трудов. - Ростов н/Д: РЮИ МВД России, 2000.-0,6 п.л.

5. Небратенко ГГ. Эволюция обычного права донских казаков в условиях утверждения абсолютизма // Обычное право в России: проблемы теории, истории и практики. - Ростов н/Д: Издательство СКАГС, 1999. - 0,1 п.л.