Кулакова Виктория Юрьевна

Участие в гражданском процессе государственных органов и органов местного самоуправления.

Специальность 12.00.15 - гражданский процесс, арбитражный процесс

Автореферат

Диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва-2001

Диссертация   выполнена   на   кафедре   гражданского   процесса   Московской государственной юридической академии.

 

 

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Российская Федерация предоставляет своим гражданам большой комплекс прав и свобод. Однако любое право или свобода теряет свою ценность и значимость, если в правовой системе не закреплены юридические меры, направленные на их охрану от посягательств со стороны других участников различных по своему характеру материальных правоотношений. Одной из таких мер выступает гарантируемая статьей 45 Конституции РФ государственная защита прав и свобод человека и гражданина, практическое осуществление которой возлагается на государственные органы и специально уполномоченные органы местного самоуправления.'

В сфере гражданского судопроизводства упомянутая конституционная гарантия реализуется не только судом, осуществляющим правосудие по гражданским делам, но и государственными органами, а так же органами местного самоуправления, процессуальная деятельность которых имеет своей целью оказание помощи заинтересованным лицам в получении судебной защиты нарушенного или оспариваемого субъективного права или охраняемого законом интереса.

Закрепленный в ГПК РСФСР 1964 г. институт участия органов в гражданском процессе полностью соответствовал политическому, идеологическому и экономическому строю страны.

Однако, проведенные в 90-ых годах прошлого века реформы, восстановившие многообразие форм собственности, обусловившие развитие рыночных отношений, характеризующихся свободой их участников, привели к закреплению в материальных отраслях права нового подхода к пониманию соотношения личных и публичных интересов, к решению вопроса о пределах вмешательства государства в частную сферу.

Влияние экономических реформ отразилось непосредственно и на гражданском процессуальном законодательстве. Изменению подверглись нормы института участия в гражданском процессе государственных органов и органов местного самоуправления.

7 августа 2000 года был принят Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный Кодекс РСФСР» № 120-ФЗ2, ограничивший свободу в осуществлении правозащитной деятельности упомянутыми органами рамками инициативы материально заинтересованных лиц. В свете расширения принципа

1 Далее - «органы».

2 «Собрание законодательства РФ». 2000. №33, ст.4936.

диспозитивности проблема зашиты государственными органами, органами местного самоуправления чужих прав приобретает иное содержание. Нового подхода требуют вопросы, возникающие в процессе применения на практике положений обновленной редакции ст.42 ГПК РСФСР.

Усложнение отношений в сфере гражданского оборота, появление необходимости защиты интересов больших групп граждан, оказавшихся в одинаковой юриднко-фактической ситуации вследствие нарушения их интересов одним и тем же лицом1, привело к расширению сферы применения правозащитной деятельности государственных органов, органов местного самоуправления. Новым достижением гражданского процессуального права является предоставление органам права обращаться в суд не только в целях защиты частных интересов отдельных граждан, но и в интересах неопределенного круга лиц (ч.1 ст.42 ГПК РСФСР). По причине своей новизны проблема участия органов в процессе в защиту интересов неопределенного круга лиц не получила достаточного освещения в научной литературе и требует глубокого изучения.

В последние годы существенным изменениям подверглись нормы, прежде всего, конституционного, административного права, определяющие структуру и компетенцию государственных органов, а так же нормы других материальных отраслей права, предоставляющие органам возможность выступать в гражданском процессе в защиту чужих интересов в одной из предусмотренных ГПК РСФСР форм.

Изучение практики деятельности судов общей юрисдикции показывает, что в процессе применения норм гражданского процессуального законодательства, регулирующих правозащитную деятельность государственных органов, органов местного самоуправления в суде, продолжают оставаться неясными вопросы, касающиеся процессуального положения указанных органов. Это нередко оказывается причиной судебных ошибок, неизбежно приводящих к тому, что цели правосудия в области гражданского судопроизводства остаются нереализованными. Между тем, государство заинтересовано в создании эффективного, слаженно работающего механизма защиты прав и интересов граждан, восстановления нарушенной законности и правопорядка.

С принятием в 1992 г. АПК РФ правозащитная деятельность государственных органов, органов местного самоуправления получила применение и в арбитражном процессе. Участие органов в процессе рассмотрения споров, связанных с предпринимательской деятельностью, обладает определенными особенностями,

1 И.В.Решетникова, В.В.Ярков «Гражданское право и гражданский процесс в современной России». Екатеринбург- Москва. 1999, с.138.

заслуживающими особого внимания. Однако данная проблема не подвергалась научному исследованию и не получила достаточного освещения в специальной литературе.

Реформирование процессуального законодательства, затронувшего и институт участия в гражданском процессе государственных органов, органов местного самоуправления в защиту чужих прав и интересов, обуславливает необходимость решения ряда вопросов.

Почему возможность защиты чужих прав получила широкое распространение именно после Октябрьской революции? Можно ли утверждать, что это правовое явление не имело аналогов в российской истории? В работах, которые затрагивали проблему защиты чужих прав, не уделялось особого внимания данным вопросам.

Между тем, установление факторов, которые обусловили появление данного правового явления, представляется необходимым, особенно в настоящий период. Чтобы всесторонне совершенствовать институт участия органов в гражданском процессе в целях его наибольшей эффективности, необходимо, прежде всего, понять, какой смысл заложен в нем, что послужило причинами его возникновения.

Таким образом, значимость института участия в гражданском процессе государственных органов и органов местного самоуправления и та роль, которую играет этот институт в судебной защите нарушенных прав, свобод и охраняемых законом интересов многочисленных и разнообразных участников материальных правоотношений, необходимость его изучения с позиции действующего законодательства и практики его применения предопределили актуальность названных проблем и обусловили выбор темы диссертации.

Предметом дойного исследования являются история становления и развития института участия в гражданском процессе государственных органов и органов местного самоуправления, действующее законодательство, определяющее компетенцию органов в гражданском (арбитражном) судопроизводстве, формы защиты государственными органами, органами местного самоуправления чужих прав, практика участия органов в процессе.

Цепь настоящего исследования состоит в проведении комплексного изучения рассматриваемого правового института через призму обновленного законодательства, определении перспектив его существования в российской правовой действительности, выявлении и решении теоретических и практических проблем, связанных с правозащитной деятельностью в гражданском (арбитражном) процессе государственных органов и органов местного самоуправления.

Для достижения поставленных целей обозначены следующие задачи исследования:

1) выявить факторы, обусловившие возникновение института участия в гражданском процессе государственных органов и органов местного самоуправления, и причины сохранения его в гражданском процессуальном праве Российской Федерации;

2) проанализировать действующее законодательство, составляющее правовую основу реализации указанными органами правозащитной функции в сфере гражданского (арбитражного) судопроизводства;

3) установить и рассмотреть особенности предъявления исков в суд общей юрисдикции государственными органами, органами местного самоуправления в защиту прав граждан, неопределенного круга лиц, публично-правовых интересов по ч. 1 ст. 42 ГПК РСФСР в редакции ФЗ от 7 августа 2000г. и в арбитражный суд по п.1 ст.42 АПК РФ;

4) изучить предусмотренный обновленной редакцией ч.ч.З и 4 ст. 42 ГПК РСФСР порядок привлечения (допущения) государственных органов, органов местного самоуправления к участию в деле для дачи заключения;

5) определять правовую природу и значение заключения, даваемого государственными органами, органами местного самоуправления суду по существу спора;

6) на основе аналитического изучения судебной практики в сочетании с критическим осмыслением научных взглядов на рассматриваемую проблему, определить надлежащее процессуальное положение государственных органов, органов местного самоуправления, обращающихся в суд в защиту чужих прав и участвующих в процессе для дачи заключения.

Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания, а так же частно-научные методы: историко-правовой, сравнительного правоведения, логический, технико-юридический, системно-структурный, анализ научных проблем, действующего законодательства и практики его применения.

Теоретическую основу исследования составляют труды ученых в области гражданского процессуального права: И.Д.Алиевой, Н.С.Батаевой, С.В.Бырдиной, М.А.Викут, Р.Е.Гукасяна, ЛЛ.Грось, М.А.Гурвича, А.А.Добровольского, С.А.Ивановой И.М.Ильинской, Р.Ф.Каллистратовой, Я.А.Канторовича, Н.А.Киреевой, А.Ф.Клейнмана, А,Ф.Козлова, А.А.Мельникова, И.М.Пятилетова, Л.А.Рождественской, Г.Рындзюнского, С.Н.Смирнова, Е.М.Тараканковой, М.К.Треушникова, Л.В.Тумановой, Л.И.Фишмана, КВ.Ченцова, Д.М.Чечота, М.С.Шакарян, Т.И.Шиховой, В.ВЛркова, и др.

Информационная база включает действующее законодательство, предусматривающее возможность и раскрывающее формы участия государственных органов, органов местного самоуправления в гражданском и арбитражном процессе в целях защиты чужих прав и интересов; разработанные ведущими учеными процессуалистами и специалистами-практиками проекты ГПК РФ и АПК РФ.

В работе отражены материалы практики рассмотрения судами общей юрисдикции гражданских дел с участием государственных органов и органов местного самоуправления, выступающих в защиту чужих прав, в частности, Верховного Суда РФ, Коломенского районного суда, Пресненского межмуниципального суда г.Москвы, использована практика рассмотрения соответствующих дел арбитражными судами, опубликованная в Вестниках Высшего Арбитражного Суда РФ.

Данная диссертационная работа не единственное специальное исследование правового института участия в гражданском процессе государственных органов и органов местного самоуправления с целью защиты чужих прав. Глубокому и детальному изучению рассматриваемого правового института были посвящены работы А.А.Добровольского, Р.Ф.Каллистратовой, А.Ф.Козлова, М.А.Викут, Л.А.Рождественской, М.С.Шакарян и др. Исследованием участия в гражданском судопроизводстве отдельных отраслевых органов государственного управления занимались Н.А.Киреева, С.А.Иванова, Н.И.Башкатов, Т.И.Шихова, Л.В.Туманова, Е.М.Тараканкова, С.Н.Смирнов и др.

Однако проводимые ранее теоретические исследования института участия органов в гражданском процессе основывались на законодательстве прошлых лет и ГПК РСФСР 1964 г., в первоначальной редакции.

Научная новизна работы заключается в изучении и установлении факторов, обусловивших возникновение института защиты чужих прав; в сравнительном исследовании норм ГПК РСФСР и АПК РФ, определяющих основания и порядок участия государственных органов и органов местного самоуправления путем обращения в суд с целью защиты чужих интересов; в попытке осуществить всесторонний анализ деятельности государственных органов, органов местного самоуправления в гражданском процессе с позиции нового подхода к решению вопроса о соотношении частно-правовых и публично-правовых интересов и разработать рекомендации по применению на практике положений обновленной редакции ст.42 ГПК РСФСР и по совершенствованию законодательства

Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие основные положения, выносимые на защиту:

1. Дореволюционному законодательству были известны отдельные черты института защиты органами государства чужих прав, проявлявшиеся в участии прокуратуры в гражданском процессе для дачи суду заключения по делам, затрагивающим интересы, как государства, так и отдельных граждан, перечень которых четко оговаривался в законе.

2. Закрепление в советском законодательстве института защиты чужих прав и интересов было объективно обусловлено комплексом политико-экономических и социальных причин.

По сравнению с формами защиты чужих прав и интересов, предусмотренных в ГПК РСФСР 1923 г., данное правовое явление претерпело значительную трансформацию в 1964 г., когда непосредственно в нормах нового ГПК был закреплен институт участия в гражданском процессе органов государственного управления, и в 2000 г. в связи с принятием ФЗ от 7 августа «О внесении изменений и дополнений в ГПК РСФСР».

3. В обновленной редакции ст. 42 ГПК РСФСР, наряду с общими и специальными правовыми основаниями участия в гражданском процессе государственных органов и органов местного самоуправления, установлены дополнительные, как к условиям возбуждения дела (чЛ), так и к порядку вступления (привлечения) в процесс (ч.ч.З и 4), что вызывает ряд научных и практических вопросов.

4. Из общего порядка обращения в суд для государственных органов, органов местного самоуправления, выступающих в защиту чужих прав, имеются некоторые исключения.

Наряду с исключениями, следующими из норм ГПК РСФСР 1964 г. (п.8 ст. 80, ст. 129), в обновленной редакции чЛ ст.42 ГПК РСФСР установлено дополнительное требование - наличие просьбы заинтересованных лиц о возбуждении органом гражданского дела. Такое согласие не требуется при подаче заявления в интересах недееспособных граждан.

Дополнительным требованием к заявлению государственного органа, органа местного самоуправления, обращающегося в суд в порядке ч.1 ст.42 ГТЖ РСФСР, является необходимость юридического обоснования как права органа на обращение в суд, так и материально-правового требования заинтересованного лица (истца).

5. Государственные органы и органы местного самоуправления могут обращаться в суд общей юрисдикции с заявлением в защиту нарушенных или оспоренных прав или охраняемых законом интересов других лиц, неопределенного круга лиц не только по

исковым делам и делам особого производства, но и по делам, возникающим из публично-правовых отношений.

6. Иски, возбуждаемые в защиту публично-правовых интересов, являются самостоятельными видами исков, в возбуждении которых основную роль выполняют государственные органы и органы местного самоуправления, а также прокурор. Для обращения в суд с заявлением в защиту нарушенных или оспоренных прав, свобод или охраняемых законом интересов неопределенного круга лиц, публично-правовых интересов согласие истца (потенциальных, неперсонифицированных истцов) не требуется. Органы вправе обращаться с иском в арбитражный суд не только в защиту публично-правовых интересов, но и частных интересов конкретных участников гражданского оборота, связанных с общественными. Согласие истца на предъявление органом иска в арбитражный суд не требуется, так как правозащитная деятельность органа направлена в первую очередь на защиту интересов государства и общества.

7. Часть 4 ст.42 ГГОС РСФСР предоставляет суду право привлекать соответствующий государственный орган, орган местного самоуправления к участию в деле для дачи заключения в случаях, как предусмотренных в законе, так и не подвергшихся законодательному урегулированию, что соответствует частным и публичным интересам.

В процессе по конкретному делу может участвовать лишь один орган, дающий заключение по существу дела.

Заключение государственного органа, органа местного самоуправления нельзя приравнивать к доказательствам по делу.

Неучастие в процессе соответствующих государственных органов, органов местного самоуправления в случаях, когда оно признано законом обязательным, не должно влечь отмену судебного решения, если оно законно и обоснованно.

8. Термины «государственный орган», «орган местного самоуправления» имеют процессуальное значение, что позволяет использовать их для обозначения положения органа, принимающего участие в гражданском судопроизводстве как в форме обращения в суд, так и для дачи заключения по делу, и отличить его от процессуального положения других участников процесса (соистцов; третьих лиц; представителей; экспертов).

По ГПК РСФСР 1964г. (в ред. ФЗ от 7 августа 2000г.) процессуальное положение органов значительно отличается от положения прокурора, хотя формы их участия в деле одинаковы.

Исходя из изложенных выводов, в Заключении диссертации сформулированы предложения по совершенствованию действующего ГПК РСФСР и к проектам ГПК РФ и

10

АПК РФ, и другого, связанного с институтом участия в гражданском процессе государственных органов и органов местного самоуправления, законодательства.

Практическая значимость работы. Положения, содержащиеся в работе, могут быть использованы в преподавании курса гражданского процессуального права.

Рекомендации по практическому применению ст.42 ГПК РСФСР могут быть использованы судами общей юрисдикции.

Сформулированные в результате проведенных исследований предложения по совершенствованию гражданского процессуального законодательства могут быть восприняты в процессе подготовки проектов ГПК РФ и АПК РФ ко второму чтению. Они включены в Заключения кафедры гражданского процесса МПОА по проектам ГПК РФ и АПК РФ, представленным в комитет Совета Федерация по конституционному законодательству и судебно-правовой реформе Федерального Собрания РФ.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре гражданского процесса Московской государственной юридической Академии, где рецензировалась и обсуждалась.

Материалы диссертационного исследования используются автором в процессе проведения практических занятий со студентами по теме «Участие в гражданском процессе государственных органов и органов местного самоуправления в гражданском процессе».

Теоретические выводы и практические рекомендации нашли отражение в опубликованных работах.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, и заключения.

Содержание диссертации.

Во введении обосновывается выбор темы диссертации, ее актуальность, определяются цель, задачи и методика исследования, раскрываются научная новизна, теоретическая и практическая значимость исследования, формулируются основные положения, выносимые автором на защиту.

Глава первая «История становления и развития института участия в гражданском процессе государственных органов и органов местного самоуправления» состоит из двух параграфов.

Первый параграф «Развитие законодательства о защите чужих прав»_посвящен анализу законодательства Российской империи, Советского государства, в котором

и

закреплялась возможность органов государства участвовать в гражданском процессе в защиту чужих прав, и определению причин широкого распространения возможности защиты чужих прав после 1917 года.

В работе отмечается, что в науке гражданского процессуального права Российской империи не было исследований института защиты в суде какими-либо субъектами от своего имени прав и интересов частных лиц или государства. В то же время, диссертант отмечает, что отдельные черты правовой защиты чужих интересов были присущи праву Российской империи.

Главным образом они проявлялись в деятельности специально созданного надзорного органа - прокуратуры. Участие прокуроров в гражданском судопроизводстве ограничивалось только формой дачи заключения по определенным категориям гражданских дел, затрагивающих государственные и частные интересы, перечень которых исчерпывающе устанавливался Уставом гражданского судопроизводства.

Диссертант обращает внимание на то, что широкое распространение возможность защиты чужих прав получила после Октябрьской революции, что было обусловлено комплексом политико-экономических и социальных причин.

Политическое господство нового строя проявлялось в специфической организации социалистической экономики, основу которой составляла не частная, а государственная собственность. Чтобы не допустить распространение капиталистических отношений, законодательным путем устанавливались рамки «буржуазного права», предоставляя государству преимущества перед частными лицами. Государство могло вмешиваться в отношения, которые выходили за границы «государственного капитализма», вступали в противоречие с публичными интересами. В области гражданского процесса это находило выражение в деятельности субъектов, обращавшихся в суд от своего имени в защиту чужих прав и интересов по делам о признании недействительными противозаконных сделок, ведущих к явному ущербу для государства (ст.ЗО и 147 ПС РСФСР 1922г.) или совершенных в обход закона (ст.ст.31, 148 ПС РСФСР 1922г.); об изъятии бесхозяйственных строений и др.

Политико-экономическая причина тесно переплеталась с социальной, что соответствовало новой концепции соотношения интересов государства и личности, воплощаемой в жизнь законодателем. Оставив позицию стороннего наблюдателя, государство активно оказывало юридическую помощь тем из своих граждан, которые либо в силу неграмотности, либо в силу других причин не могли защитить свои права самостоятельно. При этом охрана частных прав несовершеннолетних, красноармейцев и

12

членов их семьи, научных работников в других категорий граждан была направлена на защиту не только интересов данных конкретных лиц, но и на удовлетворение общественного, государственного интереса.

Далее диссертант подробно анализирует законодательство, принятое после 1917г., предоставлявшее специально уполномоченным субъектам право выступать в гражданском судопроизводстве в защиту государственных и частных интересов.

В работе отмечается, что ГПК РСФСР 1923 г. устанавливал только формы защиты чужих прав в суде прокурором. Ему предоставлялось право начать дело путем предъявления иска, а так же право вступить в уже начавшийся процесс в любой стадии, если, по его мнению, этого требовала охрана интересов государства и трудящихся масс (ст.2 ПЖ РСФСР).

Материальное право того времени содержало лишь отдельные разрозненные нормы, определяющие право отдельных органов государственного управления выступать в защиту чужих прав. Однако формы обращения к суду органов государственного управления, используемые во исполнение их полномочий по защите не своих материальных интересов, а интересов государства, общества, граждан, их процессуальные права и обязанности не получили непосредственного закрепления в ГПК РСФСР 1923г.

Данное обстоятельство в сочетании с активным осуществлением органами на практике своих правозащитных полномочий делало объективно необходимой задачу научной разработки проблемы участия в гражданском процессе органов государственного управления. Работа ученых по теоретической разработке нового института была призвана подготовить основу для воплощения его в нормах законодательства.

Таким образом, диссертант приходит к выводу, что предмет науки гражданского процесса как совокупность знаний об участии органов государственного управления в гражданском процессе в целях защиты чужих интересов сформировался еще до того, как соответствующий институт гражданского процессуального права получил четкое оформление в законодательстве.

Второй параграф первой главы посвящен вопросам закрепления и развития правового института участия в гражданском процессе государственных органов и органов местного самоуправления в ГПК РСФСР 1964г..

Диссертант определяет правовой институт участия в гражданском процессе государственных органов и органов местного самоуправления как совокупность норм права, регулирующих отношения, складывающиеся в процессе реализации

13

специфическими субъектами своих правозащитных полномочий по охране прав в интересов отдельных граждан, государства в сфере гражданского судопроизводства

В работе отмечается, что первоначально институт, получивший наименование «участие в гражданском процессе органов государственного управления» был законодательно закреплен в Основах гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик 1962 г. Впоследствии его положения были воспроизведены нормами ГПК РСФСР 1964 г.

Впервые непосредственно в процессуальном законодательстве в 1962 и 1964 годах были закреплены две процессуальные формы участия названных органов в гражданском деле (п.З ст.6, ст.ЗО Основ; п.З ст.4, ст.42 ГПК РСФСР). Органы могли использовать предусмотренные законом формы для реализации своих функций по защите чужих прав не только в делах искового производства, но и при рассмотрении дел особого производства. Регламентировалось в законодательстве и процессуальное положение органов государственного управления.

В 1992 г. сфера применения правозащитных полномочий органов была расширена путем закрепления института участия органов в процессе в защиту чужих прав в АПК РФ, установившем порядок рассмотрения и разрешения арбитражными судами экономических споров.

Произошедшие в начале 90-х годов политические и экономические преобразования обусловили необходимость реформирования процессуального института участия в гражданском процессе органов государственного управления. Однако назревшие преобразования правового института были учтены в ГПК РСФСР лишь в 2000 году, когда Федеральным Законом от 7 августа № 120-ФЗ в ГПК РСФСР 1964 г. были внесены изменения и дополнения.

В ст. 42, ч. 1 ст.166, ч.З ст. 185 ГПК РСФСР законодатель не только исключил термин «орган государственного управления», заменив его на понятие «государственный орган», но и предусмотрел возможность участия в процессе органов местного самоуправления в форме возбуждения гражданского дела в защиту прав и законных интересов других лиц, а также в форме дачи заключения по делу. Таким образом, институт участия в гражданском процессе органов государственного управления трансформировался в институт участия в гражданском судопроизводстве государственных органов и органов местного самоуправления.

Помимо этого была расширена сфера применения правозащитных полномочий государственных органов, органов местного самоуправления путем установления новой

14

категории субъектов, требующих дополнительных гарантий защиты, - неопределенного круга лиц.

Таким образом, формы защиты чужих прав и интересов, предусмотренные в ГПК РСФСР 1923 г., претерпели значительную трансформацию в 1964 и 2000 годах.

Обращаясь к вопросу об основаниях участия государственных органов и органов местного самоуправления в гражданском процессе, диссертант отмечает, что в ст.42 ГПК РСФСР в ред. Федерального Закона от 7 августа 2000 г. законодатель отказался от одностороннего подхода к решению данного вопроса.

Прежняя редакция ст.42 ГПК РСФСР определяла границы участия органов в процессе, устанавливая тесную взаимосвязь между возможностью предъявить иск в защиту чужих интересов или возможностью вступить в процесс для дачи заключения прямым предписанием закона, что позволяло сделать вывод об исключительно правовом характере специального основания участия в гражданском судопроизводстве органов государственного управления.

По новой редакции общим правовым основанием участия в гражданском процессе государственных органов или органов местного самоуправления является ст.42 ГПК РСФСР, раскрывающая формы и процессуальный порядок участия органов в процессе.

Анализируя новую редакцию ст.42 ГПК РСФСР, диссертант приходит к выводу, что специальное основание участия органов в процессе следует устанавливать в каждом конкретном случае, исходя из нормы, определяющей такое участие. Специальным основанием участия органов в деле в порядке, предусмотренном ч. ч. 1 и 3 ст.42 ГПК РСФСР, является конкретный нормативный правовой акт, содержащий указание на соответствующее право органа. В редакции ФЗ от 7 августа 2000г. ст. 42 ГПК РСФСР предусматривает дополнительные основания как к условиям возбуждения дела (чЛ), так и к порядку вступления (привлечения) в процесс (ч.З и 4). В качестве таковых выступают, соответственно, инициатива субъективно' заинтересованного дееспособного лица, которая выражена в просьбе об обращении в суд, направленной органу, а так же инициатива суда, считающего необходимым получение квалифицированной помощи со стороны компетентных органов.

Глава вторая «Возбуждение гражданского дела в защиту чужих прав» состоит из трех параграфов.

В параграфе первом определяется круг субъектов, в защиту субъективных прав и охраняемых законом интересов которых государственные органы, органы местного самоуправления могут обращаться в суд.

15

Из смысла ч.1 ст.42 ГПК РСФСР следует, что предметом защиты по искам, возбуждаемым органами, выступают частные интересы конкретных участников гражданских и иных материальных правовых отношений - граждан, а так же интересы неопределенного круга лиц. В то же время, на практике органы обращаются в суд с заявлением по делам, не связанным с защитой личного интереса определенного участника материального правоотношения. В них нельзя обнаружить лицо, в интересах которого заявлен иск, с тем, чтобы дать ему возможность вступить в процесс в качестве истца.1

Автор обращает внимание на то, что невозможность привлечения персонифицированного истца к участию в деле сближает указанные споры с делами в защиту неопределенного круга лиц. Этому способствует и признание за интересом неопределенного круга лиц публично-правового характера. Однако неправильно будет утверждать, что дела, в которых защищается непосредственно публично-правовой интерес, и дела в интересах неопределенного круга лиц полностью однородны.

В работе обосновывается вывод о том, что дела, возбуждаемые в защиту публично-правовых интересов, существенно отличаются от дел, возбуждаемых в интересах неопределенного круга лиц.

Диссертант присоединяется к позиции В.ВЛркова, полагающего, что иски, в которых предметом защиты выступает публично-правовой интерес, не связанный с личным, являются самостоятельными видами исков, в возбуждении которых основную роль выполняют государственные органы и органы местного самоуправления.

На основании этого в работе делается вывод, что органы могут обращаться в суд с заявлением на основании ч.1 ст.42 ГПК РСФСР в защиту не только частных интересов граждан, но и интересов неопределенного круга лиц, публично-правового интереса.

Анализируя действующее законодательство, предоставляющее государственным органам, органам местного самоуправления право участвовать в гражданском процессе, в частности Закон РСФСР «О защите конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» от 22 апреля 1991г. № 948-1 (в редакции Федерального Закона от 25 мая 1995 г. № 83-ФЗ), Федеральный Закон «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» от 23 июня 1999 г. №117-ФЗ, а так же практику Высшего Арбитражного Суда РФ, диссертант приходит к выводу, что органы могут обращаться в арбитражный суд в защиту не только государственных и общественных интересов, но и частных интересов конкретных участников гражданского оборота, связанных с

1 Р.Е.Гукасян. «Проблема интереса в советском гражданском процессуальном праве». Саратов. 1970, с. 104.

16

общественными. В отличие от судов общей юрисдикции, защита частных прав в арбитражном суде возможна только в том случае, если этого требует охрана интересов государства и общества

Параграф второй главы второй посвящен условиям обращения государственных органов и органов местного самоуправления в суд в защиту чужих прав.

В процессуальной литературе общепризнанно, что возбуждение гражданского дела зависит от наличия предпосылок права на предъявление иска и соблюдения порядка обращения в суд.

Присоединяясь к ученым, которые выделяют наряду с общими специальную предпосылку права органов обратиться к суду, состоящую в наличии закона или другого нормативного правового акта, предусматривающего возможность защиты чужих прав, диссертант подробно анализирует действующее законодательство, затрагивающее правозащитные полномочия органов в сфере гражданского судопроизводства. При этом отмечается, что не все нормативные правовые акты четко закрепляют право соответствующих государственных органов, органов местного самоуправления на обращение в суд в защиту чужих прав. В некоторых случаях вывод о наделении органов указанным правом можно сделать лишь путем системного толкования нескольких норм одного акта.

В диссертации показывается, что согласно действующему законодательству, принятому на федеральном и местном уровне, обращаться в суд в защиту чужих интересов вправе многие государственные органы, органы местного самоуправления.

Среди государственных органов можно выделить антимонопольные органы, органы стандартизации, метрологии и сертификации и другие специализированные органы, разрабатывающие в пределах своей компетенции стандарты и требования безопасности товаров (работ, услуг) и осуществляющие контроль за их исполнением (Госстандарт России, Государственную инспекцию по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей Министерства экономического развития и торговли РФ. Государственную хлебную инспекцию при Правительстве РФ, Государственную ветеринарную службу РФ, Министерство образования РФ, Минздрав России, Минприроды России и другие), органы государственного земельного контроля, природоохранительные органы, органы, осуществляющие государственное регулирование естественных монополий, органы, осуществляющие лицензирование отдельных видов деятельности, Центральную избирательную комиссию (комиссии субъектов РФ). Федеральную инспекцию труда и ее органы в субъектах РФ и др.

17

Из органов местного самоуправления чаще всего принимают участие в гражданском процессе органы опеки и попечительства, выполняющие делегированную им государственную функцию по защите прав и интересов несовершеннолетних и недееспособных граждан.

Обращая внимание на тот факт, что структура органов местного самоуправления в различных муниципальных образованиях определяется населением самостоятельно (п.2 ст. 130 Конституции РФ, п. 6 ст. 14 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»), диссертант отмечает, что правом обращения в суд в защиту чужих прав могут быть наделены нормативными правовыми актами, принимаемыми на местном уровне, различные органы местной власти (например, Отдел по защите прав потребителей при Комитете по торговле и услугам населению администрации г. Коломны, Отдел по охране труда и социально-трудовым отношениям Службы по культуре, образованию, социальной защите и связи администрации г. Коломны).

На основе анализа действующего законодательства, определяющего компетенцию государственных органов, органов местного самоуправления в сфере гражданского судопроизводства, диссертант приходит к выводу, что органы вправе обращаться в суд общей юрисдикции в защиту чужих прав не только по исковым делам в делам особого производства, но и по делам, возникающим из публично-правовых отношений, в частности, по делам о защите избирательных прав граждан, о признании нормативных правовых актов недействительными.

В работе отмечается, что в отличие от ПТК РСФСР, толкование норм которого допускает обращение органов к суду общей юрисдикции в защиту чужих прав и интересов на основании нормативного правового акта любой юридической силы, АПК РФ четко устанавливает, что право органов обратиться к суду в защиту государственных и общественных интересов должно предусматриваться только федеральным законом (ч.1 ст.42). Между тем, изучение действующего законодательства позволило выявить наличие нормативных правовых актов, обладающих меньшей юридической силой, содержащих указание на право соответствующих органов обратиться в арбитражный суд в защиту чужих прав. Правило, закрепленное в ч. 1 ст.42 АПК РФ, приводит к тому, что данные нормы становятся недействующими. Это несправедливо сужает законодательную основу участия органов в арбитражном процессе.

Диссертант приходит к выводу о необходимости признания права органов обращаться в арбитражный суд в защиту чужих прав в любых случаях, предусмотренных законодательством РФ.

18

Государственный орган, орган местного самоуправления может обратиться к суду только при наличии предпосылок права на предъявление иска (заявления) у субъективно заинтересованного лица.

В работе отмечается, что некоторые предпосылки права на предъявление иска являются общими для всех субъектов и должны быть установлены во всех случаях решения вопроса о необходимости возбуждения дела в защиту чужих интересов, независимо от их носителя. К таким обстоятельствам следует отнести подведомственность дела суду общей юрисдикции или арбитражному суду, отсутствие вступившего в законную силу решения суда, вынесенного по спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям, а так же определения суда о принятии отказа истца от иска или об утверждении мирового соглашения сторон. Данные предпосылки имеют объективный характер и не зависят от состава субъектов спора.

Определение других обстоятельств, обуславливающих возникновение права на обращение в суд у конкретного лица, находится в непосредственной связи с особенностями его обладателя.

Процессуальная правоспособность как предпосылка права на обращение в суд общей юрисдикции должна устанавливаться судьей при принятии заявления государственного органа или органа местного самоуправления, выступающего в защиту чужих прав, лишь в отношении привлекаемой в качестве ответчика организации, обладающей статусом юридического лица (если это материально-правовое свойство имеет значение), а так же истца - гражданина, в случаях, когда закон связывает появление его материальной правоспособности с достижением определенного возраста.

При обращении органов в арбитражный суд процессуальная правоспособность устанавливается всегда в отношении организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность, так как возможность этих субъектов быть стороной в арбитражном процессе зависит от наличия у них статуса соответственно юридического лица или индивидуального предпринимателя (п.1 ч.1 ст.22 АПК РФ).

Диссертант отмечает, что, несмотря на законодательное закрепление в ст.27 ГПК РСФСР и Положении о Третейском суде (Приложение №3 к ГПК РСФСР), третейское разбирательство споров с участием граждан не получило распространения. Поэтому практически нет необходимости в проверке данной предпосылки при возбуждении государственным органом или органом местного самоуправления гражданского дела в интересах гражданина в суде общей юрисдикции.

19

В настоящее время, третейское разбирательство получило широкое применение лишь в отношении гражданских дел, подведомственных арбитражному суду (ст.23 АПК РФ). Однако предпосылкой права на обращение в арбитражный суд, которая свидетельствует об отсутствии у лица права на обращение в суд, является наличие не договора о передаче дела на разрешение третейского суда, а вступившего в законную силу принятого по спору между теми же лицами, о том же предмете и по тем же основаниям решения третейского суда. Исключения составляют случаи, когда арбитражный суд отказал в выдаче исполнительного листа на принудительное исполнение решения третейского суда, возвратил дело на новое рассмотрение в третейский суд, принявший решение, но рассмотрение дела в том же третейском суде оказалось невозможным (п.4 ст. 107 АПК РСФСР).

Исследуя условия обращения в суд, диссертант отмечает, что для государственных органов, органов местного самоуправления из общего порядка обращения к суду имеется ряд исключений.

В отношении случаев обращения органов в суд с заявлением в защиту чужих прав и интересов не применяется требование о соблюдении предварительного внесудебного порядка урегулирования спора. Этот вывод следует из анализа действующего законодательства, устанавливающего данное требование, а так же из целевого назначения условия, направленного на согласование самими спорящими сторонами взаимных претензий и ликвидацию конфликта до обращения в суд своими силами или с помощью другого юрисдикционного органа.

Федеральный закон от 7 августа 2000 г. предусматривает дополнительное условие обращения в суд государственных органов, органов местного самоуправления в интересах дееспособных граждан, состоящее в наличии просьбы данных субъектов (ч.1 ст.42 ГПК РСФСР).

Диссертант отмечает, что нет необходимости устанавливать наличие просьбы заинтересованного лица в случае обращения в суд государственных органов, органов местного самоуправления в защиту публично-правовых интересов, так как на стороне истца отсутствует персонифицированный носитель защищаемого публичного интереса.

Порядок обращения органов в арбитражный суд обусловлен целью их участия в процессе - защита государственных и общественных интересов. Даже в тех случаях, когда орган предъявляет иск в интересах конкретного юридического лица или гражданина-предпринимателя, органы должны руководствоваться необходимостью защиты интересов общества и государства. Поэтому согласие истца - определенного участника

20

гражданского оборота, на предъявление органом иска в защиту его интересов в арбитражный суд не требуется.

Введение рассматриваемого условия обращения органов в суд, приводит к возникновению ряда вопросов, связанных с реализацией этого требования на практике. В какой форме должна быть выражена просьба заинтересованного лица? Как должен поступить судья, если орган обратился в суд с заявлением без его просьбы? ГПК РСФСР не дает на них ответа. Между тем, решение этих вопросов имеет важное практическое значение. Диссертант сделал попытку выработать практические рекомендации по реализации рассматриваемого требования.

В то же время в работе показывается, что введение требования о наличии просьбы дееспособного гражданина для обращения органа в суд не соответствует как публичным, так и в некоторых случаях частным интересам. В связи с чем предлагается исключить данное условие из ч.1 ст.42 ГПК РСФСР.

По общему правилу любые иски должны предъявляться с соблюдением требования дееспособности истца. В работе отмечается, что дееспособность субъективно заинтересованного лица должна устанавливаться лишь в случае обращения в суд в защиту интересов граждан. Соблюдение данного условия вызвано необходимостью решения вопроса о том, требуется ли согласие заинтересованного лица на предъявление иска.

Установление дееспособности лица, в защиту которого государственный орган, орган местного самоуправления обращается в суд, не требуется в случае возбуждения гражданского дела в интересах неопределенного круга лиц, а так же в защиту публичного интереса.

Диссертант отмечает, что законодательная обусловленность правозащитной деятельности государственного органа, органа местного самоуправления вызывает необходимость соблюдения особого требования, предъявляемого исключительно к заявлению органа. Оно состоит в том,, что орган, предъявляющий в суд заявление в защиту чужих прав, обязан доказать правомочность своих действий путем указания в заявлении на нормативный акт, в котором содержится такое предписание. Помимо этого, к заявлению должна быть приложена выписка из нормативного акта, с указанием источника.

В заявлении органа должно указываться не только материально-правовое требование истца, но и их юридическое обоснование со ссылкой на нормы права, применимые в спорной ситуации.

21

Параграф третий второй главы посвящен вопросам процессуального положения государственных органов, органов местного самоуправления, обращающихся в суд в защиту чужих прав и охраняемых законом интересов.

В работе обосновывается ошибочность высказанных в литературе взглядов, согласно которым органы участвуют в гражданском процессе в порядке ч.1 ст.42 ГПК РСФСР в качестве истцов и судебных представителей. Выявляются ошибки, допускаемые судами при определении процессуального положения органов в деле.

Диссертант отмечает, что законодательная обусловленность обращения в суд в защиту чужих прав, а так же возможность осуществления правозащитных полномочий только при наличии просьбы дееспособного субъективно заинтересованного лица отличает органы от прокурора, который в соответствии с 4.1 ст.41 ГПК РСФСР вправе обратиться в суд по любому гражданскому делу, если посчитает, что этого требует охрана государственных или общественных интересов или прав и охраняемых законом интересов граждан.

Анализируя предлагаемые термины для обозначения процессуального положения органов, обращающихся в суд в защиту чужих прав, диссертант приходит к выводу, что наиболее точно отражает специфику участия органов в процессе термин «процессуальный истец» («процессуальный заявитель»).

Вместе с тем, в работе отмечается, что ни один из предложенных в науке терминов, обозначающих процессуальное положение органа, участвующего в процессе на основании ч.1 ст.42 ГПК РСФСР не был воспринят на практике. В исковом заявлении, подаваемом в суд органом, указывается лишь наименование органа, выступающего в защиту чужих интересов. Каких-либо иных терминов, определяющих процессуальное положение органа, в заявлении не содержится. Причиной этому может быть то обстоятельство, что действующий ГПК использует для обозначения положения органа, обращающегося в суд в защиту чужих прав, термин «государственный орган», «орган местного самоуправления», то есть придает этим терминам процессуальное значение.

Глава третья «Участие государственных органов, органов местного самоуправлении в гражданском процессе в форме дачи заключения по делу» состоит из трех параграфов.

Параграф первый посвящен определению порядка вступления органов в гражданский процесс для дачи заключения в соответствии с новой редакцией ст.42 ГПК РСФСР.

22

Путем системного толкования ч.З и 4 ст.42 ГПК РСФСР в сочетании с историческим подходом диссертант приходит к выводу, что действующее гражданское процессуальное законодательство устанавливает два основания вступления в процесс органов для дачи заключения по существу спора:

1. По собственной инициативе, а также по инициативе лиц, участвующих в деле, органы могут вступить в процесс только в случаях, предусмотренных законом.

2. В необходимых случаях суд может привлечь соответствующий орган по собственной инициативе. При этом под «необходимостью», которая дает право суду привлечь государственный орган или орган местного самоуправления к участию в деле для дачи заключения, следует понимать потребность суда в получении квалифицированной помощи субъекта, обладающего специальной компетенцией в той сфере, которую затрагивает спор, вызванная сложностью выявления фактического состава разрешаемого судом спора и необходимостью разъяснения вопросов, имеющих значение для правильного разрешения дела, в пределах компетенции соответствующего органа.

Раскрывая термин «необходимые случаи» диссертант полагает, что к таковым следует относить:

• случаи, когда необходимость участия органов в процессе для дачи заключения предусмотрена непосредственно в законодательстве в виде обязанности соответствующих органов принять участие в деле в рассматриваемой форме;

• случаи, когда, в отсутствии соответствующего нормативного правового акта, или при законодательном закреплении исключительно права органа участвовать в процессе в рассматриваемой форме, необходимость получения квалифицированного заключения признана самим судом.

В результате детального анализа действующего законодательства, в работе делается вывод, что возможность вступить в процесс для дачи заключения в случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами, предоставляется ограниченному кругу государственных органов, органов местного самоуправления.

В настоящее время на основании ч.З ст.42 ГПК РСФСР могут участвовать в процессе органы опеки и попечительства, Федеральный антимонопольный орган и его территориальные органы, местные органы, осуществляющие функции по защите прав потребителей, органы контроля за деятельностью естественных монополий, региональные отделения Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг, Государственная жилищная инспекция.

23

Между тем, в отношении многих органов отсутствует законодательное регулирование вопроса их участия в гражданском судопроизводстве в форме дачи заключения. Однако, если возникнет необходимость в получении квалифицированного заключения, такие органы могут быть привлечены по инициативе суда, в чем и проявляется бесспорно прогрессивное значение ч.4 ст.42 ГПК РСФСР.

В работе обосновывается вывод о том, что неучастие в деле органа для дачи заключения, если это не повлекло вынесения незаконного и необоснованного решения, права и обязанности лиц, участвующих в деле, установлены полно и правильно, не должно влечь отмену правильного по существу решения и передачу на новое рассмотрение в суд первой инстанции. Это только затянет процесс и не будет способствовать своевременному восстановлению нарушенной законности и правопорядка.

Вопрос о привлечении органа в процесс для дачи заключения должен разрешается судьей до начала судебного разбирательства, лучше при подготовке дела, как по инициативе органа и лиц, участвующих в деле (ч.З ст.42 ГПК РСФСР), так и по собственной инициативе (ч.4 ст.42 ГПК РСФСР).

Вступление (привлечение) государственного органа, органа местного самоуправления должно оформляться определением суда. Содержание его различно, в зависимости от того, что послужило основанием участия органа в деле. При вступлении органа в процесс по собственной инициативе, по инициативе лиц, участвующих в деле (ч.З ст.42 ГПК РСФСР), или привлечении судом в случаях, когда закон предусматривает обязательное участие органа в процессе (ч.4 ст.42 ГПК РСФСР), определение должно содержать лишь ссылку на соответствующий нормативный правовой акт. В случаях, когда соответствующий орган привлекается к участию в деле для дачи заключения по усмотрению суда (ч.4 ст.42 ГПК РСФСР) определение должно быть мотивированным.

В параграфе втором третьей главы рассматриваются вопросы содержания и юридического значения заключения государственных органов, органов местного самоуправления, даваемого по конкретному делу.

На основе изучения судебной практики участия органов в процессе в порядке ч.З и 4 ст.42 ГПК РСФСР, диссертант поддерживает позицию Н.А.Киреевой, полагающей, что заключение может даваться органом как в письменной, так и в устной форме. Однако, письменная форма заключения обязательна, когда оно составляется до начала судебного разбирательства и ему предшествует сбор, проверка сведений, обследование, что позволяет занять определенную позицию по делу. Заключение, основанное

24

исключительно на материалах дела, исследованных в судебном заседании, может излагаться устно с занесением в протокол.

Рассматривая вопрос о значении заключения органа, диссертант поддерживает мнение М.К.Треушникова и Л.А.Грось, которые, опираясь на правило допустимости доказательств, полагают, что оно не является доказательством по делу. По мнению диссертанта, сущность судебного доказательства, цели его представления в процесс также не позволяют считать заключение доказательством по делу.

Диссертант полагает, что в деле должен принимать участие один государственный орган или орган местного самоуправления, на территории деятельности которого находится суд, рассматривающий дело, так как единая политика, проводимая государством в определенной сфере жизни общества, обеспечивает одинаковый подход к решению вопроса о целесообразности того или иного судебного постановления.

В работе обосновывается вывод о том, что по делу должно представляться одно заключение. Его дает орган, участвующий в деле.

Опираясь на значение заключения государственного органа, органа местного самоуправления, диссертант считает, что оно должно даваться органом после окончания рассмотрения дела по существу, когда исследованы все имеющиеся по делу доказательства, до начала судебных прений. Орган, дающий заключение по делу, не должен участвовать в судебных прениях.

Третий параграф «Процессуальное положение государственных органов, органов местного самоуправления, представляющих суду заключение по существу спора» посвящен выявлению судебных ошибок при определении процессуального положения органов, принимающих участие в порядке ч.З и 4 ст.42 ГПК РСФСР. Государственные органы, органы местного самоуправления, участвующие в процессе на основании ч.ч. 3 и 4 ст.42 ГПК РСФСР, занимают в деле самостоятельное процессуальное положение, отличное от положения других участников процесса.

В диссертации отмечается, что такая форма участия в процессе как дача заключения предусмотрена и для прокурора. Однако в противоположность органам прокурор вправе вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует охрана публичных интересов, а так же прав и охраняемых законом интересов граждан (ч.1 ст.41 ГПК РСФСР).

В отличие от случаев участия государственного органа или органа местного самоуправления в процессе в качестве стороны или третьего лица, когда специфика самого органа не имеет значения для определения его процессуального положения,

25

представление заключения не меняет качества органа. Наоборот, он участвует в указанной форме именно как орган, осуществляющий властное руководство определенной областью жизни общества. На первый план выступают его компетенция, опыт, полученный в процессе многолетней практики руководства в определенной области. Различное наименование государственных органов, органов местного самоуправления, обращающихся в суд с заявлением в защиту чужих прав, не должно рассматриваться как основание для поиска единого специального понятия, обозначающего положение органа, чем активно занимались многие процессуалисты. Наименование органа отражает лишь определенную сферу деятельности органа. Независимо от того будет ли участвовать в процессе Управление образования г.Коломны или Министерство по антимонопольной политике, сущность данных субъектов как государственных органов или органов местного самоуправления, дающих заключение по делу в целях оказания помощи суду и защиты чужих прав, не меняется. Исходя из этого, диссертант делает вывод, что термины «государственный орган» или «орган местного самоуправления» имеет процессуальное значение, что позволяет использовать их для обозначения процессуального положения органа, принимающего участие в процессе для дачи заключения.

В заключении на основе проведенного исследования диссертант сформулировал предложения по совершенствованию гражданского процессуального законодательства, а также по изменению ряда статей проектов ГПК РФ и АПК РФ, которые могут быть использованы при подготовке их ко второму чтению.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Практика применения судами ч.ч. 3. и 4 ст.42 ГПК РСФСР (по материалам Коломенского районного суда).// Право и государство на рубеже тысячелетий. Межвузовский аспирантский сборник. Проспект. М. 2001. (0,3п.л.).

2. Как защитить интересы государства и муниципального образования в суде.// «МГОУ- XXI - Новые технологии». М. 2001. №2. (0,6п.л.).