САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

 

ЛАНКО ДМИТРИЙ АЛЕКСАНДРОВИЧ

ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В ПОЛИТИЧЕСКОМ ПРОЦЕССЕ (НА ПРИМЕРЕ ФИНЛЯНДИИ)

Специальность

23.00.02 - политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата политических паук

Санкт-Петербург 2001

Диссертация выполнена на кафедре политических институтов и прикладных политических исследований философского факультета и кафедре мировой политики факультета международных отношений Санкт-Петербургского государственного университета.

 

 

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования определяется несколькими моментами. Во-первых, как подчеркивают исследователи, приверженцы локалистского подхода к определению децентрализации, этот процесс способствует демократизации общества, что особенно актуально для России, где демократические институты власти до сих пор переживают период становления. Во-вторых, исследование зарубежного опыта работы органов местного самоуправления способно дать ответ на ряд конкретных вопросов по оптимизации производства тех или иных услуг в общественном секторе.

В-третьих, в процессе децентрализации органы местного самоуправления в Финляндии стали важным каналом рекрутирования политической элиты. Сегодняшние лидеры коммун в ближайшем будущем могут возглавить финляндское государство. Без знания политической элиты невозможно сформулировать эффективную внешнюю политику в отношении ее. В-четвертых, финляндский опыт взаимоотношения между национальным правительством и органами местного самоуправления может, хотя и ограниченно, использоваться при формировании федеральных отношений внутри России.

Выбор Финляндии в качестве примера также неслучаен. Финляндия является самым близким к Санкт-Петербургу государством, где процесс децентрализации прошел все свои основные фазы, и где можно говорить уже о неких его результатах. Кроме того, в Финляндии на протяжении второй половины XX века формировался тот же тип государства, что складывается сейчас и в России: демократическое социально ориентированное государство. Несмотря на то, что в Финляндии за основу была взята модель государства всеобщего благоденствия, в то время как в России идет формирование собственного пути развития, параллели здесь более чем очевидны.

Научная новизна диссертации заключается в том, что это первое в отечественной политологии исследование, учитывающее изменение инструментальных политических ценностей в процессе децентрализации. Ранее в различных исследованиях политические ценности назывались в качестве одного из определяющих факторов данного политического процесса, однако эти ценности в ходе его оставались неизменными. Для теории дуалистического государства и локалистского подхода такой основной ценностью является демократия, для неомарксистов - ценности отдельных классов, для теории рационального выбора основной ценностью становились услуги в общественном секторе, наконец, для функционализма это была стабильность политической системы.

Несомненно, демократия, стабильность и качественные услуги в общественном секторе являются значимыми универсальными политическими ценностями. Однако инструментальные политические ценности - представления о желательном типе политической системы, политических целях и средствах их достижения - в рамках этих высших принципов в значительной мере различаются. Демократия, стабильность и качественные общественные услуги могут быть получены при определенных условиях и в ходе децентрализации, и в ходе обратного процесса - централизации. Изменение инструментальных политических ценностей в пользу децентрализации либо централизации и определяет во многом ход данного политического процесса.

Предметом исследования настоящей работы является процесс передачи функций от государства к институтам, стоящим на иных уровнях политической системы Финляндии, политические институты как субъекты этого процесса, его этапы, факторы возникновения и последствия. Выбор политического процесса в качестве предмета исследования требует определения его в рамках настоящей работы. Различные исследователи приводят различные его определения: от

широкого у Р. Роуза,' отождествляющего политический процесс с понятием политики в целом, до узкого у X. Арепдт,2 сводящей его к понятию политического участия.

Т. Парсонс3 понимает политический процесс как совокупность результатов функционирования политической системы, Р. Дарендорф4 -как динамику соперничества групп в борьбе за статусы и властные ресурсы. В рамках настоящей работы под процессом децентрализации будет пониматься совокупность действий его субъектов: государства, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества -по осуществлению своих функций.

Важным качеством политического процесса является его ограниченность политическими институтами. Несмотря на то, что различные субъекты децентрализации в разное время бывают более или менее активны, суммарная их активность не может превышать границы, определенной существующей системой политических институтов. Более того, в условиях, когда для политических субъектов существует дефицит возможности действовать, снижение активности одного субъекта неизбежно приводит к увеличению активности другого. Таким образом, суммарная активность политических субъектов не может быть также и меньше границы, установленной политической системой.

Цели и задачи исследования. Основная цель диссертации заключается в том, чтобы охарактеризовать процесс децентрализации государства в Финляндии посредством анализа действий на политической арене его основных субъектов: самого государства, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества. Для достижения этой цели необходимо решить следующие задачи:

•«• определить и проанализировать политические процессы, ставшие факторами децентрализации в Финляндии;

1 Rose R. Institutionalizing Professional Political Science m Europe: A Dynamic Model // European

Journal of Political Research. 1990. Vol. 19. Pp. 581 - 60j

" Arcndt H. The Human Condition. Chicago, 1958

3 Parsons Г The Social System. Cambridge (Mass.), 195 1

1 Dahrendorf R. Class and Class Conflict in Industrial Society. Stanford (Ca.), 1959

••• определить и проанализировать этапы децентрализации в Финляндии, проследить поведение субъектов этого процесса на различных этапах;

•*• определить и проанализировать политические процессы, фактором которых стала децентрализация.

Методология. Методологической основой диссертации является сравнительно-качественный метод, позволяющий оценить деятельность субъектов децентрализации на различных ее этапах. В качестве единиц (рассматриваемых случаев) принимаются сами субъекты децентрализации: государство, органы местного самоуправления и институты гражданского общества. В качестве переменных (характеристик этих случаев) выбраны наборы их функций на различных этапах, их внутренняя организация, а также система взаимоотношений между ними. Наконец, в качестве количественного параметра процесса наблюдения за каждой единицей исследования принимается не единица времени, но количество производимых общественных услуг в единицу времени. Таким образом, характеристики исследуемых случаев сравниваются не через равные промежутки времени, а в моменты, когда производство общественных услуг в единицу времени уменьшается, т.е. в период политических кризисов. Представляется, что такой выбор единиц исследования, переменных и числа наблюдений способствует учету максимально возможного количества релевантных факторов и взаимодействий.

Основные понятия. Основными для настоящей работы являются понятия децентрализации и местного самоуправления. Под децентрализацией в настоящей работе понимается процесс передачи функций с соответствующей материальной компенсацией от государства к политическим институтам, стоящим на других уровнях политической системы. Хотя международные организации не рассматриваются здесь отдельно в качестве субъектов децентрализации, они также попадают в

это определение; значение их деятельности в качестве одного из факторов децентрализации рассматривается также в настоящей работе.

Определение местного самоуправления включает в себя, но меньшей мере, три понятия. Во-первых, местное самоуправление означает право населения соответствующей территории самостоятельно решать значимые для них проблемы. Во-вторых, местное самоуправление означает процесс управления той или иной территорией. Наконец, в-третьих, под местным самоуправлением понимаются политические институты, формируемые на данной территории для аккумулирования и распределения властных ресурсов в целях реализации общественных интересов.

Характеристика источников. Законодательные акты составили основную группу источников настоящей работы. Классификация этих источников определяется ходом законодательного процесса в Финляндии. Во-первых, это документы, связанные с подготовкой тех или иных нормативных актов. Во-вторых, и это самая многочисленная группа, это сами законы. В-третьих, это нормативные акты, принимаемые органами исполнительной власти страны и направленные на конкретизацию законов.

В число документов, связанных с подготовкой нормативных актов, следует, прежде всего, включить доклады комитетов Государственного совета: финальные доклады комитетов,5 промежуточные доклады6 и т.н. памятки.7

Законы, составляющие наиболее многочисленную группу источников, использовавшихся в настоящей работе, можно условно разделить на три группы. Во-первых, это Основной закон Финляндии -конституция, определяющая, помимо всего прочего, и статус органов местного самоуправления в политической системе страны. При

5 напр., Aluepolitiikanrahoitustoimikunta. Komitean mietinto. Helsinki, 1991

11 напр., Vaitiosaantotoimikunta. Ulkopolitiikka ja kansainvaliset asiat. Paatoksentekomenettclyn

uudlstamistarve. Komitean osamietintu. Helsinki, 1992

' напр., K-unnalhslakikomiiea. Komitean chdotukset osittaisuudistakseksi. Kunnallislakikomitean

muistio. Helsinki, 1992

написании работы были использованы тексты финляндских конституций 19198 и 19999гг., а также изменения 192210 и 1928пгг.

Во-вторых, это специальные законы о местном самоуправлении: законы о местном самоуправлении в городах12 и в сельской местности13 1917г., закон о местном самоуправлении 1919г.,14 законы о местном самоуправлении в городах15 и в сельской местности 1925г., закон о местном самоуправлении 1948г.17 с изменениями 1953г.,18 закон о местном самоуправлении 1972г.,19 закон о местных выборах 1976г.,'° закон о местном референдуме 1990г.,21 наконец, закон о местном самоуправлении 1995г.22 Особняком в этой группе источников стоят законы об обмене объектами недвижимой собственностью между государством и местным самоуправлением.23

В-третьих, это общие законы, определяющие развитие общественного сектора Финляндии, т.е. законы, определяющие управление в основных сферах деятельности местного самоуправления: образовании,24 здравоохранении и социальном деле,25 организации полиции26 и т.п.; а также специальные законы, направленные на защиту определенной социальной группы, например, инвалидов"7 или

„ 28

пострадавошх от аварии на производстве.

8 LakiS 94/1919: Perustuslaki ' Laki # 73 l/1999:Pemstuslaki

10 Laki If 273/1922: Perustuslaki

11 Laki if 7/1928: Perustuslaki

12 Laki # 108/1917: Kaupunkien kunnallislaki

13 Laki # 109/1917: Maalaiskuntain kunnallislaki

14 Laki # 140/1919: Laki kaupunkien ja maalaiskuntain kunnallislakien muttamisesta '5 Laki ft 72/1925: Laki kaupunkien kunnallislain muuttamisesta

16 Laki # 71/1925: Laki maalaiskuntain kunnallislain muuttamisesta

17 Laki # 642/1948: Kunnallislaki

18 Laki # 192/1953: Laki kunnallislain muutlamisesla

14 Laki # 953/1972: Kunnallislaki

Laki # 361/1972: Kunnallisvaalilaki

21 Laki # 655/1990: Laki kunnallislain muutlamimesesta

" Laki # 365/1995: Kuntalaki

~' напр., Laki # 1704/1995: Laki kiinteistovaihdosta valtion ja Hclsingin kaupungin valilla

21 Laki li 68/1971: Laki valtion koulutuskeskuksesta

25 Laki tt 63/1991: Laki sosiaali-ja terveyshallituksesta

26 Laki If 876 /1948: Laki valtiollisen poliisin lakkauttamisesta

27 Laki # 907/1946: Invaliidihuoltoiaki

M Laki # 608/1948: Tapaturmavakuutuslaki

К данной ipynne источников относятся и международные договоры, ратифицированные парламентом Финляндии: Европейская хартия о местном самоуправлении и Договор о Европейском Союзе, - или представительными органами местного самоуправления.29 Отдельную группу образуют также подзаконные акты, которые издают на основе законов органы исполнительной власти, и которые обязательны для исполнения на всей территории страны. °

Источником статистических данных стал ежегодно издающийся на трех языках Статистический сборник Финляндии.31 Используются в работе и данные средств массовой информации, в частности, результаты опросов общественного мнения.32 Кроме того, опубликованные в средствах массовой информации речи ведущих политических деятелей страны составили базу нарративных источников для настоящей работы.33

В работе используются документы, подготовленные к выборам в органы местного самоуправления Финляндии в октябре 2000г. Социал-демократической партией,34 Финляндским центром,35 Национальной коалиционной партией, Левым союзом. Зеленым союзом38 и Шведской народной партией.39 Из электронных источников используются

1 ~40

официальные страницы международных организации.

Анализ литературы. Проблемы децентрализации недостаточно хорошо отражены в отечественной литературе. Так, в ряде отечественных

29 напр., Договор о сотрудничестве между Санкт-Петербургом и Хельсинки 1993г. (обновлен в 1996г.)

30 напр., Asetus # 988/1990: Sisaasiaministerion asetus saamelaisvaltuuskinnasta

31 Suomen tilastollinen vuosikirja / Statistisk arsbok lor Finland / Statistics Yearbook for Finland.

2000. Helsinki, 2001

32 Kokoomuksen kannatus ei laske kun Niinistojatkaajohtajana/'/Iltasanomat. 3. huhtikuuta 2001

3j Halosen mukaan tyotto'myys on yha vaikca ongelma // llelsingin Sanomat, 2. tammikuuta 2000

jj Kunnissa luodaan hyva"n ja turvallisen cla'man edellytykset. SDP:a puoluehalHtuksen vastaan ottama

25. toukokuuta 2000

" Vastuulliseen hyvmvointiin. Keskustan puoluevaltuuskunnan vastaan ottama 16. huhlikuuta 2000

'* Vastuuta, va'littamista ja turvallisuutta. Kokoomuksen puoluehallituksen vastaan ottama 13.

kcsa'kuuta 2000

17 Tavoitteena sosialistisesti ja alueellisesti tasa-arvoinen Suomi. Vasemmistoliiton puoluehallituksen

vastaan ottama 24. elokuuta 2000

38 Vihrea, elava kotikunta. Vihrean Hiton vuosikokouksen vastaan ottama 21. toukokuuta 2000

39 Ruotsalaisen kansapuolueen kunnallisvaaliohjelma. RKP:n puoluehallituksen vastaan ottama 20.

kesakuuta 2000

'"' напр., Официальная страницаСоюза Бшгтийских Городов. URL: /www.ubc.net

справочных изданий понятие децетрализации не приводится, другие издания сводят его к процессу «передачи органам местного самоуправления части функций центральной власти».4" Работы, издающиеся но этой проблеме на Западе, можно отнести к пяти основным группам теорий. Первые, сторонники теории дуалистического государства: Ф.С. Силли,43 А. Каусон и П. Сондерс,44 - рассматривают децентрализацию в качестве целенаправленной политики национального государства, а органы местного самоуправления в качестве объектов этого процесса.

Неомарксисты: Дж. Пейнтер,45 Г. Стокер,46 С. Дункан и М. Гудвин,47 - также называют децентрализацию государственной политикой. Однако в отличие от теории дуалистического государства, они считают, что политика децентрализации способствует смягчению классовых противоречий, а следовательно, и развитию политической системы. Для сторонников теории рационального выбора: Дж. Найсбита, М. Вольцера,49 Н. Ридли,30 - характерно понятие о децентрализации как о самостоятельном процессе, важнейшим субъектом которого являются органы местного самоуправления.

Дж. Чендлер,51 Дж. Джонс52 и Р. Роде,53 сторонники локалистского подхода к процессу децентрализации, рассматривают ее в качестве инструмента укрепления демократии. Наконец, функционалисты, в

41 напр., Аверьянов Ю.И. Политология. Энциклопедический словарь. М., 1993

42 Василик М.А. (ред.) Политология. Словарь - справочник. М., 2000. С. 79

43 Cillie F.S. Decentralization or Centralization? New York, 1940

44 Cowson A., Saunders P. Corporativism: Competitive Politics and Class Struggle // Capital and Politics. King R. (ed.) London, 1983

45 Painter J. Regulation Theory and Local Government // Local Government Studies. 1991. Vol. 17.

# 6. Pp. 23 - 44

40 Stoker G. The Politics of Local Government. London, 1991

'" Duncan S., Goodwin M. The Local State and Uneven Development. Cambridge, 1988

" Naisbitt J. Megatrends, The New Directions Transforming Our Lives. London, 1984

49 Walzer M. The Communitarian Critique of Liberalism // Political Theory. 1990. Vol. 18. Pp. 6 - 23

50 Ridley N. The Local Right: Enabling not Providing. London, 1988

51 Local Government in Liberal Democracies. Chandler J. (ed.) London, 1993

52 New Approaches to the Study of Central   Local Government Relationships. Jones J. (ed.)

Aldershot, 1980

51 Rhodes R. Control and Power in Central    Local Government Relations. Farnborough, 1981

10

первую очередь, Л. Шарп, видят в ней самостоятельный политический процесс, представляющий определенную угрозу для политической системы.

Вопросы, связанные с деятельностью местного самоуправления, являются в достаточной мере изученными в российской науке. Из дореволюционных автором следует упомянуть А.Д. Градовского55 и Н.М. Коркунова.^6 На протяжении 1990-х гг. различные аспекты деятельности местного самоуправления в России и за рубежом исследовали М.Б. Горный,57 Г.И. Грибанова,58 В.Л. Яскшас,59 В.Г. Игнатов и В.И. Бутов.60

Последняя крупная работа о местном самоуправлении в Финляндии была переведена на русский язык в 1985г.61 Среди более новых работ следует выделить статью В.А. Ачкасова.62 В Финляндии основным теоретиком местного самоуправления, начиная с 1950-х63 и заканчивая 1990-ми годами,64 является К. Стольберг, а также представители его научной школы, например, Р. Харисало.65 Другая научная школа сформировалась в Финляндии вокруг «Журнала исследований местного самоуправления» (KunnallistieLeellinen aikakauskirja) и его главного редактора В. Нийранена.66 На протяжении 1990-х гг. в нем публиковались работы К. Нийранена и Л, Пелконена,67 А. Ниеми-Иилахти,68 И. Лехто и 11. Бломстера.69

54 Decentralist Trends in Western Democracies. Sharpe L. (ed.) London, 1979

^ Градовский А.Д. Система местного самоуправления на западе Европы и в России. СПб., 1878

56 Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т.2,

57 Местное самоуправление: проблемы и перспективы. Под ред. Горного М.Б. СПб., 1997

58 Грибанова Г.И. Местное самоуправление в Западной Европе. СПб., 1998

" Ясюнас В.Л. Основы местного самоуправления. М, 1998

60 Игнатов В.Г., Бутов В.И. Зарубежный опыт местного самоуправления и российская практика.

Ростов-на-Дону, 1999

б! Оуласвирта Л. Коммунальное управление в Финляндии. Хельсинки , 1985

62 Ачкасов В.А. Особенности местного самоуправления в Финляндии ,'/ Местное

самоуправление: проблемы и перспективы. Под ред. Горного М.Б. СПб., 1997. Сс. 155 - 161

61 Стольберг К. Государственное устройство Финляндии // Финляндия. Географический

сборник. Под ред. Кожевникова Н.Д. Москва, 1953

ы Stahlberg К.The city of Hameenlinna : a case of free-commune policy in Finland. Turku, 1993

65 Harisalo R., Rajala 'I'., Stahlberg K. Kuivnallispolitiikka. Helsinki, 1992

66 Niiranen V. Kenen asialla on kunta- kenen kuntatutkimus? // Kimnallistieteellinen aikakauskirja. 2000. №4

67 Niiranen K. Pelkonen L. Talouskriisi maakunnissa ja seutukunnissa: voittajat ja haviajat // Kunnallistieteellinen aikakauskirja. 1998. № 4

За пределами настоящего анализа литературы по тем'С остались работы российских, финляндских и других зарубежных авторов, посвященные более узким темам, например, партийной системе Финляндии,70 или, напротив, более широким темам, таким как политическая система страны в целом.

Па защиту выносятся положения:

••• ход децентрализации в Финляндии определяется не только количеством властных ресурсов, но и набором соответствующих данному этапу политических ценностей, называемым политическим спектром;

* в период политического кризиса происходит расширение политического спектра, называемое поляризацией общества, по мере преодоления кризиса формируется новый политический спектр;

<• в процессе децентрализации происходит формирование политических ценностей, видящих средством повышения эффективности политической системы обратный процесс -централизацию.

Апробация диссертации. Диссертация обсуждена на совместном заседании кафедры политических институтов и прикладных политических исследований философского факультета и кафедры мировой политики факультета международных отношений СПбГУ, одобрена и получила рекомендацию к защите. Ее положения отражены в опубликованных диссертантом работах. Материалы исследования были использованы при подготовке лекционного курса «Общественно-политическая система Финляндии».

'' Niemi-Iilahti A. Hallinnon toimintamallien uudistaminen — paikallisagenda innovatioiden katal) saalorina // Kunnallistieteellmen aikakauskirja. 2000. Mb 4 ''' Lehto J., Blomster P. Talouskriisin jaljet sosiaali-ja terveyspalvelujarjestelmassa // Kuiinallistieteeliinen aikakauskirja. 2000. № 1

'' Stahlberg K. Partivasendents svanesang // Partimakt och presidentstyre. Stahlberg K.. Anckar D. (red.) Ekenas, 1982. Pp. 78-90

1 Исаев М.А., Чеканский A.M. Шишкин В.Н. Политическая система стран Скандинавии и Финляндии. М: 2000

Практическая значимость исследования. В качестве практической значимое™ работы можно отметить тот факт, что материм диссертации может быть использован при подготовке специальных курсов и семинаров по темам, непосредственно связанным с деятельностью местного самоуправления в Финляндии и других Северных странах, а также при чтении курсов по политическим системам этих стран.

СТРУКТУРА И ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка источников и литературы, приложений.

Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, новизна и практическая значимость, определяются основные задачи и цели исследования, рассматриваются основные источники, дается анализ литературы, определяются основные понятия.

В первой главе «Факторы децентрализации в Финляндии» рассматриваются политические процессы, стимулировавшие децентрализацию. В первом параграфе «Внутриполитические факторы процесса» рассматриваются этапы формирования органов местного самоуправления в Финляндии. Несмотря на то, что параграф этот носит несколько исторический характер, он представляется необходимым, ибо именно в нем раскрываются основные этапы децентрализационных процессов в стране, а также политические институты, сформировавшиеся в ходе этих процессов, без понятия которых их дельнейшее исследование является затруднительным.

Определяются внутриполитические факторы финляндской децентрализации, т.е. политические процессы, проходящие в финляндском государстве и обществе, ставшие факторами децентрализации. Показывается, что каждый раз значительное расширение функций органов местного самоуправления было вызвано политическим кризисом в стране. Местное самоуправление в Финляндии

было сформировано в условиях кризиса экономики и государства, вызванного поражением в Крымской войне. В начале XX в. местному самоуправлению в Финляндии были предоставлены достаточно широкие полномочия во многом благодаря кризису в стране, вызванному только что завершившейся гражданской войной. Политика децентрализации была провозглашена в Финляндии правительством социал-демократов в конце 1940-х гг. и была во многом обусловлена необходимостью привлечь к послевоенному восстановлению страны все политические силы, в том числе и местное самоуправление. Наконец, пик децентрализации в Финляндии, как было показано в предыдущем параграфе, пришелся на 1970-е гг., которые также характеризуются экономическим кризисом, охватившим весь западный мир.

Параллельно рассматриваются политические ценности, ставшие факторами децентрализации. Так, протестантизм, до сих пор остающийся одним из основных факторов развития политической системы страны, обусловил высокую роль в обществе местного самоуправления, сформированного первоначально на основе церковных приходов. Рационализм, лежащий в основе протестантизма, стал также фактором динамичного развития местного самоуправления в ходе децентрализации под влиянием экономических факторов, предотвратил его стагнацию в результате доминирования в обществе консервативных ценностей. Формирование коллективистских ценностей в финляндском обществе стало одной из причин генезиса плюралистической, а не индивидуалистической модели общества, важной ячейкой которого стало местное самоуправление. Наконец, значение социал-демократических ценностей в финляндском обществе обеспечили общественную поддержку политике децентрализации, проводимой в 1950г. правительством социал-демократов.

Во втором параграфе «Органы местного самоуправления на международной арене» децентрализация анализируется в качестве одного из последствий глобализации в мировой политике. Анализируются

14

общемировые и общеевропейские тенденции, которые не могли не сыграть в Финляндии - государстве, в значительной степени вовлеченном в глобализацию мирового сообщества - роль факторов децентрализации. Показывается, что страна активно участвует в международных политических процессах. Помимо воспринимающихся населением страны положительных аспектов глобализации (в первую очередь здесь следует выделить рост экономики) многие ее аспекты были восприняты им как негативные.

Увеличению зависимости органов местного самоуправления от международных факторов сопутствовал и рост их деятельности на международной арене.

Во второй главе "Два этапа децентрализации в Финляндии" раскрывается внутренняя структура этого политического процесса. В нервом параграфе «Деятельность органов местного самоуправления» показывается политическое поведение органов местного самоуправления в ходе двух этапов децентрализации. На первом этапе децентрализация являлась неотъемлемой частью общей политической линии национального правительства Финляндии, направленной на построение государства всеобщего благоденствия, соответственно за основу здесь была взята теория дуалистического государства - научный подход, доминировавший в исследованиях децентрализации в 1940 - 1960-е гг. Показывается, что доминирование этого научного подхода в указанный период не случайно. Именно тогда проходил первый этап децентрализации, характеризующийся высокой ролью государства.

Сформулированная в США в годы Великой Депрессии государственная линия, направленная на децентрализацию государства, подхваченная государствами Западной Европы после окончания второй мировой войны, являлась политикой государства, целью которой стало формирование более эффективных инструментов преодоления кризиса. Аналогично в Финляндии в 1950 - 1960-е гг. основу объектов децентрализации составляли обязательные делегированные функции

15

органов местного самоуправления. В иара!рафе дается классификация этих функций: по сферам общественного сектора, по отношению к общественным ресурсам и т.д.

На втором этапе децентрализации органы местного самоуправления сами стали основным субъектом этого политического процесса. Соответственно, теория дуалистического государства уступила свои доминирующие позиции другим подходам, рассматривающим децентрализацию в качестве независимого от государства процесса, основным субъектом которого являются органы местного самоуправления. Аналогично в Финляндии в 1970-х гг. усилившиеся в процессе осуществления государственной политики децентрализации органы местного самоуправления и другие акторы взяли контроль над этим политическим процессом в свои руки. Начался второй этап децентрализации, характеризующийся более низкой ролью государства в нем.

Во втором параграфе «Гражданское общество в процессе децентрализации» на примере Финляндии будет показано поведение гражданского общества в ходе децентрализации. Задачей параграфа является проанализировать деятельность в общественном секторе в процессе децентрализации не только институтов гражданского общества, в первую очередь тех, которые на основании законов Финляндии обладают правом самоуправления, но и коммерческих предприятий. Обращает на себя внимание различие в поведении неправительственных организаций и коммерческих предприятий в ходе децентрализации.

Традиционные общественные организации, на первом этапе децентрализации успешно справлявшиеся с возложенными на них государством функциями, на втором этапе не смогли найти для себя новых ниш в общественном секторе, что стало причиной ослабления их влияния. Коммерческие предприятия, напротив, пассивные на первом этапе децентрализации, на втором этапе приобретают все большую роль. Этот процесс в финляндской политической науке получил название

16

«приватизации местного самоуправления», однако фактически он является процессом приватизации общественного сектора - важного элемента государства в целом.

В третьей главе «Последствия децентрализации в Финляндии» рассматриваются функциональные, организационные и структурные политические процессы, фактором которых стала децентрализация. В первом параграфе «Изменения в партийной системе» децентрализация называется в качестве основной причины уменьшения роли местных представительных органов власти в коммунах. Более эффективное производство общественных услуг, ставшее возможным в процессе децентрализации, привело к уменьшению роли материальных ценностей в политическом спектре.

Усилить же свои программы за счет субъективных, быстро изменяющихся и самогенерирующихся духовных ценностей представляется для политических партий нелегкой задачей. Децентрализация самих партий привела к перемещению политического процесса от межпартийной борьбы к борьбе внутри партий. Рост бюрократии в ходе децентрализации сделал ее важным участником политического процесса, что привело к унификации партийных программ. Наконец, увеличение числа сфер общественного сектора сделало политические партии в нем менее компетентными по сравнению со служащими общественного сектора; таким образом, власть в органах местного самоуправления перешла в руки бюрократии.

Во втором параграфе «Организационные процессы в органах местного самоуправления» показывается рост влияния местной бюрократии на политический процесс. В процессе децентрализации произошел переход от традиционной к профессиональной системе управления в коммунах. Непосредственное влияние на жизнь граждан начали оказывать не нормативные документы, принимаемые местными советами, а конкретные действия профессионалов - чиновников местных администраций - по подготовке и реализации этих документов. Важную

17

роль здесь сыграли и политические партии, политизировавшие местные администрации, в результате чего последние стали самостоятельными игроками на политической арене, а не только технологическими подразделениями.

Значительной здесь представляется роль ассоциированных политических групп, в ходе конкуренции с которыми местная бюрократия сама стала наиболее влиятельной заинтересованной группой в коммуне. Наконец, важную роль здесь сыграло и общество, начавшее прямое сотрудничество с исполнительными органами местной власти без посредничества местного совета. Таким образом, произошло усиление исполнительной ветви местной власти по сравнению с представительной. Тем не менее, в параграфе показывается, как дальнейшее усиление прямого участия граждан в делах коммуны способствует ослаблению местного самоуправления в целом и, опять-таки, централизации государства.

В третьем параграфе «Структурные процессы в государстве» анализируются изменения в структуре местных бюджетов, вызванные децентрализацией, а также деформация системы отношений между местным самоуправлением и национальным правительством. Изменения бюджетного процесса произошли за счет увеличения доли государственной помощи в местных бюджетах, а также за счет увеличения доли выплат неналоговых поступлений. Нельзя не отметить, что увеличение доли трансферт из государственного бюджета в бюджетах органов местного самоуправления привело к росту их зависимости от национального правительства.

Важным структурным процессом стало также горизонтальное сотрудничество коммун. Оно осуществлялось путем слияния коммун, заключения ими договоров о совместной реализации функций и путем формирования коммунальных объединений. В ходе децентрализации среди последних предпочтение было отдано многоцелевым объединениям. Они смогли стать дополнительным региональным

18

институтом, помимо губерний, изменившим характер структурных процессов в государстве. Реформа административно-территориального деления страны 1996г. лишь закрепила разделение полномочий между губерниями и коммунальными объединениями,

В заключении подводятся итоги диссертационного исследования и делаются следующие выводы:

Во-первых, анализ факторов децентрализации показывает зависимость этого политического процесса не только от властных ресурсов, которыми располагают его субъекты, но и от наличия соответствующих политических ценностей. Фактически, политический процесс можно определить как зависимость количества властных ресурсов от политических ценностей. Важно подчеркнуть, что эта зависимость не является линейной. Иными словами, нельзя выделить какую-либо одну ценность, определяющую политический процесс в условия производства определенного количества властных ресурсов.

Даже в тоталитарных государствах политическая наука предполагает наличие платформ в правящей партии. Тем более в демократических государствах, каковым является Финляндия, существует несколько политических партий, ориентированных на различные политические ценности по линии децентрализации. Кризис традиционных политических партий, наблюдающийся в настоящее время в Финляндии и выражающийся, в частности, в сближении программ этих партий к единым ценностям, ввел в политический процесс новые партии, в первую очередь, Зеленый союз, ориентированный на новые политические ценности.

Политические ценности, определяющие ход политического процесса, могут и не быть отражены в программе какой-либо политической партии, однако соответствовать политическим целям той или иной социальной группы. В самом деле, распад политической партии вовсе не обязательно означает, что ценности, разделяемые данной партией, утратили свою актуальность для населения страны. Таким

19

образом, ход децентрализации в Финляндии определяется не только количеством властных ресурсов, но и набором соответствующих данному этапу политических ценностей. Этот набор политических ценностей получил название политический спектр.

Политический спектр Финляндии на настоящем этапе допускает значительную степень децентрализации государства. Например, он допускает участие автономной губернии Аландских островов в международной политике: Аландские острова являются самостоятельным членом Совета министров Северных стран, таким образом, в состав Северного совета входит не пять государств — членов (Дания, Исландия, Норвегия, Финляндия и Швеция), а восемь членов (плюс Аландские острова, Фарерские острова и Гренландия). Аналогично Аландские острова входят на особых условиях в Европейский Союз, так что граждане государств - членов ЕС не могут приобретать недвижимость на Аландских островах, если они не являются гражданами автономии.

Во-вторых, анализ факторов децентрализации выявляет политический кризис в качестве важнейшего такого фактора. Вместе с тем, кризис может стать и фактором обратного процесса - централизации. В период кризиса уменьшается производство властных ресурсов. Экономический кризис приводит к уменьшению производства материальных ресурсов, а политический кризис - ресурсов духовно-информационных, т.е. к кризису существовавшего до него политического курса на поддержание стабильности в обществе. Вместе с тем, политический процесс ограничен существующими институтами, следовательно, в ходе кризиса суммарное количество действий политических субъектов не уменьшается. Уменьшение производства властных ресурсов приводит к расширению политического спектра.

Расширение политического спектра фактически означает, что жизнеспособность получают не только те ценности, которые определяли политический процесс до кризиса, но и другие, более близкие к абсолютным, «радикальные» ценности. Такое расширение политического

20

спектра и включение в него «радикальных» ценностей в политической науке получило название поляризации общества. После окончания кризиса количество производимых властных ресурсов увеличивается, соответственно, политический спектр сужается. Однако ценности, определяющие политический процесс после кризиса, отличаются от докризисных.

В результате кризиса политический спектр смещается вдоль по линии ценностей. Причем смещаться он может как в одну, так и в другую сторону, i.e. кризис может стать фактором как децентрализации, так и централизации. Политические ценности, как левого, так и правого толка, до кризиса считавшиеся «радикальными», могут после кризиса оказаться в центре политического спектра. Таким образом, в период политического кризиса происходит расширение политического спектра, но мере преодоления кризиса формируется новый политический спектр.

В-третьих, анализ политического кризиса' в Финляндии в первой половине 1990-х гг. показал, что население расценило его не как кризис государства, а как кризис местного самоуправления. Соответственно, политический спектр сместился в обратном направлении, что стало причиной проводимой нынешним правительством Финляндии политической линии на централизацию государства. Вместе с тем, нельзя не допускать, что политический спектр мог вновь измениться в направлении абсолютно децентрализованного государства, что привело бы, в конечном счете, к распаду страны.

В качестве причин такого поворота в процессе изменения политического спектра можно назвать уменьшение количества властных ресурсов, которыми располагают местные представительные органы власти, бюрократизацию местного самоуправления и изменения в бюджетном процессе, в результате чего в Финляндии усилилась взаимозависимость государства и местного самоуправления. Таким образом, в процессе децентрализации происходит формирование

21

политических ценностей, видящих средством повышения эффективности политической системы обратный процесс - централизацию.

Таким образом, данное исследование позволяет сделать вывод об изменении инструментальных политических ценностей в ходе политического процесса децентрализации, в то время как универсальная политическая ценность - производство максимального количество максимально дешевых общественных услуг, отвечающих интересам каждого человека остается неизменной.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1.  Самосознание шведского меньшинства в Финляндии и его выражение в органах власти // Формула России: политика, экономика, национальная идея, материалы межвузовской научной конференции (апрель 2000г.). СПб, 2000. (0.2 п.л.)

2.  Органы местного самоуправления в Финляндии как фактор межэтнического согласия // КЛИО. 2000. № 2(11). (0.6 п.л.)

3. Роль органов местного самоуправления в осуществлении региональной политики Финляндии II Формула России: центр -регионы, материалы межвузовской научной конференции (декабрь 2000г.). СПб, 2000 (0.2 п.л.)

22