Алексеев Николай Александрович

Организационно-правовые основы взаимодействия органов внутренних дел с избирательными комиссиями.

Специальность -12.00.02. - конституционное право; муниципальное право.

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва - 2001

Диссертация выполнена на кафедре конституционного и международного права Московской академии МВД России.

 

 

 

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ.

Актуальность исследования. Действующая Конституция Российской Федерации провозглашает Россию демократическим правовым государством. Данный принцип означает, во-первых, требование формирования и осуществления государственной власти в соответствии с волей народа, во-вторых, требование формирования государственной власти с соблюдением демократических процедур, то есть путем свободных периодических и неофальсифицированных выборов. В свою очередь, требование формирования и осуществления государственной власти в соответствии с волей народа, означает наличие у граждан государства формально равных возможностей в управлении страной, так как демократия это формальное равенство граждан в сфере политики.

Таким образом, реальная демократия достигается благодаря наличию у граждан широкого круга политических прав и свобод, которые обуславливают фактическую прочность устоев конституционного строя, уровень политической культуры широких слоев населения, их заинтересованное участие в политическом процессе.

Этот тезис нашел свое отражение в ежегодном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 8 июля 2000 года, где говорится о том, что сильное государство немыслимо без уважения к правам и свободам человека. Только сильное демократическое государство способно обеспечить баланс интересов личности и общества, в состоянии защитить гражданские, политические свободы, способно создать условия для благополучной жизни людей и для процветания нашей Родины1.

В этом смысле избирательные права граждан - важнейшая гарантия реального демократизма общества, организации и функционирования институтов государственной власти и местного самоуправления, периодической сменяемости власти. Данное обстоятельство предопределяет повышенный интерес к избирательному процессу со стороны государства, необходимость обеспечения избирательных прав граждан правовыми гарантиями и правовыми процедурами, адекватными процессуальными способами защиты и восстановления нарушенных

1 Ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 8 июля 2000 гада // Российская газета. - 2000. -11 июля.

прав, что составляет одно из основных направлений конституционно-правовой реформы, проводимой в нашей стране.

внимание к реализации избирательных прав граждан со стороны правоохранительных органов обусловлено нередкими случаями нарушения политических прав и свобод, проявляющимися в бюрократизме, чиновничьем администрировании, всевластии местных руководителей, действующих зачастую произвольно, вопреки закону и, как следствие, криминализацией общества, стремлением организованной преступности проникнуть в органы власти.

В этой связи, в ежегодном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 3 апреля 20X11 года говорится о доверии граждан государству - как ключевому вопросу любой власти. «Степень этого доверия определяется тем, как оно защищает своих граждан от произвола рэкетиров, бандитов и взяточников. Однако ни орган законодательной и исполнительной власти, ни суд, ни правоохранительные структуры здесь еще не дорабатывают. В результате нарушаются права и интересы граждан, подрывается авторитет власти в целом, и потому проблема эта носит политический характер»2.

Таким образом, назрела необходимость в усилении организационно-правовых гарантий реализации избирательных прав граждан, взаимодействия системы государственных и негосударственных органов с правоохранительными органами и в первую очередь с органами внутренних дел в данном направлении.

За последние десять лет накоплен большой правовой массив в области организации подготовки и проведения избирательных кампаний, который касается, в основном, функционирования российской избирательной системы в целом и статуса избирательных комиссий. Однако правовое положение правоохранительных органов, их взаимодействие с избирательными комиссиями практически не изучено.

Поэтому, одной из составляющих актуальности темы диссертационного исследования является рассмотрение места и роли органов внутренних дел, как структурного звена системы органов исполнительной власти, в избирательном процессе, их взаимодействие с избирательными комиссиями различного уровня,

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на

2 Ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 3 апреля 2001 года// Российская газета. -2001.- 4 апреля.

участив в референдуме граждан Российской Федерации» (пункт 16 статьи 21 )э в отношении всех государственных органов в избирательном процессе использует термин «оказание содействия избирательным комиссиям». Постановления Правительства РФ, принятые при подготовке к выборам депутатов Государственной Думы РФ в 1999 году и Президента РФ в 2000 году, постановления Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (далее - ЦИК России) и избирательных комиссий субъектов Федерации, ведомственные акты конкретизируют основные формы их деятельности. В этой связи, требуется законодательное определение границ понятия «оказания содействия» для конкретной госструктуры, принимающей участие в оказании содействия избирательным комиссиям, в силу их различных по объему функций и компетенции. Тем самым, другой важной составляющей актуальности диссертационного исследования является определение меры участия органов внутренних дел в избирательном процессе. Законодательное закрепление полномочий органов внутренних дел с точки зрения их соответствия требованиям закона, представляет несомненный интерес, так как позволяет исключить их необоснованное вмешательство в избирательный процесс, определить взаимодействие с другими правоохранительными органами и в частности с Министерством юстиции, Налоговой полицией, Федеральной службой безопасности и др.

Кроме того, уточнение правового статуса органов внутренних дел в связи с задействованностью в процессе подготовки и проведения избирательных кампаний вносит коррективы в трактовку понятия «орган внутренних дел», С точки зрения диссертанта, появление новых аспектов в деятельности органов внутренних дел усиливает аргументы в пользу принятия федерального закона Российской Федерации об органах внутренних дел, который устанавливал бы: четкий правоохранительный статус органов внутренних дел в механизме правового государства; принципы их организации и деятельности; задачи, функции, предмет ведения и компетенцию этих органов и, что особенно важно, их взаимоотношения с органами местного самоуправления, органами представительной и исполнительной

3 Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». С изм. и доп. от 30 марта 1999 года № 55-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». - М,: ЦИК РФ, 1999. - 159

власти субъектов Федерации, наконец, их взаимоотношения с такими специфическими государственно-общественными органами, как избирательные комиссии. Законодательное закрепление внутренней организации и структурного постробния, функций и типологии органов внутренних дел во многом предопределит уровень и характер правоотношений между ними и избирательными комиссиями В самом законе, где субъектом правоотношений выступают органы внутренних дел должно быть уделено больше внимание с учетом необходимости обеспечения государством добровольного и осознанного участия избирателей в выборах, предотвращения оказания на них какого бы то ни было давления извне.

Таким образом, правовая регламентация статуса органов внутренних дел в ходе подготовки и проведения избирательных кампаний всех уровней, их отношений с избирательными комиссиями является важной составляющей системы гарантии со стороны государства по обеспечению избирательных прав российских граждан.

Степень разработанности темы. Вопросам избирательной системы и избирательного права посвящена достаточно обширная юридическая литература. Эти вопросы рассматривались как в трудах дореволюционных исследователей, так и в советский период. Реформированию российской избирательной системы в последнее десятилетие посвящены труды Ю.А. Веденеева, В.И. Васильева, Е.К. Глушко, А.В. Зиновьева, А.В. Иванченко, А.Е. Постникова, Л.Г. Алехичевой, В.В. Мокеева, А.И. Ковлера, В.И. Лысенко, Н.А. Михалевой, Б.А. Страшуна, Ю.А. Юдина и др. Этими учеными исследовались различные аспекты избирательного законодательства, в том числе статуса избирательных комиссий. Однако ими практически не прорабатывались вопросы взаимодействия органов внутренних дел и избирательных комиссий, а также характер участия органов внутренних дел в избирательном процессе.

Роль правоохранительных органов в избирательных кампаниях рассматривалась В.В. Альхименко, Н.В. Виктруком, А.С. Мордовцем, И.В. Ростовщиковым и рядом других авторов, но в их трудах уделялось крайне мало внимания правовым проблемам взаимоотношений органов внутренних дел и избирательных комиссий. Указанные авторы лишь констатируют данное направление деятельности правоохранительных органов. Кроме того, их работы вышли в свет до принятия ныне действующих избирательных законов. Это обстоятельство определило особую значимость для диссертанта изучения нового избирательного законодательства, административной, судебной практики,

практических материалов органов внутренних дел и избирательных комиссий особенно в ходе избирательных компаний 1999 и 2000 годов.

Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексное изучение теоретических и практических вопросов, связанных с определением роли, которую играют органы внутренних дел во взаимоотношениях с избирательными комиссиями, а также выявление форм и методов деятельности органов внутренних дел, используемых на тех или иных стадиях избирательного процесса. Для достижения поставленной цели необходимо было решить следующие задачи:

- проанализировать роль органов внутренних дел России в организации и проведении избирательных кампаний на разных исторических этапах;

- исследовать избирательное законодательство Российского государства на разных этапах его развития, особенно нормативные акты, затрагивающие деятельность органов внутренних дел, а также изучить теоретические разработки в этой области и проанализировать практику их применения;

- раскрыть организационно-правовой смысл терминов «взаимодействие с избирательными комиссиями», «оказание содействия избирательным комиссиям» органами внутренних дел и обобщить практику их совместной работы в федеральных избирательных кампаниях 1999-2000 годов.

- определить подразделения органов внутренних дел, которые непосредственно проводят работу по взаимодействию с избирательными комиссиями и оказанию им содействия, всесторонне охарактеризовать эту работу;

- обобщить основные формы правоотношений избирательных комиссий с органами внутренних дел в современный период;

- проанализировать правовую основу деятельности органов внутренних дел и охарактеризовать основные формы и методы этой деятельности в период проведения федеральных и региональных избирательных кампаний 1999-2000 годов;

- выявить недостатки в законодательном и ведомственном регулировании деятельности избирательных комиссий и органов внутренних дел на этапах регистрации (учета) избирателей, проверки соответствия порядка выдвижения кандидатов, в обеспечении контроля за соблюдением установленного порядка проведения предвыборной агитации, а также контроля за порядком создания избирательных фондов;

- выработать предложения и рекомендации, направленные на оптимизацию деятельности органов внутренних дел во время проведения избирательных кампаний.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются непосредственно общественные отношения и регулирующие их правовые акты в сфере деятельности органов внутренних дел и избирательных комиссий по организации подготовки и проведению выборов в Российской Федерации. К предмету исследования относятся конкретные правовые отношения, вытекающие из деятельности органов внутренних дел по оказанию содействия избирательным комиссиям, а также место и роль органов внутренних дел в период организации подготовки и проведения выборов в Российской Федерации.

Методологические и теоретические основы исследования. В работе над диссертацией автор использовал современные достижения теории и истории государства и права. Тщательно исследована современная юридическая литература как по теории и истории конституционного права, так и по истории и теории избирательного права, в частности, работы С.С. Алексеева, И.В. Витрука, З.Д. Зорькина, В.М. Курицина, В.Г, Андреенкова, В.А. Барежева, ГС. Батыгина, В.И. Васильева, ГА. Герасименко, И.Н. Гомерова, О. И. Гордеева, В.А. Ефремова, А.В. Раскина, Д.М Коломыца, М.Н. Матвеева, В.И. Наумова, а также исследования А.П. Коренева в области административного права.

Диссертация написана на основе изучения широкой законодательной базы, ведомственного нормативного материала, личного участия автора в судебных процедурах и работе избирательных комиссий, изучения жалоб кандидатов и избирателей, анализа сообщений прессы и электронных средств массовой информации, статистических данных Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.

В основу исследования положены методы эмпирического и теоретического познания общественных явлений: наблюдения, сравнения, эксперимента, абстрагирования, анализа и синтеза, индукции и дедукции, моделирования и т.д. Наиболее полно применяются сравнительно-правовой, конкретно-исторический и системный подходы к исследуемому явлению.

Многогранность объекта диссертационного исследования потребовала привлечения не только материалов науки конституционного права, но и источников, относящихся к другим юридическим наукам {общая теория права и государства,

административное право, финансовое право, уголовное право), а также к политическим, экономическим и социологическим дисциплинам.

Научная новизна исследования определяется как выбором темы, так и подходом к ее исследованию с учетом степени разработанности отдельных аспектов. Она состоит также в том, что в диссертационном исследовании не только исследуются правоотношения, складывающиеся в результате совместной деятельности органов внутренних дел и избирательных комиссий, но и показаны пути совершенствования и повышения эффективности этой деятельности.

Диссертантом комплексно проанализирован исторический опыт участия Министерства внутренних дел в избирательных кампаниях с периода зарождения парламентаризма в России по сегодняшний день. В работе раскрыты и определены границы понятий взаимодействия и оказания содействия органами внутренних дел избирательным комиссиям, тем самым подчеркнут государственно-общественный статус избирательных комиссий, который еще не получил своего окончательного оформления в том числе принципов формирования всей системы избирательных комиссий.

8 работе впервые проанализирована деятельность органов внутренних дел по регистрации (учету) избирателей в межвыборный период, в значительной мере предопределяющая легитимность выборов. Исходя из чего автор делает вывод, что этот аспект оказания содействия избирательным комиссиям органами внутренних дел обусловил необходимость законодательного закрепления статуса Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» (далее - ГАС «Выборы») и создания на ее базе единого регистра избирателей, что в свою очередь станет правовой основой для введения в масштабах страны единой системы учета населения России с четким закреплением обязанностей всех государственных органов по ее ведению и поддержанию в актуальном виде для общенациональных нужд.

Автором вычленены и раскрыты основные формы оказания содействия органами внутренних дел избирательным комиссиям исходя из накопленной правовой и практической базы, которые (формы) становятся важным условием достижения поставленной перед органами внутренних дел задачи - обеспечения должного выполнения возложенных федеральными законами на избирательные комиссии обязанности по реализации гражданами конституционного права избирать и быть избранными.

В диссертации даются конкретные предложения по совершенствованию взаимоотношений между органами внутренних дел и избирательными комиссиями.

В целях реализации рекомендаций Совета Безопасности Российской Федерации о мерах по укреплению правопорядка и законности в Российской Федерации диссертант предлагает упорядочить взаимодействие правоохранительных органов в случае сокрытия кандидатом сведений о неснятой и непогашенной судимости или неверного указания сведений о своем имущественном положении с тем, чтобы эти данные стали достоянием общественности до официальной регистрации кандидатов. Особый эффект будет иметь личное участие в заседании соответствующей избирательной комиссии кандидата при его регистрации, а также передача сведений о неснятых и непогашенных судимостях кандидатов избирательными комиссиями в редакции периодических печатных изданий, которые будут обязаны их опубликовать не позднее чем за 15 дней до дня голосования.

Повышение качества взаимодействия избирательных комиссий с органами внутренних дел диссертант видит в разработке и принятии на федеральном уровне широкомасштабной целевой программы повышения правовой культуры и социальной защиты сотрудников органов внутренних дел. В рамках этой программы, следовало бы уделять повышенное внимание юридической подготовке сотрудников органов внутренних дел, осуществлять комплекс мероприятий по укреплению авторитета органов внутренних дел как правоохранительных органов, в том числе обеспечивающих реализацию избирательных прав граждан. Одновременно с этим, необходимо усилить требовательность со стороны Министерства внутренних дел за состоянием работы его сотрудников, оказывающих содействие избирательным комиссиям в проведении выборов. При этом, одним из эффективных путей оптимизации данной деятельности является совершенствование методов управления подразделениями органов внутренних дел в межвыборный период и в период проведения избирательных кампаний в России.

Автором делается вывод о том, что в Российской Федерации накоплен большой опыт в отношениях, складывающихся в период организации подготовки и проведения выборов между органами внутренних дел и избирательными комиссиями. Однако слабая правовая регламентация этих отношений на федеральном, региональном уровнях диктует необходимость создания единой четкой нормативно-правовой базы по вопросам совместной деятельности органов

внутренних дел и избирательных комиссий в период организации подготовки и проведения избирательных кампаний, что создаст предпосылки для реальной защиты избирательных прав граждан Российской Федерации.

В этой связи, на защиту выносятся следующие, обладающие элементами новизны положения:

- отсутствие единой системы избирательных комиссий в период с 1917 по 1930 годы обусловило развитие особого рода деятельности органов внутренних дел по обеспечению политических прав и свобод трудящихся (в том числе по восстановлению избирательных прав граждан);

- монопольное положение одной партии в политической системе общества, закрепленное в Конституции 1936 года, деформировало избирательную систему, все вопросы организации выборов оказались изъяты из ведения правоохранительных органов и переданы в ведение парткомов;

- возобновление деятельности государственных органов, прежде всего органов органов внутренних дел в ходе организации и проведения выборов народных депутатов СССР 1989 года и народных депутатов РСФСР 1990 года, стало новым элементом избирательной системы того времени, однако, формы и методы этой работы не получили правового оформления и ограничивались охраной общественного порядка на участках для голосования и обеспечением сохранности избирательной документации;

- с оформлением в Конституции РФ 1993 года новых демократически избираемых органов государственной власти и местного самоуправления, формируются организационно-правовые основы взаимодействия органов внутренних дел с избирательными комиссиями, что нашло свое выражение в системе правовых актов, регламентирующих проведение выборов на федеральном и региональном уровнях;

- действующее законодательство определяет полномочия органов внутренних дел при подготовке и проведении выборов как оказание содействия работе избирательных комиссий. Конкретные формы и методы работы органов внутренних дел в этом направлении обусловлены этапами избирательной кампании. Так в межвыборный период основной акцент работы приходится на учет избирателей. В этой связи, диссертант полагает, что правовое закрепление единой системы регистрации (учета) избирателей, а также внедрение единой общефедеральной интегрированной базы данных лиц, проживающих в Российской Федерации, будут

10

способствовать, во-первых, изменению отношений между органами внутренних дел и избирательными комиссиями (от оказания содействия последним к взаимодействию), во-вторых, уменьшению количества лиц, не воспользовавшихся по объективным причинам своим избирательным правом, и тем самым станут важнейшей гарантией реализации права граждан на избрание органов федерального, регионального, муниципального уровня;

- участие сотрудников органов внутренних дел в работе контрольно-ревизионных служб при соответствующих избирательных комиссиях является новым специфическим родом деятельности органов внутренних дел (нашедшем отражение и в пункте 27 статьи 10 «Закона о милиции»4), который заключается, с одной стороны, в осуществлении присущих только органам внутренних дел организационно-практических мероприятий (например, проведение оперативных проверок), с другой стороны, в проведении работы, ранее не входившей в обязанности органов внутренних дел и ставшей возможной только при современном уровне организации выборов в Российским Федерации (анализ и обобщение поступивших от избирательных комиссий субъектов Федерации сведений об избирательных фондах кандидатов, проверка финансовых отчетов избирательных объеденений и т.д.);

-традиционные формы деятельности органов внутренних дел по оказанию содействия избирательным комиссиям в контроле за предвыборной агитацией, проведением встреч кандидатов с избирателями, охране общественного порядка и т.д. говорят, по мнению автора, о накопленном богатом опыте в отношениях между органами внутренних дел с другими, правоохранительными органами и избирательными комиссиями в период организации подготовки и проведения выборов, которые (отношения) нуждаются в дальнейшей правовой регламентации;

- широкая правовая регламентация совместной деятельности органов внутренних дел и избирательных комиссий на федеральном, региональном и местном уровнях станет важным элементом правового статуса органов внутренних дел, призванных обеспечивать не только личные, но и политические права и свободы российских граждан.

Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в статью 10 закона Российской Федерации аО милиции» от 5 ноября 1999 года // Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации». -М.: ЦИК РФ. 2000. -С. 274.

11

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные автором теоретические положения и выводы в определенной мере развивают и дополняют те разделы науки конституционного права, которые посвящены изучению принципов избирательной системы и избирательного права России. Представленный в работе материал позволяет более глубоко рассмотреть организационно-правовые аспекты деятельности различных субъектов избира­тельного процесса. В диссертации обосновывается необходимость дальнейшей теоретической разработки пока еще малоизученных институтов избирательного права.

Практическая значимость исследования. Изложенные автором положения могут быть учтены при разработке законов о выборах органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также органов местного самоуправления. Материалы диссертации могут использоваться студентами юридических факультетов вузов, слушателями учебных заведений МВД России при изучении курсов конституционного права, истории государства и права, истории органов внутренних дел.

Основные положения и выводы диссертации могут представлять известный интерес для практических работников органов внутренних дел, членов из­бирательных комиссий, должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, судей и других лиц, чья профессиональная деятельность в той или иной мере связана с проведением избирательных кампаний.

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре конституционного и международного права Московской академии МВД России.

Основные положения и результаты исследования излагались автором на научно-практических конференциях, а также на кафедре конституционного и международного права Московской академии МВД России.

Отдельные положения и выводы диссертации были апробированы в деятельности Восьмого главного управления МВД России. Ряд предложений по формированию учебного курса конституционного права нашел свое отражение в преподавательской практике Московской академии МВД России.

Основные результаты диссертационного исследования изложены в четырех публикациях соискателя.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав (двух параграфов), заключения, списка использованной литературы и приложений.

12

2. СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ.

Во введении дается обоснование темы диссертации, определяются цели и задачи, научная новизна и научно-практическая значимость исследования, кратко формулируются основные выводы и положения, выносимые на защиту.

8 первой главе - «История становления и развития в России системы избирательных комиссий и их отношений с органами Министерства внутренних дел» автором затрагивается историко-правовой аспект зарождения и оформления отношений между Министерством внутренних дел и избирательными комиссиями в России.

Основой для участия Министерства внутренних дел в формировании выборных институтов власти и управления, а также в обеспечении реализации гражданами избирательных прав послужило становление в России во второй половине XIX века местных представительных учреждений.

Появление «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» {далее - Положение) стало компромиссным документом, отразившим интересы старых феодальных и новых буржуазных сил.

В основе организации и подготовки выборов в земства лежал административный подход, при котором функции в этой области делегировались исполнительным (в том числе полицейским) органам. В последующие годы, права этих органов были еще более расширены.

Начиная с середины XIX века, на Министерство внутренних дел Российской империи была возложена обязанность по разработке административных правил, затрагивавших организацию подготовки и проведения избирательных кампаний. Кроме того, Министерство внутренних дел непосредственно проводило выборы, и осуществляло надзор за последующим функционированием избранных институтов власти.

Иными словами, общая направленность демократических реформ, предпринятых в середине XIX - начале XX века, свидетельствовала о том, что по своей правовой природе избирательные и иные политические и общегражданские права не приобрели конституционный статус, а были дарованы монархом. К тому же, организация и проведение выборов в Государственную Думу Российской империи целиком возлагались на Министерство внутренних дел, которое проделало большую

13

работу по разработке избирательных законов и проведению их в жизнь. Но, стремление исполнительной власти с помощью всевозможных инструкций, циркуляров силового ведомства урезать предоставляемые народу права, приводило к незавершенности, половинчатости начатых изменений. В этом заключалась одна из причин нестабильности демократических преобразований того исторического периода, изменчивости содержания рассматриваемых прав.

Можно с уверенностью сказать, что в российской избирательной системе сохранялась преемственность с прежним феодально-патриархальным строем. Только в ходе февральской буржуазно-демократической революции 1917 года в стране была провозглашена республика, а подданные империи стали гражданами Российского государства. Однако и после революции не была принята Конституция, которая закрепила бы демократические основы организации общества.

Сформированное Временным комитетом IV Государственной Думы Временное правительство, провозгласив курс на созыв Учредительного собрания, способствовало созданию системы избирательных комиссий. В нее вошли Всероссийская, окружные, столичные, уездные и городские по делам о выборах в Учредительное собрание комиссии, а также участковые избирательные комиссии. Свою деятельность они координировали с другими органами государственной власти, прежде всего с Министерством внутренних дел, отвечавшим за техническое обеспечение выборов, охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности5.

Избирательные комиссии, несмотря на их официальное подчинение системе центральной исполнительной власти, были относительно независимы от нее в связи с повышением роли института самоуправления и упразднением полицейских органов, место которых заняла милиция, подчинявшаяся земствам, органам городского самоуправления и по своим функциям не контролировавшая выборы.

Таким образом, можно сделать вывод о значительно меньшей, по сравнению с более ранним периодом, роли Министерства внутренних дел в сфере организации подготовки и проведения выборов. Вся полнота организационных полномочий принадлежала теперь Всероссийской по делам о выборах а Учредительное собрание комиссии и системе нижестоящих, подчиненных ей комиссий. Появление

Собрание Узаконений. -1917. - Na 169. - Ст. 916.

14

системы избирательных комиссий во главе со Всероссийской избирательной комиссией стало первой в истории российского парламентаризма попыткой власти найти демократическую альтернативу системе выборов, заложенной еще в конце XIX века, которая строилась на базе строгого контроля власти за всеми структурными звеньями избирательной системы и по сути придавала избирательному процессу формальный статус.

В первые месяцы после Октябрьской революции основной объем работы по организационно-правовому обеспечению политических прав и свобод трудящихся, в том числе избирательных прав, выполнялся на местах. При этом непосредственное оперативное руководство деятельностью местных Советов в этой области было поручено Народному комиссариату внутренних дел6.

НКВД, как исполнительный орган Президиума ВЦИК обладал широкими управленческими полномочиями в сфере обеспечения политических прав и свобод трудящихся, а также осуществлял контроль за местным правотворчеством, что стало причиной отсутствия единой системы избирательных комиссий, которые в ряде случаев дополнялись или даже заменялись иными видами избирательных органов при решении вопросов проведения конкретных выборов (перевыборов) в местные органы и проведения выборов на децентрализованных началах. Эти тенденции легли в основу организации избирательного процесса в тогдашней России, а затем были восприняты союзным и российским избирательным законодательством.

После принятия Конституции СССР 1936 года, позволившей внести важнейшие изменения в избирательную систему, а именно: перейти от многоступенчатых выборов к прямым и отменить ограничения классового характера, вернувшись к принципу всеобщих выборов, контроль за подготовкой и проведением выборов в Советы остался в руках исполнительных комитетов.

Система избирательных комиссий не стала постоянным институтом (члены избирательных комиссий на определенный период освобождались от основной работы, которая сохранялась за ними в течение времени действия избирательной комиссии). Комиссии не были независимы в организации своей деятельности, хотя формально (в силу закона) подчинялись только вышестоящим избирательным ко-

Курицын В.М. Развитие прав и свобод в Советском государстве. - М.: Юридическая литература, 1983.-191 с.

15

миссиям. Каждый член комиссии в любое время мог быть из нее выведен органом, утвердившим ее состав. Комиссии формировались преимущественно по партийному принципу, не располагали собственным аппаратом и поэтому находились а организационной зависимости от партийных комитетов, аппаратов исполнительных комитетов местных Советов.

Таким образом, в условиях всевластия партийно-государственного аппарата выборы депутатов Советов носили сугубо формальный характер. Ведущую роль в их организации играли не избирательные комиссии, а партийные чиновники.

Ситуация мало изменилась с проведением законодательной реформы 1977-1978 годов. Поскольку принятие Конституции СССР 1977 года не было связано с какими-либо кардинальными переменами в государственном или политическом устройстве Советского Союза, то и избирательная система не претерпела существенных изменений.

Основы для изменения избирательной системы стали закладываться в период перестройки, в частности, с принятием Закона СССР от 1 декабря 1988 года «О выборах народных депутатов СССР»7. С этого времени происходит возрождение и последующее развитие функции Министерства внутренних дел по участию в организации подготовки и проведения избирательных кампаний.

Политические реформы, постоянное пополнение законодательства нормами, расширявшими участие граждан Российской Федерации в управлении государством, процессы демократизации общества предопределили увеличение объема задач, стоящих перед избирательными комиссиями. Так, уже в ходе организации и проведения выборов народных депутатов СССР 1989 года, а также выборов народных депутатов РСФСР 1990 года, необходимо было наладить взаимодействие комиссий с другими организациями, особенно при решении вопросов материально-технического и организационного обеспечения избирательных кампаний. Иными словами, проблема оказания содействия избирательным комиссиям в реализации их полномочий со стороны государственных органов исполнительной власти, в том числе органов внутренних дел, формировалась в качестве нового элемента характеристики избирательной системы того времени, нашедшей впоследствии, свое выражение в системе конституционно-правовых актов, регламентирующих

7 См.: О выборах народных депутатов СССР // Ведомости Верховного Совета СССР. - 1988. - № 49. -

Ст. 729.

16

порядок производства выборов в органы власти Российской Федерации.

Вторая глава посвящена современной конституционно-правовой характеристики отношений между органами внутренних дел и избирательными комиссиями в период организации подготовки и проведения выборов.

Отношения органов внутренних дел с избирательными комиссиями сегодня во многом определяются основами, заложенными системой конституционных и иных правовых актов, нормы которых предполагают возникновение или непосредственно регулируют правоотношения между органами внутренних дел и избирательными комиссиями как субъектами конституционного права. Данные основы исходят из особой значимости для государства и общества избирательных прав граждан. Тем самым, государство гарантирует охрану и защиту этих прав (юридические гарантии). Юридические гарантии предполагают защиту избирательных прав граждан как по инициативе самих граждан непосредственно, так и косвенно, путем создания государственными органами власти таких организационно-правовых форм, использование которых служит беспрепятственной реализации гражданами своих конституционных прав.

В первом случае, например, гражданин для защиты своих избирательных прав может обратиться в суд или в вышестоящий орган с жалобой с целью решения вопроса по существу. Здесь необходимыми условиями для осуществления мер по практической защите избирательных прав являются: факт нарушения права гражданина (например, государственным органом, организацией, другим гражданином) и то, что одним из обязательных субъектов правоотношений должен выступать конкретный гражданин или группа граждан.

, Создание государственными органами власти условий, при которых происходит беспрепятственная реализация гражданами своих избирательных прав, связано с деятельностью органов исполнительной власти. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации, образуя единую систему исполнительных органов в Российской Федерации, непосредственно занимаются управлением государственными делами, для чего им предоставлены широкие распорядительные функции. В этой связи, Конституция РФ (пункт «е», часть 1 статьи 115) возлагает на Правительство РФ задачи по обеспечению законности, прав и свобод граждан (в том числе избирательных прав), охране общественного порядка, борьбе с преступностью. Для этого требуется совместная работа федеральных органов исполнительной власти (в том числе

17

органов внутренних дел), возглавляемых Правительством РФ, с иными государственными и негосударственными органами и организациями (в том числе с избирательными комиссиями).

Следует отметить, что под понятием «совместной работы» применительно к тематике диссертационного исследования подразумеваются правоотношения, которые складываются у органов внутренних дел с другими органами и организациями по обеспечению законности избирательных прав и свобод граждан и находят выражение в двух основных формах - взаимодействии и содействии.

Взаимодействие, как специфическая составляющая деятельности органов внутренних дел по решению стоящих перед ними задач, представляет собой ряд практических мер, порядок и особенности проведения которых устанавливаются для органов, вступающих во взаимодействие, законом, либо они (практические меры) согласуются в процессе решения какой-либо общей главной задачи (например, в процессе обеспечения порядка и безопасности, оказания содействия избирательным комиссиям и т.д.).

В оказании содействия органами внутренних дел избирательным комиссиям прослеживается элемент системы социального управления - канал прямой связи, когда в качестве субъекта управления, от которого исходят команды воздействия, выступают, избирательные комиссии, а в качестве объекта, подвергающегося управляющему воздействию, органы внутренних дел.

Таким образом, определяя характер отношений избирательных комиссий с органами внутренних дел как оказание содействия последними первым, законодатель подчеркивает исключительность сегодняшнего правового статуса ЦИК России и системы избирательных комиссий субъектов Российской Федерации. Избирательные комиссии представляют собой единственные структурные элементы механизма выражения волеизъявления избирателей путем проведения периодических, свободных и конкурентных (многопартийных) политических выборов, являются незаменимым звеном в технологической цепочке реализации конституционного права граждан избирать и быть избранным в представительные и выборные исполнительные органы государственной власти, выборные органы местного самоуправления.

В этих условиях важно, чтобы все виды выборов (конституционные, очередные, досрочные и другие) проводились не только на основе российского законодательства о выборах, но и согласно единым международно-правовым

18

стандартам, являющимся частью правовой системы России (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ).

С учетом глобальных политических изменений, произошедших в Европе, накопленного опыта проведения демократических выборов различными странами мира, актуальной становится задача кодификации международных избирательных стандартов путем приведения в единую систему действующих избирательных норм, более точной их формулировки, отражения в договорной форме международных обычаев, а также выработки новых норм.

Кодификация способствовала бы действию принципов выборной демократии, распространению гарантий избирательных прав и свобод правового государства на весь европейский континент, что укрепляло бы стабильность в Европе.

Таким образом, для Российской Федерации на первый план выходит задача использования как универсальных принципов и норм международного права в аспекте расширения гарантий избирательных прав и свобод российских граждан, так и нахождения оптимального соотношения национальных и международно-правовых инструментов их обеспечения и защиты.

Тем самым, формы деятельности представителей государственных исполнительных органов власти, в частности, органов внутренних дел в процессе организации подготовки и проведения выборов в России придают отношениям между избирательными комиссиями и органами внутренних дел новое качество, состоящее не в осуществлении классовых принципов проведения выборов, как это было в первые годы Советской власти, или решении отдельных узковедомственных задач, возлагаемых исполкомами на Министерство внутренних дел по охране общественного порядка, как это было в последующий советский период, а в организационно-правовом сотрудничестве между этими органами. Это сотрудничество базируется на демократических принципах построения конституционного строя в Российской Федерации, основанного на приоритете интересов человека, его прав и свобод над государственными интересами, а также на стандартах организации подготовки и проведения избирательного процесса, которые содержатся в Конституции Российской Федерации и международно-правовых актах.

В третьей главе - «Содержание взаимоотношений органов внутренних дел и избирательных комиссий в реализации и защите избирательных прав граждан Российской Федерации» автором анализируются основные формы оказания

19 .

содействия органами внутренних дел избирательным комиссиям в межвыборный и выборный периоды.

Первый параграф. Правоприменительная деятельность избирательных комиссий по обеспечению положений федерального законодательства о выборах складывается из их действий и принимаемых ими решений. Часть деятельности по исполнению собственных решений и решений вышестоящих комиссий можно отнести к особой группе, которая, в свою очередь, подразделяется на подгруппы.

Если к первой относится деятельность избирательных комиссий в период между избирательными кампаниями {межвыборный период), связанная с созданием условий для обеспечения избирательных прав граждан и иных участников избира­тельного процесса (например, организация общегосударственной системы регистрации избирателей, реализация Федеральной целевой программы повышения правовой культуры избирателей и организаторов выборов в Российской Федерации), то ко второй — действия по проведению мероприятий в период выборов (то есть период, который начинается с момента официального опубликования решения о назначении даты выборов и заканчивается официальным подведением итогов).

Особый интерес в межвыборный период представляет стадия регистрации (учета) избирателей, выступающая в качестве его структурообразующего элемента, обеспечивающего подготовку избирательной кампании.

Она базируется на данных аппаратов органов внутренних дел о количественном и качественном составе постоянно проживающих, прибывших на жительство или убывших в другие местности гражданах Российской Федерации. То есть, информация, полученная органами внутренних дел о гражданах в ходе их регистрации по месту пребывания и жительства, используется как исходный материал для последующего обобщения и анализа избирательными комиссиями в масштабе области, края, республики и Российской Федерации в целом.

Поэтому, от того, насколько тщательно будут продуманы и реализованы правила внутреннего распорядка, техническое оснащение аппаратов паспортно-виэовой службы, контроль за соблюдением паспортно-регистрационных правил, осуществляемый органами внутренних дел, зависит быстрота и полнота предоставляемых сведений о гражданах Российской Федерации представителям органов местной администрации для последующей регистрации (учета) граждан в качестве избирателей.

В этой связи создаются предпосылки для принципиально нового подхода к

20

вопросу об организации и проведении регистрации (учета) избирателей, основанного на качественно ином, в техническом исполнении, процессе производства этой процедуры.

Подготовленный ЦИК России в сентябре 2000 года доклад «О развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах»8 указывает на необходимость принятия Федерального закона о ГАС «Выборы».

По мнению диссертанта, в специальном законе о ГАС «Выборы* особо следовало бы затронуть вопросы о конкретных обязанностях органов паспортных служб Министерства внутренних дел, а также разъяснить ряд понятий, которые в значительной мере влияют на организацию порядка проведения регистрации (учета) избирателей. Например, разъяснение понятия «преимущественного проживания гражданина» смогло бы предотвратить использование такой «грязной» избирательной технологии, как двойная регистрация избирателей, чья работа организуется вахтовым методом, по месту их работы и использование голосов этих избирателей на выборах в органы местного самоуправления.

С помощью правового закрепления статуса государственных органов в процессе учета избирателей, а также технологии его проведения удастся повысить доверие населения к современным компьютерным избирательным технологиям, уровень гласности и общедоступности данных о выборах. Достоверность и оперативность получения информации о выборах создаст дополнительные правовые механизмы борьбы с правонарушениями в ходе избирательных кампаний и, соответственно, придаст новый характер отношениям избирательных комиссий с различными министерствами и ведомствами в межвыборный период.

Закон может стать условием для создания на базе ГАС «Выборы» в пределах России единого регистра избирателей, в котором содержалась бы постоянно обновляющаяся информация о правовом статусе граждан РФ, обладающих пассивным и активным избирательными правами, что означало бы новую веху в реорганизации действующей системы регистрации (учета) избирателей.

Доклад Центральной избирательной комиссии Российской Федерации «О развитии л совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах» // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. -2000. - № 21 (111), -49 с,

21

Законодательное закрепление ГАС "Выборы" и единого регистра избирателей будут способствовать уменьшению количества лиц, не воспользовавшихся по объективным причинам своим избирательным правом, и тем самым станут важнейшей гарантией реализации норм избирательного права, которые затрагивают порядок регистрации (учета) избирателей Российской Федерации.

Однако эффективность в достижении целей регистрации (учета) избирателей следует повышать не только реформированием существующего порядка ее производства, но и путем разработки и внедрения системы дополнительных государственных гарантий, которые обеспечили бы наиболее полную информацию о лицах, обладающих избирательными правами, в установленные законом сроки.

К таким гарантиям можно отнести изменения действующего порядка регистрации граждан по месту пребывания и жительства, согласование его с регистрацией (учетом) избирателей, ибо одной из задач, стоящей перед паспортно-регистрационной системой, как основы регистрации граждан по месту пребывания и жительства, является реализация субъективных прав и обязанностей граждан России9 и, в первую очередь, избирательных прав граждан.

С этой целью необходима разработка единой общефедеральной интегрированной базы данных лиц, проживающих в Российской Федерации и временно пребывающих на ее территорию, которая значительно упростила бы процедуру регистрации (учета) избирателей, регистрации населения по месту пребывания и жительства за счет применения совокупности материально-технических средств, позволяющих в короткие сроки получить полный объем сведений о гражданине Российской Федерации независимо от его места нахождения, сохраняя конфиденциальность информации о нем.

Единая интегрированная база данных стала бы важной гарантией реализации принципов всеобщего и равного избирательного права. Она позволила бы путем использования ведомственньЕх информационных систем в течение нескольких секунд получить достаточную информацию о гражданах, проживающих на заданной территории.

Создание интегрированной базы данных повлекло бы за собой реформирование органов внутренних дел, в частности, подготовку качественно

9 Черепанова И.В. Регистрация граждан по документам, удостоверяющим личность (теоретический анализ и практика применения): Диссертация канд. юр. наук. - М., 1999. - с. 52-56.

22

нового кадрового состава, способного применять и использовать имеющиеся информационные системы, а также сокращение штатного числа сотрудников из-за внедрения в практику новых технических мощностей. Это обстоятельство, в свою очередь, стало бы основой для принятия единого закона, в котором давалось бы понятие интегрированных баз данных, принципов построения, основных направлений их деятельности. Однако сегодняшний положительный потенциал, заложенный в идею создания единой общефедеральной интегрированной базы данных, разрушается за счет недофинансирования проектов по ее внедрению в жизнь, что ведет не только к появлению регрессивных тенденций в динамике развития российской избирательной системы, но и к общему отставанию России от других европейских стран в деле создания цивилизованного демократического правового государства.

Второй параграф. Оказание содействия органами внутренних дел избирательным комиссиям в беспрепятственной реализации ими прав и выполнении обязанностей, установленных федеральным избирательным законодательством, осуществляется в определенных формах деятельности. Необходимым условием правильного определения формы является их (форм) соответствие общему содержанию этой деятельности. Так, например, в период избирательной кампании в местах со сложной криминогенной обстановкой организуется проведение таких региональных оперативно-профилактических мероприятий, как "Сигнал", "Арсенал", "Гастролер", "Вихрь" с широким использованием сил и средств органов внутренних дел, внутренних войск МВД России, общественных объединений правоохранительной направленности. Совместно с УФСБ России осуществляются оперативно-розыскные и разведывательно-поисковые мероприятия, направленные на предупреждение и пресечение тяжких и особо тяжких преступлений.

Перечисленные профилактические мероприятия не являются частью деятельности органов внутренних дел, направленной на оказание содействия избирательным комиссиям непосредственно. Подобные мероприятия осуществляются органами внутренних дел регулярно и независимо от того, проводятся ли s стране выборы или нет. В основу же оказания содействия избирательным комиссиям положена уэконаправленная деятельность органов внутренних дел, связанная с созданием благоприятных условий для осуществления избирательными комиссиями возложенных на них законом полномочий в период подготовки и проведения выборов.

23

При сложной организации органов внутренних дел подвергнуть анализу всю совокупность форм, применяемых в деятельности как всей системы органов внутренних дел, так и отдельных ее подразделений по оказанию содействия избирательным комиссиям, весьма затруднительно.

С учетом данного подхода можно определить лишь наиболее общие и характерные формы. Это - организационная, профилактическая и правоприменительная.

Формы содействия со стороны органов внутренних дел избирательным комиссиям позволяют, с одной стороны, создать наиболее целесообразный порядок взаимоотношений органов внутренних дел с избирательными комиссиями, а с другой - поддерживать его, совершенствовать, приводить в соответствие с изменившимися условиями. Это дает возможность должностным лицам органов внутренних дел эффективно использовать установленные законом правовые средства и методы с целью своевременного устранения негативных факторов, затрудняющих применение норм избирательного права.

Следует отметить, что формы содействия постоянно развиваются, наполняются новым содержанием, приводятся в соответствие с задачами, стоящими перед органами внутренних дел на каждом этапе развития страны, что является необходимым условием реализации органами внутренних дел гражданами конституционного права избирать и быть избранными.

Задача обеспечения реализации гражданами конституционного права избирать и быть избранными путем защиты от криминального влияния в последние годы приобрела особую актуальность и общественно-политическую значимость.

Очевидно, что во власть стремятся попасть не только отдельные уголовные элементы, но и различные организованные объединения, в том числе экстремистской направленности. В этой связи, в целях укрепления правопорядка и законности в Российской Федерации ЦИК России совместно с Министерством внутренних дел, Министерством юстиции и Федеральной службой безопасности проводят работу по подготовке предложений о внесении изменений и дополнений в федеральное законодательство в части введения дополнительных ограничений на участие в выборах криминальных и экстремистских элементов.

В федеральных законах предлагается установить нормы, предусматривающие в случае сокрытия кандидатом сведений о неснятой и непогашенной судимости или неверного указания этих сведений обязанность избирательной комиссии отменить

24

регистрацию кандидата; необходимость личного участия кандидата в заседании соответствующей избирательной комиссии при его регистрации; передачу сведений о неснятых и непогашенных судимостях кандидатов избирательными комиссиями в редакции периодических печатных изданий, которые были бы обязаны их опубликовать не позднее чем за 15 дней до дня голосования, и другие.

Таким образом, реализация предложенных ЦИК России совместно с заинтересованными министерствами и ведомствами правовых мер позволит создать более надежный заслон, препятствующий проникновению в органы государственной власти и местного самоуправления посредством выборов криминальных и экстремистских элементов, исключить возможность дискредитации идеи проведения в России свободных и демократических выборов. При этом, от целенаправленности усилий органов внутренних дел, компетентности и профессионализма их сотрудников во многом зависит успех проведения избирательных кампаний.

Сегодня можно констатировать, что в Российской Федерации накоплен большой опыт отношений, между органами внутренних дел и избирательными комиссиями в период организации подготовки и проведения выборов, которые (отношения) в силу исторических причин, нынешней политической нестабильности, отставания законодателя от процессов совершенствования избирательного права остаются слабо урегулированными на федеральном, региональном и местном уровнях.

В этих условиях создание единой централизованной нормативно-правовой базы по вопросам совместной деятельности органов внутренних дел и избирательных комиссий в период организации подготовки и проведения избирательных кампаний могло бы стать, во-первых, важнейшей гарантией реализации конституционной иерархичности российской правовой системы (то есть, реализации принципа правового государства «в формальном смысле»), а также способствовало бы конкретизации избирательных прав граждан России, всеобщей обязательности их соблюдения10.

В перспективе широкая правовая регламентация совместной деятельности органов внутренних дел и избирательных комиссий станет фундаментом для обеспечения господства права на всей территории нашей страны, а также условием

Требования обязательности всеобщего соблюдения, признания, защиты прав граждан характеризует принцип правового государства «в материальном смысле» / Прим, автора.

 

25

сохранения единства государственной власти и территориальной целостности Российской Федерации как основы ее суверенитета.

Заключение. Взаимная корреляция (взаимозависимость) государственных и общественных структур, субъектов избирательного права, которые участвуют в организации подготовки и проведения выборов в Российской Федерации в различных организационно-правовых формах электорального процесса, становится сегодня существенным аспектом понимания действительного содержания, динамики и логики развития российской избирательной системы.

Данное обстоятельство влечет за собой превращение современного народовластия из формального атрибута государства в реальный политико-правовой институт и механизм, обеспечивающий социальную легитимность, непрерывность и преемственность осуществления власти, основанного на привлечении широкого круга политических институтов, институтов гражданского общества к выборам. Это характеризует Российскую Федерацию как демократическое государство (статья 1 Конституции РФ), конституционные нормы и институты которого свидетельствуют о восприятии Россией основных мировых демократических ценностей, а также определяет перспективы ее развития и дальнейшего реформирования в будущем.

Диссертация завершается библиографией и приложениями.

Основные положения диссертации нашли отражение в следующих публикациях:

1. Избирательные комиссии и органы внутренних дел // Выборы. Законодательство и технологии. - 2000. - № 9-10. - 0,4 п.л.

2. Особенности правового положения ГАС «Выборы» как одной из разновидностей информационных систем в России. Сборник трудов IX Международной конференции информатизации правоохранительных систем. - М.: Академия управления МВД России, 2000. - 0,3 п.л.

3. Конституционно-правовые основы деятельности органов внутренних дел по обеспечению, охране и защите избирательных прав граждан. Материалы научно-практической конференции профессорско-преподавательского состава и курсантов МА МВД, сотрудников ОВД и Центрального музея МВД России, состоявшейся 22 октября 1999 года. - М.: МА МВД России, 2000. - 0,3 п.л.

26

4. Роль МВД в формировании I-IV Государственной Думы. Материалы научно - практической конференции профессорско-преподавательского состава и курсантов МЮИ МВД России. - М.: МЮИ МВД России, 1999. - 0,2 п.л.