ГЕНЕРАЛЬНАЯ ПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Санкт-Петербургский юридический институт Генеральной прокуратуры Российской Федерации

Рубан Николай Владимирович

ОСНОВНЫЕ ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ОРГАНИЗАЦИОННО-МЕТОДИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ЗАКОННОСТИ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ НАЛОГОВОЙ ПОЛИЦИИ

Специальность 12.00.11.

Судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура.

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Санкт-Петербург -2001 г.

Работа выполнена на кафедре прокурорского надзора и уголовного процесса Санкт-Петербургского юридического Института Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

 

 

Российская Федерация переживает сложнейший исторический период становления новых социально-экономических и политических отношений. Переход к новым формам государственного управления происходит в условиях постоянного дефицита и противоречивости правовой базы, регулирующей экономические отношения, в том числе в сфере налогообложения.

Безусловно, налоговое законодательство можно назвать стержневой частью экономических реформ, которое призвано урегулировать отношения субъектов хозяйствования различных организационно-правовых форм и форм собственности, создать для них равные условия и возможности развития.

В то же время, анализ налогового законодательства позволяет охарактеризовать сегодняшнюю налоговую систему, как несовершенную, нестабильную и противоречивую.

Налоговая система, которая формировалась в 1991-92 гг., не могла предусмотреть все особенности рыночной экономики, предвидеть те сложности и трудности, с которыми придется столкнуться при становлении новых отношений хозяйствования, Поэтому в основные законы, принятые в начале реформ, вносилось множество уточнений и дополнений, часто противоречивых и нелогичных, многие правовые нормы отменялись и вводились вновь по несколько раз.

ч Принятый 27.12.92 г. Закон РФ "Об основах налоговой системы в РФ" определил структуру и общий механизм функционирования налоговой системы, установил перечень налогов, сборов и платежей, порядок их начисления и взимания, обозначил обязанности и ответственность налоговых органов и налогоплательщиков. Однако в процессе становления новой налоговой системы законодателем не было сформулировано ни одного налогово-правового принципа, не был четко выработан налогово-терминологическиЙ инструментарий, не определен правоохранительный

орган, способный эффективно выявлять и пресекать налоговые правонарушения и преступления.

По объему и количеству нормативных документов, изданных с 1992 г., налоговое законодательство можно назвать ведущим в отечественной правовой системе, насчитывающим в общей сложности более полутора тысяч (!) нормативных актов. Подобное стало возможный благодаря тому, что в соответствии со ст.25 Закона РФ "Об основах налоговой системы РФ", органы Госналогслужбы были фактически наделены правом ведомственного нормотворчества и полномочны издавать инструкции и методические указания по применению законодательства о налогах.

Подписанный Президентом РФ 31.07.98 г. и вступивший в действие с 01.01.99 г. Налоговый кодекс РФ (часть I) сохранил преемственность и все принципиальные положения современной налоговой системы России, впервые определенные в Законе об основах налоговой системы. В Кодекс перекочевали многие положения из инструкций, постановлений, писем, методик и т.п., которые получили закрепление на законодательном уровне. Часть законов о конкретных налогах сохранили действие до вступления в силу второй части Налогового кодекса. Кодекс ввел множество новых понятий, терминов и юридических институтов.

Таким образом, кодефицирование налогового законодательства с одной стороны упростило практику соблюдения и применения налоговых норм, с другой, сохранило возможности для потенциальных нарушителей от их уклонения.

Создание федеральных органов налоговой полиции стало логическим завершением становления налоговой системы Российской Федерации. Однако, хроническое запаздывание в принятии необходимых и очевидных Законов и других правовых актов, регламентирующих деятельность налоговой полиции как правоохранительного органа, привело к криминальному приоритету в области налоговых правоотношений.

Такое положение во многом объясняется несовершенством налогового законодательства, противоречивостью, нестыковкой законодательных и иных нормативных актов, что дает возможность, а иногда и вынуждает предпринимателей различными способами уклоняться от уплаты налогов, занижать получаемый доход, скрывать его источники. В ряде случаев противоречия и недоработки в законодательных актах прямо уводят нарушителей от ответственности, не дают правоохранительным органам возможности использовать все средства для борьбы с правонарушениями.

Вместе с тем, невысокая результативность борьбы с налоговыми преступлениями во многом объясняется недостаточностью опыта работы правоохранительных органов, низким профессионализмом кадров, отсутствием детально разработанных методических и тактических рекомендаций по выявлению, раскрытию и расследованию преступных проявлений в системе налогообложения, не использованием в полной мере разработанных и изданных пособий и рекомендаций, слабой взаимосвязью правоохранительных и контролирующих органов при борьбе с нарушениями налогового законодательства.

Вышеизложенное подчеркивает все возрастающую роль прокурорского надзора, как за исполнением налогового законодательства, так и за расследованием преступлений данной направленности^

Актуальность проблематики прокурорского надзора за деятельностью федеральных органов налоговой полиции обуславливается и тем, что налоговые поступления в значительной мере обеспечивают пополняемость доходной части бюджетов всех уровней. В федеральном бюджете на 1999 и на 2000 гг. налоговые платежи составили около 85% доходной части. Уклонения от уплаты налогов, особенно совершенные в крупных и особо крупных размерах, приводят к неисполнению законов о бюджетах, к сокращению утвержденных законом расходов, что осложняет социально-экономическую ситуацию в стране. Расследование таких преступлений относится к исключительной компетенции федеральных органов налоговой

полиции, которые также обязаны выявлять и пресекать иные, связанные с ними, экономические преступления. Борьба с уголовно наказуемым уклонением от уплаты налогов в крупных и особо крупных размерах призвана обеспечить стабильное развитие отношений в государстве. Однако, как показывает практика, в деятельности федеральных органов налоговой полиции имеются недостатки и прямые нарушения закона, а потому усиление прокурорского надзора на этом участке является острой необходимостью.

На состоявшемся 17 июля 1998 г. заседании коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации был рассмотрен вопрос о совершенствовании надзора за исполнением налогового законодательства, в том числе за следствием и дознанием федеральных органов налоговой полиции, Конкретные меры по устранению недостатков в организации прокурорского надзора, включая надзор за законностью деятельности органов налоговой полиции, определены в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 3 августа 1998 г. № 51 "О мерах по усилению прокурорского надзора за исполнением налогового законодательства", изданном по материалам заседания коллегии.

Однако, как показывает практика исполнения данного приказа, он уже сейчас нуждается в изменениях, отражающих правоохранительную направленность деятельности федеральных органов налоговой полиции, способствующих повышению эффективности прокурорского надзора за предварительным следствием, дознанием и оперативно-розыскной деятельностью по делам о совершении налоговых и иных связанных с ними экономических преступлениях, а также координации деятельности правоохранительных и контролирующих исполнение налогового законодательства органов.

Несовершенство налогового законодательства, динамизм проведения экономических реформ не исключают адекватности принимаемых правоохранительными органами мер по защите государства от налоговых преступлений что, в свою очередь, лишний раз подчеркивает актуальность

избранной темы исследования. Совершенствование эффективности на этом направлении прокурорского надзора предполагает постоянное изучение прокурорами налогового законодательства, строгое соблюдение уголовного и уголовно-процессуального законов, активизацию работы по повышению квалификации следователей, должностных лиц органов дознания и руководителей следственных подразделений ФСНП России, а также прокуроров, осуществляющих надзор за их деятельностью.

Несмотря на важность исследования названных проблем, степень научной разработанности вопросов прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности федеральных органов налоговой полиции является явно недостаточной.

Так, до настоящего времени не разрешен вопрос о месте прокурорского надзора за соблюдением законности деятельности федеральных органов налоговой полиции в системе отраслей прокурорского надзора. Предлагаемая точка зрения автора по этому, вопросу отлична от позиции Генеральной прокуратуры Российской Федерации, отраженной в Приказе № 51.

Изучение литературы по избранной теме диссертационного исследования позволяет сделать вывод о том, что вопросы взаимозависимости законодательных основ деятельности федеральных органов налоговой полиции и осуществления прокурорского надзора, понятия и сущности прокурорского надзора за соблюдением законности деятельности федеральных органов налоговой полиции, его предмета и задач впервые рассматриваются комплексно и взаимосвязано.

Иными словами, объектом диссертационного исследования является прокурорский надзор за исполнением налогового законодательства, предметом - прокурорский надзор за соблюдением законности в деятельности федеральных органов налоговой полиции.

Целью исследования является формулирование и обоснование основных теоретических положений в сфере прокурорского надзора за соблюдением законности деятельности федеральных органов налоговой

полиции, определение его понятия и места в системе прокурорского надзора, а также предложение организационно- методических путей совершенствования.

Реализация постановленной цели осуществлялась путем решения следующих задач:

• оценить законодательные основы деятельности федеральных органов налоговой полиции в соотношении с осуществлением прокурорского надзора;

• определить соотношение прокурорского надзора как отрасли права и прокурорского надзора за законностью деятельности федеральных органов налоговой полиции, а также место прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности федеральных органов налоговой полиции в системе отраслей прокурорского надзора;

• определить понятие и сущность, предмет, задачи прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности федеральных органов налоговой полиции;

• исследовать организационно-методические проблемы прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности федеральных органов налоговой полиции и сформулировать практические рекомендации по совершенствованию надзорных функций.

Методологическую основу исследования составили апробированные наукой современные методы и технологии научного познания. При сборе, обработке, изучении и использовании собранных материалов и эмпирических данных применялись сравнительно-правовой, исторический, логический и статистические методы, а также анализ нормативных и служебных материалов, изучение специальной литературы, обобщение полученных данных.

При выполнении диссертационного исследования для обеспечения репрезентативности полученных результатов автором изучена практика

осуществления прокурорского надзора за законностью деятельности федеральных органов налоговой полиции Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратур ряда субъектов Российской Федерации (Калужской, Ульяновской, Новосибирской, Томской областей); изучено более 100 уголовных дел и около 200 материалов проверок; проведено анкетирование студентов и слушателей Санкт-Петербургского юридического института Генеральной прокуратуры РФ. Кроме того, автор использовал свой личный пятилетний опыт работы в должности прокурора следственного управления прокуратуры Томской области непосредственно осуществляющего надзор за соблюдением законности в деятельности органов налоговой полиции.

Теоретическую основу диссертации составили труды Алексеева С.С., Алтаева А.И., Бескова В.И., Бирюкова В.Д., БоЙкова А.Д., Брызгалина А.В., Васильева А.Н., Гапановича Н.Н., Гуреева В.И., Даева В.Г., Добровольской Т.Н., Жогина Н,В, Казариной А.Х., Маршунова М.Н., Мухина М.С., Новика В.В., Овчинниковой Г.В., Осипкина В.Н., Пепеляева С.Г., Прозорова В.И., Рагинского М.Ю., Рохлина В.И., Сальникова А.В., Сологуба Н.М., Скуратова Ю.И., Сухарева А.Я., Элькинд П.С., Ястребова В.Б. и других ученых.

Научная новизна предпринятого диссертационного исследования состоит в том, что оно является первым монографическим исследованием, посвященным проблемам и особенностям прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности федеральных органов налоговой полиции. Определяя законодательные основы деятельности федеральных органов налоговой полиции, их роль и место в системе налогового законодательства, автор впервые определяет прокурорский надзор за исполнением налогового законодательства в качестве самостоятельной отрасли и выделяет прокурорский надзор за соблюдением законности в деятельности федеральных органов налоговой полиции в системе отраслей прокурорского надзора; раскрывает понятие и сущность, рассматривает предмет и задачи надзора в этом направлении деятельности.

10

Кроме того, автором анализируются основные формы и методы прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности федеральных органов налоговой полиции, ранее не подвергавшиеся научному исследованию.

Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что теоретические выводы, предложения и рекомендации, сформулированные автором, могут быть использованы в процессе дальнейшей разработки проблематики прокурорского надзора, как за исполнением налогового законодательства, так и за законностью деятельности федеральных органов налоговой полиции; при подготовке научно-практических комментариев закона "О федеральных органах налоговой полиции" и Налогового кодекса РФ; для преподавания курса прокурорского надзора в юридических вузах и специализированных учебных заведениях Генеральной прокуратуры РФ; а также в целях совершенствования деятельности прокуроров, осуществляющих надзор за соблюдением законности в деятельности федеральных органов налоговой полиции.

Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена автором в учебном пособии по прокурорскому надзору за соблюдением законности при исполнении налогового законодательства, основные положения и выводы докладывались на четырех научно-практических конференциях в Санкт-Петербургском юридическом институте Генеральной прокуратуры РФ и Томском государственном университете. Автор принимал участие в обсуждении методических рекомендаций по порядку изъятия документов, подготовленных Управлением ФСНП РФ по г. Санкт-Петербургу. Результаты исследования нашли свое отражение в шести работах, опубликованных в печати.

Кроме того, методологические выводы и рекомендации, сформулированные в диссертации, использовались автором в процессе практической деятельности в качестве прокурора следственного управления

прокуратуры Томской области при надзоре за соблюдением законности в деятельности федеральных органов налоговой полиции, внедрены в практику работы Генеральной прокуратуры РФ, прокуратуры ЦАО г. Москвы, прокуратуры Томской области, в учебный процесс юридического факультета Томского государственного университета и Санкт-Петербургского ЮИ ГП РФ.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Проблемы и особенности прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности федеральных органов налоговой полиции взаимосвязаны с несовершенством налогового законодательства, регулирующего налоговый контроль и привлечение к ответственности за налоговые правонарушения.

2. Прокурорский надзор за соблюдением законности в деятельности федеральных органов налоговой полиции является составной частью самостоятельной отрасли прокурорского надзора за исполнением налогового законодательства и имеет специфические признаки, обусловленные деятельностью федеральных органов налоговой полиции как правоохранительного органа государства.

3. Предметом прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности федеральных органов налоговой полиции является соблюдение закрепленных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина в совокупности с составляющими предмет элементами, свойственными различным отраслям прокурорского надзора.

4. Задачи прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности федеральных органов налоговой полиции, хотя и взаимосвязаны с задачами прокурорского надзора за исполнением налогового законодательства, однако должны отражать правоохранительную направленность, базироваться на требованиях уголовно-процессуального законодательства и других законодательных актах, регламентирующих

12

расследование преступлений и оперативно-розыскную деятельность, и содержать властно-распорядительный характер.

5. Организационно-методические проблемы прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов налоговой полиции обусловлены целями, задачами и предметом надзора.

6: Деятельность прокурора при осуществлении надзора должна способствовать внутренней координации подразделений налоговой полиции и координации деятельности всех правоохранительных органов, а также органов МНС РФ, осуществляющих борьбу с налоговыми преступлениями и правонарушениями.

Объем и структура диссертации определены целью и результатами проведенного исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии и приложений в виде схемы и таблиц информационно-аналитического характера.

Содержание работы.

Во введении обосновывается актуальность темы, определяются объект, предмет, цель и задачи диссертационного исследования, излагаются методологическая и эмпирическая база, научная новизна и практическая значимость, сформированы основные положения, выносимые на защиту.

Первая глава «Прокурорский надзор и правовые основы деятельности федеральных органов налоговой полиции» состоит из двух параграфов.

В первом параграфе рассмотрено соотношение прокурорского надзоре и конституционных основ налогового права.

Основные положения Конституции Российской Федерации в области налоговых правоотношений и нормы, регулирующие деятельность исполнительной власти, бесспорно свидетельствуют о наличии конституционных основ налогового права. Исходя из сказанного и

конституционной обязанности каждого платить законно установленные налоги и сборы (ст.57), автором определен предмет налогового права, как имущественные отношения, возникающие между налогоплательщиками и государством в лице налоговых органов.

В свою очередь, с момента создания органов прокуратуры, исторически предопределено осуществлять надзор за исполнением налогового законодательства. А внесенные в федеральный Закон «О прокуратуре Российской Федерации» изменения 10.02.99 г, предоставили прокурорам право конституционного надзора, т.е. надзора за конституционностью норм налогового права.

Анализируя основные нормы налогового законодательства, диссертант приходит к выводу о необходимости включения в них федеральных законов, обеспечивающих исполнения налогового законодательства.

Определяя налоговое право как совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие при установлении, введении и взимании налогов и сборов в бюджеты различных уровней и в государственные внебюджетные фонды, а также отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля и привлечения к ответственности за совершения налоговых правонарушений, автором отмечено, что само издание таких норм, складывающиеся при этом общественные отношения являются предметом прокурорского надзора за исполнением налогового законодательства.

Закон Российской Федерации «О федеральных органах налоговой полиции» в системе налогового законодательства можно определить, как основанный на конституционных нормах налогового права федеральный закон, регулирующий общественные отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля и привлечения к ответственности за совершения налоговых правонарушений, обеспечивающий исполнение налогового законодательства.

14

Во втором параграфе рассматривается правовая организация деятельности органов налоговой полиции как объекта прокурорского надзора.

Автор исходит из того, что обеспечение экономической безопасности государства представляет собой систему государственных мер, направленных на охрану (защиту) экономических интересов субъектов права (граждан, юридических лиц, государства). Правовое положение налоговой полиции закрепляется всей совокупностью нормативных актов, регламентирующих отношения, обязательным участником которых является налоговая полиция.

Рассматривая деятельность органов налоговой полиции через призму прокурорского надзора, диссертант отмечает, что она включает в себя как налоговые правоотношения, так и правоотношения складывающиеся в связи с правоохранительной деятельностью. Анализ изложенных в Налоговом кодексе Российской Федерации полномочий органов налоговой полиции позволяет также подразделить их на правоохранительные и налоговые, а также указать на природу возникновения и деятельности самих органов налоговой полиции. Именно в связи с налоговыми правоотношениями используются и правоохранительные полномочия. В свою очередь, налоговые полномочия органов налоговой полиции определяют пределы ее деятельности в области налогового законодательства и относятся к «общенадзорным» элементам предмета прокурорского надзора.

На основании подробного анализа корреспондирующих норм статьи 11 Закона Российской Федерации «О федеральных органах налоговой полиции» и НК Российской^ Федерации, автором отмечаются их существенные противоречия в части определения полномочий органов налоговой полиции в сфере налогового законодательства и вносится предложение по соответствующим дополнениям в ст. ст. 30, 82, 87 НК Российской Федерации, глав 14, 15. 19, 20 НК Российской Федерации, в том

15

числе по регламентации порядка обжалования актов налоговых органов и

действий или бездействия их должностных лиц в органы прокуратуры.

i,

Во второй главе исследованы теоретические проблемы прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности федеральных органов налоговой полиции.

В первом параграфе рассматриваются понятие и сущность прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности федеральных органов налоговой полиции. Диссертант теоретически обосновывает достаточно дискуссионную точку зрения о прокурорском надзоре как самостоятельной отрасли права. При этом, прокурорский надзор, являясь самостоятельной отраслью права, призван обеспечить юридический режим правового регулирования общественных отношений, возникающих при исполнении налогового законодательства и привлечении к ответственности за его несоблюдение. Рассматривая понятия отраслей и направлений прокурорской деятельности, их соотношения с сущностью прокурорского надзора за исполнением налогового законодательства, автор приходит к выводу о наличии всех признаков, свидетельствующих о прокурорском надзоре за исполнением налогового законодательства как самостоятельной отрасли прокурорского надзора.

Прокурорский надзор за исполнением налогового законодательства, как отрасль прокурорского надзора - это специализированный раздел единого прокурорского надзора, обладающий в силу специфики объекта, предмета надзора и прокурорских полномочий, объективно ему присущими особенностями.

В свою очередь, научное понятие прокурорского надзора за законностью деятельности федеральных органов налоговой полиции можно определить, как составляющую часть самостоятельного направления прокурорской деятельности за соблюдением законности в сфере налоговых правоотношений.

16

Далее автор, на основании исследования отраслевых признаков прокурорского надзора за исполнением налогового законодательства и установленных ранее пределов деятельности налоговой полиции в области налогового законодательства, определяет место прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов налоговой полиции в системе прокурорско-надзорного права.

Прокурорский надзор за соблюдением законности в деятельности органов налоговой полиции определен диссертантом как составная часть отрасли прокурорского надзора за исполнением налогового законодательства, обладающая специфическими признаками, обусловленными деятельностью органов налоговой полиции как правоохранительного органа государства, а также отличными от отраслевых объектом, предметом и задачами надзора.

Общность цели деятельности налоговых органов и органов налоговой полиции отождествляет понятие прокурорского надзора за указанными органами. При этом, цель прокурорского надзора видится автором в стимуляции, организации и направлении практической деятельности этих органов.

Во втором параграфе исследован предмет прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности федеральных органов налоговой полиции.

Определяя в целом как предмет прокурорского надзора соблюдение законности всей деятельности федеральных органов налоговой полиции, автор определяет и все составляющие его элементы, свойственные различным отраслям прокурорского надзора («общий надзор», надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие). К таковым элементам предмета относятся: 1) соблюдение порядка производства административного ареста имущества федеральными органами налоговой полиции (до 01.01.2000); 2)

17

соблюдение порядка рассмотрения заявлений и сообщений, не содержащих сведений о совершении преступлений; 3) контрольная деятельность по выявлению, предупреждению и пресечению нарушений налогового законодательства и законность применения финансовых санкций; 4) законность мер административного принуждения и наложения административных взысканий; 5) обеспечение законности при производстве дознания и предварительного расследования по уголовным делам о налоговых и иных связанных с ними должностных и экономических преступлениях, если они выявлены органами налоговой полиции; 6) соблюдение конституционных основ правового статуса личности при производстве оперативно-розыскной деятельности (ОРД) и расследовании налоговых и иных связанных с ними должностных и экономических преступлений; 7) законность и обоснованность решений, принимаемых органами налоговой полиции при осуществлении ОРД, дознания и предварительного следствия по налоговым и иным должностным и экономическим преступлениям; 8) соблюдение законности осуществления ОРД по выявлению фактов коррупции в налоговых органах и органах налоговой полиции, а также преступных деяний, посягающих на деятельность этих структур и безопасность из сотрудников; 9) обеспечение установленного уголовно-процессуальным законом и ведомственными инструкциями порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся налоговых и иных преступлениях.

Юридическим понятием предмета прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности федеральных органов налоговой полиции предлагается считать соблюдение закрепленных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина в совокупности с составляющими предмет элементами.

В третьем параграфе определяются задачи прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности федеральных органов налоговой полиции и рассматриваются полномочия прокурора.

18

Автор исходит из того, что задачи прокурорского надзора производим от целей и могут быть подразделены на общие и специальные. Общие задачи содержатся в Конституции Российской Федерации, ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», УПК РСФСР и других законодательных актах, решаются в результате прокурорско-надзорной деятельности в целом и заключаются в укреплении законности, охране конституционного строя, прав и свобод граждан и охраняемых законом интересов юридических лиц. Суть специальных задач вытекает из общих и определяется компетенцией прокурора в каждом из отраслей прокурорского надзора, его объектом полномочий, необходимых для выполнения своих функций. Реализуя свои полномочия, прокурор в процессе надзорной деятельности решает специальные и общие задачи прокурорского надзора. При этом специальные задачи определяются по направлениям и отраслям надзора в приказах и указаниях Генерального прокурора Российской Федерации и его заместителей.

Особенности задач прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов налоговой полиции определены автором как: 1) отражающие «общенадзорную» и правоохранительную стороны предмета надзора; 2) предусматривающие тесную взаимосвязь с задачами надзора за исполнением налогового законодательства; 3) учитывающие специфику деятельности самих органов налоговой полиции как правоохранительного органа государства.

Далее диссертант анализирует основные приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации, касающиеся надзора за соблюдением законности в деятельности налоговой полиции, показывает ошибочность положений Приказа Генерального прокурора Российской Федерации № 51 от 03.08.98 «О мерах по усилению прокурорского надзора за исполнением налогового законодательства», определяет специальные задачи прокурорского надзора и концептуальные основы полномочий прокурора.

19

Специальными задачами прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности федеральных органов налоговой полиции являются: 1) обеспечение законности при взаимодействии ФСНП с налоговыми и иными государственными органами, осуществляющими контроль за соблюдением налогового законодательства, а также при передаче материалов о нарушениях налогового законодательства и принятии по ним решений; 2) координация деятельности по борьбе с налоговыми преступлениями ФСНП Российской Федерации, ГТК Российской Федерации, других правоохранительных и контролирующих исполнение налогового законодательства государственных органов; 3) тщательная и всесторонняя проверка соблюдения учетно-регистрационной дисциплины; 4) содействие выполнению следственными и оперативно-розыскными подразделениями ФСНП Российской Федерации возложенных обязанностей по выявлению, пресечению преступлений, выявлению фактов коррупции в налоговых органах, полному и всестороннему расследованию уголовных дел, а также возмещению причиненного государству ущерба; 5) своевременное пресечение нарушений закона и конституционных прав и свобод граждан; б) строгое и неуклонное исполнение законов поднадзорными органами налоговой полиции и их должностными лицами при осуществлении контрольных и административных функций, своевременное выявление, устранение и предупреждение нарушений конституционных прав и свобод граждан, а также отмена правовых актов, не соответствующих законам или ущемляющих права граждан.

Полномочия прокурора должны: а) базироваться на требованиях УПК РСФСР и других законах, регламентирующих производство ОРД и расследование преступлений, носить властно-распорядительны и характер; б) быть тождественны уполномоченному прокурору по надзору за ОРД; в) вытекать из «общенадзорных» при осуществлении надзора за соблюдением законности контрольной и административной деятельности ФСНП Российской Федерации.

20

В третьей главе исследованы некоторые организационно-методические проблемы прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности федеральных органов налоговой полиции.

В первом параграфе рассмотрена организация и методика прокурорского надзора за соблюдением законности учетно-регистрационной дисциплины в органах налоговой полиции.

Автором указываются основные недостатки в методике проведения проверок, которые подтверждаются изученной практикой прокурорского надзора и данными Генеральной прокуратуры Российской Федерации. На основании подробной характеристики нормативно-правовой базы учетно-регистрационной дисциплины органов налоговой полиции и практики надзорной деятельности даются рекомендации по проведению проверок и выявлению нарушений надзирающими прокурорами.

Само понятие прокурорского надзора за соблюдением законности учетно-регистрационной дисциплины в органах налоговой полиции предлагается определить, как проводимая по определенной методике надзорная деятельность прокурора по проверке ведомственных нормативных актов и инструкций, регулирующих порядок регистрации, учета и разрешения заявлений и сообщений о совершении налоговых и иных преступлений, имеющая своей целью выявление, устранение и пресечение нарушений требований закона, а также защиту интересов государства и конституционных прав граждан от совершения преступлений.

Во втором параграфе охарактеризована проблематика прокурорского надзора за расследованием налоговых преступлений федеральными органами налоговой полиции. Диссертантом отмечаются следующие особенности: 1) прокурорский надзор за следствием и дознанием в органах налоговой полиции тесно взаимосвязан с «общенадзорной» деятельностью прокурора по соблюдению налогового законодательства; 2) прокурорский надзор за расследованием налоговых преступлений на всех этапах связан с проверкой законности действий налоговых органов; 3) надзорная

21

деятельность прокурора зависит от изменений не только уголовного и уголовно-процессуального закона, но и налогового, а также судебной практики; 4) обязанностью прокурора является предъявление иска в интересах государства по возмещению ущерба от совершения налоговых преступлений.

В третьем параграфе дана организационная и методологическая характеристика прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью в федеральных органах налоговой полиции. При этом, автор наиболее подробно освещает вопросы взаимодействия следственных и оперативно-розыскных служб ФСНП Российской Федерации. Прокурорам в своей деятельности необходимо исходить из того, что ОРД органами налоговой полиции осуществляется в целях: 1) борьбы не только с налоговыми, но и иными связанными с ними преступлениями (что по своей сути подразумевает выявление, предупреждение и пресечение преступлений); 2) выявления фактов коррупции в налоговых органах и органах налоговой полиции, а также преступных деяниях, посягающих на деятельность этих структур и безопасность их сотрудников; 3) полного и всестороннего расследования возбужденных уголовных дел и розыска лиц, совершивших преступления.

Надзорная деятельность прокурора должна способствовать своевременной и надлежащей организации взаимодействия оперативных и следственных подразделений органов налоговой полиции (т.е. внутренней координации) в целях выполнения возложенных на нее задач, а также своевременному выявлению нарушений законности при производстве ОРД и немедленному их устранению.

Завершает главу параграф о координационной деятельности прокуратуры по борьбе с налоговыми преступлениями. Автором рассмотрены теоретические аспекты этимологической и правовой природы понятий «координация», «взаимодействие», «правоохранительные органы» и «борьба с преступностью», на основании которых обосновываются

22

следующие выводы: 1) взаимодействие ФСНП Российской Федерации с другими правоохранительными и государственными органами, осуществляющееся в соответствии с Законом Российской Федерации «О федеральных органах налоговой полиции», является изначальной предпосылкой для осуществления координации, предметом координации и практическим результатом координации; 2) в число участников координационной деятельности по борьбе с налоговыми преступлениями входят органы МНС Российской Федерации.

Координационную деятельность прокуратуры по борьбе с налоговыми преступлениями предлагается определить, как согласование деятельности не соподчиненных органов, осуществляющих защиту прав и законных интересов граждан, юридических лиц и государства от налоговых преступлений, для достижения стоящей перед обществом и государством общей цели по оказанию конкретных мер воздействия на экономическую преступность, ее причины и условия, в целях ее искоренения.

В заключении диссертации сформулированы основные выводы и предложения по результатам исследования.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Прокурорский надзор за соблюдением законности при исполнении налогового законодательства: Учебное пособие. //В соавторстве. СПб., 1997. 5,75 п.л.

2. Административный арест имущества. //Законность. 1997. №7. 0,8 п.л.

3. К вопросу об административном аресте имущества по налоговому законодательству. //Актуальные проблемы правоведения в современный период: Сб. статей. Часть 2 /Под ред. В.Ф. Воловича. - Томск: Изд-во Том, ун-та, 1998. 0,5 п.л.

4. Некоторые особенности прокурорского надзора за деятельностью органов налоговой полиции. //Судебная реформа и эффективность

23

деятельности органов суда, прокуратуры и следствия: 2-я научно-практическая конференция молодых ученых. 24 апреля 1999 г. СПб., 1999. 0,2 пл.

5. Вопросы места и соотношения налогового права и налогового законодательства Российской Федерации. //Правовые проблемы укрепления российской государственности: Сб. статей. 4.4 / Под ред. В.Ф. Воловича. -Томск: Изд-во Тон. ун-та, 2000.0,6 пл.

6. Специальные задачи прокурорского надзора за уголовно-процессуальной деятельностью органов налоговой полиции. //Судебная реформа и эффективность деятельности органов суда, прокуратуры и следствия: 3-я научно-практическая конференция молодых ученых. 29 апреля 2000 г. Тезисы выступлений. СПб., 2000.0,2 пл.