Глуходедов
Алексой Александрович
ОБЕСПЕЧЕНИЕ
ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА ОРГАНАМИ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Специальность
12.00.02 - «конституционное право,
муниципальное право»
АВТОРЕФЕРАТ
ДИССЕРТАЦИИ НА
СОИСКАНИЕ УЧЕНОЙ СТЕПЕНИ КАНДИДАТА
ЮРИДИЧЕСКИХ НАУК
Москва - 2001
Диссертация
выполнена на кафедре конституционного и
международного права Московской академии
МВД Российской Федерации.
ОБЩАЯ
ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность
темы исследования.
Актуальность темы
исследования определяется его содержанием.
Местное самоуправление является одной из
важнейших основ конституционного строя -это
закреплено в Конституции 1993 года. Органы
местного самоуправления обеспечивают
самостоятельное решение населением
вопросов местного значения, как органы
публичной власти наиболее приближенные к
жителям муниципальных образований они
решают вопросы связанные с хозяйственной,
культурной жизнью муниципального
образования, а так же проблемы укрепления
общественного порядка на своей территории.
Закрепив в своих
положениях характеристику России, как
правового государства, . Конституция
поставила тем самым перед обществом задачу
его реального построения. Формирование
правового государства - это не только
принятие необходимых нормативно - правовых
актов, несущих новую мысль, но также и
объективно длительный процесс развития
правового сознания, работа государства в
лице его органов, институтов, а так же
органов местного самоуправления по
укреплению законности к правопорядка .
В настоящее время
страна переживает сложный и очень важный
период. Система тотальной централизации
постепенно уступает место новым отношениям.
С принятием
Конституции 1993 г. наметились коренные
изменения в организации и деятельности
органов местного самоуправления. На основе
Конституции были приняты законы которые
исходя из общих демократических принципов
позволяют формировать как правовую базу,
так и осуществлять активную деятельность
муниципальных образований по решению
вопросов местного значения.
В современных
условиях органы•местного самоуправления
должны иметь право самостоятельно определять,
при помощи каких сил, средств, методов и
способов решать стоящие перед ними задачи,
в том числе и в правоохранительной сфере. В
связи с этим исследование вопросов охраны
общественного порядка органами местного
самоуправления являются важной
теоретической и практической задачей госу-дарствоведения.
При исследовании
процессов становления местного
самоуправления в России, достижение поставленных
перед ним задач в области охраны общественного
порядка был выявлен круг проблем ожидающих
своего решения. В их решении необходимо использовать
теоретические исследования российских и
зарубежных авторов, практику осуществления
ох-
раны общественного
порядка органами местного самоуправления
в России и за рубежом.
Актуальность
проблемы разработки вопросов обеспечения
охраны общественного порядка органами
местного самоуправления объясняется не
только их местом в системе публичной власти,
но и тем, что в последнее время возрастает
их роль в разработке мер социальной и
правовой защиты жителей муниципальных
образований.
Необходимо отметить,
что к настоящему моменту сложилось
множество форм деятельности органов местного
самоуправления по обеспечению охраны общественного
порядка. Отличаются они друг от друга по
порядку образования, источникам и способам
финансирования указанной деятельности,
осуществлению кадровой политики, формами
и методами служебной деятельности,
правовым положением, результатами несения
службы, характером взаимоотношений с
другими органами, однако предметом
специального исследования они еще не
являлись.
Актуальность
исследования проблем охраны общественного
порядка органами местного самоуправления
обусловлена несколькими факторами:
во-первых - эта
деятельность является относительно новой
для России поскольку в прошлые десятилетия
в нашей стране фактически отсутствовала
система органов местного самоуправления;
во-вторых -
необходимостью повышения эффективности
работы органов местного самоуправления в
сфере охраны общественного порядка;
в-третьих -
необходимостью разграничения полномочий
органов местного самоуправления и органов
государственной власти в сфере охраны
общественного порядка;
в-четвертых -
необходимостью разработки различных форм
ответственности органов местного самоуправления
перед населением за состояние общественного
порядка на территории муниципального
образования;
Эти факторы
свидетельствуют не только об актуальности,
но и о необходимости проведения углубленных
всесторонних исследований проблем, связанных
с обеспечением охраны общественного порядка
органами местного самоуправления.
Цели и заддчи
исследования
Целью диссертации
является изучение деятельности органов
местного самоуправления в сфере
обеспечения охраны общественного порядка и
разработка конкретных практических
предложений по совершенствованию
эффективности их работы.
В рамках
поставленной цели проведения диссертационного
исследования выделяются следующие
основные задачи:
проанализировать
процесс формирования системы обеспечения
охраны общественного порядка органами
местного самоуправления; изучить и
обобщить опыт деятельности органов
местного самоуправления а сфере обеспечения
охраны общественного порядка в дореволюционной
России, опыт Советов народных депутатов, а
также зарубежную практику;
исследовать развитие
форм непосредственной и представительной
демократии местного самоуправления и их
полномочий а сфере обеспечения охраны
общественного порядка/выработать
предложения по совершенствованию
конституционно-правовых основ деятельности
органов местного самоуправления в сфере
обеспечения охраны общественного порядка
.
Степень
разработанности темы и kdvt источни-
ков
В своей работе
диссертант опирался на труды отечественных
и зарубежных ученых-юристов, которые
исследовали институт органов местного самоуправления
. Среди них труды дореволюционных рос-
сийских ученых:
Васильчикова А. И., Градоаског.о А. Д.,
Беэобразова В. П., Коркунова Н. М., Лешко-ва В.
Н. и т. д.
При работе над
диссертацией был использован обширный
теоретический материал таких современных
российских ученых, как: Авзкьяна С. А.,
Воботова С. В., Дмитриева Ю. А./ Коренева А. П.,
Курицина В. М., Кутафина О. Е., Комарова В. В.,
Кабышева В. Т,, Кирова В. Ц., Новоселова В. И.,
Лучина В. О., Матузова Н. И., Солдатова А. С.,
Таболина В, И., Тихомирова Ю. А., Хаманевой Н.
Ю., Фадеева В, И., Шихова Е. Ю., Шугриной Е. С.,,ЭОзеева
Б. С.и др.
В ходе проведения
исследования были проан'али-" зированы
диссертационные и публицистические материалы,
законодательство России и зарубежных стран.
Предметрм^^д_иссертационного^1сследования являются теоретические и
практические вопросы развития
деятельности органов местного
самоуправления з сфере обеспечения охраны
общественного порядка в Российской
Федерации.
Методологическая
основаисследования Методологической основой
исследования является общенаучный
диалектический метод познания и
вытекающие из него
частнонаучные методы: системно-структурный,
конкретно-социологический, формально-юридический,
лингвистический и др. Их применение
позволило диссертанту исследовать объекты
во взаимосвязях и взаимозависимости, их
целостности и всесторонности.
Эмпирическую базу
работы составляют: законодательные акты
Российской Федерации и ее субъектов,
нормативные акты и другие решения органов
местного самоуправления, а так же материалы
практической деятельности
правоохранительных органов, касающиеся
обеспечения охраны общественного порядка
органами местного самоуправления.
Научная новизна
работы. Представленное диссертационное
исследование является одной из первых
работ, в которой отражена попытка
проанализировать современные проблемы
органов местного самоуправления в сфере
обеспечения охраны общественного порядка.
В диссертационном исследовании
сформулированы и обоснованы новые
теоретические положения, практические
выводы, предложение и рекомендации,
которые и выносятся на защиту:
-
в настоящее время, функционирование
органов местного самоуправления, в
правоохранительной сфере представляет
собой преимущественно дея-
10
тельность по
организации обеспечения охраны общественного
порядка;
-
ответственность за состояние
общественного порядка органы местного
самоуправления несут непосредственно
перед жителями муниципального образования;
-
должностные лица местного самоуправления
несут ответственность как перед населением
муниципального образования за
ненадлежащее выполнение своих
обязанностей, так и перед государством
лично. Они несут административную,
уголовную ответственность за
правонарушения, посягающие на общественный
порядок;
-
активная роль органов местного самоуправления
в сфере охраны общественного порядка, проявляется
в том, что они координируют деятельность
негосударственных правоохранительных органов,
создают необходимые условия для более результативной
деятельности в правоохранительной сфере,
формируют в соответствии с законодательством
муниципальные органы охраны общественного
порядка, формируют и контролируют
деятельность правоохранительных комиссий
и т. д.
-
основным органом в функции которого входит
охрана общественного порядка является
милиция и поэтому выполнение органами
местного самоуправле-
ния своих задач в
данной области возможно только в тесном
взаимодействии с ней при четком разграничении
полномочий.
Теоретическая и
практическая значимость диссертационного
исследования
Материалы
диссертации могут быть использованы в
качестве основы для последующих научных
исследований, а также законотворческой
деятельности, преподавания курса
муниципального права Российской
Федерации, а также при чтении специальных
курсов на юридических факультетах высших
учебных заведений.
Апробация
результатов диссертационного исследования
Диссертация
подготовлена на кафедре конституционного
и международного права Московской академии
МВД России. Основные теоретические
положения докладывались на заседании
кафедры, использовались автором при
подготовке предложений по совершенствованию
законодательства. Ряд положений,
рассматриваемых в работе, нашел свое
отражение в выступлениях на научных
конференциях адъюнктов и соискателей МА
МВД России, в публикациях по проблеме, а
также использовались в ходе проведения
лекционных и
семинарских занятий с курсантами МА МВД РФ
по курсу «Муниципального права России».
Структура работы.
Диссертация состоит из введения, двух глав
объединяющих шесть параграфов, заключения
и списка литературы.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается
актуальность выбранной темы, состояние
научной разработанности и научная новизна,
методологические и теоретические основы,
цели и задачи диссертации, ее практическая
значимость, а также формулируются основные
положения исследования, выносимые на защиту.
Первая глава «Обеспечение
охраны общественного порядка как функция
органов местного самоуправления»
включает в себя три параграфа.
В первом параграфе исследования автор проанализировал
конституционно-правовую природу органов
местного самоуправления. В частности, говоря
о тем, что действующая Конституция и текущее
законодательство отводят местному сажзу::рзв-
лению значительную
роль в осуществлении народовластия ,
Диссертант также
отмечает, что дискуссия по вопросу о
природе органов местного самоуправления
длиться уже не одно столетие, существуют
различные точки зрения, однако мнения
ученых-юристов разделились на две основные
группы: приверженцев общественной теории
происхождения местного самоуправления и
сторонников государственной теории.
Автор уделяет
внимание реформам Александра
II второй половины XIX века, так
как вышеуказанные реформы повлекли
перемены как в структуре,
так и в компетенции
полиции.
Изменилась уездная
полиция и центральный
аппарат Министерства
внутренних дел. Так, 25 декабря 1862 года
были приняты «Временные правила об
устройстве полиции в городе и уездах губерний».
В соответствии с этими правилами были созданы
уездные полицейские управления, возглавлявшиеся
уездными исправниками. Уездные полицейские
управления состояли из объединившихся
уездной и городской полиции. Глава уездной
полиции назначался правительством.
Становые приставы выполняли полицейские
функции в станах, из которых состояли
уезды. В городах, соответственно, полицейские
функции несли городские и участковые
приставы и полицейские надзиратели. В
соответствии с положениями «Временными
правилами об уст-
14
роистве полиции в
городе и уездах губерний» сотские и
десятские, избиравшиеся из крестьян являлись
одновременно не только представителями органов
самоуправления, но и нижними чинами полиции.
Это была первая попытка использовать представителей
крестьянского самоуправления в обеспечении
охраны общественного порядка.
Однако можно
отметить, что эти полицейские реформы
желаемого результата не дали, так как
объединение двух полиций (общей и
политической) было не завершено. В то же
время использование сотских и десятских
позволило обойтись без существенного
расширения штатной численности полиции, а
также обеспечить экономию финансовых
средств государства.
Второй параграф посвящен анализу современного
содержания деятельности органов местного
самоуправления по обеспечению охраны
общественного порядка на территории
муниципального 'образования. На наш взгляд
к такой деятельности можно отнести:
-
определение совместно с начальниками территориальных
органов внутренних дел задач по охране
общественного порядка, а также
согласование текущих и перспективных
планов работы по охране общественного
порядка;
-осуществление
контроля за состоянием охраны
общественного порядка;
-внесение
в министерства, глазные управления,
управления внутренних субъектов
Российской Феде-
15
рации предложения о
назначении на должность и освобождении от
должности начальников милиции общественной
безопасности и их заместителей;
-внесение
в министерства, главные управления,
управления внутренних субъектов
Российской Федерации предложений о
реорганизации подразделений и служб
милиции общественной безопасности;
-организация
отчетов начальников милиции общественной
безопасности о состоянии охраны общественного
порядка перед населением;
-поощрение
в пределах своих полномочий либо
представление к поощрению в установленном
порядке сотрудников подразделений и служб
милиции общественной безопасности, а
также внесение предложений о применении к
ним мер дисциплинарного воздействия;
-финансирование
в установленном порядке, а также
осуществление материально-технического
обеспечение подразделений и служб милиции
общественной безопасности (не ниже
нормативов Министерства внутренних дел
Российской Федерации);
-формирование
за счет средств местных бюджетов
муниципальных органов охраны
общественного порядка не входящих в
систему МВД;
-организацию
и руководство деятельностью правоохранительных
комиссий входящих в состав органов
местного самоуправления.
При органах местного
самоуправления создана: административная
комиссия рассматривающая дела об
16
административных
правонарушениях и налагающая на виновных
административные взыскания; по делам несовершеннолетних
рассматривающая дела, связанные с
правонарушениями подростков;
наблюдательная комиссия выполняющая
функции контроля за соблюдением
законности в местах лишения свободы и др.
Эти комиссии непосредственно занимаются
вопросами обеспечения общественного
порядка на территории муниципального
образования. Деятельность правоохранительных
комиссий на наш взгляд следует рассматривать
как одну из форм деятельности органа
местного самоуправления.
Правоохранительные комиссии при.
осуществлении своих функций взаимодействуют
с органами внутренних дел. Отношения между
правоохранительными комиссиями органов
местного самоуправления и органами
внутренних дел строятся на началах
координации, т. е. согласованных действий,
направленных на успешное решение общих задач.
Значительное место в
параграфе автор уделяет зарубежному опыту.
Отмечая, что в развитых зарубежных странах
с высокой степенью децентрализации власти
(США, Германия), сложилась определенная
система позволяющая эффективно обеспечить
охрану общественного порядка. В ней
ведущее место занимает полиция города или
шерифский департамент, входящие в
структуру органов местного самоуправления
. Данные правоохранительные подразделения
выполняют как обычные полицейские функции,
17
так и реализуют
функцию социального обслуживания
населения. В российских условиях такое же
место может занять милиция общественной
безопасности.
Третий параграф
посвящен проблемам ответственности
органов местного самоуправления за состояние
общественного порядка на территории муниципального
образования. Автором отмечается, что органы
местного самоуправления для решения поставленных
задач наделяются определенными правами и
обязанностями, как следует из ст. 1 закона
России "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской
Федерации", а также несут
ответственность, как перед жителями муниципального
образования, так и перед государством.
Ответственность органов и должностных лиц
местного самоуправления перед
государством наступает в случае нарушения
ими Конституции Российской Федерации,
Уставов субъектов федерации на территории
которых они находятся, федеральных законов,
р.е-т гиональных законов, устава
муниципального образования. Органы
местного самоуправления и должностные
лица местного самоуправления несут ответственность
за осуществление отдельных государственных
полномочий в той мере, в какой эти
полномочия обеспечены соответствующими
органами государственной власти. Органы
местного самоуправления и их должностные
лица несут также административную и
уголовную ответственность за определенные
правонарушения, посягающие на
общественный порядок.
Вторая глава
диссертации посвящена анализу правового
механизма реализации полномочий органов
местного самоуправления по обеспечению
охраны общественного порядка.
В первом параграфе
автор проанализировал
полномочия органов
местного самоуправления по обеспечению
охраны общественного порядка. В данном
параграфе наше внимание обращается на то,
что возложение на органы местного
самоуправления обязанности соблюдать
основной Закон российского государства
означает, в общем, обеспечение и сохранение
на местах основ конституционного строя (российской
государственности, 'экономических,
социально-политических прав, духовной и
идеологической свободы граждан РФ) - эти
конституционные полномочия местного
самоуправления закреплены в главе первой
первого раздела Основного Закона России.
Этой же цели служит и 'конституционная
обязанность органов местного'самоуправления
по осуществлению охраны общественного
порядка. Также анализируется и разделение
полномочий по охране общественного порядка
между представительными и исполнительно-распорядительными
органами местного самоуправления.
Во втором параграфе
рассматривается проблема разграничения
полномочий органов государственной власти
и органов местного самоуправления по
обеспечению охраны общественного порядка.
19
При разграничении
полномочий органов государственной
власти и органов местного самоуправления
по обеспечению охраны общественного
порядка на наш взгляд следует говорить о
разграничении полномочий между
подразделениями МВД и органами местного
самоуправления.
Основные полномочия
по охране общественного порядка с
советских времен принадлежат органам
внутренних дел. Создание муниципальных
органов охраны общественного порядка в
соответствии с федеральным законом «Об
общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» и
наделение полномочиями сопоставимыми с
полномочиями милиции общественной
безопасности по охране общественного
порядка породило бы новые проблемы и вряд
ли решило бы основную - охрану общественного
порядка.
На наш взгляд выход
из сложившейся ситуации можно найти в
передаче части полномочий милиции
общественной безопасности органам
местного самоуправления. По мнению автора
процесс передачи полномочий органов
внутренних дел по охране общественного
порядка органам местного самоуправления
можно провести в несколько этапов путем
заключения специального договора между
органами внутренних дел и органами
местного самоуправления.
На первом этапе в
качестве эксперимента органы внутренних
дел могли 5ы передать органам местного
самоуправления полномочия по охране об-
щественного порядка
имеющие второстепенное значение, а после
решения органами местного самоуправления
финансовых, организационных и кадровых вопросов
можно уже говорить и о передаче более значимых
полномочий по охране общественного порядка.
Третий параграф посвящен организационно-правовым
формам взаимодействия органов местного
самоуправления с органами внутренних дел в
сфере обеспечения охраны общественного
порядка.
Автор отмечает, что
сегодня в России охрана общественного
порядка проводится не только государственными
правоохранительными органами. Муниципальные
органы охраны общественного порядка
реализуют функцию органов местного
самоуправления по охране общественного
порядка во взаимодействии с
соответствующими подразделениями органов
внутренних дел. В российских регионах
сложились различные формы организационно-правового
взаимодействия органов местного
самоуправления и милиции в обеспечении
охраны общественного порядка. Проведенный
анализ позволил их объединить в три основные
группы:
-
первая группа основана
на финансовом взаимодействии;
-
вторая группа основана
на административном ззаимсдействии;
-
третья группа -
непосредственное взаимодействие
муниципальных органов охраны общест-
21
венного порядка, не
входящих в систему МВД с подразделениями
милиции общественной безопасности во время
несения службы.
В заключении на
основании результатов выполненных
исследований сформулированы выводы и
предложения.