Глуходедов Алексой Александрович

ОБЕСПЕЧЕНИЕ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Специальность 12.00.02 - «конституционное право, муниципальное право»

АВТОРЕФЕРАТ

ДИССЕРТАЦИИ НА СОИСКАНИЕ УЧЕНОЙ СТЕПЕНИ КАНДИДАТА ЮРИДИЧЕСКИХ НАУК

Москва - 2001

Диссертация выполнена на кафедре конституционного и международного права Московской академии МВД Российской Федерации.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования.

Актуальность темы исследования определяется его содержанием. Местное самоуправление является одной из важнейших основ конституционного строя -это закреплено в Конституции 1993 года. Органы местного самоуправления обеспечивают самостоя­тельное решение населением вопросов местного зна­чения, как органы публичной власти наиболее при­ближенные к жителям муниципальных образований они решают вопросы связанные с хозяйственной, куль­турной жизнью муниципального образования, а так же проблемы укрепления общественного порядка на своей территории.

Закрепив в своих положениях характеристику России, как правового государства, . Конституция поставила тем самым перед обществом задачу его реального построения. Формирование правового го­сударства - это не только принятие необходимых нормативно - правовых актов, несущих новую мысль, но также и объективно длительный процесс развития правового сознания, работа государства в лице его органов, институтов, а так же органов местного самоуправления по укреплению законности к право­порядка .

В настоящее время страна переживает сложный и очень важный период. Система тотальной централи­зации постепенно уступает место новым отношениям.

С принятием Конституции 1993 г. наметились коренные изменения в организации и деятельности органов местного самоуправления. На основе Кон­ституции были приняты законы которые исходя из общих демократических принципов позволяют форми­ровать как правовую базу, так и осуществлять ак­тивную деятельность муниципальных образований по решению вопросов местного значения.

В современных условиях органы•местного само­управления должны иметь право самостоятельно оп­ределять, при помощи каких сил, средств, методов и способов решать стоящие перед ними задачи, в том числе и в правоохранительной сфере. В связи с этим исследование вопросов охраны общественного порядка органами местного самоуправления являются важной теоретической и практической задачей госу-дарствоведения.

При исследовании процессов становления мест­ного самоуправления в России, достижение постав­ленных перед ним задач в области охраны общест­венного порядка был выявлен круг проблем ожидаю­щих своего решения. В их решении необходимо ис­пользовать теоретические исследования российских и зарубежных авторов, практику осуществления ох-

раны общественного порядка органами местного са­моуправления в России и за рубежом.

Актуальность проблемы разработки вопросов обеспечения охраны общественного порядка органами местного самоуправления объясняется не только их местом в системе публичной власти, но и тем, что в последнее время возрастает их роль в разработке мер социальной и правовой защиты жителей муници­пальных образований.

Необходимо отметить, что к настоящему моменту сложилось множество форм деятельности органов ме­стного самоуправления по обеспечению охраны обще­ственного порядка. Отличаются они друг от друга по порядку образования, источникам и способам фи­нансирования указанной деятельности, осуществле­нию кадровой политики, формами и методами служеб­ной деятельности, правовым положением, результа­тами несения службы, характером взаимоотношений с другими органами, однако предметом специального исследования они еще не являлись.

Актуальность исследования проблем охраны об­щественного порядка органами местного самоуправ­ления обусловлена несколькими факторами:

во-первых - эта деятельность является относи­тельно новой для России поскольку в прошлые деся­тилетия в нашей стране фактически отсутствовала система органов местного самоуправления;

во-вторых - необходимостью повышения эффек­тивности работы органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка;

в-третьих - необходимостью разграничения пол­номочий органов местного самоуправления и органов государственной власти в сфере охраны обществен­ного порядка;

в-четвертых - необходимостью разработки раз­личных форм ответственности органов местного са­моуправления перед населением за состояние обще­ственного порядка на территории муниципального образования;

Эти факторы свидетельствуют не только об ак­туальности, но и о необходимости проведения уг­лубленных всесторонних исследований проблем, свя­занных с обеспечением охраны общественного поряд­ка органами местного самоуправления.

Цели и заддчи исследования

Целью диссертации является изучение дея­тельности органов местного самоуправления в сфере обеспечения охраны общественного порядка и разра­ботка конкретных практических предложений по со­вершенствованию эффективности их работы.

В рамках поставленной цели проведения дис­сертационного исследования выделяются следующие основные задачи:

проанализировать процесс формирования сис­темы обеспечения охраны общественного по­рядка органами местного самоуправления; изучить и обобщить опыт деятельности орга­нов местного самоуправления а сфере обес­печения охраны общественного порядка в до­революционной России, опыт Советов народ­ных депутатов, а также зарубежную практи­ку;

исследовать развитие форм непосредственной и представительной демократии местного са­моуправления и их полномочий а сфере обес­печения охраны общественного порядка/­выработать предложения по совершенствова­нию конституционно-правовых основ деятель­ности органов местного самоуправления в сфере обеспечения охраны общественного по­рядка .

Степень разработанности темы и kdvt источни-

ков

В своей работе диссертант опирался на труды отечественных и зарубежных ученых-юристов, кото­рые исследовали институт органов местного само­управления . Среди них труды дореволюционных рос-

сийских ученых: Васильчикова А. И., Градоаског.о А. Д., Беэобразова В. П., Коркунова Н. М., Лешко-ва В. Н. и т. д.

При работе над диссертацией был использован обширный теоретический материал таких современных российских ученых, как: Авзкьяна С. А., Воботова С. В., Дмитриева Ю. А./ Коренева А. П., Курицина В. М., Кутафина О. Е., Комарова В. В., Кабышева В. Т,, Кирова В. Ц., Новоселова В. И., Лучина В. О., Матузова Н. И., Солдатова А. С., Таболина В, И., Тихомирова Ю. А., Хаманевой Н. Ю., Фадеева В, И., Шихова Е. Ю., Шугриной Е. С.,,ЭОзеева Б. С.и др.

В ходе проведения исследования были проан'али-" зированы диссертационные и публицистические ма­териалы, законодательство России и зарубежных стран.

Предметрм^^д_иссертационного^1сследования явля­ются теоретические и практические вопросы разви­тия деятельности органов местного самоуправления з сфере обеспечения охраны общественного порядка в Российской Федерации.

Методологическая основаисследования Методологической основой исследования являет­ся общенаучный диалектический метод познания и

вытекающие из него частнонаучные методы: систем­но-структурный, конкретно-социологический, фор­мально-юридический, лингвистический и др. Их при­менение позволило диссертанту исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимости, их целостно­сти и всесторонности.

Эмпирическую базу работы составляют: законо­дательные акты Российской Федерации и ее субъек­тов, нормативные акты и другие решения органов местного самоуправления, а так же материалы прак­тической деятельности правоохранительных органов, касающиеся обеспечения охраны общественного по­рядка органами местного самоуправления.

Научная новизна работы. Представленное дис­сертационное исследование является одной из пер­вых работ, в которой отражена попытка проанализи­ровать современные проблемы органов местного са­моуправления в сфере обеспечения охраны общест­венного порядка. В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы новые теоретические положения, практические выводы, предложение и ре­комендации, которые и выносятся на защиту:

- в настоящее время, функционирование органов местного самоуправления, в правоохранительной сфере представляет собой преимущественно дея-

10

тельность по организации обеспечения охраны обще­ственного порядка;

- ответственность за состояние общественного порядка органы местного самоуправления несут не­посредственно перед жителями муниципального обра­зования;

- должностные лица местного самоуправления несут ответственность как перед населением муни­ципального образования за ненадлежащее выполне­ние своих обязанностей, так и перед государством лично. Они несут административную, уголовную от­ветственность за правонарушения, посягающие на общественный порядок;

- активная роль органов местного самоуправ­ления в сфере охраны общественного порядка, про­является в том, что они координируют деятель­ность негосударственных правоохранительных орга­нов, создают необходимые условия для более ре­зультативной деятельности в правоохранительной сфере, формируют в соответствии с законодательст­вом муниципальные органы охраны общественного по­рядка, формируют и контролируют деятельность пра­воохранительных комиссий и т. д.

- основным органом в функции которого входит охрана общественного порядка является милиция и поэтому выполнение органами местного самоуправле-

ния своих задач в данной области возможно только в тесном взаимодействии с ней при четком разгра­ничении полномочий.

Теоретическая и практическая значимость дис­сертационного исследования

Материалы диссертации могут быть использованы в качестве основы для последующих научных иссле­дований, а также законотворческой деятельности, преподавания курса муниципального права Россий­ской Федерации, а также при чтении специальных курсов на юридических факультетах высших учебных заведений.

Апробация результатов диссертационного иссле­дования

Диссертация подготовлена на кафедре конститу­ционного и международного права Московской акаде­мии МВД России. Основные теоретические положения докладывались на заседании кафедры, использова­лись автором при подготовке предложений по совер­шенствованию законодательства. Ряд положений, рассматриваемых в работе, нашел свое отражение в выступлениях на научных конференциях адъюнктов и соискателей МА МВД России, в публикациях по про­блеме, а также использовались в ходе проведения

лекционных и семинарских занятий с курсантами МА МВД РФ по курсу «Муниципального права России».

Структура работы. Диссертация состоит из вве­дения, двух глав объединяющих шесть параграфов, заключения и списка литературы.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность вы­бранной темы, состояние научной разработанности и научная новизна, методологические и теоретиче­ские основы, цели и задачи диссертации, ее прак­тическая значимость, а также формулируются ос­новные положения исследования, выносимые на за­щиту.

Первая глава «Обеспечение охраны обществен­ного порядка как функция органов местного само­управления» включает в себя три параграфа.

В первом параграфе исследования автор про­анализировал конституционно-правовую природу ор­ганов местного самоуправления. В частности, го­воря о тем, что действующая Конституция и теку­щее законодательство отводят местному сажзу::рзв-

лению значительную роль в осуществлении народо­властия ,

Диссертант также отмечает, что дискуссия по вопросу о природе органов местного самоуправле­ния длиться уже не одно столетие, существуют различные точки зрения, однако мнения ученых-юристов разделились на две основные группы: при­верженцев общественной теории происхождения ме­стного самоуправления и сторонников государст­венной теории.

Автор уделяет внимание реформам Александра

II второй половины XIX века, так как вышеуказан­ные реформы повлекли перемены как в структуре,

так и в компетенции полиции.

Изменилась уездная полиция и центральный

аппарат Министерства внутренних дел. Так, 25 де­кабря 1862 года были приняты «Временные правила об устройстве полиции в городе и уездах губер­ний». В соответствии с этими правилами были соз­даны уездные полицейские управления, возглавляв­шиеся уездными исправниками. Уездные полицейские управления состояли из объединившихся уездной и городской полиции. Глава уездной полиции назна­чался правительством. Становые приставы выполня­ли полицейские функции в станах, из которых со­стояли уезды. В городах, соответственно, поли­цейские функции несли городские и участковые приставы и полицейские надзиратели. В соответст­вии с положениями «Временными правилами об уст-

14

роистве полиции в городе и уездах губерний» сот­ские и десятские, избиравшиеся из крестьян явля­лись одновременно не только представителями ор­ганов самоуправления, но и нижними чинами поли­ции. Это была первая попытка использовать пред­ставителей крестьянского самоуправления в обес­печении охраны общественного порядка.

Однако можно отметить, что эти полицейские реформы желаемого результата не дали, так как объединение двух полиций (общей и политической) было не завершено. В то же время использование сотских и десятских позволило обойтись без суще­ственного расширения штатной численности поли­ции, а также обеспечить экономию финансовых средств государства.

Второй параграф посвящен анализу современного содержания деятельности органов местного само­управления по обеспечению охраны общественного порядка на территории муниципального 'образования. На наш взгляд к такой деятельности можно отнести:

- определение совместно с начальниками терри­ториальных органов внутренних дел задач по охране общественного порядка, а также согласование те­кущих и перспективных планов работы по охране об­щественного порядка;

-осуществление контроля за состоянием охраны общественного порядка;

-внесение в министерства, глазные управления, управления внутренних субъектов Российской Феде-

15

рации предложения о назначении на должность и ос­вобождении от должности начальников милиции обще­ственной безопасности и их заместителей;

-внесение в министерства, главные управления, управления внутренних субъектов Российской Феде­рации предложений о реорганизации подразделений и служб милиции общественной безопасности;

-организация отчетов начальников милиции об­щественной безопасности о состоянии охраны обще­ственного порядка перед населением;

-поощрение в пределах своих полномочий либо представление к поощрению в установленном порядке сотрудников подразделений и служб милиции общест­венной безопасности, а также внесение предложений о применении к ним мер дисциплинарного воздейст­вия;

-финансирование в установленном порядке, а также осуществление материально-технического обеспечение подразделений и служб милиции общест­венной безопасности (не ниже нормативов Министер­ства внутренних дел Российской Федерации);

-формирование за счет средств местных бюдже­тов муниципальных органов охраны общественного порядка не входящих в систему МВД;

-организацию и руководство деятельностью пра­воохранительных комиссий входящих в состав орга­нов местного самоуправления.

При органах местного самоуправления создана: административная комиссия рассматривающая дела об

16

административных правонарушениях и налагающая на виновных административные взыскания; по делам не­совершеннолетних рассматривающая дела, связанные с правонарушениями подростков; наблюдательная ко­миссия выполняющая функции контроля за соблюдени­ем законности в местах лишения свободы и др. Эти комиссии непосредственно занимаются вопросами обеспечения общественного порядка на территории муниципального образования. Деятельность правоох­ранительных комиссий на наш взгляд следует рас­сматривать как одну из форм деятельности органа местного самоуправления. Правоохранительные ко­миссии при. осуществлении своих функций взаимодей­ствуют с органами внутренних дел. Отношения между правоохранительными комиссиями органов местного самоуправления и органами внутренних дел строятся на началах координации, т. е. согласованных дей­ствий, направленных на успешное решение общих за­дач.

Значительное место в параграфе автор уделяет зарубежному опыту. Отмечая, что в развитых зару­бежных странах с высокой степенью децентрализа­ции власти (США, Германия), сложилась определен­ная система позволяющая эффективно обеспечить ох­рану общественного порядка. В ней ведущее место занимает полиция города или шерифский департа­мент, входящие в структуру органов местного са­моуправления . Данные правоохранительные подразде­ления выполняют как обычные полицейские функции,

17

так и реализуют функцию социального обслуживания населения. В российских условиях такое же место может занять милиция общественной безопасности.

Третий параграф посвящен проблемам ответст­венности органов местного самоуправления за со­стояние общественного порядка на территории муни­ципального образования. Автором отмечается, что органы местного самоуправления для решения по­ставленных задач наделяются определенными правами и обязанностями, как следует из ст. 1 закона Рос­сии "Об общих принципах организации местного са­моуправления в Российской Федерации", а также несут ответственность, как перед жителями муници­пального образования, так и перед государством. Ответственность органов и должностных лиц местно­го самоуправления перед государством наступает в случае нарушения ими Конституции Российской Феде­рации, Уставов субъектов федерации на территории которых они находятся, федеральных законов, р.е-т гиональных законов, устава муниципального образо­вания. Органы местного самоуправления и должност­ные лица местного самоуправления несут ответст­венность за осуществление отдельных государствен­ных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государст­венной власти. Органы местного самоуправления и их должностные лица несут также административную и уголовную ответственность за определенные пра­вонарушения, посягающие на общественный порядок.

Вторая глава диссертации посвящена анализу правового механизма реализации полномочий орга­нов местного самоуправления по обеспечению охра­ны общественного порядка.

В первом параграфе автор проанализировал

полномочия органов местного самоуправления по обеспечению охраны общественного порядка. В дан­ном параграфе наше внимание обращается на то, что возложение на органы местного самоуправления обязанности соблюдать основной Закон российского государства означает, в общем, обеспечение и со­хранение на местах основ конституционного строя (российской государственности, 'экономических, социально-политических прав, духовной и идеоло­гической свободы граждан РФ) - эти конституцион­ные полномочия местного самоуправления закрепле­ны в главе первой первого раздела Основного За­кона России. Этой же цели служит и 'конституцион­ная обязанность органов местного'самоуправления по осуществлению охраны общественного порядка. Также анализируется и разделение полномочий по охране общественного порядка между представи­тельными и исполнительно-распорядительными орга­нами местного самоуправления.

Во втором параграфе рассматривается проблема разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления по обеспечению охраны общественного порядка.

19

При разграничении полномочий органов государ­ственной власти и органов местного самоуправления по обеспечению охраны общественного порядка на наш взгляд следует говорить о разграничении пол­номочий между подразделениями МВД и органами местного самоуправления.

Основные полномочия по охране общественного порядка с советских времен принадлежат органам внутренних дел. Создание муниципальных органов охраны общественного порядка в соответствии с фе­деральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и наделение полномочиями сопоставимыми с полномо­чиями милиции общественной безопасности по охране общественного порядка породило бы новые проблемы и вряд ли решило бы основную - охрану обществен­ного порядка.

На наш взгляд выход из сложившейся ситуации можно найти в передаче части полномочий милиции общественной безопасности органам местного само­управления. По мнению автора процесс передачи полномочий органов внутренних дел по охране обще­ственного порядка органам местного самоуправления можно провести в несколько этапов путем заключе­ния специального договора между органами внутрен­них дел и органами местного самоуправления.

На первом этапе в качестве эксперимента органы внутренних дел могли 5ы передать органам местного самоуправления полномочия по охране об-

щественного порядка имеющие второстепенное значе­ние, а после решения органами местного самоуправ­ления финансовых, организационных и кадровых во­просов можно уже говорить и о передаче более зна­чимых полномочий по охране общественного порядка.

Третий параграф посвящен организационно-правовым формам взаимодействия органов местного самоуправления с органами внутренних дел в сфере обеспечения охраны общественного порядка.

Автор отмечает, что сегодня в России охрана общественного порядка проводится не только госу­дарственными правоохранительными органами. Муни­ципальные органы охраны общественного порядка реализуют функцию органов местного самоуправления по охране общественного порядка во взаимодействии с соответствующими подразделениями органов внут­ренних дел. В российских регионах сложились раз­личные формы организационно-правового взаимодей­ствия органов местного самоуправления и милиции в обеспечении охраны общественного порядка. Прове­денный анализ позволил их объединить в три ос­новные группы:

- первая группа основана на финансовом взаи­модействии;

- вторая группа основана на административном ззаимсдействии;

- третья группа - непосредственное взаимодей­ствие муниципальных органов охраны общест-

21

венного порядка, не входящих в систему МВД с подразделениями милиции общественной безопасности во время несения службы.

В заключении на основании результатов выпол­ненных исследований сформулированы выводы и предложения.