ИВАЙЛОВСКИИ ДМИТРИЙ АЛЕКСАНДРОВИЧ

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС РЕСПУБЛИКИ БУРЯТИЯ И ПУТИ ЕГО

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

Специальность 12.00.02- конституционное право;

муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва - 2001

Работа выполнена на кафедре государственного управления и права Института государственного управления МГИМО (У) МИД России

 

 

 

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Акггуальность темы. За последнее десятилетие в России произошли пере­мены, коренным образом изменившие общественное и государственное устрой­ство страны. Россия провозгласила себя федеративным, правовым государством с республиканской формой правления. Опыт демократических преобразований показал, что только «сильное, эффективное и демократическое государство» в состоянии разрешить общие проблемы и обеспечить общие блага, сохранив при этом в государстве порядок. Федерализм как одна из форм государственного устройства и разделения государственной власти по вертикали выступает как средство сплочения, объединения и совместного решения экономических, по­литических, социальных и иных проблем.

В настоящее время государственность России переживает период ради­кальных реформ. Реформируется система федеральных и региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Идет поиск фор­мирования устойчивых федеративных отношений. Как отметил Президент Рос­сийской Федерации В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию Россий­ской Федерации: «У нас до сих пор не выстроено эффективное взаимодействие между разными уровнями власти....еще нет полноценного федеративного госу­дарства»2. Все это оказывает глубокое влияние на взаимоотношения Россий­ской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образова­ний.

Республика Бурятия как субъект Российской Федерации, в отличие - от других субъектов, кроме республик, является государством в составе Россий­ской Федерации, обладает всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации находятся в ве­дении федеральных органов государственной власти.

1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 2000 года «Государство Россия. Путь к эффективному государству". - М.. 2000. С. 10. : См. там же. С. 24, 25-26.

Многообразие и сложность происходящих в Республике социально-экономических и политических перемен, их противоречивость, низкая эффек­тивность разрешения проблем определили необходимость теоретико-методологического осмысления перспектив развития Республики, пути совер­шенствования её конституционно-правового статуса. Особую практическую значимость при этом приобретает: эффективность реализации особенностей конституционно-правового статуса Республики, таких как государственность, наличие конституционно-правовой системы; выработка научно обоснованных правовых актов; преодоление негативных последствий разрушенных межре­гиональных связей. В целом, все это должно способствовать развитию взаимо­отношений субъекта Российской Федерации и федерального Центра, а в конеч­ном итоге усилению участия Республики в укреплении целостности и единства Российской Федерации,

Этими обстоятельствами объясняются выбор темы исследования, его со­держание и рамки, привлекаемые нормативные и литературные источники, ход размышлений и предполагаемые выводы.

Степень разработанности темы исследования.

Проблематика конституционно-правового статуса республик-государств в составе Российской Федерации в различных вариациях, будь то исследование ценностей российского федерализма или перспектив развития федеративных отношений, привлекает внимание многих исследователей.

Значительный вклад в осмысление данных проблем внесли российские ученые Р.Г. Абдулатипов, А.А. Аринин, Г.В. Атаманчук, М.В. Баглай, Л.Ф. Болтенкова, М.Н. Губогло, Ю.А. Дмитриев, Р.В. Енгибарян, И.П. Ильинский, Л.М. Карапетян, В.А. Кряжков, Б.С. Крылов, А.И. Лепешкин, Л.Н. Морозова, В.Б. Пастухов, В.А. Прокошин, Э.В.Тадевосян, Ю.А. Тихомиров, М.Х. Фарук-шин, И.А. Умнова, В.Е. Чиркин, С.М. Шахрай, Б.С. Эбзеев и многие другие3.

1 Абдулатипов Р.Г. Парадоксы суверенитета. - М., 1995; Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализ­ма. - М., 1995; Пастухов В.Е. Новый федерализм для России: ннстнтуалиэация свободы // Полис. - 1994. - Кэ 3; Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций-. - М.. 1997, с. 410; Чиркин В.Е. Современ-

Многие теоретические положения, сформулированные исследователями, легли в основу объяснения процессов формирования российской государствен­ности, сущности государственно-территориального устройства России: федера­тивные государства основываются и способны функционировать только при отлаженной системе разграничения полномочий, урегулированных обществен­ных отношений Федерации с ее субъектами, гарантирующих отсутствие кон­фликтов.

Острые споры исследователей вызывает принцип национально-территориального образования отдельных субъектов Российской Федерации. За переход к культурно-национальной автономии от автономии территориальной, за отказ от национального фактора как основы Федерации высказываются В. Печенев, А.И. Вдовин, А.А. Уваров . Другие исследователи - Э.В. Тадевосян, Н.П. Медведев, Н.А. Михалева, М.Х. Фарукшин, И.А. Умнова, И.П. Ильинский - оценивают такие предложения как «фактический возврат к унитаризму под

ное федеративное государство: Учебное пособие. М. 1997, с. 128;Карапетян Л.М. Федерализм и права народов: Курс лекций- М. 1999, с. 112; Шахрай С.М Роль договорных процессов в укреплении и развитии российского федерализма // Федерализм власти и власть федерализма. Отв. ред. Губогло М.Н, М., 1997, с. 149-165; Морозо­ва Л.Н. Проблемы современной российской го су дарствен ноет и: Учебное пособие М., 1998, с. 256; Тадевосян Э.В. Российский федерализм и современный национально-государственны И нигилизм // Государство н право. (996, № 10. с. 3-14; Тихомиров Ю.А. Конституционное законодательство России. М., 1999, с. 382; Кряжков В.А. Проблемы становления конституционной юстиции субъектов Российской Федерации // Государство и пра­во. 2000, № 5, с. 99-102; Аринин А.А, К новой стратегии развития России: федерализм н гражданское общество. М.. 2000, с. 284; Умнова И.А. Конституционные основы современного Российского федерализма. М., 1998.; Лепешки» А.И. Советский федерализм. /Теория н практика/. М., 1997; Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России, М., 1992-1993. кн. 1-3; Марченко Г.В. Уроки и проблемы становле­ния российского федерализма. М., 1999; Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. М., 1999; Валентей А.И. Федерализм: российская история и российская реальность. М., 1998; Гаджиев К.С. Введение f политическую науку. М., 2000; Енгибарян Р.В„ Краснов Ю.К. Теория государства и права. М., 1999; Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. Конституционное право, Учебник для вузов. М., 2000; Иванов В.Н., Яровой О.А. Российский федерализм: становление и развитие. М., 2000; Ковешннков Е.М. Конституционное право Российской Федерации. Курс лекций. М, 1998; Козлова Е.И., Кутафий О.Е. Конституционное право России. Учебник. М., 1998; Меркулов А.А. Канадский федерализм. Теория и практика. М., 1998; Колосова A.M. Кон­ституционная ответственность в Российской Федерации: ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушения конституционного законодательства Российской Федерации. М., 2000; Лексин В.И., Швецов Л.А. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования терри­ториального развития. М., 2000; Мнацаканян М.О. Этносошюлогня нации, национальная психология и межна­циональные конфликты. М., 199В; Потапов Л.В. Бурятия: самоопределение региональной экономики. М„ 2000; Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия н зарубежный опыт. М., 1998; Тадеёосян Э.В. О моделировании в теории федерализма и проблеме асимметричны); федераций // Государство и право, 1997, № 12; Ronald L. Watts Contemporary Views on Federalism in: Evaluating Federal Sysiems. Ed. Bertus De Villers. Martin, NijhofF Publishers, The Netherlanls. 1998.

4 Вдовин А.И. Особенности зтнополитнческия отношений и формирование новой государственности России. -М., 1993; Печенев В. Русские а России // Этнополис. - 1993. - № 2; Уваров А.А. Новое устройство Российской Федерации <'•' Государство и право. - 1992. • № 8.

мифическим покрывалом федерализма». По их мнению, национально-территориальный принцип как один из принципов, наряду с общетерритори­альным, в основе государственности Российской Федерации необходим для обеспечения прав народов, живущих в России .

Не ослабевает интерес к проблемам различия конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, в том числе республик в составе России и в настоящее время, растет число новых публикаций, исследований, отражающих в той или иной степени данную тему , осмысливаются пути пре­одоления неравноправия субъектов Российской Федерации, Вместе с тем, не­смотря на такое внимание, в научной разработанности нуждаются такие важ­ные проблемы для Российской Федерации, как теоретико-методологические основы конституционно-правового статуса республик-государств, понятие го­сударственности республик в составе Российской Федерации и их преемствен­ности, специфика и пути совершенствования (укрепления) конституционно-правового статуса республик в составе Российской Федерации на современном этапе.

Названные или сопряженные проблемы взаимосвязаны и представляют сложный комплекс социально-экономических, политических и культурных за­дач, затрагивающих идеи, признаки и принципы федерализма. В этой связи на-

Ильинский И.П. и др. Новое федеративное устройство России // Этнополис. - 1993. • № 1; Медведев Н.П, На­циональная политика России. От унитаризма к федерализму, М„ 1993; Тадевосян Э.В, Российский федерализм и современный национальный государственный нигилизм // Государство и право. - 1996. - № 10; Фарукшин М.Х. Суверенитет в системе федерализма // Научный Татарстан. - 1995. - № 1.

6 Михальчук И.Ф. Конституционно-правовой статус органов государственной власти и местного самоуправле­ния в республике Саха (Якутия) - субъекте РФ. Автореферат диссертации кандидата юридических наук, М., 2000; Енгибарян В.Р. Федерализм в современном мире: Правовой статус и основные черты. Диссертация кан­дидата юридических наук, М., 1999; Бабурин С.Н. Территория государства: Теоретико-правовые проблемы. Диссертация доктора юридических наук, М., 1998; Кочетков А.А. Проблемы соотношения конституций рес­публик в составе РФ с конституцией России. Диссертация кандидата юридических наук, М. 1999; Шарандин Ю.А. Конституционно-правовые основы законотворчества субъектов Российской Федерации (на примере горо­да Москвы). Автореферат диссертации кандидата юридических наук, М., 2000; Вавилов С.В. Конституционно-правовое развитие Российского федерализма. Автореферат диссертации кандидата юридический наук, М., 2000; Краснов Ю.К. Российская государственность: генезис, эволюция институтов, проблемы модернизации. Авто­реферат диссертации доктора юридических наук, М., 2000; Курашвилн К.Т. Федеративная организация Россий­ского государства. - М., 2000; Чиркин В.Е. Государственная власть субъекта Федерации // Государство и право. - 2000, - № 10; Рыжков В.А. Странная Федерация: Проблемы и перспективы развития федерализма в России// Лолитня - 1999-2000. - № 4; Крылов Б.С. Российский федерализм - гарантия демократии и прав человека//

личие напряженности (вооруженного конфликта) в Чечне подтверждает необ­ходимость изучения конституционно-правового статуса республик - государств на современном этапе федеративных отношений в Российской Федерации, а также осмысление степени влияния основных признаков федерализма в рес­публиках-государствах на укрепление единства и целостности Российской Фе­дерации, таких как конституционное разграничение компетенции между субъ­ектами и федеральным Центром; добровольность объединения государств и подобных образований в единое государство; понятие федеральной конститу­ции и конституций субъектов Федерации; конституционно-правовые разграни­чения суверенитета Федерации и суверенности её субъектов; общие территория и гражданство.

Объектом исследования является правовое положение субъектов Фе­дерации (правосубъектность, конституционно-правовой статус, компетенция политике-территориальных образований и отношения с федеральными органа­ми государственной власти), сложившееся в процессе правового урегулирова­ния взаимоотношений Российской Федерации и её субъектов, на принципах федерализма и равноправия статуса субъектов Федерации.

Предметом исследования является анализ состояния конституционно-правового статуса Республики Бурятия в плане сравнительного конституцион­ного исследования статуса республик и других субъектов Российской Федера­ции, а также путей его совершенствования на современном этапе.

При этом автор исходит из той точки зрения, что российское государст­во - многонациональное государство, имеющее свои традиции и особенности в государственно-территориальном устройстве. Полемика при противопоставле­нии двух концепций государственно-территориального устройства на нацио­нально-территориальной и государственно-территориальной основах вызывает напряженность в межнациональных отношениях, проявление правового, эко-

Журнал Российского права. - 2000. - №1; Кондрашов А.А. Конституцией но-правовая ответственность субъек­тов Федерации: вопросы теории и проблемы реализации // Журнал Российского права. — 2000. - №2.

номического сепаратизма, снижение уровня конституционной ответственности за состояние и укрепление единства Российской Федерации.

Цели и задачи исследования. На основе исследования существующих доктрин федерализма, особенностей возникновения, функционирования и раз­вития российской модели федерализма и соответствующего ее нормативно-правового регулирования, роли и места субъекта Федерации в современной системе властных отношений, а также сложившейся практики правового регу­лирования федеративных отношений автор диссертации ставит своей целью выработать научно обоснованные рекомендации, касающиеся путей совершен­ствования взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов через укре­пление конституционно-правового статуса республик-государств на современ­ном этапе на примере Республики Бурятия. Автор диссертации стремится опре­делить перспективы развития конституционно-правового статуса Республики Бурятия.

В ходе исследования автор особое внимание уделяет следующим основ­ным блокам проблем:

теоретико-методологическим основам исследования конституцион­но-правового статуса Республики Бурятия;

конкретному анализу конституционно-правового статуса Республи­ки Бурятия в условиях современных федеративных отношений в Российской Федерации;

раскрытию правового механизма формирования конституционно-правового статуса Республики Бурятия и реализации принципа равноправности субъектов Российской Федерации;

изучению федерального законодательства по вопросам, связанным со статусом республик субъектов Российской Федерации и с взаимоотноше­ниями Российской Федерации и ее субъектов;

анализу взаимообусловленности процесса формирования конститу­ционно-правового статуса Республики Бурятия и федеральных отношений в Российской Федерации;

определению направлений и выработке предложений по совершен­ствованию конституционно-правового статуса Республики Бурятия, установле­нию основополагающих факторов, которые гарантируют укрепление федера­тивных отношений и сохранение целостности Российской Федераций.

Источники информации. Использованные в диссертации различные типы и виды источников информации анализировались на основе методов ряда наук- правоведения, истории, социологии, философии. Совокупность источни­ков информации, использованных в данном исследовании, соответствует его целям и задачам, отвечает требованиям полноты и репрезентативности и досто­верности.

В целом всю совокупность документов и источников можно разделить на четыре группы. Первую из них составляют официальные государственно-правовые документы Российской Федерации, ее субъектов7. Вторая и третья группы источников - это исследования ученых, посвященные проблемам феде­рализма, общим вопросам теории возникновения государства и права, анализу общих закономерностей и тенденций развития государственности, развитию основ конституционного строя в России и реформированию современного Рос­сийского государства. Четвертая группа источников - материалы средств мас­совой информации .

7 Конституция Российской Федерации. М, !993; Федеративный Договор. Документы. Комментарии. М., 3994; Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. М., 1994-2000; Новые законы и норма­тивные акты // Приложение к «Российской газете» 1999, 2000; Сборник постановлений Правительства Россий­ской Федерации, М., 2000; Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации, М-, 1996-2000; Феде­ральное Собрание. Сборник федеральных конституционных законов и федеральных законов, М., 1996-2000; Государственная Дума. Постановления и другие документы, М., 1996-2000; Конституции республик в составе Российской Федерации. М., 1995, вып. № 1; Новые законодательные акты Бурятской ССР. Улан-Удэ. 1991, вып. № 1: Ведомости Народного Хурала Республики Бурятия. Улан-Удэ, ! 999, № I -2; Конституция Республики Бу­рятия от 22 февраля ! 994 г. Улан-Удэ, 1994.

Российский региональный бюллетень 1999. Т 1 №№ 18-20, Т 2 №№ 1-7; Российская газета 1999. 4 июня, 20 июли; Российские вести 2000. 16 февраля, 5 мая, 26 августа; Независимая газета 2000. 29 сентября, 14 нюня, 19 июля, 30 августа, 1 сентября, 28 октября, 7 ноября.

10

Методологическую основу диссертации составляют современные ме­тоды познания и теоретического описания общественных явлений, в частности государственных и правовых.

Большое значение для раскрытия темы имел системный подход, при ко­тором становление и развитие российского федерализма как одной из основ го­сударственного устройства рассматривается в процессе функционирования и взаимодействия государства и общества с учетом национального аспекта, влия­ния преемственности государственности на обеспечение целостности и укреп­ление единства Российской Федерации. Системный подход позволяет показать генезис, правовой статус и проблемы становления и развития республик-государств субъектов Российской Федерации как результат изменяющейся сис­темы общественных отношений в целом, борьбы различных тенденций и поли­тических сил в российском обществе. Поскольку в работе проводится право-ведческий анализ, и рассматриваются, прежде всего, институциональные и пра­вовые аспекты совершенствования государственного устройства через призму конституционно-правового статуса республики в составе Российской Федера­ции, были использованы и другие исследовательские методы, в частности по­литологический, социологический, сравнительно-правовой.

На выбор методологических и теоретических подходов исследования, выработку собственного концептуального основания во многом повлияли тру­ды известных отечественных и зарубежных ученых по вопросам федерализма, конституционного права, теории и истории права и государства, государствен­ного управления, межнациональных отношений.

Научная новизна исследования. Конституционно-правовой статус республики-государства субъекта Российской Федерации в комплексе с ключе­выми проблемами развития отдельных институтов государственности респуб­лики, их генезиса и эволюции с учетом внедрения института конституционной ответственности; правовой механизм регулирования общественных отношений

11

Федерации с её субъектами вплоть до федерального вмешательства как предмет юридического исследования рассматриваются впервые.

Новизна выносимых на защиту положений и основных результатов исследования заключается в следующем:

- обосновано положение о объективной необходимости обеспечения приоритета Конституции РФ и федерального законодательства, подчинения им договорной практики субъектов РФ, а также самостоятельности действий субъектов Федерации по их исключительной компетенции, чему в основном соответствует конституционно-правовой статус Республики Бурятия;

- показано что, Республика Бурятия, как и другие республики в составе РФ имеят, свои особенности, обусловленные историческими традициями, политической культурой, наличием соответствующей преемственности своей государственности, в ходе своего развития создала самостоятельную конституционно-правовую систему, являющейся составной частью конституционно-правовой системы России и что, совершенствование конституционно-правовой системы Республики Бурятия является составной частью процесса модернизации российской государственности;

- доказывается переходный характер конституционной модели Республики Бурятия имеет, что является проявлением поиска оптимальной структуры государственно-территориального устройства Российской Федерации, неоднородности территориального расселения её населения, различий в реальном правовом статусе субъектов Федерации;

12

- обосновывается что, конституционно-правовой статус Республики Бурятия накладывает на республику большую ответственность за соблюдение и сохранение равноправия всех проживающих на её территории граждан, за поддержание их уровня жизни в соответствии с государственными социальными стандартами;

- аргументируется положение что, при всех издержках переходного периода, Республика Бурятия представляет собой синтез ряда ценных результатов российского опыта федеративного государственного строительства, гармонично сочетающий в себе исторические и современные реалии;

- обосновывается что, правовая база взаимоотношений РФ и ее субъектов нуждается в серьезном улучшении, о чем свидетельствует многочисленные коллизии в деятельности органов федеральной власти и органов власти республики. Практическая значимость исследования. Ряд выводов и предложений по укреплению конституционно-правового статуса Республики Бурятия реализованы в Законе Республики Бурятия «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Бурятия» № 526-П от 26 декабря 2000 года.

Положения и выводы исследования могут быть использованы в разработке учебно-методических программ по изучению взаимоотношений органов государственной власти субъектов с органами местного самоуправления, взаимодействия Конституционного Суда с законодательным (представительным) органом власти субъекта как по охране Конституции республики (как предупреждения конституционного правонарушения), так и по её защите, на факуль -

13

тетах учебных заведений страны, где изучаются юридические дисциплины, а также в практической работе органов государственной власти и управления субъектов Российской Федерации.

Апробация диссертации. Ключевые положения и выводы исследова­ния прошли апробацию в публикациях соискателя в научных изданиях, бро­шюрах, материалах научно-практической конференции «Совершенствование кадровой политики органов местного самоуправления Республики Бурятия» (Улан-Удэ, 31 сентября - 3 октября 1999 года), в ходе обсуждения и рекомен­дации к защите на кафедре государственного управления и права Института го­сударственного управления МГИМО (У) МИД России.

Структура диссертации.

Цели и задачи исследования определили следующую структуру. Глава 1. Теоретико-методологические основы исследования конституци­онно-правового статуса Республики Бурятия.

Глава 2. Конституционно-правовой статус Республики Бурятия и его осо­бенности.

Глава 3. Пути дальнейшего совершенствования конституционно-правового статуса Республики Бурятия на современном этапе.

Основное содержание диссертации.

Во введении говорится об актуальности проблемы, показывается сте­пень ее разработанности, определены цели и задачи исследования, его предмет, научная новизна и практическая значимость.

В первой главе «Теоретико-методолфгические основы исследования конституционно-правового статуса Республики Бурятия» на основе изучения законодательных актов и других нормативно-правовых документов, научных трудов по вопросам государственного строительства, федерализма раскрыва­ются генезис и эволюция конституционно-правового статуса республики, осо­бенности этого процесса, а также различные точки зрения по этой проблемати­ке, в том числе о том, что «... в России федеративные отношения не достроены

14

и не развиты. Региональная самостоятельность часто трактуется, как санкция на дезорганизацию государства ... власти некоторых субъектов Федерации начали испытывать прочность центральной власти» .

Первое^ Проблема федерализма в России возникла после Октябрьской революции 1917 года, начиная с Декларации прав трудящихся и эксплуатируе­мого народа от 12 января 1918 г. - «Советская Российская Республика учрежда­ется на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик»'0 - и Конституции РСФСР (июль 1938 г.) - «... авто­номные союзы входят на началах федерации в РСФСР»11.

К вопросу объяснения природы автономных республик подходы совет­ской науки были неоднозначными, как до Конституции РСФСР 1978 года, так и после ее вступления в силу. Одни полагали, что автономная республика есть государство, но никоим образом не суверенное , другие считали, что АССР яв­ляется государством, но со специфическим суверенитетом13, третья группа ав­торов исходила из того, что автономная республика есть суверенное государст­во14. Еще одна группа исследователей исходила из того, что автономная рес­публика не была государством, а рассматривалась ими как самоуправление15.

Автономная республика как политический институт олицетворяла при­знание государственности народов России и выступала формой их государст­венной жизни. Установление характера автономной республики как государст­ва складывалось из рассмотрения ее как национального государства, с учетом статуса автономной республики и особенностей ее государственной власти. Вместе с тем, автономная республика называлась по имени той или иной нации.

9 См. подробнее Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. Государство Россия. Путь к федеративному государству. М., 2000, с. 24-26.

10 Декреты Советской власти. Т.!-25 октября 1917 г.- 16 марта 1918г., М., 1957, с. 34!.

u Съезды Советов в документах. 1917-1922 гг., т. 1,М., 1959, С. 73.

'! Уманский Я.Н. Советское государственное право. М., 1970, с. 55; Шевченко B.C. Суверенитет Советского

государства. М., 1972, с. 4.

ь Железное Б.Л. АССР - высшая форма советской автономии. С.ЗЗ.

Равин С.М. Теория советского федерализма. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. - Л., 1962; Советская юстиция, 1977, № 4, с. 25.

С точки зрения структурно-функционального подхода автономная республика обладала элементами учредительной власти, в частности самостоятельно при­нимала конституцию, создавала свои правотворческие органы. Республика имела гражданство, символы (герб, флаг), обладала относительным админист­ративным территориальным верховенством. Автономная республика не имела самостоятельно определяемого ею статуса. Статус автономной республики был конституционно-нормативным и определялся Конституцией Федерации.

Второе. С принятием Декларации о государственном суверенитете Рес­публики Бурятия (октябрь 1990г.), провозглашением Республики Бурятия суве­ренным демократическим правовым государством (февраль 1994г.), место и роль которого, как и других субъектов РФ, определено Конституцией РФ (1993г.) как равноправного субъекта в составе России (Ст. 5.). Конституционно-правовой статус республики отражает весь спектр особенностей российского федерализма, несмотря на «формальный» отказ Конституцией Российской Фе­дерации (1993 г.) от понятия «национально-государственное и административ­но-территориальное устройство Российской Федерации», заменившей его поня­тием «федеративное устройство»16.

Автор разделяет точку зрения В.Н. Лексина и А.Н. Швецова, что место и роль республик-государств в составе Российской Федерации, как и других ее субъектов, а также развитие федерализма связаны не столько с национально-этническими или чисто политическими интересами, сколько (в большей степе­ни) экономическими интересами17.

Статус Республики Бурятия характеризуется прежде всего тем, что она является государством в составе РФ, обладающим всей полнотой государст­венной (законодательной, исполнительной, судебной) власти на своей террито-

Радвогин А.В. К вопросу о понятии и принципах советской автономии // Ученая записка Киргизского уни­верситета. 1954, вып. 3, С. 200; Каримов А.И. Компетенция высших органов власти автономной республики. Казань, 1976, с, 6.

16 См. Еаглай М.8., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. М., 1998, с. 96-97.

17 См. подробнее: Лексин В.Н. Швецов А.Н. Государство и регионы (теория и практика государственного регу­лирования территориального образования). М., 2000, с. 83-85.

рии, кроме тех полномочий, которые в соответствии с Конституцией РФ нахо­дятся в ведении федеральных органов государственной власти. Государствен­ная власть Республики исходит от ее многонационального народа, реализовав­шего свое право на самоопределение в форме государства в составе Российской Федерации, что является принципиальной особенностью конституционно-правового статуса республики в составе РФ. Вместе с тем, автор считает, что в конституциях Республик должно быть записано, что народ, реализовавший свое право на самоопределение в форме республик-государств в составе РФ, состав­ляет часть многонационального народа России. Это позволит более предметно обозначить взаимообусловленность общественных отношений субъектов и Фе­дерации в целом, а также подчеркнет, что статус субъекта Федерации не опре­деляется прежде всего этническими особенностями состава его населения.

Третье. Формирование государственности Республики Бурятия во мно­гом обусловлено формированием всей российской государственности, а также восприятием в обществе понятия преемственности государственности. Новая государственность неизбежно наследует и воспринимает достижения прошло­го, а также заимствует наиболее рациональные, оправдавшие себя институты и элементы государственности из мирового опыта. Пределы заимствования иного эпыта в государственном строительстве зависят от того, насколько этот опыт этвечает условиям жизни, культуры, обычаям, традициям и ментальности на-эода, В противном случае неизбежна деформация собственной государственно­сти, и даже полная ее потеря.

Четвертое. Содержание отдельных статей Конституции Республики Бу->ятия, как и других субъектов в составе Российской Федерации, входит в серь-:зное противоречие с закрепленными в Конституции Российской Федерации гризнаками российского федерализма, такими как распространение суверени-•ета Российской Федерации и верховенство Конституции и федеральных зако-юв Российской Федерации на всей территории государства (ст. 4). непротиво-1ечивость законов и других нормативных актов Федерации и субъектов Феде-

рации Конституции Российской Федерации (ст. 15), политическая асимметрия субъектов Федерации и их равноправие между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ст. 5), государственная цело­стность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов (ст. 5), равноправие и право самоопределения народов в Россий­ской Федерации (ст. 5), равенство прав, свобод и обязанностей граждан на всей территории страны (ст. 6), единство источника власти и носителя суверенитета в Российской Федерации - ее многонационального народа (ч. 1, ст. 3), человек, его права и свободы являются высшей ценностью (ст. 2) независимо от места проживания и специфических признаков (ч. 2, ст. 19). Многие ученые объясня­ют эти противоречия тем, что на момент принятия Конституции Российской Федерации не было найдено полного согласия в построении той или иной мо­дели федеративного устройства России и что поиск оптимальной модели про­должается. В этой связи автором подробно проанализирована ситуация подпи­сания двустороннего соглашения Татарстана с Российской Федерацией, опре­деляющего эти отношения как конфедеративные (февраль 1994 года) с учетом принятия федеративных законов, других нормативно-правовых актов, которые совершенствуют федеративные отношения, укрепляют вертикаль власти18.

Пятое. В России в настоящее время создана качественно новая нацио­нально-территориальная, демографическая, географо-топографическая, поли­тическая, государственно-административная ситуация. Поэтому в становлении

18 ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законо­дательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Фе­дерации»» от 28 июля 2000 года, № 106-ФЗ // Российская газета, 2000, I августа; ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»» от 4 августа 2000 года, № 107-ФЗ // Российская газета 2000, 8 августа; ФЗ «О порядке формирова­ния Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 августа 2000 года, № 113-ФЗ // Российская газета 2000, 8 августа; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государ­ственной власти субъектов Российской Федерации» от 7 июня 2000 года, № 10-П // Российская газета 2000, 21 нюня; Указ Президента Российской Федерации «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» от 10 августа 2000 года № 1486 // Российская газета 2000, 16 августа;

18

конституционно-правового статуса Республики Бурятия совершенно в новом свете предстают традиционные категории и понятия государственного сувере­нитета, национального суверенитета, самоопределения, независимости . Суве­ренитет РФ и суверенитет республик в составе РФ (в области исключительной компетенции республик в соответствии с Конституцией РФ) есть два сопря­женных суверенитета в федеративном устройстве .

Республика Бурятия, как и другие республики в составе Федерации и Российская Федерация в целом, унаследовала весь спектр проблем националь­ного развития и межнациональных отношений, которыми отличался СССР, о чем свидетельствовали события конца 80-х и начала 90-х годов. Автор подчер­кивает, что, учитывая территориально-национальную специфику Федерации, Российское государство должно не только интегрировать, но и дифференциро­вать интересы всех ее субъектов, как национальных, так и территориальных. Поэтому диссертанту представляется целесообразным решить одной из первых задачу разделения проблем государственного устройства, обусловленных демо­кратизацией и развитием самоуправленческих механизмов в обществе, и на­циональных интересов, которые имеют свою логику и привязаны не столько к человеку, обладающему национальными запросами в любом месте проживания, сколько к складывающимся общественным отношениям в государстве. Вторая задача - это теоретическое и законодательное разграничение национального и националистического. Государство должно юридически четко определить эти явления и жестко противодействовать любому переходу за их границы. Третья задача состоит в том, чтобы национальные процессы происходили в рамках гражданского общества.

В диссертации подробно анализируется право народов на самоопределе­ние и право наций на самоопределение. Автор разделяет точку зрения ученых,

Указ Президента Российской Федерации по приостановлению действия постановлений отдельных администра­ций субъектов Российской Федерации // Российская газета 2000, 13 мая, 4 июля. 19 См. подробнее: Гаджиев К.С. Введение в политическую науку. Учебник. М., 2000, с. 282. !Е) См. подробнее: Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. Конституционное право. Учебник для вузов. М., 2000, с.202.

19

которые подчеркивают, что право народов на самоопределение может и должно осуществляться не иначе как на основе и в рамках полного равноправия всех граждан, приоритета прав человека, без каких-либо привилегий для «коренной» (титульной) нации и без малейшей дискриминации инонационального населе­ния"', а также с соблюдением во внутригосударственных отношениях принципа территориальной целостности22. Основное функциональное значение принципа самоопределения народов связано с рассмотрением его как способа политико-территориальной организации общности людей во внутригосударственных от­ношениях2 . В этом случае самоопределение реализуется путем образования субъекта Федерации, территории местного самоуправления, использования различных форм национально-культурной автономии, но исключает создание суверенного государства. Исходя из понимания сущности нации как наиболее устойчивой общности людей 4, объединяемых государством, единство которого они олицетворяют, формой самоопределения для нее является формирование суверенного государства, в том числе и путем отделения от другого суверенно­го государства. Отношения, связанные с образованием такого суверенного го­сударства, носят международно-правовой характер.

В диссертационном исследовании обстоятельно прослежена взаимосвязь права народа на самоопределение с принципами равенства и равноправия субъ­ектов Федерации и её влияние на федеративные отношения. Одним из главных критериев благополучия в федеративных отношениях в Российской Федерации является степень учета интересов различных народов в её субъектах. Наруше­ние равновесия такого интереса ведет к кризису федеративной системы. Обос­новывается вывод об ошибочности позиций противопоставления двух компо­нентов государственно-территориального устройства (национально-территориального и государственно-территориального).

*' См. Тадевосян Э.В. Российский федерализм и современный национально-государственный нигилизм // Госу­дарство и право. 19%, № 10, с. 10.

"' Енгибаряи Р.В., Краснов Ю.К. Теория государства и права. М., 1999, с, 44.

'' См. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма М., 1998, с. 153. '4 См. Спирин А.Г. Философия. Учебник. М., 1998, с. 576-578.

20

Во второй главе «Конституционно-правовой статус Республики Бурятия и___его. особенности» раскрываются аспекты политико-социальной обстановки, которые способствовали принятию в республике Декларации о государствен­ном суверенитете (октябрь 1990 г.), а в последующем и Конституции Республи­ки Бурятия (февраль 1994 г.), содержание этих важнейших документов, харак­теризуется сущность конституционно-правового статуса Республики,

Республика Бурятия является субъектом-государством в составе Россий­ской Федерации, образованным на национально-территориальной основе. Оно имеет свою конституцию, государственную символику, второй государствен­ный язык, свое гражданство в рамках федерального законодательства, систему республиканских органов государственной власти: учреждены пост Президента Республики, Правительство, законодательный и представительный орган - На­родный Хурал, Конституционный Суд Республики Бурятия. В Республике при­знается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно. Статус Республики может быть изменен по вза­имному согласию Российской Федерации и Республики Бурятия.

Автор, используя сравнительно-правовой метод, изучил и показал ряд несоответствий отдельных положений Конституции Республики Бурятия и Конституции Российской Федерации 5.

На основе анализа соотношения конституционно-правового статуса ор­ганов государственной власти Республики Бурятия и органов местного само­управления автор подчеркивает их взаимообусловленность и неразрывность правоотношений через действующее федеральное и региональное законода­тельство. Анализируя Закон Республики Бурятия «О наделении органов мест­ного самоуправления муниципальных образований в Республике Бурятия от­дельными государственными полномочиями» (январь 1999 г.), Указ Президента Республики Бурятия «О повышении эффективности работы органов местного

;s В настоящее время на очередной сессии Народного Хурала в декабре 2000 года принят Закон Республики Бурятия «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Бурятия», который приводит Кон­ституцию РБ в соответствие с Конституцией РФ.

21

самоуправления Республики Бурятия по обеспечению экономического роста на их территориях» (июль 1999 г.), автор раскрывает их взаимосвязь, обращает особое внимание на результативность республиканской Программы содействия становлению и развитию местного самоуправления, деятельности Совета по местному самоуправлению при Президенте Республики Бурятия в их поиске методов государственного воздействия в рамках действующего законодатель­ства на повышение эффективности работы органов местного самоуправления.

Автор, подчеркивая своевременность и необходимость принятия Феде­рального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»» от 4 августа 2000 года, отмечает, что в новации «в случае отре­шения главы муниципального образования от должности высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо Прези­дент Российской Федерации назначает временно исполняющего обязанности главы муниципального образования на период до вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования, если иной порядок не установлен уставом муниципального образования» (выделено автором) из­начально заложена невостребованность действий высших должностных лиц субъекта России, Президента Российской Федерации по назначению временно исполняющего обязанности главы муниципального образования.

Автор утверждает, что для реализации конституционных норм о мест­ном самоуправлении требуется новая система законодательных актов о мест­ном самоуправлении, что основной массив этих актов должен быть создан на уровне субъектов РФ.

Особое место в системе органов государственной власти Республики Бурятия занимают институты Народного Хурала, Конституционного Суда Рес­публики. На основе анализа их взаимодействия по контролю и защите консти-

22

туционно-правового статуса Республики обосновывается вывод об их взаимо­действии в строгом соответствии с принципом разделения власти.

Вместе с тем, автор поддерживает мнение многих ученых о необходи­мости принятия федерального закона «О Конституционном (уставном) суде субъекта Российской Федерации»26, так как в практике работы Конституцион­ного Суда Республики Бурятия имеет место признание действия Закона Рес­публики Бурятия в соответствии с Конституцией РБ, но входящего в противо­речие с Конституцией РФ.

В третьей главе диссертации «Пути дальнейшего совершенствования конституционно-правового статуса Республики Бурятия на современном этапе» анализируются отдельные аспекты отношений Республики Бурятия с Россий­ской Федерацией как одного из главных элементов процесса модернизации го­сударственности в России. Среди них - совершенствование регионального за­конодательства, развитие договорных отношений и усиление конституционной ответственности. В своей совокупности они должны способствовать решению задач государственной модернизации, определенных в Послании Президента Российской Федерации «Государство Россия. Путь к эффективному государст­ву» (2000 г.), - таких как:

совершенствование политической системы и строительство эффек­тивного государства как гаранта стабильного общественного развития, гаранта соблюдения прав личности;

фактическое выравнивание возможностей субъектов Федерации в целях обеспечения граждан страны всей полнотой политических и социально-экономических прав;

создание правовых гарантий развития российской экономики как экономики свободного предпринимательства и деловой инициативы граждан;

26 Предложение по принятию Федерального Закона «Об основах организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации» нашло широкую поддержку среди участников Всероссий­ского совещания «Проблемы образования конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федера­ции», состоявшегося 24 декабря 1999 г. в Москве.

23

обеспечение точного и эффективного проведения экономической стратегии на

97

всей территории России .

В диссертации отмечается, что приведение законодательства Республи­ки Бурятия в соответствие с Конституцией РФ, а также его дальнейшее совер­шенствование неразрывно связано с формированием как федеральной, так и ре­гиональной правовой системы, где региональная правовая система является ча­стью федеральной. В целом она выражает верховенство Конституции РФ и фе­дерального законодательства в рамках исключительной компетенции РФ и со­вместного ведения Федерации и Республики Бурятия. Автор приводит схему совершенствования регионального законодательства, которая состоит из трех этапов:

- изучение видов и формулирование характеристики правовых актов субъекта Российской Федерации;

- изучение эффективности «работы» каждого вида правового акта субъек­та Федерации (оценка результатов социально-экономического развития субъек­та Федерации);

- моделирование системы законодательства субъекта Федерации.

Автор отмечает, что в законотворчестве Республики Бурятия, как и дру­гих субъектов Федерации, является типичным отсутствие строго выверенного предмета для собственно правового регулирования. Вследствие этого регио­нальный законодатель либо вторгается в сферу исключительного ведения Фе­дерации, либо присваивает себе в одностороннем порядке какие-либо полномо­чия за счет ограничения компетенции Федерации в области совместного с ней ведения, либо просто дублирует положения федеральных правовых актов. По­этому автор поддерживает точку зрения, что в субъектах Федерации не следует форсировать практику опережающего правотворчества по вопросам совместно­го ведения при отсутствии на уровне Федерации соответствующего закона.

:' См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «Госу­дарство Россия. Путь к эффективному государству», М.. 2000, с. 30-31.

24

Анализируя Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Бурятия, а также соглашения между Пра­вительством РФ и Правительством Республики Бурятия о разграничении пол­номочий, автор подчеркивает, что такие взаимоотношения субъектов Федера­ции с федеральным Центром укрепляют конституционно-право вой статус рес­публики. Автор раскрывает роль государственных органов власти Республики Бурятия в договорных отношениях с органами местного самоуправления рес­публики. В диссертации предложена унифицированная процедура подготовки и заключения соответствующих договоров и соглашений по разграничению предметов ведения и полномочий между Федерацией и её субъектами, что по­зволит совершенствовать договорную практику.

В диссертации обращено внимание на необходимость создания в субъ­ектах Федерации института конституционной ответственности как одного из аажных факторов укрепления единства и целостности Российской Федерации. Автор не согласен с мнением отдельных ученых о том, что конституционная ответственность выполняет в своем большинстве профилактическую функ­цию28. В диссертационном исследовании подчеркивается, что проблема консти­туционной ответственности еще не получила должного законодательного регу­лирования. В России идет процесс формирования конституционных деликтов29, Автор разделяет точку зрения ряда ученых о том, что конституционная ответ-

~ 30

ственность есть разновидность юридической ответственности и нуждается в специальном регулировании путем принятия федерального закона.

В диссертации подробно рассмотрены обязанности субъекта Федерации, невыполнение которых является основанием для привлечения последнего к

18 См.: Баглай М.Б. Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права М,, 1998, с. 296-298.

19 См.: Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. М., 2000, с. 33-

50 Лучин В.О. Теоретические проблемы реализации конституционных норм. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 1993, с, 60-76; Колосова Н.М. Указанная работа, с. 23-30.

25

конституционной ответственности, а также характеристика механизма правово­го воздействия (регулирования) на общественные отношения31 как одного из регуляторов разрешения проблем в общественных отношениях между Федера­цией и ее субъектами.

В Заключении диссертации сформулированы наиболее существенные обобщения и выводы, которые выносятся на защиту, а также некоторые анали­тические выкладки, соображения и прогнозы, приводимые в каждой главе дис­сертации.

Список публикаций по теме диссертационного исследования

1. Государственно-территориальное устройство Российской Федера­ции (особенности Российского федерализма). Развитие федеративных отноше­ний на примере Республики Бурятия: Научное издание. - Улан-Удэ, изд-во ВСГТУ, 1999. -8,6 п.л.

2. Российский федерализм - проблемы становления и развития // Пре­зидентская власть в Бурятии (1994-1998 гг.) - Улан-Удэ, Изд-во БНЦ СО РАН, 2000, - 0, 84 п.л.

3. Местное самоуправление Республики Бурятия как составная часть конституционно-правового статуса республики // Совершенствование кадровой политики органов местного самоуправления Республики Бурятия: Сб. - Улан-Удэ, Изд-во БНЦ СО РАН, 2000. - 0, 93 п.л.

'' См. подробнее: Бобилев А.И. Механизм правового воздействия на общественные отношения // Государство и право. 1999, №5, с. 104-109.