Ибрагимова Лиана Ильгизовна

КОНСТИТУЦИОННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И РЕСПУБЛИК

НА ЭТАПЕ ДЕВОЛЮЦИОННОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Казань - 2001

Работа выполнена на кафедре конституционного и междуна­родного права Казанского государственного университета

Общая характеристика диссертации

Темпы и масштабы социально-политических преобразо­ваний в России обуславливают возрастание роли конститу­ционного регулирования, требуют обновления конститу­ционного законодательства. Сегодня конституционная ре­форма охватывает основные сферы общественно-полити­ческой жизни страны и суть этой реформы - создание пра­вовой модели постперестроечного общества. Конституции призваны юридически закрепить баланс интересов личнос­ти, общества и государства, социальных слоев и этничес­ких групп, отразить основополагающие общецивилизаци-онные принципы - от признания человека высшей ценно­стью до парламентаризма и разделения властей в государ­ственно-правовой сфере на основе единого конституцион­но-правового пространства.

Тем не менее, если в СССР конституции бывших союз­ных и автономных республик копировали союзную консти­туцию и были как две капли воды похожи одна на другую, то сейчас конституционные преобразования в республиках порождают множество оригинальных моделей и демонст­рируют разнообразие конституционных решений. Поэтому конституционное законодательство в нашем федеративном государстве привлекает пристальное внимание ученых-го-сударствоведов.

Российская Федерация и республики в ее составе про­шли длительный путь конституционного правотворчества. Сам советский федерализм возник как способ решения на­ционального вопроса. Субъектами СССР стали нацио­нальные республики, а советская Россия, будучи одной из них, основывалась на автономии своих субъектов - авто­номных республик, автономных областей и автономных округов, число которых значительно уступало численности административно-территориальных образований - краев и областей, объединявших почти 4/5 населения России. Фак­тически же Россия, несла на себе отпечаток "высшей фор­мы федерации" - Союза ССР, который на деле являлся сверхлентрализованным унитарным государством.

3

Миф о решении национального вопроса в СССР был развеян очень быстро еще во времена горбачевской пере­стройки. Во всей своей сложности этот вопрос достался в наследство новой России.

Именно поэтому национальный аспект, наряду с про­блемой государственности русского народа в краях и обла­стях, стал важнейшим катализатором построения в России современной федерации. Республики России, ставшие уча­стниками разработки нового Союзного договора в 1990-1991 г.г., вслед за союзными республиками, провозгласили свой суверенитет. Позднее автономные области России (за ис­ключением одной) самопреобразовались в республики и также приняли декларации о государственном суверените­те.

Пересмотр основ общественного и государственного ус­тройства России, который начался именно в этот период, привел к обновлению всего массива конституционного за­конодательства в Российской Федерации.

Приобретя в 1990 г. реальный статус суверенного госу­дарства, Россия получила стартовые условия и уникальный шанс для формирования принципиально иной концепции федеративных отношений. В этом направлении был сделан значительный шаг: 31 марта 1992 г. подавляющим большин­ством регионов России (за исключением Татарстана и Чеч­ни) был подписан Федеративный договор, который сыг­рал немаловажную роль в достижении стабильности и по­строении федеративного государства.

Однако, одновременно с процессом, направленным на укрепление российского федерализма, в стране получил раз­витие и процесс дезинтеграции, усиленный тем, что, на­ряду с Федеративным договором, появилась порядка соро­ка соглашений органов федерации с органами отдельных субъектов. Кроме того, хотя Конституция РФ принятая в декабре 1993 г., предусматривала принятие субъектами фе­дерации своих основных законов: конституций (для рес­публик) и уставов, тем не менее несколько субъектов фе­дерации успели обзавестись своими конституциями еще до

4

принятия Конституции РФ, в 1992-1993 г.г. В 1992 г. были приняты конституции республик Татарстан и Саха (Яку­тия), а также дудаевского режима Чечни; в 1993 г. к ним присоединились республики Тыва и Башкортостан.

Сегодня представляется очевидным, что первыми, опе­режая федеральное законотворчество, приняли свои кон­ституции именно те субъекты федерации, которые, еще в период принятия деклараций о своем государственном су­веренитете стремились реально стать субъектами Союза ССР, а после его распада - обеспечить себе максимальную неза­висимость от России. Не удивительно, что как раз эти кон­ституции имели наибольшие расхождения с федеральным основным законом (чеченский же вариант вообще пока­зал, что устойчивость России как федерации оказалось под угрозой). Не способствовали укреплению федерации также те двухсторонние договоры между органами государствен­ной власти Российской Федерации и субъектов о разграни­чении предметов ведения и полномочий, которые тоже от­части противоречили Конституции РФ. Выпал из единого правового поля России ряд текущих нормативных актов субъектов. Все это если и не поставило Российскую Федера­цию на грань распада, то во всяком случае придало ей вы­раженный деволюционный характер, обессилило центр.

В целом, период с 1991 по 2000 г. можно, с нашей точки зрения, определить как переходный этап "деволюционного федерализма", характеризующийся чрезмерной самостоя­тельностью субъектов и слабостью центра, когда произош­ла передача субъектам таких объемов власти, которые вне­сли пагубный для федерации дисбаланс в отношения цен­тра с регионами.

Центробежная тенденция в развитии российского феде­рализма на этом этапе сочеталась с естественным ростом национальной самоиндификации народов, которым умело воспользовались в своих целях националистические силы в ряде субъектов Федерации.

И все же, было бы ошибкой давать этому периоду толь­ко негативную оценку, а вместе с тем отбрасывать накоп-

5

ленный опыт, на базе которого сегодня выстраивается под­линная федерация. Этот опыт необходимо изучать.

Степень разработанности темы, актуальность и круг источников исследования.

Проблема конституционного законодательства РФ и рес­публик на этапе деволюционного федерализма (1991-2000 г.г.) представляет собой одно из неразработанных и мало­исследованных направлений в науке права и правоприме-нительной деятельности, в отечественной юридической ли­тературе данный вопрос всеобъемлющему теоретическому анализу пока еще не подвергался. Проблема рассматрива­лась лишь в отдельных научных статьях, посвященных от­дельным противоречиям между республиканскими и феде­ральной конституциями. Можно указать, в частности, на интересную статью профессора Н.А.Михалевой "Консти­туционные реформы в российских республиках"1, но в ней содержится сравнительный анализ некоторых конституций республик и обобщен лишь начальный этап деволтоцион-ного федерализма (до 1995 г.).

По данной проблеме на пороге третьего тысячелетия была проделана большая работа Институтом общественной экс­пертизы и фондом "Индем"2, в ходе которой были проана­лизированы и сопоставлены с Конституцией Российской Федерации конституции и уставы субъектов России, выяв­лены конкретные несоответствия и пробелы в этих актах, но материалы данного исследования не классифицирова­ны по институтам конституционного права (между тем имен­но такая классификация проводится в предлагаемом иссле­довании).

Современные проблемы конституционного законодатель­ства нашли отражение в работах: СААвакъяна, Р.Г.Абду-латипова, М.В.Баглая, М.С.Букина, Б.Н.Габричидзе, ДЛ.Златопольского, А.И.Кима, М.Г.Кириченко, Е.И.Коз­ловой, Е.В.Колесникова, О.Е.Кутафина, А.ИЛепешкина,

1 Михалева Н.А. Конституционные реформы в российских республиках // Конституции республик в составе Российской Федерации. - М., 1995.

3 Конституционное обустройство России: общественная экспертиза. - М., 2000.

6

Н.Г.Мишина, А.В.Мицкевича, Л.А.Морозовой, В.С.Осно-вина, С.В.Поленикой, П.И.Романова, КХА.Тихомирова, Б.Н.Топорнина, В.Е.Чиркина и других авторов. Вопросы, непосредственно связанные с соотношением конституций республик и Конституции РФ анализировались, в частно­сти, в работах Л.Ф.Болтенковой, В.И.Гойман, БЛ.Желез-нова, Л.М.Карапетян, А.Е.Козлова, М.А.Кузьмина, В.А.­Лебедева, Н.А.Михалевой, И.И.Овчинникова, И.А.Умно-вой, М.Х Фарукшина, Н.К.Филиппова, Р.С.Хакимова, Г.Т.Чернобель, Б.С.Эбзеева. Однако, многие аспекты про­блемы все еще не раскрыты и вызывают дискуссии, требуя комплексного исследования. В диссертации, наряду с мо­нографической литературой, использован широкий круг правовых источников - в частности, конституционное за­конодательство Российской Федерации и ее субъектов, те­кущие нормативные акты, определения и постановления Конституционного Суда РФ.

Предметом диссертационного исследования являются процесс становления конституционного законодательства РФ и республик на этапе деволюционного федерализма, основные противоречия между конституциями республик и Конституцией РФ в таких сферах жизнедеятельности об­щества и государства, как основы конституционного строя, основы правового положения личности, федеративного ус­тройства, организация и деятельность органов государствен­ной власти и местного самоуправления; пути их преодоле­ния и формирования единого правового поля Российской Федерации.

Цель и задачи исследования. Основной целью диссерта­ции является разработка конкретных рекомендаций по вы­явлению и устранению пробелов и противоречий между рес­публиканскими конституциями и Конституцией РФ, а тем самым - по укреплению Российской Федерации и форми­рованию единого правового пространства России.

В связи с этим поставлены следующие задачи исследова­ния:

Ш определить понятия "конституционное законодательство

7

Российской Федерации" и "конституционное законодатель­ство в Российской Федерации";

• изучить процесс становления конституционного законо­дательства РФ и республик на этапе деволюционного феде­рализма (1991 по 2000 г.);

• определить пути и средства дальнейшей оптимизации статуса республик в составе РФ;

• классифицировать институциональные противоречия между Конституцией РФ и конституциями республик, рав­но как и пробелы в конституционном законодательстве рес­публик и Федерации.

• сформулировать рекомендации по формированию еди­ного правового пространства Российской Федерации.

Научная новизна диссертации обусловлена, главным об­разом тем, что она представляет собой первую в отечествен­ной литературе попытку определить переходный период с 1991 по 2000 г.г. как этап деволюционного федерализма, охарактеризовать этот этап на основе развернутого сравни­тельно-правового анализа конституций РФ и республик, принятых в указанный период, классифицировать проти­воречия между российским законодательством и законода­тельством республик в разрезе институтов конституцион­ного права, исследовать и сгруппировать причинно-след­ственные связи данных противоречий. Это позволило сис­тематизировать проблемы приведения в единство всего кон­ституционного законодательства на территории Российс­кой Федерации и выработать практические рекомендации по формированию единого правового поля России без ущер­ба для национальных интересов республик.

На защиту выносятся следующие основные положения:

• Деволюционный федерализм - понятие, характеризую­щее федерацию, в которой ослаблены связи между цент­ром и регионами (субъектами); в ней преобладают центро­бежные силы, вследствие чего она стремится к распаду. Аль­тернативой деволюционного федерализма является интег­рационный федерализм. Автор приходит к выводу о том, что в период с 1991 по 2000 г.г. Россия была деволюцион-

8

ной федерацией, а исследование ее особенностей в этот период должно способствовать построению обновленной фе­дерации, в основе которой лежит принцип "сильный центр

• сильные регионы". Такая федерация должна быть свобод­на от крайностей как деволюционного, так и интеграцион­ного федерализма.

• Конституционное законодательство Российской Феде­рации следует понимать как совокупность Конституции РФ и законов о поправках к Конституции, принимаемых в со­ответствии со статьей 136 Конституции РФ, то есть как систему основных нормативных актов, закрепляющих и ре­гулирующих важнейшие общественные отношения в сфе­рах конституционного строя, правового положения лично­сти, государственного и административно-территориального устройства, а равно организации и деятельности органов государства и местного самоуправления. Конституционное же законодательство в Российской Федерации - это сово­купность Конституции РФ, конституций республик и уста­вов краев, областей, городов федерального значения, ав­тономной области, автономных округов, а также законов о поправках к конституциям и уставам. Наконец, конститу­ционное законодательство республики включает только кон­ституцию республики и законы о поправках к ней.

• Федеральные конституционные законы, федеральные законы, декларации и договоры не могут входить в понятие "конституционное законодательство РФ" вследствие того, что они лишь развивают и опосредуют конституционные нормы, но сами таковыми не являются.

• Формирование единого правового пространства должно сочетаться с четким разграничением полномочий и ответ­ственности федеральной и региональной структур власти, для чего необходимо разработать концептуальные основы дальнейшего развития федерального и регионального зако­нодательства, а также программу совместной законотвор­ческой деятельности с учетом федеральных и местных при­оритетов.

• Федеральным законодательством должны быть более четко

9

установлены уровни правового регулирования: федераль­ный, устанавливающий принципы разграничения полно­мочий и, вместе с тем, включающий акты прямого дей­ствия по предметам ведения России; уровень субъектов -устанавливающий пределы их полномочий по предметам регионального ведения. Все это должно быть определено фе­деральным конституционным законом, притом, не рамоч­ным, а содержащим конкретные нормы, включая гаран­тии как от федеральной интервенции, так и от превыше­ния субъектами своих полномочий.

• Часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации следует сформулировать таким образом, чтобы Федерация во всех необходимых случаях обеспечивала правовое регу­лирование в сфере совместного ведения путем издания Ос­нов законодательства, определяющих пределы действия актов субъектов федерации.

• Необходимо всесторонне совершенствовать существую­щий правовой механизм для преодоления разногласий между Федерацией и ее субъектами, особенно часто возникаю­щих в сфере совместного ведения и связанных с опережаю­щим правотворчеством субъектов.

• Анализ правового статуса республик в составе Российс­кой Федерации свидетельствует о том, что они не обладают государственным суверенитетом. Источники и методология исследования.

В основу диссертационного исследования положены Кон­ституция РФ, конституции республик Алтай, Адыгеи, Баш­кортостана, Бурятии, Дагестана, Ингушетии, Кабардино-Балкарии, Калмыкии, Карелии, Коми, Карачаево-Черкес­сии, Марий Эл, Мордовии, Саха (Якутии), Северной Осе­тии - Алании, Татарстана, Тыва, Удмуртии, Хакасии, Чеч­ни, Чувашии в их прежней и последующей редакции; изу­чались труды отечественных и зарубежных исследователей-правоведов, библиографические и справочные материалы, практика государственных органов Российской Федерации и республик.

Методологическую основу диссертационного исследова-

10

ния составили апробированные методы познания. В частно­сти использованы методы исторического, структурно-фун­кционального, сравнительно-правового и логического ана­лиза, статистический, социологический, формально-юри­дический методы, что позволило обеспечить всестороннее и комплексное изучение проблемы.

Практическая значимость исследования. В диссертации со­держатся положения, направленные на более полное по­нимание закономерностей развития и совершенствования конституционного законодательства РФ и республик на этапе деволюционного федерализма. Предложения и выводы, сформулированное по результатам проведенного диссерта­ционного исследования, а также сам материал настоящей работы могут быть использованы:

-при осуществлении и совершенствовании законотвор­ческой деятельности субъектов Российской Федерации, а именно:

а) при приведении в соответствие конституций респуб­лик нормам федеральной Конституции;

б) в процессе принятия новых конституций республик и законов о внесении изменений и дополнений в них;

в) при решении вопроса о приведении в соответствие с Конституцией Российской Федерации двусторонних дого­воров между ее органами и органами республик.

-в учебном процессе при преподавании конституцион­ного права Российской Федерации, соответствующих раз­делов теории государства и права, а также при чтении спе­циальных курсов по проблемам федерализма.

Кроме того, материалы диссертации могут быть исполь­зованы в научно-исследовательской работе ученых, аспи­рантов и студентов, а также в деятельности депутатов и государственных служащих.

Структура работы. Структура диссертационного исследо­вания обусловлена целью и задачами настоящей работы. Дис­сертация состоит из введения, шести глав, заключения и списка использованной литературы.

И

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ.

Во введении обосновывается актуальность темы диссер­тации, показаны цель, задачи, методологические и теоре­тические основы исследования, его научная новизна, по­ложения, выносимые на защиту, указывается практичес­кая значимость и формы апробации результатов проведен­ного исследования.

В первой главе "Понятие и становление конституцион­ного законодательства Российской Федерации и республик" исследуются общетеоретические положения, раскрывающие понятие и содержание конституционного законодательства Российской Федерации.

В юридической литературе сложились две основные точ­ки зрения на понятие и содержание конституционного за­конодательства.

Одни авторы рассматривают конституционное законодатель­ство только как совокупность конституции и законов, внося­щих в них изменения и дополнения, порядок принятия кото­рых аналогичен порядку принятия самих конституций3; дру­гие же полагают, что в содержание его, помимо конституций и законов, их изменяющих, входят и другие нормативные акты конституционного характера4. Первая из этих точек зрения

3 См., например: Основин B.C. Нормы советсткого государственного права. М., 1%3. С. 55; Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. М., 1967. С. 74-75; Высшие представительные органы власти в СССР. М., 1969. С. 182; Государственное право зарубежных социалистических стран //Под ред. В.Е.Чиркина, Б.Н.Топорнина. М., 1976. С. 6; Колесников Е.В. Особенности нор­мативных актов типа "Основы законодательства СССР и союзных республик". Правоведение. 1984. № 3. С. 83.

4 См., Лепешкин А.И., Ким А.И., Мидпин Н.Г., Романов П.И. Курс совет­сткого государственного права. Т. 2. М., 1962. С 245; Кириченко М Г. Конститу­ционное законодательство \Проблемы совершенствования советсткого зако­нодательства. М., 1977. С. 93-96; Тихомиров Ю.А. Проблемы теории социалис­тической конституции / Советсткое государство и право. 1978. № 2. С 9; Злато-польский ДЛ. Верховный Совет СССР - выразитель воли советского народа. М., 1982. С. 173; Алексеев АА. Общая теория права. Т. 2. М., 1982. С. 224; Степа­нов И.М. Конституция и политика. М,, 1984. С. 75-76. Указанную точку зрения поддерживают также: Ржевский В.А., Иванешева Н.П., КопеЙчиков В.В., Ми­ронов О.О., Еременко Ю.П., Кудинов Н.А., Шинкарев А.А. и др. Анализ пози­ций долыцинства этих авторов см.: Козлова Е.И. Развитие принципа социали­стического народовластия в советстком государстве / 26 съезд КПСС и акту­альные проблемы государственно-правовой науки. М., 1984. С. 39-43

12

является формально-юридической5, вторая - объясняется, в первую очередь, существованием в тексте некоторых кон­ституций указаний на необходимость издания целого ряда конкретных законов, развивающих конституционные уста­новления.

Сопоставляя обе позиции, автор приходит к выводу о том, что правомерна первая точка зрения. В частности, фе­деральные конституционные законы не входят в понятие конституционного законодательства, они не могут изме­нять Конституцию и не являются ее частью.

Если же обратиться к более конкретному понятию - "кон­ституционное законодательство РФ", то отдельные авторы включают в него, кроме Конституции РФ, и иные законо­дательные акты, а именно: конституции республик, уставы областей, краев, городов федерального значения, автоном­ной области, автономных округов, Федеральный закон, при­нятый в установленном порядке применительно к консти­туционно-правовым отношениям, Закон о ратификации международного договора или соглашения Российской Фе­дерации, принятый в соответствии с конституцией или ус­тавом (например, кодексы или законы типа "основ"), и даже модельные законы, принимаемые-Межпарламентс­кой Ассамблеей СНГ.

Автор приходит к выводу, что все эти законодательные акты, исключая конституции и уставы субъектов РФ, не могут входить в понятие "конституционное законодатель­ство РФ", так как они лишь развивают и опосредуют кон­ституционные нормы, но сами таковыми не являются. Что касается конституций республик и уставов областей, краев и т.п., то в данном случае было бы правильным говорить не о понятии "конституционное законодательство РФ", а о "конституционном законодательстве в РФ".

С появлением в правовой системе РФ деклараций и до­говоров о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государствен-

5 См.: Миронов О.О. Конституционное регулирование в развитом социалистическом обществе. Саратов, 1982. С. 74.

13

ной власти РФ и органами государственной власти субъек­тов, в литературе появилось мнение, будто такие норма­тивные акты также включаются в понятие конституцион­ного законодательства РФ. Автор диссертации согласен с тем, что декларации содержат принципы, воздействующие на конституционно-правовое развитие государства. Тем не менее, эти принципы уже реализованы в принятой в 1993 г. Конституции РФ и в республиканских конституциях. Едва ли можно считать оправданным и включение двусторонне­го договора с РФ в состав конституционного законодатель­ства, предпринятое, например, Республикой Башкортос­тан. Озабоченность вызывает использованная в данном слу­чае форма конституционного регулирования - двусторон­ний договор, тем более, что он подписан представителями лишь одной из ветвей власти на уровне как РФ, так и субъек­та.

Таким образом, конституционное законодательство - это понятие, ограниченное рамками текста Конституции с вне­сенными в него поправками. Конституционное законода­тельство Российской Федерации - это совокупность Кон­ституции РФ и законов о поправках к Конституции РФ, принимаемых в соответствии со статьей 136 Конституции РФ, которые закрепляют и регулируют важнейшие обще­ственные отношения в сферах конституционного строя, правового положения личности, государственного и адми­нистративно-территориального устройства, а равно орга­низации и деятельности органов государства и местного са­моуправления.

Вопрос о развитии системы Конституционного законо­дательства РФ не может рассматриваться в отрыве от кон­ституционного законодательства субъектов РФ, тем более, что Конституцией РФ предполагается существенное усиле­ние нормотворческой деятельности субъектов федерации. В системе нормативно-правовых актов каждого субъекта Фе­дерации есть акты, которые имеют высшую юридическую силу по отношению ко всем законам и иным актам данно­го субъекта. В республиках такими актами являются их кон-

14

ституции, в других субъектах федерации (краях, областях, городах федерального значения, автономной области, ав­тономных округах) - их уставы.

Что же касается конституционного законодательства в Российской Федерации, то это - система, включающая Кон­ституцию РФ, конституции республик и уставы краев, об­ластей, городов федерального значения, автономной обла­сти, автономных округов, а также законов о поправках к конституциям и уставам.

Наконец, конституционное законодательство республи­ки в составе Российской Федерации включает конститу­цию республики и законы о поправках к ней.

В данной главе показано также становление конституци­онного законодательства Российской Федерации и респуб­лик ( в частности, Республики Татарстан).

В главе 2 "Конституционное законодательство РФ и рес­публик в сфере конституционного строя" анализируются проблемы соответствия основ конституционного строя Рос­сийской Федерации и республик, закрепленных на обоих "этажах" конституционного законодательства.

В соответствии со ст. 1 Конституции РФ Российская Фе­дерация есть демократическое государство. Все республики в составе РФ провозгласили себя также демократическими. Их демократизм находит выражение прежде всего в наро­довластии; разделении властей на законодательную, испол­нительную и судебную; политическом многообразии; мест­ном самоуправлении. Все эти четыре признака четко отра­зились в конституциях РФ и ее субъектов.

В Конституции РФ указывается (ст. 3), что носителем су­веренитета и единственным источником власти РФ являет­ся ее многонациональный народ. Это означает, что РФ про­возглашается государством народовластия или, иначе го­воря, демократическим государством. Конституции субъек­тов РФ (например, ст. 3 Конституции Марий Эл и др.) также закрепили властные прерогативы многонациональ­ного народа. Разумеется, это означает, что российский на­род ни с кем не делит власть и никто, кроме него самого,

15

не может претендовать на власть, В РФ, - указывается в ст. 3, - захват власти или присвоение властных полномочий пре­следуется по федеральному закону.

Принципом демократической организации государства, важнейшей предпосылкой верховенства права и обеспече­ния свободного развития человека является разделение вла­стей. Государственная власть в РФ осуществляется на осно­ве разделения на законодательную, исполнительную и су­дебную; соответствующие органы в пределах своих полно­мочий самостоятельны и не вправе выходить за пределы полномочий, установленных для них Конституцией РФ и законом. Аналогичное положение содержат и конституции всех республик.

В РФ и республиках признаются политическое многооб­разие, многопартийность. Общественные объединения рав­ны перед законом. Запрещаются создание и деятельность общественных объединений, цели и действия которых на­правлены на насильственное изменение основ конститу­ционного строя и нарушение целостности РФ, подрыв бе­зопасности государства, создание вооруженных формиро­ваний, разжигание социальной, национальной и религи­озной розни.

Повсеместно признается и гарантируется местное само­управление.

Однако автор приходит к выводу о том, что установлен­ные конституциями РФ и республик основы конституци­онного строя на практике нередко нарушаются. Так, права и свободы человека в реальности еще не стали для нас выс­шей ценностью, а значит, сложно говорить о правовом го­сударстве.

Много нерешенных проблем сохраняется в сфере рос­сийского федерализма. Например, Конституция РФ не пре­дусмотрела право субъектов федерации на сецессию, ибо признание этого права означало бы поощрение полного или частичного разрушения единства России.

Между тем, в Конституцию Республики Тыва от 21Л0.93 было включено положение о том, что республика "имеет

16

право на самоопределение и выход из состава РФ путем всенародного референдума Республики Тыва" (ст. 1 ч. 1). Эю противоречило Конституции РФ, ее федеративной приро­де и в случае реализации привело бы к разрушению терри­ториальной целостности Российского государства.

Так как РФ - федеративное государство, конституции республик в ее составе, нормативные акты ее субъектов (так же, как и самой федерации) не должны противоречить фе­деральной Конституции, которая имеет высшую юриди­ческую силу и применяется на всей территории. Тем не ме­нее, конституции некоторых республик в составе РФ и в этом вопросе противоречили Конституции РФ, отрицая вер­ховенство российских актов во всех случаях, когда они про­тиворечили законодательству республик. А Конституция Та­тарстана вообще не содержит нормы, признающей действие актов на территории республики.

Республики не вправе создавать свои вооруженные силы либо какие-либо иные воинские формирования. В Консти­туцию же Республики Саха (Якутия) вошла норма, пре­дусматривавшая такие полномочия Президента республи­ки, как принятие решения о дислокации на территории республики воинских формирований, контроль за их про­движением и деятельностью, определение порядка образо­вания территориальных воинских и иных формирований.

Если в конституциях РФ и большинства республик было установлено, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, то в Тыве не допускалась час­тная собственность на землю.

На территории РФ не допускается установление тамо­женных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных пре­пятствий для свободного перемещения товаров, услуг и фи­нансовых средств (ст. 74). Однако в Конституцию той же Республики Тыва было включено положение о том, что Президент Республики с согласия Верховного Хурала Рес­публики Тыва назначает либо освобождает от должности руководителя таможни (ст.73 ч. 15).

17

Конституция РФ, равно как и международно-правовые нормы не предоставляют субъектам федеративного государ­ства права выступать на высшем уровне международного общения. Но в конституциях некоторых республик указан­ная проблема решалась иначе. Основные законы Дагестана (ст. 65), Башкортостана (ст. 74), Тывы (ст. 1) содержали по­ложение о том, что названные республики самостоятельно определяют и проводят внешнюю политику.

В ст. 14 Конституции РФ указывается, что РФ является светским государством. Однако неизвестно по каким при­чинам, конституции республик Саха (Якутия), Бурятия и Калмыкия не конституировали вопрос о религии вообще. Вопрос в основных законах этих республик остался откры­тым.

В главе 3 "Конституционное законодательство РФ и рес­публик о правовом положении личности" сопоставляются соответствующие институты федеральной Конституции и конституций республик, при этом основное внимание уде­лено анализу отдельных противоречий в регулировании гражданства и прав человека, которые имели место на обо­их "этажах" конституционного законодательства в 1992 -2000 г.г.

Так, ч. 1 ст. 6 Конституции РФ устанавливает единство российского гражданства. Отсюда, как следует из ст. 2 зако­на РФ от 28.11.91 г. "О гражданстве РФ", граждане РФ, постоянно проживающие на территории республики в со­ставе РФ, являются одновременно гражданами этой рес­публики. Иными словами, гражданство федерации первич­но, и республики не вправе брать на себя установление об­щих начал этого института. Между тем, отдельные респуб­лики по-своему закрепили в своих конституциях даже по­рядок приобретения гражданства. Например, в Конститу­цию Республики Тыва вошла следующая норма: "Порядок гражданства определяется с учетом демографической ситу­ации в Республике и способствует обеспечению устойчиво­го преобладания коренной нации, защите ее этнического и культурного наследия и достояния. Этнические тувинцы,

18

проживающие за рубежом, имеют преимущественное пра­во перед другими иностранцами в приобретении граждан­ства в Республике Тыва". В законе "О гражданстве Кабарди­но-Балкарской Республики" выдвигалось в качестве усло­вия приема в гражданство требование о постоянном про­живании на территории Республики в течение десяти лет в целом или пяти лет непрерывно перед обращением с хода­тайством (ст. 16). Такое условие - тоже прерогатива феде­рального закона.

Республики Ингушетия и Калмыкия фактически не кон­ституировали институт выборов, закрепив лишь положе­ния о том, что "граждане Республики Ингушетия имеют право избирать и быть избранными в органы государствен­ной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме"; "граждане Республики Кал­мыкия имеют право избирать и быть избранными в соот­ветствии с законом в выборные государственные органы и органы местного самоуправления".

Статья 37 Конституции РФ провозгласила: "Труд свобо­ден. Принудительный труд запрещен". А ст. 42 Конституция Республики Татарстана установила, что "Принудительный труд допускается только по решению суда, а также в случа­ях, установленных международными договорами Респуб­лики Татарстан". Следовательно, в Республике Татарстан принудительный труд возможен.

Отметим, что конституционное право на свободный труд для гражданина РФ означает:

1) возможность свободного и самостоятельного выбора - работать или не работать;

2) свободный выбор рода деятельности или профессии, что с юридической точки зрения выражается в договорном характере трудовых обязанностей, праве менять место ра­боты после соответствующего уведомления администрации, праве трудиться после достижения установленного пенси­онного возраста и т.д.

3) запрещение принудительного труда. Согласно ст. 8 Пакта о гражданских и политических пра-

19

вах, принудительным признается труд, который гражданин не избрал добровольно. Принудительный (недобровольный),; труд допускается только в силу выполнения обязанностей воинской службы, приговора суда или в условиях чрезвы­чайных обстоятельств (Конвенция МОТ 1930 г. № 29 "О принудительном или обязательном труде"). Между тем, со­гласно ст. 39 Конституции Республики Дагестан "Принуди­тельный труд, за исключением случаев, предусматривае­мых законом, не допускается". Возникает вопрос: какие слу­чаи предусмотрены законом?

Конституцией РФ признается право на индивидуальные и коллективные трудовые споры с использованием уста­новленных федеральным законом способов их разрешения, включая право на забастовку. Однако, Конституцией Рес­публики Татарстан "забастовка не допускается, если она может создать угрозу жизни и здоровью людей". Абстраги­руясь от содержательной стороны данной нормы, следует подчеркнуть, что конституционные права и свободы чело­века и гражданина могут быть ограничены лишь федераль­ным законом и только при соблюдении условий, установ­ленных пунктом 3 статьи 55 Конституции РФ.

Согласно п. 2 ст. 9 Конституции РФ, "Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государ­ственной ?муниципальной и иных формах собственности" В то же время Конституция Республики Карелия предусмот­рела, что земля, ее недра, растительный и животный мир являются собственностью народа Республики Карелия и основой ее экономического суверенитета. Как видим, кон­ституция данной республики установила лишь одну форму собственности на землю и другие природные ресурсы, чем нарушила принцип многообразия форм собственности, не говоря уже о том, что понятие "собственность народа" ( в отличие от достояния народа) российскому законодатель­ству неизвестно. Конституция Республики Саха (Якутия) установила, что земля, недра и их богатства, воды, леса, растительный и животный мир, другие природные ресур­сы, воздушное пространство, континентальный шельф

20

находятся только в собственности республики, что проти­воречит нормам Конституции РФ.

В главе 4 "Общее и особенное в конституционном зако­нодательстве РФ и республик в сфере национально-госу­дарственного устройства" исследуется проблема государ­ственного суверенитета.

В российской науке и практике до сих пор имеют место разногласия в вопросе о том, возможно ли признание госу­дарственного суверенитета республик как субъектов Рос­сийской Федерации. Данный вопрос по-разному трактуется не только в современной отечественной науке, но по-раз­ному решается в практике законодательного регулирова­ния.

Часть ученых категорически отрицает государственный суверенитет республик. Так, АА.Чобан считает, что "суще­ствование двух суверенных государств на одной территории политически невозможно и противоестественно, т.е. суве­ренное государство в системе другого государства - нон­сенс". РА.Мюллерсон полагает, что, если государство вхо­дит в состав другого государства, то потеря (а не ограниче­ние) суверенитета неизбежна. Суверенитет - не просто не­зависимость государства, которая всегда относительна, он предполагает неподчиненность друг другу. Поэтому субъек­ты федерации, даже обладающие широкими полномочия­ми, не являются суверенными образованиями.

Другие считают наличие государственного суверенитета республик в составе РФ, не подлежащим сомнению.

Автор диссертации пришел к выводу о том, что респуб­лики в составе Российской Федерации не обладают госу­дарственным суверенитетом.

Нужно сказать, что в Конституции РФ отдельные поня­тия вообще используются в ином, не соответствующем их действительному значению смысле. Например, в ч. 1 ст.5 ска­зано, что РФ состоит из равноправных субъектов, а уже в ч.2 этой же статьи один из видов субъектов - республика -назван в скобках государством. Такое указание нарушает принцип равенства субъектов, к тому же едва ли вообще

21

можно согласиться с тем, что республика является госу­дарством. Ведь известно, что неотъемлемым признаком го­сударства служит суверенитет, который выражается в вер­ховенстве власти внутри страны и в полной ее независимо­сти и самостоятельности во внешних делах. И поскольку, согласно ст. 4 (ч.1) Конституции РФ, "Суверенитет РФ рас­пространяется на всю ее территорию", а территория РФ включает в себя и территории ее субъектов (ч.1 ст. 67), то ясно, что на территории РФ не могут "ужиться" несколько суверенитетов.

К признакам государства относится территория, на ко­торую распространяется государственная власть. А так как основные территориальные вопросы находятся в ведении РФ (п. "б" ст. 67), то и по признаку территории республика не может считаться государством, о чем, кстати, свиде­тельствует и отсутствие у нее государственной границы.

Не имеет республики и гражданства, отдельного от граж­данства Российской Федерации.

Исходя из сказанного, вызывают возражение нормы Фе­деративного договора 1992 г., а также положения ряда кон­ституций республик о государственном суверенитете. Ведь субъекты РФ обладают самостоятельностью только при ре­шении вопросов своей внутренней жизни, находящихся вне пределов ведения федерации и полномочий федерации по предметам совместного ведения РФ и субъектов.

Это обстоятельство подчеркнуто и в решениях Консти­туционного Суда РФ от 7 и 27 июня 2000 года, который указал на несоответствие положений о суверенитете, име­ющих место в конституциях республик Алтай, Адыгея, Ин­гушетия, Башкортостан, Коми, Северная Осетия (Алания), и Татарстан нормам федеральной Конституции. (Правда, парламент Республики Северная Осетия (Алания) еще до заключения Конституционного Суда РФ принял закон "О внесении изменений и дополнений в Конституцию Рес­публики Северная Осетия (Алания)", в соответствии с ко­торым противоречия с Конституцией РФ были устранены). Конституционный Суд РФ установил, что положения о су-

22

веренитете в конституциях республик в составе РФ утрачи­вают силу и не подлежат применению судами, другими орга­нами и должностными лицами как не соответствующие ста­тьям 3 (ч.1), 4 (чЛ, 2), 5, 66 (ч. 1, 5), 71 (п. "б") Конститу­ции РФ.

В настоящее время в республиках проводится работа по устранению этих и ряда иных противореча. Так, в частно­сти, руководство Приволжского Федерального округа и Рес­публики Татарстан создало специальную согласительную комиссию по приведению республиканского законодатель­ства в соответствие с федеральной Конституцией. При этом еще до выводов комиссии более сорока положения Кон­ституции Республики Татарстан в 2000 году были опротес­тованы прокуратурой по собственной инициативе в Вер­ховном Суде Республики Татарстан. Однако, протесты не достигли цели, так как вопросы такого рода входят в ком­петенцию Конституционного Суда, а не судов общей юрис­дикции, и Конституция Республики Татарстан пока оста­ется неизменной. Башкортостан в октябре 2000 г. несколько видоизменил свою конституцию, но положение о сувере­нитете республики пока в ней сохранено. Остается надеять­ся, что работа по приведению конституционного (и теку­щего) законодательства республик в соответствие с зако­нодательством Российской Федерации будет доведена до конца.

Автор с уважением относится к иным мнениям, суще­ствующим в литературе по вопросу о суверенитете респуб­лик - в частности, к мнению о разделенности суверенитета между Российской Федерацией и республиками (проф. М.Х.Фарукшин); к утверждению о том, что республика -это государство, а значит, суверенитет составляет его каче­ственный и неделимый признак, ограничена же может быть лишь компетенция государства как юридическое проявле­ние суверенитета (проф. БЛ. Железнов).

В главе также исследуется проблема разграничения пред­метов ведения и полномочий, которая включает в себя три дискуссионных вопроса: во-первых, что следует понимать

23

под предметами ведения; во-вторых, что является приори­тетной формой при разграничении предметов ведения: фе­деральный закон или договор; в-третьих, как быть с проти­воречиями между договорами о разграничении предметов ведения и Конституцией РФ?

Автор придерживается достаточно устоявшейся в отече­ственной литературе точки зрения, согласно которой пред­меты ведения - это не самостоятельная категория, а эле­мент компетенции; последняя определяется через два ее элемента: предметы ведения и полномочия. Иными слова­ми, компетенция государства или ее органа в самом общем виде - это система властных полномочий по определенным предметам ведения.6

Современная практика разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органа­ми государственной власти субъектов Федерации берет свое начало со дня подписания Федеративного договора (пер­вый этап договорного процесса).

Конституция РФ 1993 г. в ст. 11 и 78 предусмотрела воз­можность заключения дополнительных (двусторонних) до­говоров и соглашений между федеральными органами го­сударственной власти и органами власти субъектов РФ (вто­рой этап договорного процесса).

Вскоре эта возможность была впервые реализована. 15.02 94 г. был подписан первый документ такого типа - Договор "О разграничении предметов ведения и взаимном делеги­ровании полномочий между органами государственной вла­сти РФ и органами государственной власти Республики Та­тарстан" третий (то есть непосредственно начался процесс заключения двусторонних договоров).

Позже такие договоры были заключены с республиками Башкортостан, Кабардино-Балкария, Саха (Якутия), Се­верная Осетия - Алания, Удмуртия, Коми, Бурятия и др.

Однако, эти договоры во многом не соответствовали Кон­ституции РФ. Автор выделяет три типа принципиальных не-

6 Железнов Б.Л. Компетенция РСФСР и ее субъектов. - Казань, 1974.

24 -

соответствий: во-первых, предметы ведения и полномочия, отнесенные федеральной Конституцией к ведению РФ, в некоторых договорах включались в перечень предметов со­вместного ведения РФ и субъектов; во-вторых, кое-где в перечень полномочий субъекта включались исключитель­ные полномочия РФ; в- третьих, полномочия по предме­там совместного ведения РФ и ее субъектов часто включа­лись в перечень полномочий субъекта федерации.

По мнению автора, договоры о разграничении предме­тов ведения и полномочий - временное явление. Когда в России сложится целостная система федерального и регио­нального законодательства, когда стабилизируется эконо­мическая и политическая ситуация, необходимость в тако­го рода договорах просто отпадет.

Наличие двух статей Конституции Российской Федера­ции - 11 и 76, по-разному определяющих правовые формы регулирования по предметам ведения, породило на прак­тике дискуссию - что же является приоритетной формой при разграничении предметов ведения и полномочий орга­нов государственной власти: федеральный закон или дого­вор?

По твердому убеждению автора, договоры и соглашения как правовая форма разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов могут использоваться лишь как дополнительная форма и лишь в том случае, когда федеральный закон явно "не дотягивает" до полноценного регулирования отноше­ний, либо не в состоянии отразить специфику субъекта.

При использовании договора (соглашения) в качестве правовой формы разграничения компетенции важно учи­тывать, что эти акты не должны подменять, а тем более разрушать федеральное законодательство - ядро правовой системы и основу стабильности федеративного государства.

Принцип приоритета федеральной Конституции и фе­дерального закона над договором о разграничении предме­тов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной алас-

25

ти субъектов РФ, следовало бы четко обозначить в самой Конституции РФ.

Глава 5 "Конституционное законодательство РФ и рес­публик в сфере организации и деятельности органов госу­дарственной власти" посвящена исследованию проблем со­ответствия конституций республик федеральному законо­дательству в сфере непосредственной организации ветвей власти.

Пост Президента учрежден в Адыгее, Башкортостане, Кабардино-Балкарии, Коми, Калмыкии, Саха (Якутии), Северной Осетии - Алании, Татарстане, Тыва, Чувашии, Чеченской Республики, Марий Эл, Ингушетии, но статус президента в этих республиках неодинаков. Если в РТ Пре­зидент является главой государства и исполнительной вла­сти, то в Кабардино-Балкарии, Саха (Якутии) он опреде­ляется как высшее должностное лицо и глава исполнитель­ной власти. В Бурятии Президент - глава республики, ее исполнительной власти, Председатель Правительства. В Ка­релии, Алтае и Мордовии главой исполнительной власти является Председатель Правительства. В Хакасии высшее дол­жностное лицо Республики - всенародно избираемый Пред­седатель Правительства.

Совершенно по-иному обстоят дела в Дагестане и Уд­муртии. Главой государства в Дагестане является Председа­тель Государственного Совета. В свою очередь Государствен­ный Совет возглавляет исполнительную власть. В Республи­ке Удмуртия Государственный Совет - высший, представи­тельный, законодательный и контрольный орган, а Пред­седатель этого Совета одновременно является высшим дол­жностным лицом республики.

Между тем, согласно ч. 2 ст. 17 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (предста­вительных) и исполнительных органов государственной вла­сти субъектов РФ" конституцией (уставом) субъекта может устанавливаться должность высшего должностного лица субъекта РФ. Высшее должностное лицо субъекта РФ воз­главляет высший исполнительный орган власти субъекта

26

РФ. Следовательно, высшее должностное лицо республики (Президент, глава республики) одновременно должен яв­ляться и Председателем Правительства данной республи­ки.

Определенные коррективы должны быть внесены и в кон­ституции тех республик, которые предусматривают избра­ние одного и того же лица более чем на два срока подряд.

Конституции республик указывают и на необходимость проживания на кандидата в Президенты на территории рес­публики в течение определенного времени (Тыва, Саха (Яку­тия), Чувашия и др.). Однако ныне положения о цензе осед­лости пришли в противоречие с федеральным законом. В частности, в законе РФ "Об основных гарантиях избира­тельных прав и права на участие в референдуме" установле­но: "Ограничение пассивного избирательного права, свя­занное с постоянным или преимущественным проживани­ем на определенной территории (ценз оседлости), феде­ральным законом или законом субъекта не допускается". Выдвигалось и такое требование, как владение государствен­ными языками. По мнению автора, оно также противоре­чит статьям 3 (ч. 2 и 3), 6 (ч. 2), 17 (чЛ-2), 19 (ч.1-2), 32 (ч. 2-3), 55 (ч. 2 и 3), 60 Конституции РФ.

Конституции некоторых республик (Ингушетия, Север­ная Осетия - Алания, Татарстан, Тыва, Чувашская Респуб­лика) наделили своих президентов правом вводить чрезвы­чайное положение в отдельных регионах или на всей терри­тории республики. Между тем, право введения на всей тер­ритории РФ или на ее части чрезвычайного положения имеет только Президент РФ Наделение таким полномочием ка­кого-либо иного должностного лица или органа является нарушением Конституции РФ.

П. "к" ст. 71 Конституции РФ устанавливает: "В ведении РФ находятся: внешняя политика и международные отно­шения РФ; международные договоры РФ; вопросы войны и мира". Соответственно, такие вопросы должны решаться только на уровне Федерации. Игнорируя данную норму, кон­ституции Кабардино-Балкарии, Марий Эл, Северной Осе-

27

тии - Алании, Татарстана, Тывы предоставили это право своим президентам. Полноправным субъектом международ­ного права может выступать только РФ как единое государ­ство, обладающее суверенитетом.

Субъекты федерации, в том числе и республики не мо­гут выступать в качестве полновластных субъектов между­народного права.

Наделяя президентов широкими полномочиями в реше­нии кадровых вопросов, конституции республик также вклю­чали и нормы, противоречившие федеральной Конститу­ции. Так, например, президентам Татарстана и Ингушетии было предоставлено право формировать свои советы безо­пасности, несмотря на то, что обеспечение государствен­ной безопасности отнесено к исключительной компетен­ции РФ.

Законодательными (представительными) органами вла­сти РФ и республик в ее составе являются их парламенты, которые именуются в разных республиках по-разному, на­пример, Государственное Собрание Республики Марий Эл, Законодательное Собрание (Хасе) Республики Адыгея, Го­сударственный Совет Республики Татарстан и т.п.

Компетенция этих парламентов широка и разнообразна, причем в ряде республик парламенты наделялись полномо­чиями, не соответствующими Конституции РФ. Например, в Ингушетии и Саха парламент имел право ратифициро­вать федеральные законы по вопросам, отнесенным к со­вместному ведению РФ и этих республик..

В Башкортостане, Тыве и Саха в число таких полномо­чий входило также право приостанавливать действие Кон­ституции РФ и федеральных законов на территории рес­публики. Парламенту Республики Северная Осетия - Ала­ния было предоставлено право приостанавливать действие указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, актов министерств и ведомств, издан­ных по вопросам совместного и республиканского ведения, если они противоречат Конституции республики, до выне­сения решения Конституционным Судом РФ. Аналогичную

28

норму содержала и Конституция Республики Коми.

Сегодня компетенция законодательного (представитель­ного) органа государственной власти субъекта должна быть приведена в соответствие с законодательством РФ на осно­ве федерального закона "Об общих принципах организа­ции законодательных (представительных) и исполнитель­ных органов государственной власти субъекта РФ".

Полномочиями, противоречащими федеральной Консти­туции, наделялись и правительства республик. Так, напри­мер, Правительство Республики Мордовия, согласно Кон­ституции Республики Мордовия, должно было обеспечи­вать проведение в республике единой финансовой, кредит­ной и денежной политики... Данная норма нарушала ст. 114 Конституции РФ, в которой устанавливается прерогатива Правительства РФ обеспечивать проведение единой финан­совой, кредитной и денежной политики на всей террито­рии РФ. Кабинету Министров Республики Башкортостан предоставлялось право осуществлять меры по защите инте­ресов Республики Башкортостан, охране общественного по­рядка, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, принимать меры по обеспечению государствен­ной безопасности и обороноспособности. Данная норма про­тиворечила п. "м" ст. 71 Конституции РФ, так как вторга­лась в вопросы обороны и безопасности, являющиеся пред­метами исключительного ведения РФ.

В соответствии со ст. 118 Конституции РФ судебная сис­тема в РФ устанавливается Конституцией РФ и федераль­ным конституционным законом. Судоустройство относится к ведению РФ, а к совместному ведению Федерации и ее субъектов - лишь кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура и нотариат (п. "л" ст. 72).

Однако конституции некоторых республик игнорирова­ли эти нормы и вводили понятие "республиканская судеб­ная система". В результате фактически реально сформиро­вались две системы судов общей юрисдикции: 1) федераль­ная судебная система; 2) судебная система республик, вклю­чавшая верховные суды республик и нижестоящие по от-

29

ношению к ним суды. Например, в главе 12 Конституции Башкортостана перечислялись судебные органы, которые составляли "судебную систему Республики Башкортостан". Более того, в ст. 132 Конституции республики закреплялось положение о том, что "организация, полномочия и поря­док деятельности судов в Республике Башкортостан опре­деляются законами Республики Башкортостан". Аналогич­ные нормы содержали и конституции Татарстана и Саха.

Судебную систему Республики Тыва "образуют Консти­туционный Суд, Верховный Суд, городские суды и миро­вые судьи", - устанавливалось ст. 85 Конституции Респуб­лики Тыва).

Ст. 89 Конституции Республики Татарстан (п. 18) избра­ние Высшего арбитражного суда и Верховного суда респуб­лики, судей районных (городских) судов (п. 17) отнесено к ведению Государственного Совета республики - парламен­та Республики Татарстан. В ст. 7 п. 2 Закона республики "О высшем арбитражном суде Республики Татарстан" от 22.12.92 также закреплено положение о том, что персональ­ный состав Высшего арбитражного суда избирается Госу­дарственным Советом Республики Татарстан по представ­лению Председателя Государственного Совета Республики Татарстан.

Между тем, в соответствии с Федеральным конституци­онным законом "О судебной системе РФ" верховные суды республик, районные суды, арбитражные суды су&ьектов РФ относятся к федеральным судам, а назначение судей федеральных судов (за исключением судей Конституцион­ного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитраж­ного Суда, назначаемых Советом Федерации по представ­лению Президента РФ), согласно законодательству РФ (ст. 83 п. "е", ст. 128 Конституции РФ, ст. 13 п. 6,7 Федерального конституционного закона "О судебной системе РФ"), про­изводится Президентом РФ.

Примеры несоответствия федеральному законодательству некоторых законодательных актов Республики Татарстан, принятых в "противовес" исключительной компетенции РФ,

30

можно найти и в решении ряда других вопросов судоуст­ройства РФ. Так, Закон Республики Татарстан "О Высшем арбитражном суде Республики Татарстан" в ст. 10 п. 2 уста­новил, что судьи, входящие в Президиум Высшего арбит­ражного суда, утверждались по представлению Председате­ля Высшего арбитражного суда Республики Татарстан. В со­ответствии же с федеральным законодательством вопрос о назначении судей арбитражного суда субъекта РФ, входя­щих в президиум этого суда, должен решаться иначе. Феде­ральным конституционным судом от 28.04.95 г. "Об арбит­ражных судах в РФ" в ст. 37 п. 2 установлено, что судьи арбитражного суда субъекта РФ, входящие в президиум этого суда, утверждаются Пленумом Высшего Арбитражного Суда РФ по представлению председателя арбитражного суда субъекта РФ.

А поскольку законодательство РТ о судебной системе ус­танавливало иные процедуры назначения судей федераль­ных судов, получалось, что решения судей, избранных орга­нами законодательной власти субъекта РФ - Республики Татарстан, не должны и не могут быть обязательными для других субъектов РФ.

В главе 6 "Конституционное законодательство РФ и рес­публик в сфере местного самоуправления" автор отмечает, что по вопросам местного самоуправления в республиках принято множество нормативно-правовых актов. Так, на­пример, в Республике Хакасия принято по данному вопро­су 11 нормативно-правовых актов, в Республике Бурятия -12 нормативных актов разного уровня, в Республике Саха (Якутия) - 8 законов.

Конституции республик регламентируют территориаль­ные, организационно-правовые, экономические и финан­совые основы местного самоуправления, однако делают это в разном объеме. В этом отношении особенно показательна сфера экономики и финансов.

Исходя из объема правового регулирования, конститу­ции республик можно разделить на две группы.

К первой группе следует отнести конституции большин-

31

ства республик (Марий Эл, Татарстан, Мордовия, Буря­тия, Дагестан, Карелия, Удмуртия, Хакасия, Кабардино-Балкария и др.), содержащие относительно небольшое ко­личество по указанным вопросам. В большинстве случаев региональные законодатели ограничились здесь переносом в тексты своих основных законов содержания ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9, ч. 1 ст. 130, ст. 132, ст. 133 Конституции РФ, мало что прибавив к ним. Кроме того, они не учли и то важное об­стоятельство, что вышеназванные конституционные нор­мы - нормы прямого действия на всей территории страны, и они не нуждаются в дублировании или дополнительном подтверждении законами субъектов РФ.

Конституции республик этой группы закрепляют следу­ющие положения о финансово-экономических основах ме­стного самоуправления:

1) муниципальная собственность признается и защища­ется наряду с другими формами собственности (например, ст. 10 Конституции Республики Марий Эл, ст. 12 Конститу­ции Республики Коми, ст. 13 Степного Уложения (Основ­ного Закона) Республики Калмыкия);

2) земля и другие природные ресурсы могут находится в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (например, ст. 11 Конституции Республики Марий Эл);

3) местное самоуправление обеспечивает самостоятель­ное решение населением вопросов местного значения, вла­дение, пользование и распоряжение муниципальной соб­ственностью (например, ст. 98 Конституции Республики Марий Эл);

4) органы местного самоуправления самостоятельно уп­равляют муниципальной собственностью, формируют, ут­верждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы (ст. 100 Конституции Республики Марий Эл, ст. 132 Конституции Республики Татарстан, ст. 111 Конституции Республики Башкортостан и др.)

5) органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с

32

передачей необходимых для их осуществления материаль­ных и финансовых средств (ст. 101 Конституции Республи­ки Марий Эл, ст. 132 Конституции Республики Татарстан, ст. 113 Конституции Республики Башкортостан и др.);

6) местное самоуправление гарантируется правом на ком­пенсацию дополнительных расходов, возникших в резуль­тате решений, принятых органами государственной влас­ти, запретом на ограничение прав местного самоуправле­ния, установленных Конституцией РФ и федеральными за­конами (ст. 112 Конституции Республики Башкортостан, ст. 102 Конституции Республики Марий Эл, ст. 125 Конститу­ции Республики Дагестан, ст. 112 Конституции Удмуртской Республики). В то же время следует отметить, что Конститу­ция (Основной Закон) Республики Саха (Якутия) в ред. от 20 апреля 1994 года, Конституция Республики Коми в ред. от 25 декабря 1998 года не предусматривают подобное по­ложение.

Ко второй группе относятся конституции тех субъектов, чьи основные законы содержат (или содержали) лишь еди­ничные положения о финансовой и экономической осно­вах местного самоуправления (бывшая Конституция Чуваш­ской Республики в ред. от 27 ноября 1998 г. и др.). Основной Закон Чувашии даже не выделял муниципальную собствен­ность как самостоятельную форму собственности (ст. 10), не предполагал наличия муниципальной собственности на землю (ст. П). Правда, уже в новой Конституции Чувашс­кой Республики, вопросы местного самоуправления полу­чили более полное отражение.

Наиболее предпочтительными представляются консти­туции, которые не только в полной мере отвечают содер­жанию Конституции РФ, но и предусматривают некото­рые региональные особенности в правовой регламентации финансовых и экономических основ местного самоуправ­ления с учетом местных условий и соблюдения общефеде­ральных конституционных принципов; в частности, зак­репляют на конституционном уровне дополнительные га­рантии финансовой и экономической независимости мест-

33

ного самоуправления.

В заключении обобщаются итоги, формулируются поло­жения и выводы, отражающие теоретическую и практичес­кую значимость проведенного исследования; высказываются конкретные рекомендации по ряду актуальных проблем, рас­крытых в диссертации. Апробация результатов исследования.

Основные положения диссертационного исследования нашли свое отражение в трех публикациях:

1. Конституционное законодательство Российской Феде­рации и республик: понятие и перспективы развития./ Про­блемы формирования современной системы Российского права. Сборник докладов и тезисов. - Казань, Издательство Таглимат, 2000.

2. Обладают ли республики в составе Российской Феде­рации государственным суверенитетом? Татарстан. 2001.

3. Противоречия в конституционном законодательстве рес­публик в сфере прав человека./ Перспективы развития юри­дических наук в России в 21 веке. Сборник научных статей. -Нижнекамск, 2001.